Уставы муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение высшего

профессионального образования

«Вятский государственный гуманитарный университет»

Юридический факультет

Контрольная работа

По дисциплине: Муниципальное право

Тема: Уставы муниципальных образований

Выполнил студент

Бушуев Алексей Юрьевич

Киров 2013 г.

Содержание

Введение

Глава 1. Устав муниципального образования в системе нормативно-правовых актов и источников российского права

1.1 Понятие устава муниципального образования

1.2 Содержание и структура уставов муниципальных образований

1.3 Устав как основополагающий акт муниципального образования

Глава 2. Проблемы правореализации уставов муниципальных образований

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Современное становление и развитие института местного самоуправления началось в 90-е годы XX века. Местное самоуправление издает наибольшее количество правовых актов, которые касаются всех сторон организации и функционирования власти на местах, решения вопросов местного значения при непосредственном участии населения.

Высшую ступень в иерархии муниципальных правовых актов занимает устав муниципального образования, который должен закреплять основы организации местного самоуправления на определенной территории, он должен был стать своего рода конституцией для населения муниципального образования. Данный вывод можно сделать исходя из норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. №154-ФЗ, который первый закрепил обязательность принятия устава муниципального образования.

Новый импульс развития местное самоуправление, а вместе с ним и институт устава муниципального образования, получает с момента принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. №131-ФЗ (далее Федеральный закон) вступление которого было намечено на 1 января 2009 года. Федеральный закон подробно закрепил предъявляемые требования к содержанию устава муниципального образования, что практически не оставило места для проявления местного творчества. Во многом детальное закрепление в Федеральном законе содержания устава муниципального образования послужило тому, что практически все уставы повторяют данные нормы, не имея каких-либо существенных отличий между собой.

Актуальность исследования обусловлена также тем, что нынешняя правовая теория не может ответить на проблемные вопросы правового регулирования и практики реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования. Такое положение вещей говорит о важности изучения исследований, направленных на проблемные стороны в данной области.

Целью данной работы является изучение уставов муниципальных образований, как регулятора муниципально-правовых отношений, позволяющее раскрыть характерные признаки устава, как основополагающего акта, его содержание, значение, а также на основе анализа практики выделить наиболее актуальные на сегодняшний день проблемы реализации. Исходя из поставленной цели, основными задачами работы являются:

· определить место и роль устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов и источников российского права;

· сформулировать понятие категории устав муниципального образования;

· исследовать юридические свойства устава муниципального образования, как основополагающего акта;

· проанализировать содержание и структуру уставов муниципальных образований;

· выделить основные спорные и проблемные стороны реализации уставов муниципальных образований.

Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают в процессе разработки, принятия, вступления в силу устава, а также общественные отношения, возникающие при реализации положений устава. Предметом исследования является устав муниципального образования, как основополагающий акт местного самоуправления.

Методологическую базу работы составили общенаучные (исторический, логический, анализ, синтез, системный и структурно-функциональные) подходы, при решении задач исследования также использовались частно-научные методы исследования (сравнительно-правовой, формально-юридический).

Нормативной основой исследования стали тексты Конституции РФ 1993 года, Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 года, других нормативно- правовых актов в этой сфере регулирования. Теоретической базой стали содержание учебных материалов, тексты статей, монографий, посвященных исследованию проблем функционирования системы местного самоуправления на территории Российской Федерации таких авторов как, Б.Б. Адамоков, В.И. Кутафин, О.В. Берг, В.Г. Игнатов, А.В. Слива.

Структура работы обусловлена поставленной целью и направлена на решения установленных задач. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

Глава 1. Устав муниципального образования в системе нормативно-правовых актов и источников российского права

1.1 Понятие устава муниципального образования

Устав муниципального образования - это основополагающий правовой акт, определяющий в соответствии с действующим законодательством принципы и структуру организации местного самоуправления на территории муниципального образования, обладающий высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, закрепляющий и конкретизирующий правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, необходимые для эффективного развития муниципального образования.
Правовая природа устава муниципального образования и его место в правовой системе определяются характерными только для этого правового акта юридическими признаками и свойствами, позволяющими дать оценку уставу как основному правовому акту конкретного муниципального образования, обладающему правоустанавливающим характером.
Устав включает в себя положения обязательного характера, предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и дополнительные, которые обеспечивают широкий и точный круг вопросов местного значения, что укрепляет авторитет и влияние устава.

Каждое муниципальное образование обязано иметь свой устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке. Подобного рода «акты - статуты» о местном муниципальном самоуправлении имеются в большинстве развитых зарубежных стран. Так, в ФРГ - это уставы коммун (общин), в США - муниципальные хартии и т.д. Среди других локальных нормативных актов устав муниципального образования занимает главное место. Это документ комплексного нормативного характера. Несмотря на то, что в нем воспроизводятся все важнейшие принципиальные положения федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ, касающиеся местного самоуправления, устав в значительной степени призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования. С этой точки зрения данный документ среди других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования. Таким образом, по своему содержанию и юридической природе устав муниципального образования - это своего рода «местная конституция».

Принципиально важным является то, что Устав призван развиваться пропорционально развитию всей нормативно-правовой системы, здесь недопустимо какое-либо отставание. В противном случае устав уже не сможет адекватно справляться со своей функцией.

Подробный анализ Устава муниципального образования в процессе его правоприменения позволяет определить Устав как нормативно-регулятивное средство достижения общегосударственных целей. Непринятие или задержка с изданием Устава муниципальными образованиями, неточное нормативное качество устава в целом или отдельных положений отрицательно сказываются на его реализации.

Таким образом, можно говорить, что Устав муниципального образования является основой всего правового обеспечения управления общественными делами муниципального образования. В этом смысле он выступает как важнейший социально-управленческий инструмент.

1.2 Содержание и структура уставов муниципальных образований

Содержание устава муниципального образования во многом определено его местом в системе нормативно-правовых актов. Устав является подзаконным актом и поэтому его содержание вытекает из содержания Федерального закона. Те основы, которые закреплены в Федеральном законе являются фундаментом для местного самоуправления, а сами муниципальные образования определяют свою компетенцию по остаточному принципу.

Вопрос о содержании устава муниципального образования является одним из сложных и дискуссионных в муниципальном праве и практике муниципального строительства. Учитывая то положение, что данный нормативный акт является базовым для соответствующего муниципального образования, в его содержание, естественно, должны включаться все основные нормы, регламентирующие его организацию и деятельность.

В российском федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено не только право (в тоже время обязанность) муниципальных образований иметь свой устав, но, и фиксируется достаточно полно его внутреннее содержательное строение. В п. 1 ст. 44 федерального закона перечисляются положения, которые при разработке устава муниципального образования должны быть указаны в нем. Это требование является обязательным для всех муниципальных образований. В случае его игнорирования устав данного муниципального образования не подлежит государственной регистрации, а, следовательно, не будет иметь юридической силы. Можно сказать, что перечисленные в п. 1 ст. 44 положения являются своего рода модельным (типовым) уставом муниципального образования в РФ.

Итак, какие же положения должны быть указаны в уставе муниципального образования?

Во-первых, наименование муниципального образования, его территория, границы и символы. Если в состав образования входят территориальные образования, не являющиеся муниципальными (районы, округа, поселки и т.п.), они все должны быть перечислены в уставе муниципального образования.

Во-вторых, вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего муниципального образования. Этот перечень вопросов перечислен в главе 3 закона № 131, а также в соответствующих законах субъектов РФ. Однако этот перечень касается в целом муниципальных образований. В уставе же конкретного муниципального образования этот перечень, естественно, закрепляется с учетом особенностей, специфики последнего. Кроме вопросов местного значения, относящихся к ведению этого муниципального образования, в его уставе должны быть закреплены также вопросы, относящиеся к ведению соответствующих государственных органов законом переданные в ведение органов местного самоуправления.

В-третьих, формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением конкретного муниципального образования местного самоуправления населением, как местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, конференции граждан и т. п.

В-четвертых, структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

В-пятых, наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

При этом вначале в уставе четко закрепляется статус выборного представительного органа местного самоуправления, а затем уже главы муниципального образования и других органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительного органа;

В-шестых, виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

В-седьмых, срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

В-восьмых, виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

В-девятых, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

В-десятых, порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таковы основные положения, которые должны найти обязательное отражение в тексте устава любого муниципального образования. Причем, именно в той логической последовательности, как они указаны в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем, в содержании устава того или иного муниципального образования должны быть отражены те исторические и иные местные традиции и особенности, которые характерны для данной территории, ее населения. Это, например, компактное проживание на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и т.д. Более того, федеральный закон представляет право муниципальным образованиям включать в содержание своих уставов другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Однако это должно соответствовать законам РФ и законам субъектов РФ.

Как и любой правовой акт, устав муниципального образования имеет определенную структуру, то есть внутреннюю согласованность составных частей, последовательность расположения его структурных элементов, их логическую взаимосвязь и непротиворечивость. Уставы муниципальных образований состоят, как правило, из: введения или преамбулы; основной части; заключительных и переходных положений; приложения.

Устав муниципального образования, как правило, начина-ется с преамбулы, в которой, как в разъясняющей части, нахо-дят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образо-вания, а также его роль, цели и задачи.

В большинстве своем уставы представляют по форме единые нормативно-правовые акты, как правило, нормативный материал в уставе последовательно излагается по порядку перечня положений, которые должны содержаться в уставе в соответствии со ст.8 Федерального закона. В некоторых уставах городов нарушена логика построения разделов и глав, отсутствует внутренняя согласованность этих структурных элементов, в качестве приложения к уставу включаются отдельные нормативные акты, принятые в другое время и отдельно от устава, или не относящиеся к предмету уставного регулирования.

На основе анализа структуры устава городов делается вывод о необходимости разработки теоретических положений, определяющих внутреннее содержание устава, порядок его организационного построения, согласованность и последовательность расположения его составных частей. Структура устава обуславливается: обязательными положениями, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники, территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.

1.3 Устав как основополагающий акт муниципального образования

Устав местного самоуправления - основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования.

Устав, как основной акт местного самоуправления, выполняет ряд функций, которые не только раскрывают сущность и значение устава, но и отражают характер его воздействия на общественные отношения.
Таким образом, исходя из общественных отношений, в которых проявляется назначение устава, функции основополагающего акта можно классифицировать следующим образом: 1) регулятивная функция; 2) охранительная функция; 3) воспитательная функция; 4) учредительная функция; 5) юридическая функция; 6) организационная функция.
В свою очередь основной функцией устава муниципального образования, как основополагающего акта, как своеобразной «малой конституцией» является гарантирующая функция. Можно утверждать, что устав муниципального образования, как основополагающий акт, является гарантом стабильности общественных отношений в пределах определенного муниципального образования.

Устав помимо общих признаков, присущих всем нормативно-правовым актам, обладает рядом специфических свойств, позволяющих провести параллель с Конституцией РФ - особый субъект, от имени которого принимается устав муниципального образования; особый порядок принятия, изменения и внесения дополнений в него; стабильность устава; учредительный документ; всеобъемлющий характер правового регулирования; основа для дальнейшего муниципального нормотворчества; высшая юридическая сила на территории муниципального образования относительно иных муниципальных правовых актов; прямое действие.
Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образов.

Глава 2. Проблемы правореализации уставов муниципальных образований

Правореализация положений уставов муниципальных образований - это воплощение права в жизнь. Правореализация устава муниципального образования, как основополагающего акта местного самоуправления, воплощается в реальном исполнении органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них обязанностей и использовании населением муниципального образования предоставленных ему прав. устав муниципальный правовой

В настоящее время местное самоуправление может развиваться только на правовой основе. Принятые на федеральном уровне законодательные акты должны способствовать реальному и эффективному местному самоуправлению в Российской Федерации.

Создание эффективной системы местного самоуправления - процесс длительный. Предстоит выполнить большой объем законодательной работы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В развитии законодательства о местном самоуправлении немало серьезных недостатков. Оно неполно, многие важные правовые нормы страдают неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания, во многих специальных актах федерального законодательства компетенция органов местного самоуправления устанавливается в целом для всех муниципалитетов, без разделения по уровням и типам.

В Уставах иногда не определены гарантии прав должностных лиц местного самоуправления, отсутствует правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой.

Главную, содержательную сторону местного самоуправления характеризует осуществление установленных законодательством их функций и полномочий. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление должно обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Согласно ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом и т.д.

Эти и другие вопросы местного значения решаются относительно успешно только в столицах и административных центрах субъектов РФ и ряде других крупных и средних городов, где действуют промышленные, торговые и другие предприятия. Тогда как в сельских муниципальных образованиях вопросы местного значения решаются плохо. И происходит это потому, что у органов местного самоуправления нет достаточной базы налогообложения, других источников бюджетных доходов. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо записано, что органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ. На самом деле обязательные по закону нормативы минимальной бюджетной обеспеченности во многих регионах либо отсутствуют, либо устанавливаются «исходя из финансовых возможностей», т. е. без учета функций и полномочий местного самоуправления. Подавляющее большинство бюджетов пополняется за счет дотаций из бюджетов субъектов Федерации, причем дотации эти выделяются из остатков средств направленных в приоритетном порядке на финансирование расходов субъектов Федерации. Подчас большую долю средств получают не те муниципалитеты, которые в них максимально нуждаются, а те, что сумеют лучше доказать остроту своих потребностей и находятся в ладу с региональными властями. Существенная неоднородность муниципальных образований по экономическому потенциалу требует развития эффективной системы межбюджетных отношений, формирование которой затруднено существенной территориальной неоднородностью муниципальных образований. На это обстоятельство также обращено внимание председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления В.С. Мокрым.

Главная проблема, которую надо решать, - это несоответствие полномочий органов местного самоуправления и их ресурсного обеспечения. Одновременно необходимо уточнить предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, главным образом за счет их соотношения с точки зрения реальной осуществимости.

Заключение

Устав муниципального образования является основой всего правового обеспечения управления общественными делами муниципального образования. В этом смысле он выступает как важнейший социально - управленческий инструмент.

Можно утверждать, что организационно-правовые основы местного самоуправления в России уже созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще довольно далека от своей конституционной модели. Вследствие этого, возникает серьезная необходимость совершенствования федерального и регионального законодательства и нормативных правовых актов по вопросам дальнейшего совершенствования местного самоуправления. В развитии законодательства о местном самоуправлении имеются определенные недостатки. Анализ нормативно-правовой базы и литературы позволяют выработать следующие рекомендации:

Во-первых, продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти.

Именно проблемы экономического характера являются в настоящее время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления.

На федеральном уровне до сих пор не приняты законы, призванные обеспечить реализацию положений Конституции РФ о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, о самостоятельном установлении органами местного самоуправления местных налогов и сборов, о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и другие.

До тех пор, пока будет отсутствовать прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления, и сохраняться экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и государственных органов власти, ни о какой полной самостоятельности местного самоуправления не может быть и речи.

Во-вторых, многие важные правовые нормы федеральных и республиканских законодательных актов о местном самоуправлении страдают неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания.

Во многих специальных актах федерального законодательства (об образовании, о здравоохранении и др.) компетенция органов местного самоуправления устанавливается в целом для всех муниципалитетов, без разделения по уровням и типам.

В-третьих, местное самоуправление должно обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Однако

у органов местного самоуправления нет достаточной базы налогообложения, других источников бюджетных доходов. Требуется развитие эффективной системы межбюджетных отношений, формирование которой затруднено существенной территориальной неоднородностью муниципальных образований.

Реализация данных рекомендаций будет способствовать созданию такой системы правового регулирования взаимодействия между федеральным центром, субъектами и местным самоуправлением, которая исключала бы двойственный подход и необязательность в реализации принятых решений.

Список использованной литературы

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации [Текст]: офиц. Текст [принята всенародным голосованием 12.12.1993] // СЗ РФ. - 03.03.2014. - № 9. - Ст. 851.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Текст]: федеральный закон от 06.10.2003 № 131[принят ГД ФС РФ 16.09.2003] // Российская газета. № 202. 08.10.2003.

Книги, монографии, статьи, авторефераты

3. Адамоков, Б.Б. Об уставе муниципального образования как источнике права [Текст] / Б.Б. Адамоков // Образование и право. - 2012. - № 36. - С. 20-26.

4. Адамоков, Б.Б. Гарантирующая функция устава муниципального образования - основа социального гомеостазиса [Текст] / Б.Б. Адамоков, И.В. Мухачев // Бизнес в законе. - 2013 . - №1. - С. 63-65.

5. Берг, О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления, организационные и территориальные аспекты [Текст] / О.В. Берг // Журнал российского права. - 2001. - №4. - С.48-52.

6. Игнатов, В.Г. Местное самоуправление в современной России [Текст] / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой // Ростов-на-Дону: СКАГС, 2001. - 260с.

7. Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст] / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев // М.: Юристъ, 2008. - 559 с.

8. Мокрый, В.С. Законодательное обеспечение развития местного самоуправления: состояние и перспективы [Текст] / В.С. Мокрый // Аналитический вестник Государственной Думы. - 2004.- №2.

9. Слива, А.В. Самостоятельность не есть альтернатива порядку [Текст] / А.В. Слива // Муниципальная власть. - 1997.- №2. - с. 4-6.

10. Шишкина, Н.Э. Местное управление и самоуправление (практика зарубежных стран) [Текст] / Н.Э. Шишкина // Иркутск: ИГУ, 1995. - 188 с.

Размещено на Allbest.ru