Система законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. История становления системы законодательства

Глава 2. Понятие системы законодательства и её структура

2.1 Отраслевая структура законодательства

2.2 Система законодательства в федеративном государстве

2.3 Федерально-территориальная структура системы законодательства

Глава 3. Проблемы и перспективы развития системы российского законодательства

3.1 Проблемы в системе федерального законодательства

3.2 Региональное законодательство

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Понятие "система законодательства" относится к базовым терминам юридической догматики. Законодательство - внешняя, официальная форма выражения права. Это означает, что право не только признается и санкционируется государством, но и защищается им. Система законодательства организует и упорядочивает всю хаотическую совокупность официальных текстов нормативно-правового характера. Несмотря на кажущуюся простоту и определенность термина, его укорененность в юридическом понятийном аппарате, единое, общее представление о его значении отсутствует.

Наиболее распространено определение системы законодательства как совокупности законов и подзаконных нормативных актов, однако оно страдает рядом недостатков. Во-первых, простая "совокупность законов и подзаконных нормативных актов" еще не представляет собой системы, в которой между отдельными элементами должны существовать различного рода связи, позволяющие их упорядочить. Во-вторых, до сих пор трудно преодолеть традицию, в соответствии с которой формально систему законодательства венчает Конституция РФ, которой должны соответствовать все нормативно-правовые акты, а фактически на низовом уровне "высшей силой" обладают административные решения Так, например, закон при советской власти фактически не обладал верховенством, а рамки нормативно-правовых актов различной юридической силы были размыты. Многие указы законодательного характера, принимаемые Верховным Советом СССР, должны были утверждаться на последующих сессиях Верховного Совета. Однако они оставались неутвержденными по политическим причинам, но длительное время имели силу законов. непосредственного начальства.

В некоторых других определениях система законодательства понимается как совокупность только законов, а не всех нормативно-правовых актов. Некоторые авторы выделяют четыре ступени конкретизации понимания данного термина:

"1) это вся совокупность издаваемых в государстве законов и подзаконных нормативных правовых актов;

2) это совокупность нормативных правовых актов высшего законодательного органа, Президента РФ и Правительства РФ (либо совокупность законов, указов Президента и постановлений Правительства);

3) это совокупность всех нормативных актов высшего органа законодательной власти;

4) это совокупность только законов".

Таким образом, к концу XX в. начинают выделять узкое и широкое понятия системы законодательства. К узкому относится понятие законодательства как совокупности только законодательных актов, а к широкому - как совокупности законов и подзаконных нормативных актов.

Однако в приведенных определениях отсутствует упоминание о законодательстве как о системе, т.е. речь идет об определенной иерархии, в которой находятся нормативно-правовые акты различного характера по отношению друг к другу, а соответственно и о юридической силе каждого отдельного нормативно-правового акта.

Система законодательства, как в узком, так и в широком смысле представляет собой совокупность нормативно - правовых актов, находящихся в иерархическом и субординационном соотношениях друг с другом Иерархия означает расположение элементов системы в порядке от высшего к низшему, субординация - подчинение нижестоящего вышестоящему. Место каждого нормативного акта в данной системе зависит от его юридической силы, которая, в свою очередь, зависит от уровня органа, принявшего данный акт, и порядка его принятия.

Актуальность данной курсовой работы. Изменения в государственном устройстве России и в жизни российского общества привели к необходимости регулирования новых отношений, которые раньше не существовали, либо не регулировались правовыми нормами. Поэтому изучение системы законодательства Российской Федерации является очень важным на современном этапе. Данная научная проблема находится на стыке изучения таких наук как теория государства и права и конституционное право.

Особый интерес представляет исследование федеративной системы российского законодательства. В федеративном государстве можно выделить два уровня системы законодательства, что является отличительной особенностью федеративного государства: федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации, при этом система законодательства субъекта федерации находится в довольно сложном соотношении с федеральной системой законодательства.

Тема курсовой работы, ее теоретическая часть, широко изучена ведущими юристами современности, такими как: С.С. Алексеев, Л.М. Карапетян, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, Б.А. Страшун, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и других.

Объектом курсовой работы являются общественные отношения, возникающие в сфере становления и совершенствования современной системы российского законодательства, а так же в ходе его исторического развития. законодательство федеративный право

Предмет работы - нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты уполномоченных органов и должностных лиц, теории, концепции, взгляды ученых относительно становления института российского законодательства.

Цель курсовой работы - комплексное правовое исследование института развития, совершенствования и становления российского законодательства.

Цель исследования определила постановку следующих задач:

· Раскрыть специфику становления российской системы законодательства

· Рассмотреть различные виды структурирования российского законодательства

· Выявить основные проблемы и перспективы развития российского законодательства

Правовой основой исследования явились: Конституция Российской Федерации 1993 года; федеральные конституционные законы; федеральные законы; постановления Правительства Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда РФ и другие.

Положения, выносимые на защиту:

1. Законодательство можно характеризовать как отрытую, и закрытую систему, следует привести факты, подтверждающие эти позиции.

2. Российское законодательство имеет множество правовых коллизий, и нуждается в совершенствовании и доработке.

Структура исследования. Курсовая работа состоит из введения, трех глав, четырех пунктов, заключения, списка нормативных правовых актов и литературы.

Глава 1. История становления системы законодательства

Термин "закон", употребленный в общепринятом на сегодняшний день смысле, что закон - это совокупность правовых норм, впервые встречается на Руси в тексте русско-греческого договора 911 г., который приводится в Ипатьевской летописи. В заключительной части этого договора говорится о том, что представители князя Олега клянутся перед византийским царем "по закону и по покону" своего народа Полное собрание русских летописей. Т.1. Повесть временных лет по Лаврентьевскому списку.. Вероятно, что под "законом русским" здесь подразумеваются правовые нормы, сложившиеся в народном быту и которые являлись частью народной традиции, т.е. "нормы действовавшего в русском обществе устного обычного права" См.: Развитие юриспруденции в Московском государстве (XIV-XVI вв.) (В.А. Томсинов) // Законодательство, N 4, 5, 6, апрель, май, июнь, 2005 г..

Таким образом, можно с большой долей уверенности предполагать, что одним из основных источников права в Московском государстве выступал обычай. По словам В.И. Сергеевича, "и в Москве обычай продолжает действовать, не только сохраняя то, что прежде сложилось, но и являясь творческой силой, которая созидает вновь нормы права... Еще в XVI в. великие князья московские находят нужным оправдывать свои распоряжения ссылкой на старину. Ясно, что еще нет сознания о том, что воля их, как субъекта верховной власти, творит право" См.: Сергеевич В.И. Лекции и исследования по древней истории русского права / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. - М., 2004. С. 14, 16..

Судебник 1497 г. ознаменовал своим появлением начало нового этапа в истории русского права и юриспруденции. Он создавался в качестве юридического сборника для всей Руси. Его содержание было составлено, во-первых, из материалов предшествовавшего законодательства: уставных грамот, Псковской судной грамоты, Русской Правды, во-вторых, из новых норм. С.В. Юшков насчитал в Судебнике 1497 г. "40 статей, т. е. около 3/5 всего состава Судебника, не стоящих ни в какой связи с дошедшими до нас памятниками См.: Юшков С.В. Судебник 1497 г.. Кроме того, источниками Судебника 1497 г. стали обычное право русского общества и судебная практика. Очевидно, создание такого юридического сборника предполагало дальнейшее развитие практических навыков компиляции (преобразования) законодательного материала, способов его группировки, приемов модификации правовых норм, переработки их с целью приспособления к изменившимся социально-экономическим и политическим условиям. Вместе с тем решение данной задачи требовало совершенствования навыков правотворчества, умения формулировать новые правовые нормы. "Судебник был не только простой сводкой старого материала, - отмечал С.В. Юшков, - он был сборником, в котором уже с достаточной определенностью были провозглашены новые правовые принципы в Московском государстве" См.: Юшков С.В. Там же. С. 382..

Во второй половине XVII века, предпринята попытка создания обновленного общегосударственного законодательного акта - Уложения. Вызванное неурядицами, оставленными в наследство смутным временем крепнувшему государству Российскому, Уложение 1649 г. должно было "водворить порядок на Руси, дать суд правый и равный, освободить народ от разорявших его судебных волокит и судейской неправды, установить единство права во всем государстве" См.: Таганцев Н.С. Курс уголовного права. - С.-Петербург С. 232. Инициатором создания юридического сборника - Соборного уложения 1649 г., был царь Алексей Михайлович, принявший данное решение после совета с Освященным собором и Боярской думой. Царь хотел, чтобы "его государства царственное и земское дело с теми со всеми выборными людьми утвердити и на мере поставити, чтобы все те великие дела, по нынешнему его государеву указу и соборному уложению, впредь были ничем нерушимы" См.: Латкин В. Исследование о Земских соборах Древней Руси С.214.

Соборное уложение 1649 г. стало первым в России юридическим сборником, выпущенным в свет в печатном виде.

Конец века XVIII и добрая половина века XIX в истории становления российского законодательства отмечены некоторой правоустроенностью, большей его структурированностью. Основные направления работы были намечены еще в деятельности Уложенной комиссии Екатерины II.

Комиссии поручалось составить общие государственные законы, действующие на территории всей России. Из массы действующих законов следовало выбрать те, которые наиболее полезны для блага народа и соответствуют духу нации и естественным условиям страны.

Осуществление проекта началось в 1810 г., когда был создан Государственный совет. Сперанский внес на его рассмотрение подготовительный проект первой части гражданского Уложения, чуть позже - проект второй части. Будучи рецепцией французского законодательства, обе части вызвали решительную критику, но, несмотря на это, в 1812 г. в Государственный совет был внесен проект третьей части Уложения.

Однако, император Николай I, продолжая дело своих предшественников по кодификации русского права, стал настаивать на создании Свода законов, а не нового Уложения. Уложенная комиссия была преобразована во второе отделение Собственной канцелярии Его Величества (1826 г.). Из двух возможных подходов к кодификации права - сведение всех существующих (действующих и недействующих) законов воедино и без изменений и составление нового Уложения - был выбран первый (образцом стал кодекс Юстиниана).

Необходимо особо отметить, что в 1811 г. издается "Общее учреждение министерств" - документ, подготовленный М.М. Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти.

В России XIX - начала XX в. была довольно развитая система законодательства. Но множество законов не обеспечивало режима законности, пренебрежение законом было свойственно российской действительности. В народном сознании бытовало убеждение, что сами власти злоупотребляли законом.

История становления советского законодательства, его систематизации и структурирования в период с 1917 года по 1993 год, когда началась социально-экономическая перестройка системы законодательства России, содержит основные моменты, присущие системе законодательства современной России.

Стоит отметить, что в советское время была проведена глубокая систематизация законодательства, также выраженная в разделении всего объема законодательных норм на отраслевые блоки. Структурно законодательство подразделялось на общесоюзное и законодательство республик в составе СССР.

Законодательство этого периода включало в себя кодифицированные нормативно-правовые акты, во всех отраслях права, правовое регулирование отношений в РСФСР производилось законами РСФСР, принимаемыми в соответствии с Конституцией РСФСР, однако, все законодательство не могло противоречить общесоюзным Конституции СССР и законам.

Значимая разница может наблюдаться лишь в правоустановлениях, выраженных в социально-экономических и политических приоритетах, которые трактовались советским правом - как социалистических, а в российском - построены на отношениях частной собственности.

Таким образом, российское законодательство имеет богатые исторические корни своего развития, которые включают в себя не только собственно русские правовые традиции, но так, же и перенятые у других правовых систем нормы.

Глава 2. Понятие системы законодательства и её структура

2.1 Отраслевая структура законодательства

По своей юридической силе ("по горизонтали") нормативно - правовые акты делятся на законы и подзаконные акты, а "по вертикали" - на федеральные и принимаемые субъектами РФ. Конституция РФ устанавливает иерархию законов: федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76); законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76).

К законам относятся: Конституция РФ, конституционные законы, федеральные законы (обычные федеральные законы), кодексы, кодифицированные акты - Основы законодательства, а также конституции, уставы (положения) и законы субъектов РФ.

Конституция является учредительным, фундаментальным законом страны, который определяет правовую основу государства, принципы, структуру, основные характеристики государственного строя, права и свободы граждан, форму правления и форму государственного устройства, систему правосудия. Конституция РФ обладает высшей юридической силой, как из-за особого порядка принятия (через референдум) и изменения, так и наличия особого механизма защиты - Конституционного Суда РФ.

Конституционные законы, регулирующие правовые основы деятельности важнейших государственных институтов, принимаются в соответствии с Конституцией РФ, по указанным в ней вопросам (ч. 1 ст. 108 Конституции РФ). Федеральный конституционный закон считается принятым, если одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Президент РФ не имеет права отклонить федеральный конституционный закон и в течение 14 дней обязан подписать его и обнародовать (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ).

Обычные федеральные законы - это акты текущего законодательства, посвященные различным вопросам экономической, политической, социальной, духовной жизни общества. Все законы обладают высшей юридической силой. Их соответствие Конституции РФ и конституционным законам должно обеспечивать единство системы законодательства и последовательное выражение принципов, заложенных Конституцией РФ.

Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и считаются одобренными Советом Федерации, если за них проголосовали более половины от общего числа его членов либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ст. 105).

Среди законов выделяются кодифицированные акты - кодексы и иные акты. Кодификационный акт отличается от обычного федерального закона тем, что содержит нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные общественные отношения, определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства. Кодификация направлена на создание более устойчивых, стабильных норм, рассчитанных на длительный период их действия. Кроме того, кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность. Эффективность кодификационного акта во многом зависит от того, сможет ли законодатель учесть объективные тенденции развития отношений, являющихся предметом регулирования такого акта, их динамику. Акт кодификации всегда значителен по объему, имеет сложную структуру. Это своеобразный укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построение системы нормативных предписаний, а также удобство их использования.

Одна из наиболее известных форм кодификационного акта - кодекс, т.е. закон, в котором объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную группу стабильных общественных отношений. Кодекс чаще всего относится к определенной отрасли материального или процессуального права

(Гражданский, Уголовный, Гражданский процессуальный, Уголовно-процессуальный и т.п.). Кодекс представляет собой действенное средство ликвидации множественности актов по одному и тому же вопросу.

Другой вид кодификационных актов - это Основы законодательства, которые свидетельствуют о федеративном характере государства. Данная форма нормативно-правовых актов досталась нам в наследство от Советского Союза, в котором действовали 16 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик, регулировавших важнейшие сферы общественной жизни, - трудовые, имущественные, жилищные, семейно-брачные отношения и др. В настоящее порождает противоречия между федеральными и региональными законами, негативно влияет на качество регионального законодательства.

2.2 Система законодательства в федеративном государстве

Главным признаком, определяющим место нормативно-правового акта в иерархической структуре законодательства, является его юридическая сила, которая выражает степень подчиненности данного акта актам вышестоящих органов. Юридическая сила акта зависит от объема компетенции органа, издавшего акт.

Существуют различные критерии классификации нормативных правовых актов. В зависимости от юридической силы они подразделяются на законы и подзаконные акты.

Вертикальная структура российского законодательства, по мнению А.С. Пиголкина, представляется в следующем виде:

1. Конституция РФ,

2. Федеральные конституционные законы,

3. Федеральные законы,

4. Нормативные указы Президента РФ,

5. Нормативные постановления Правительства РФ,

6. Нормативные приказы, постановления, инструкции и акты иных наименований министерств, и иных центральных органов исполнительной власти,

7. Нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления,

8. Нормативные акты, издаваемые администрацией предприятий и учреждений в пределах предоставленных им полномочий (локальные акты) Российская юридическая энциклопедия. Указ. соч. С. 889.,

В вертикальную структуру законодательства также включены ратифицированные международные договоры и нормативные постановления Конституционного суда РФ.

В иерархическую структуру законодательства так же включены акты субъектов Российской Федерации и акты органов местного самоуправления. Но подробно их соотношение с федеральными нормативно-правовыми актами, будет рассматриваться в следующей главе настоящей работы.

Объединяющим звеном различных правовых актов выступает Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25 декабря 1993 г.(далее - Конституция). Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ все законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, а значит, и в субъектах РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Статьей 4 установлено верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Эти конституционные нормы придают Конституции особый статус в системе правовых актов, устанавливают единство правового пространства в РФ.

Особое место Конституции подчеркивается предусмотренным в ней особенным порядком внесения изменений и принятия новой Конституции РФ. Этот факт послужил выделению некоторыми авторами в самой Конституции нескольких уровней иерархии.

Так, В.А. Четвернин считает, что иерархия норм Конституции имеет 3 уровня: 1 глава, 2 и 9 главы, главы 3-8. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. - М.: Б. И., 2007. С. 51.

Немаловажное значение для понимания места и роли Конституции в системе законодательства имеет указание ст.15 Конституции на прямой характер ее действия. Однако прямое действие норм Конституции осложнено особенностью конституционных норм: большое место в ней занимают нормы-принципы, нормы-цели, учредительные нормы, которые не содержат определенных правил поведения. Так, в ст. 7 Конституции РФ закреплено: "В Российской Федерации охраняется труд и здоровье граждан..." Данное правовое положение имеет невысокую нормативную концентрацию. Поэтому Конституция РФ выступает в качестве базы регулирования общественных отношений посредством принятия соответствующих законов.

"а) Когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из её смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность её применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) Когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) Когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) Когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения".

Несмотря на указанные проблемы, Конституция является главным правообразующим фактором. В процессе правотворчества и правоприменения происходит конкретизация конституционных норм, но при этом недопустимо отступление от буквы и духа Конституции.

Следующим звеном в иерархической структуре законодательства является закон. Закон - это принятый в особом, порядке правовой акт, обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В Малько. - М.: Юристъ,. стр. 336..

Закон обладает верховенством в иерархической системе законодательства, носит первичный характер. Другие правовые акты должны основываться на законе и не могут ему противоречить. Должна проявляться связь между правовой силой актов и кругом регулируемых ими общественных отношений. Чем важнее общественные отношения, тем выше по юридической силе должен быть правовой акт. При этом встает проблема определения важности общественных отношений. Принятие законов по "узким" вопросам общественных отношений, но рассчитанных на неоднократное применение, возможно. Это не должно приводить к мелочной регламентации общественной жизни.

Важным является установление взаимоотношений между федеральными конституционными законами и Конституцией. Прямое указание на соотношение их юридической силы в Конституции отсутствует.

Часть 3 статьи 76 Конституции устанавливает приоритет федеральных конституционных законов над федеральными законами. Следовательно, последние должны соответствовать первым и стоят в иерархической структуре на ступень ниже. Федеральные законы принимаются по текущим вопросам общественной жизни. Для их принятия Конституция устанавливает менее сложную процедуру, чем для принятия конституционных законов.

К подзаконным актам российского законодательства относятся нормативные указы Президента Российской Федерации. В отличие от правоприменительных указов они содержат нормы права, имеют общеобязательное значение, рассчитаны на многократное применение. Возможность издания Президентом нормативных указов предусмотрена ч. 1 ст. 115 Конституции.

Согласно ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Видимо, и в данном случае термин "федеральный закон" употребляется в собирательном смысле.

Особые отношения актов Президента с законами объясняются тем, что согласно Конституции Президент не входит в систему разделения властей, соответственно акты, им издаваемые, во многом утратили исполнительно-распорядительный характер.

Некоторые авторы положительно оценивают издание указов, носящих законодательный характер, так как они способствуют устранению пробелов в законодательстве. В.А. Четвернин даже разделяет указы Президента по юридической силе, считая, что указы Президента, изданные по вопросам, не урегулированным федеральным законом, выше по иерархии, чем указы, изданные на основании и во исполнение законов Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий. Указ. соч. С. 52..

Правительство Российской Федерации принимает постановления, носящие нормативный характер. Они издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента. Тем самым определяется их подзаконный характер.

Статьей 115 Конституции, ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Федеральный конституционный закон от 11 апреля 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Российская газета. 23 декабря 1997 г. установлена обязательность исполнения постановлений Правительства на всей территории Российской Федерации, чем подчеркивается их высокий статус в иерархической системе законодательства.

Министерства, федеральные службы и федеральные агентства принимают правовые акты с различными названиями: приказы, инструкции, инструктивные письма и т.д. Такое многообразие приводит в правоприменительной деятельности к проблеме выяснения юридической силы акта.

Данные акты объединяет то, что они издаются органами власти, обладающими специальной компетенцией. Они являются подзаконными актами, принимаемыми на основе и во исполнение законов, указов Президента, актов Правительства. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1994 № 1622-Р устанавливается, что нормативные акты федеральных органов исполнительной власти должны приводится в соответствие с вновь принятыми законами Российской Федерации, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в течение 30 дней после вступления их в силу, если в законе не указан конкретный срок Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 октября 1994 № 1622-Р // Российская газета. 18 октября 1994 г..

Таким образом, можно сделать вывод, что главным требованием ко всем нормативно-правовым актам, вне зависимости от их места в иерархии, является их законность, и точное следование и исполнение Конституции Российской Федерации.

2.3 Федерально-территориальная структура системы законодательства

Наличие федеративной структуры в системе законодательства является отличительной особенностью федеративного государства. Соотношение федеральных правовых актов и правовых актов субъектов федерации оказывает огромное влияние на состояние системы законодательства.

Россия является федеративным государством. Составляющие федерацию субъекты связаны общеобязательностью норм Конституции РФ и взаимной ответственностью. В то же время структурные элементы Федерации (субъекты), как и сама Федерация, обладают определённой самостоятельностью по отношению друг к другу. Самостоятельность Федерации проявляется в суверенитете Российской Федерации, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на территорию всей страны, верховенстве федеральных законов и Конституции. Таким образом, Россия является государством, в котором должно формироваться единое правовое пространство.

Изучение опыта размежевания предметов ведения в других странах дает основание утверждать, что подход Российской Конституции является одним из перспективных. В Конституции ФРГ используется опыт конституционного разграничения предметов ведения Германии. Признавая конституционное разграничение предметов ведения, субъекты РФ вне пределов компетенции Федерации, обладают всей полнотой государственной власти. В процессе реализации собственных полномочий субъекты Федерации формируют собственное законодательство, право на создание которого, предусматривается Конституцией РФ (ст.ст. 5, 73, 76).

Исследование федеративной структуры законодательства предполагает выяснение характера связей между федеральными и региональными правовыми актами.

Одной из главных причин противоречий в федеративной структуре законодательства являются заключаемые двухсторонние договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Данные договоры отражают общую тенденцию децентрализации правового регулирования. Они устанавливают разный объем полномочий для субъектов Федерации. Положения договоров предопределяют содержание законодательства субъектов Федерации. Поэтому при выяснении соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству возникает проблема приоритета положений договоров или норм федерального законодательства.

Отсутствие четких представлений о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации объясняется, во многом, разнообразием взглядов на характер и природу российского федерализма, степень самостоятельности субъектов Федерации. Следовательно, изучение федеративной структуры законодательства неотделимо от общего анализа современного российского федерализма.

В Конституции РФ закреплена модель симметричной федерации, однако асимметричный характер России придаёт заключение договоров с нарушением ст.ст. 71-73 Конституции.

Вышеприведенная характеристика российского федерализма означает, что нормы Конституции РФ имеют приоритетное значение для определения соотношения двух уровней законодательства. В ч. 2 ст.4, ч.1 ст.15 Конституции Российской Федерации установлен принцип верховенства федерального законодательства. Следовательно, Россия вправе требовать признания своего законодательства на всей территории, что должно служить формированию единой непротиворечивой системы законодательства, созданию единого правового пространства. Поэтому правовые акты должны приниматься в строгом соответствии с разграничением предметов ведения, определенном Конституцией РФ.

На территории субъекта Российской Федерации действуют федеральные законы и законы субъектов РФ. Из смысла Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) вытекает, что федеральные законы обладают верховенством в случаях их принятия по предметам ведения собственно федерации и по вопросам, регулируемым Федерацией в рамках совместного ведения. Законы субъектов Федерации, принятые по предметам ведения субъектов Федерации имеют равную юридическую силу с федеральными законами.

Противостояние законов федерального и регионального уровня возможно, когда один законодатель внедряется в предмет ведения другого законодателя. В этом случае возникают юридические коллизии. Правом окончательного их разрешения обладает суд.

Многие субъекты Федерации до сих пор не нашли предмета для собственного правового регулирования. Поэтому они часто "внедряются" в сферу полномочий Федерации, либо просто "дублируют" федеральные акты.

Таким образом, на сегодняшний день нельзя говорить о четком соответствии правовых актов в рамках федеративной структуры законодательства. Решение проблем в теории не приведет сразу к положительным сдвигам на практике. Во многом, причины несоответствия актов регионального уровня федеральным правовым актам носят экономический характер. Именно, стремясь к финансовым выгодам, субъекты Федерации идут на заключение двухсторонних договоров. Поэтому необходимо укрепление федеративных отношений в финансовой сфере.

Глава 3. Проблемы и перспективы развития системы российского законодательства

3.1 Проблемы в системе федерального законодательства

На уровне федерального законодательства существует еще круг проблем, связанных с установлением системных связей между отдельными нормативно-правовыми актами одинаковой юридической силы. До последнего времени Примерно до 2001 г., когда, наконец, были приняты давно ожидавшиеся фундаментальные акты по многим отраслям права - Земельный кодекс, Трудовой кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях. В первом чтении принят Арбитражно-процессуальный кодекс; внесены пакеты законопроектов по судебно-правовой, пенсионной реформах. законы принимались относительно бессистемно. Вместо принятия головных актов по отдельным отраслям права и новым направлениям законодательства (например, социальное, информационное законодательства, законодательство в сфере СМИ, образования, медицины и др.) принимались отдельные "мелко-темные" законы, регулирующие лишь узкий круг общественных отношений в той или иной сфере, зачастую пересекающиеся друг с другом.

Противоречия вновь принимаемых законов нормам действующих законов часто становятся основанием для отклонения их президентом.

Наиболее частой причиной этого является "несоответствие Конституции РФ" и противоречия нормам действующего федерального законодательства. Да и сами действующие законы очень часто содержат не

только внутренне противоречивые положения, но и не состыковки с другими федеральными законами, в силу чего нарушаются системные связи между актами одной юридической силы. Наиболее типичные несоответствия - это отсылочные положения многих законов (например, социальных) о льготном налогообложении, в то время как положения Налогового кодекса не предусматривают подобных льгот. Другое частое несоответствие - отсылочные нормы о различных видах юридической ответственности, предусмотренные "законодательством Российской Федерации", в то время как такая ответственность может быть, и не установлена административным и уголовным законодательствами. Со вступлением в силу с 1 июля 2002 г. нового Кодекса об административных правонарушениях, в котором систематизированы нормы об административной ответственности действующего законодательства, этот вопрос будет в основном решен.

Что же касается уголовного права, то здесь дело обстоит сложнее. При внесении законопроекта в Государственную Думу очень часто предлагаются изменения и дополнения к действующему Уголовному кодексу. С одной стороны, это действительно может быть необходимо, но с другой-- в случае внесения поправок можно нарушить целостность УК. Упорядочение законодательства подобно прохождению между Сциллой и Харибдой. С одной стороны, требуется "вписать" будущий закон в действующее законодательство, для чего и требуется параллельное внесение изменений в действующие законы. С другой стороны, видно, что внесение изменений, в свою очередь, может нарушить уже более или менее сложившуюся целостность действующего законодательства.

Горизонтальные связи между нормативно-правовыми актами одинаковой юридической силы имеют огромное значение, как для системы законодательства, так и для практики правоприменения. Они не только приводят законы в соответствие друг с другом посредством коллизионных норм, но и устраняют двойственность и противоречия между нормами различных актов, превращая хаос в систему.

3.2 Региональное законодательство

К региональному законодательству (официально - "законодательству субъектов РФ") относят не только конституции республик в составе РФ или уставы (положения) других субъектов РФ, но и подзаконные акты, изданные исполнительной властью регионов (указы и распоряжения президентов республик и губернаторов, постановления региональных правительств).

На этом региональном уровне системы законодательства мы сталкиваемся с еще большим количеством проблем, в числе которых соответствие региональных законов федеральным; разграничение предметов регулирования законов и подзаконных нормативно-правовых актов; так называемое "встречное" (или опережающее) законотворчество субъектов РФ по вопросам совместного ведения; качество регионального законодательства; использование субъектами РФ права законодательной инициативы на федеральном уровне.

Во многом эти проблемы проистекают, как ни парадоксально, из самой Конституции РФ, ст. 71 которой закрепляет вопросы, находящиеся в исключительном ведении РФ; ст. 72 - вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ; а ст. 73 относит вопросы "остаточной" компетенции к ведению субъектов РФ.

Конституция РФ закрепляет принцип приоритета федерального законодательства перед региональным. По вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ принимают законы и иные нормативные акты в соответствии с федеральными (п. 2 ст. 76). Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, принятые по вопросам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае же возникновения противоречий между ними действует федеральный закон (п. 5 ст. 76).

В Конституции РФ также содержится некоторая оговорка относительно "остаточной" компетенции. В случае противоречия нормы время в РФ действуют основы законодательства о культуре, об охране здоровья граждан, основы лесного законодательства.

Этот вид кодификационных актов теряет свое значение, несмотря на важность содержащихся в них положений. Отнесение того или иного закона к разряду кодификационных определяется его содержанием, объемом и сферами регулирования им общественных отношений, направленностью на объединение действующих норм и одновременное внесение нормативных новелл. Представляется, что именно кодификационные акты, отражающие федеративный характер государства, должны получить дальнейшее развитие в России и стать рамочными законами (хотя отечественная юриспруденция не оперирует подобным понятием).

Конституция РФ разграничивает вопросы, относящиеся к исключительному ведению Федерации (ст. 71) и к совместному ведению Федерации и ее субъектов. По первой группе вопросов принимаются только федеральные законы, по второй - федеральные законы и законы субъектов РФ. В настоящее время в отечественном законодательстве формально нет рамочных законов, хотя некоторые, по сути, являются таковыми исходя из их содержания.

Учитывая федеративную форму государственного устройства и огромное разнообразие субъектов федерации, принятие рамочных законов представляется необходимым.

Устанавливая общие принципы и условия для всех субъектов РФ, они позволяют учитывать региональные и местные особенности, экономические, социально-политические, демографические, культурологические и иные факторы и традиции. Детальное регулирование Центром в сочетании с недостаточной самостоятельностью регионов и мест - одна из основных причин неэффективности законодательства.

В соответствии с логикой построения системы законодательства обычные законы, кодексы и кодифицирующие акты обладают одинаковой юридической силой, так как принимаются парламентом в установленном порядке простым большинством голосов. Однако между ними существуют "горизонтальные" связи, которые не сводятся к иерархическим и субординационным. Несмотря на одинаковую юридическую силу указанных актов, в кодексах закрепляются положения о приоритете содержащихся в них норм. Кодифицирующие акты не столь категоричны на этот счет. Некоторые (например, Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") не содержат вообще никаких положений о месте данных актов в системе законодательства. Федеральный закон "Об образовании", напротив, закрепляет положение о том, что другие законы и иные нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ в области образования должны приниматься в соответствии с этим законом (п. 1 ст. 3).

Отсутствие в кодификационных актах положений о закреплении приоритета их норм вносит хаос в федеральное законодательство и федерального закона норме регионального, принятого в соответствии со ст. 73, действует норма регионального закона (ч. 6 ст. 76).

Основным стержнем всех противоречий является ст. 72 Конституции РФ, содержащая перечень вопросов, относящихся к совместному ведению. В настоящее время она стала своего рода тормозом дальнейшего развития федеративных отношений, особенно в области законодательства. Ст. 72 Конституции РФ не содержит принципов разграничения "совместного ведения", поэтому при конструировании очередного законопроекта, регулирующего вопросы совместного ведения, разработчики каждый раз сталкиваются с этой проблемой. Мало помогает и принятый в 1999 г. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", содержание которого едва ли длиннее его названия.

Фактически ни Конституция РФ, ни упомянутый закон не предусматривают какого-либо специального порядка рассмотрения и принятия законов, регулирующих вопросы совместного ведения. Более того, не закреплен и порядок учета мнения субъектов РФ по законопроекту.

Справедливости ради стоит отметить, что Регламент Правительства Российской Федерации предусматривает согласование проектов своих актов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ч. 2 п. 35). Это означает, что законодательные предложения правительства, перед тем как они направляются в Государственную Думу, проходят согласование с органами власти субъектов РФ.

Вопрос о разграничении полномочий между центром и регионами неоднократно в различных аспектах рассматривался Конституционным Судом РФ. Можно перечислить огромное число постановлений Конституционного Суда РФ, в которых рассматривается вопрос о соответствии Конституции РФ многих актов субъектов РФ, регулирующих как вопросы совместного ведения, так и вторгающиеся в компетенцию центра. О важности проблемы свидетельствует также Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. №I486, предписывающий создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ (п. 1) с целью обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов в РФ Российская газета 2000. 16 авг..

Вопрос соответствия - несоответствия регионального законодательства федеральному во многом связан и с так называемым "опережающим законотворчеством". В то время как проблема соответствия нижестоящих актов вышестоящим еще как-то решается, вопрос о непосредственном разграничении полномочий по-прежнему остается острым.

Пока же проблема разграничения полномочий решается при проектировании законов в каждом конкретном случае. Причем, если при разработке проекта инициаторы предусматривают разграничение полномочий центра и регионов, то при дальнейшем процессе обсуждения эти положения зачастую размываются, становятся неопределенными и расплывчатыми. В тех же случаях, когда предусматривается финансирование из бюджета определенного уровня, как правило, нечетко определяются и источники финансирования. Такие ситуации и приводят к упрекам в том, что региональное законодательство вторично и дублирует федеральное. Многие региональные законы страдают декларативностью в силу того, что в них отсутствует механизм реализации закрепленных норм, хромает законодательная техника См.: Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона// Государство и право 2000. №6. С. 78-84.

Бессистемность, хаотичность, "мелкотемье" федеральных законов приводят к тому, что субъекты РФ принимают собственные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы, по которым еще не приняты акты на федеральном уровне. Конституционный суд РФ неоднократно подчеркивал, что субъекты РФ обладают правом осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения, но эти акты должны быть приведены в соответствие с впоследствии принятым федеральным законом.

Однако на практике регионы, активно осуществляющие" опережающее законотворчество", не всегда спешат привести свои нормативно-правовые акты в соответствие с принятым позднее федеральным законом, тем более, что он не всегда оказывается качественней и эффективнее регионального. Другие регионы, напротив, не спешат принимать собственные законы, даже если регулирование тех или иных общественных отношений необходимо, аргументируя это отсутствием федерального закона.

Вопрос соответствия - несоответствия нижестоящих актов вышестоящим не порождал бы таких проблем, если бы существовал механизм учета мнения субъектов РФ и корректировки актов федерального уровня в соответствии с ним. Перераспределение полномочий при федеративной форме устройства сверху вниз ни в коей мере не должно отрицать использования законодательного опыта регионов.

Конституцией РФ закреплены такие механизмы, как право законодательной инициативы законодательных (представительных) органов субъектов РФ (п. 1 ст. 104), представительство субъектов РФ в Совете Федерации, использование права законодательной инициативы депутатов Государственной Думы, поскольку они, так или иначе, представляют интересы своих избирателей в регионах. Однако эти механизмы оказываются недействующими по ряду объективных и субъективных причин.

Субъекты РФ редко используют право законодательной инициативы как со стороны своих законодательных (представительных) собраний, так и через членов Совета Федерации. Это можно объяснить рядом причин. Во-первых, регионы не располагают соответствующими кадровыми, материальными и финансовыми ресурсами разработки проекта надлежащего качества. Во-вторых, регионы не спешат выходить с инициативами, чтобы не возбуждать вопроса о соответствии законодательства различных уровней.

В-третьих, играет роль политический фактор. В личных беседах чиновники говорят о том, что представителям в Совете Федерации не всегда "удобно" и "по чину" выдвигать инициативы в верхней палате Интервью с членами Правительства Республики Татарстан проводились в ходе проекта"Оценка мер социальной защиты малообеспеченных семей с детьми в Республике Татарстан" под эгидой Международной организации труда в Москве (2001). Возможно, что с новациями в Совете Федерации это положение изменится. В-четвертых, многие сетуют на то, что процесс прохождения и обсуждения законопроекта в Государственной Думе долгий, затянутый, что приходится долго ждать результата.

В регионах, как и на федеральном уровне, не разграничены предметы регулирования законодательной и исполнительной властями. Поэтому не понятно, по какому принципу те или иные вопросы должны регулироваться органами законодательной или исполнительной власти. Это обстоятельство позволяет им уходить от проблемы соответствия федеральным законам.

Заключение

Адекватное определение теоретической конструкции системы российского законодательства и ее работающей модели необходимо для преодоления существующей до сих пор традиции, согласно которой приказ начальства - главнее Конституции РФ.

Анализ российского законодательства показал, что оно носит противоречивый характер. Часто в правотворческой деятельности государства наблюдается преобладание интересов некоторых субъектов Федерации и отдельных групп населения, что приводит к ослаблению внутренних связей законодательства. Приведение его в упорядоченное состояние зависит, в том числе, и от решения теоретических проблем.

При исследовании системных качеств российского законодательства значительное внимание было уделено рассмотрению системы российского законодательства, в которой были выделены горизонтальная, иерархическая и федеративная структуры.

Изучение горизонтальной структуры законодательства показало усиление процессов интеграции в законодательстве, что отражается в большом количестве формирующихся отраслей законодательства.

Анализ иерархической структуры законодательства выявил множество проблем в соотношении актов по юридической силе. Особое внимание заслуживает необходимость применения Конституции РФ как правового акта, обладающего высшей юридической силой и прямым действием. Должен быть урегулирован на федеральном уровне вопрос о соотношении правовых актов Президента РФ с федеральными законами.

Рассмотрение иерархической структуры законодательства позволило определить круг правовых актов, составляющих законодательство, что дает возможность нормативного закрепления данного понятия. Постепенный переход к "узкому" пониманию законодательства как совокупности законов, на наш взгляд, повысит эффективность правоприменительной деятельности.

Особое внимание в работе уделено изучению федеративной структуры законодательства в силу того, что федеративный аспект государственности оказывает в настоящее время основное влияние на целостность законодательства России.

Поводя итоги, обращаем внимание на тесную связь между становлением четкой, упорядоченной федеративной структуры законодательства в России. Непротиворечивая федеративная структура законодательства будет призвана обеспечить равенство экономических возможностей субъектов Федерации. Это позволит им упрочить своё политическое и социально-экономическое положение, и в свою очередь будет способствовать реализации прав граждан в Российской Федерации.