Конституционное право Российской Федерации

В таком же соотношении находятся Конституция РФ и федеральные законы, с одной стороны, и все нормативные акты субъектов Федерации -- с другой. Положение о «верховенстве на всей территории Российской Федерации» не может означать ничего другого, как установление безусловного приоритета федеральных актов высшей юридической силы в случае их расхождения с конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Российский федерализм -- это не многовластие, а ясное разделение полномочий единой по своей природе власти между Федерацией и ее субъектами. В ст. 5 в связи с этим закрепляется положение о государственной целостности и единстве системы государственной власти.

Государственная целостность -- одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в ст. 4 (ч. 3), 5 (ч. 3), 8, 65, 67 (ч. 1), 71 (п. «б») Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 31 июля 1995 г. отметил: «Государственная целостность -- важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод».

Закрепляя принцип целостности территории Российской Федерации, Конституция дает ясно понять, что отделение каких-либо частей территории от Российской Федерации противоречило бы Конституции и вызвало бы соответствующие меры по обеспечению целостности государства. Это диктуется тем, что в силу длительного развития России как единого государства, создания единого экономического пространства с участием всех народов, изменений национального состава населения в сторону смешения этносов любая часть территории России не может рассматриваться как собственность одной нации. Сепаратизм противоречит ценностям правового государства и интересам самих народов, тормозит экономический Социальный прогресс, который в наше время возможен только в условиях максимальной интеграции народов. Эти положения выражают волю всего многонационального народа России, принявшего данную Конституцию.

Конституционная цель сохранения целостности России как исторически сложившегося государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой ООН 24 октября 1970 г. Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, следует, что осуществление права народа на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов».

Важный аспект суверенитета -- неприкосновенность территории. Это положение Конституции обращено вовне государства, оно призвано подчеркнуть неприемлемость чьих бы то ни было притязаний на территорию России и решимость защищать ее в случае нападения или демографической экспансии. Сочетание принципов неприкосновенности и целостности означает, что нарушение или притязание на территорию любого региона является тем самым нарушением суверенитета Российской Федерации и влечет соответствующие меры с ее стороны. Понятие территории Российской Федерации содержится в ст. 67 Конституции и включает территорию субъектов Федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Суверенитет России также распространяется на континентальный шельф и на исключительную экономическую зону, однако права и юрисдикция здесь определяются законом и международным правом.

Для понимания отношения Российской Федерации к своим границам важное значение имел Указ Президента РФ от 5 октября 1996 г., утвердивший Основы пограничной политики Российской Федерации. «Пограничная политика страны, -- отмечается в Основах, -- направлена на обеспечение суверенитета, неприкосновенности и целостности территории, защиту национальных интересов Российской Федерации в ее пограничном пространстве». В Основах содержатся принципы пограничной политики страны: взаимное уважение суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости границ; приоритет национальных интересов Российской Федерации в пограничном пространстве; мирное разрешение пограничных конфликтов; уважение прав и свобод человека и гражданина. Отмечается, что Российская Федерация не имеет территориальных претензий к другим государствам и что отвергаются любые территориальные притязания к России со стороны соседних государств.

Конституция прямо не устанавливает делимость государственного суверенитета с мировым сообществом. Однако этот принцип, свойственный многим современным государствам, по существу, как бы содержится в Конституции, хотя и не относится к основам конституционного строя. Так, ст. 79 гласит, что Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. В этой формулировке заложены принцип взаимности уступок полномочий (в соответствии с договорами) и четкие пределы таких уступок: не ограничивать права и свободы и не противоречить основам конституционного строя.

§ 2. Разделение властей

Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий). Однако утверждение разделения властей как составной части учения о демократическом государстве связано с революциями ХУП--ХУШ вв., когда Дж. Локк (Великобритания) и Ш. Монтескье (Франция) сформулировали этот принцип как важную гарантию против концентрации и злоупотребления властью, свойственных феодальным монархиям. Первые же конституции -- США 1787 г., Франции 1789 г. -- закрепили, хотя и в разных вариантах, разделение властей, видя в нем важный элемент равновесия трех основных ветвей государственной власти для осуществления главной функции государства -- охраны свободы и прав человека. Декларация прав человека и гражданина 1789 г. (она является частью нынешней французской Конституции) включает бессмертные строки: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции» (ст. 16).

На протяжении ХГХ--ХХ вв. разделение властей завоевывало все более широкие позиции, превратившись со временем в общепризнанный принцип цивилизации и демократии.

Разделение властей, однако, было отвергнуто марксизмом-ленинизмом. В соответствии с этим учением в России, а затем и в других странах было построено тоталитарное государство, отказавшееся от принципа разделения властей.

В президентской республике разделение властей проводится наиболее последовательно. В США этот принцип был существенно дополнен системой «сдержек и противовесов», которые позволили не только разделить три власти, но и конструктивно уравновесить их. В сущности, США за всю свою историю не знали глубоких конституционных кризисов, хотя столкновения властей, особенно законодательной и исполнительной, периодически все же происходили.

Существенные особенности свойственны системе разделения властей в государствах с парламентской формой правления: парламентских республиках и парламентарных монархиях. Здесь, как и в любом конституционно-правовом государстве, обеспечивается относительная самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной власти, но баланс между ними поддерживается при помощи специфических средств. Так, баланс законодательной и исполнительной власти обеспечивается, в частности, тем, что парламент может выразить недоверие правительству, а глава государства может распустить парламент.

Есть свои особенности и в полупрезидентских республиках. В этих государствах признается необходимость сочетания парламентаризма и сильной президентской власти. Во Франции, например, президент обладает широкими полномочиями и является в определенной мере носителем исполнительной власти, при осуществлении которой он, однако, не несет ответственности перед парламентом. В то же время исполнительная власть принадлежит также правительству, которое должно опираться на поддержку парламентского большинства. Схожее положение свойственно России.

В Российской Федерации принцип разделения властей впервые закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а позже был введен в Конституцию РСФСР, но нарушения этого принципа избежать не удалось, что породило глубокий конституционный кризис. Поэтому Конституция 1993 г. фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя. В ст. 10 говорится, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Следует помнить, что все органы государственной власти в равной степени выражают целостную концепцию народного суверенитета. Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.

Важной особенностью российской Конституции (хотя эта особенность присуща и ряду других стран) является то, что Президент как бы не входит ни в одну из трех властей. Он глава государства и обязан обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это, однако, не означает, что создана некая фигура «дирижера», способного руководить всем «оркестром». Президент не вправе вмешиваться в полномочия Федерального Собрания или судебных органов -- Конституция строго разделяет их полномочия. Разногласия между властями он может регулировать только с помощью согласительных процедур или путем передачи спора в суд. В то же время многие статьи Конституции указывают на то, что фактически Президент признается главой исполнительной власти (право назначать Правительство, право председательствовать на заседаниях Правительства и др.). Таким образом, конституционная конструкция власти «1 + 3» фактически оборачивается конструкцией «2 + 2». Здесь, впрочем, нет ничего необычного -- соединение функций главы государства и главы исполнительной власти встречается часто (например, в США).

Конкретное содержание принципа разделения властей состоит в следующем:

законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом;

исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством, быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении парламенту;

между законодательным и исполнительным органом должен быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти на одного из них;

судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно;

ни одна из трех властей не должна вмешиваться в прерогативы другой власти, а тем более сливаться с другой властью;

споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру, т. е. Конституционным Судом;

конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, т. е. содержать взаимные противовесы для всех властей.

Хотя такое содержание принципа разделения властей в российской Конституции прямо не закреплено, оно, безусловно, присуще ей в силу логики закрепленных в ней правил взаимоотношения трех властей. Эти правила в основном воспроизводятся и на уровне субъектов Федерации, что предусмотрено ст. 77 Конституции РФ.

Может показаться, что соблюдение принципа разделения властей не является очень сложным из-за очевидной рациональности его предписаний. Но на практике это не так. Столкновение политических интересов сплошь и рядом принимает форму борьбы полномочий, прав и компетенций. Создание действенного правового механизма разрешения таких конфликтов -- важнейшее условие политической стабильности и исключения конституционных кризисов.

§ 3. Органы государственной власти

Закрепление системы федеральных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, является составной частью понятия основ конституционного строя. Перечень таких органов является исчерпывающим, т. е. не допускается создание каких-либо других органов власти без изменения гл. 1 Конституции. чЭто особенно важно для федеративного государства с большим числом субъектов и сложной системой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Согласно Конституции федеральную государственную власть в Российской Федерации осуществляют:

Президент РФ;

Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);

Правительство РФ;

суды РФ.

Нетрудно заметить, что этот перечень соответствует определенным главам Конституции, в которых конкретно определяются порядок формирования и полномочия каждого из этих органов.

Сопоставление ст. 10 и 11 Конституции (в первой из них государственная власть определена в трех формах, а во второй -- в четырех) позволяет сделать вывод о том, что президентская власть обладает определенными чертами государственной власти, отличными от трех других. Статья 11 не раскрывает роль и полномочия главы государства -- это сделано в гл. 4. Но указание на Президента как на составную часть государственного механизма именно в главе об основах конституционного строя, которая не подлежит изменению без изменения всей Конституции РФ, дает определенный ответ тем политическим силам, которые выступают за отмену президентства в России.

В то же время природа президентской власти, юридическая сила издаваемых Президентом нормативных актов недостаточно выявлены самой Конституцией. Власть, которая не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной, -- это власть загадочная по своей юридической природе. Выше отмечалось, что ответом на эту загадку, рожденную Конституцией, может быть только включение президентской власти в исполнительную. Время, прошедшее после принятия Конституции 1993 г., как и зарубежный опыт, показывают, что на практике вопрос решается именно таким образом, хотя за Президентом сохраняются и определенные собственные полномочия.

Государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В ст. 77 говорится, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно. Эта сторона дела уже усвоена субъектами Федерации, в результате чего возникли самые разнообразные системы государственной власти -- в одних республиках есть президенты, а в других нет, серьезно личаются полномочия и взаимоотношения законодательной и исполнительной властей. Относительно единообразные системы могут возникнуть при реализации в полном объеме ч. 1 ст. 77, в которой требуется соответствие систем органов государственной власти субъектов Федерации двум положениям:

основам конституционного строя Российской Федерации;

общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.

Очевидно, что одного первого положения явно недостаточно. Системы органов государственной власти в субъектах РФ должны соответствовать каким-то общим принципам, устанавливаемым через специальный федеральный закон. Эту роль выполняет Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В федеративном государстве принцип единства государственной власти предполагает четкое распределение компетенции (предметов ведения и полномочий) между федерацией и ее субъектами. Все федеративные государства придают этому принципу первостепенное значение. В ходе обсуждения проекта Конституции России данный вопрос приобрел особую остроту, поскольку к этому времени между Российской Федерацией и ее субъектами уже существовал Федеративный договор в виде трех отдельных договоров, определивший разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

В Конституции РФ к основам конституционного строя отнесено не только признание необходимости такого разграничения, но и указание оснований для него: настоящая Конституция, а также Федеративный и иные договоры по этому вопросу. Конституция отвела вопросу о предметах ведения значительное место (ст. 71--73), установив предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также определив полноту государственной власти субъектов Федерации вне этих предметов. Этим вопрос полностью исчерпывается, поскольку по своей юридической силе Конституция выше Федеративного договора. В «Заключительных и переходных положениях» (раздел второй Конституции) специально отмечается, что в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора действуют положения Конституции.

§ 4. Местное самоуправление

Конституция РФ рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти (ст. 3), признает и гарантирует его (ст. 12). Включение этих статей в число основ конституционного строя -- свидетельство принципиального изменения отношения государства к местным органам власти, несомненный признак правового государства.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция устанавливает, что оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Установление «пределов полномочий» едва ли не самое сложное и деликатное дело, здесь возможна чрезмерная пестрота и разнообразие, поскольку установление общих принципов местного самоуправления согласно Конституции (п. «н» ст. 72) входит в совместное ведение Федерации и ее субъектов. Однако несомненно, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно утверждать и исполнять местный бюджет, управлять муниципальной собственностью и решать ряд вопросов по развитию систем обслуживания населения. Вмешательство в эти вопросы органов государственной власти субъектов Федерации или самой Федерации недопустимо.

Наиболее сложная и трудная для усвоения часть ст. 12 Конституции гласит: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Если бы законодатель имел в виду закрепление гарантии местному самоуправлению от вмешательства органов государственной власти, то он вполне мог бы ограничиться закреплением принципа самостоятельности. Очевидно, что здесь утверждается принципиальное различие между государственной властью и самоуправлением. Но в чем оно? То, что местное самоуправление есть тоже власть, вытекает из ст. 3 Конституции, но власть здесь понимается как власть народа, а не государства. Эта власть отличается от государственной тем, что она не может применять принуждение -- для этого не предусмотрено правовых форм. Но можно ли отгородить местное самоуправление от государства, представить его как государство в государстве? Очевидно, нет, ибо тогда разрушается понятие суверенитета Российского государства, который распространяется на всю территорию России.

Ясно, что органы местного самоуправления не могут обойтись без издания нормативных актов -- без этого их деятельность неминуемо выльется в произвол. Но если они издают правовые нормы, как это предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то, следовательно, эти органы вправе применять принуждение. Чем же тогда в этом отношении они отличаются от органов государственной власти?

Представляется, что местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти. Местное самоуправление действует в соответствии с конституциями и законами, а следовательно, оно производно от государства. Статьей 12 Конституция как бы позволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти, а только через собственные органы, но тоже наделенные властными полномочиями (нормотворческими и исполнительными, но не судебными). Это не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы -- в противном случае правомерно вмешательство органов государственной власти. Каждый гражданин участвует в создании органов местного самоуправления, но этот же гражданин является субъектом всего российского конституционного права, он участвует в общенародном волеизъявлении (выборах) при создании органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Местное самоуправление поэтому не может быть ничем иным, как автономной по своим полномочиям и деятельности частью общей российской государственности и государственности субъектов РФ. Такое понимание местного самоуправления, похоже, утверждается в его практическом развитии.

В соответствии с такой природой местного самоуправления следует понимать муниципальное право как совокупность правовых норм, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления. В своей основной части это институт конституционного права, поскольку его основными источниками являются Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации, законы Российской Федерации и ее субъектов. Указы Президента России и др. Но в то же время источниками выступают акты самих органов местного самоуправления, вследствие чего муниципальное право предстает как комплексная отрасль. Эта отрасль имеет свою систему, принципы, гарантии и формы ответствен ности.

Глава 9. Экономические и политические основы конституционного строя

Как уже отмечалось, гражданское общество не является сферой конституционного права, оно учреждается самими людьми и строится на принципах свободы и саморегуляции. Однако деятельность людей требует от государства определенных гарантий, и прежде всего в экономической и политической областях. Государство закрепляет эти гарантии и устанавливает определенный порядок их обеспечения, опирающийся на незыблемые права и свободы человека и гражданина.

Государственное регулирование экономической деятельности в правовом государстве в отличие от тоталитарного не учреждает экономический строй общества, а только охраняет его главные устои, основанные на правах и свободах. Эти устои не порождаются какой-то одной политической идеологией, они носят гуманистический и демократический характер.

На тех же основах строится отношение правового государства к политической деятельности людей. Государство не может учреждать политическую систему, ибо она в своей основе создается свободной инициативой граждан. В то же время свободу и здесь требуется регулировать и охранять, и вмешательство государства в политические отношения ограничено этими целями.

Общество, построенное на основе частной собственности и идеологического плюрализма, еще недавно называлось у нас капиталистическим, но в правовом государстве все же избегают использовать термин «капитализм». Это делается не потому, что такой термин скомпрометировал себя в глазах многих людей, а потому, что в силу самой своей природы правовое государство обязано быть нейтральным в отношении политической идеологии. К тому же современное развитое общество в отличие от XIX в. перестало быть односторонне капиталистическим, в него встроены многие структуры, заимствованные из доктрины социализма, вследствие чего это общество справедливо стали считать смешанным. Экономический и социальный прогресс в этом обществе достигается при непременном соблюдении прав и свобод человека и гражданина, без тотального государственного регулирования.

Сказанное объясняет, почему Конституция России относит закрепление определенных экономических и политических принципов к основам конституционного строя и отвергает понятие «общественный строй». Это те принципы, которые охраняются и гарантируются новым государством во имя прочности существования свободного гражданского общества.

§ 1. Принципы рыночной экономики

В Конституции РФ нет термина «рыночная экономика», но содержащиеся в ней нормы не оставляют сомнений в том, что государство охраняет основные принципы именно рыночной экономики. Тем самым кардинально меняется соотношение государства и экономики: из организации, которая непосредственно управляла народным хозяйством, государство превращается только в регулятора экономических отношений. Но это уже принципиально другая роль, она исключает административно-командные функции государственного аппарата и признает свободу экономической деятельности людей и их объединений. Государство теперь не вправе устанавливать плановые задания, диктовать цены, сохранять монополию внешней торговли, заведовать сбытом и снабжением, руководить сельским хозяйством и т. д.

Экономическая роль государства обрисована в Конституции России весьма лаконично и, в сущности, только косвенно. Но в большинстве конституций мира нет даже такого объема экономических обязанностей государства, чем подчеркиваются самостоятельность экономики и ее саморегуляция. В то же время складывается впечатление, что российская Конституция более озабочена не закреплением принципов рыночной экономики, а утверждением их действенности на всей территории сложного федеративного государства с его амбициозными субъектами и укоренившимся местничеством. Но в любом случае даже лаконичные формулировки ст. 8, возведенные в ранг основ конституционного строя, не оставляют сомнений в том, что на базе данной Конституции возврат к административно-командной экономике невозможен.

Впрочем, те основы конституционного строя, которые сформулированы в ст. 8, не свидетельствуют о полном отстранении государства от управления экономикой и установлении стопроцентно либеральной экономики. Они не исключают мощного государственного сектора в экономике и немалых возможностей для административного вмешательства в экономическую жизнь. Тем самым открывается широкий спектр экономической политики, которая может существенно различаться при разных правительствах. Если учесть, что современная российская экономика по существу складывается как смешанная, т. е. государственно-частная, то можно считать, что эта модель имеет достаточную конституционную основу.

Конституционные гарантии, определяющие принципы рыночной экономики, состоят в следующем:

единство экономического пространства;

свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

поддержка конкуренции.

Единство экономического пространства -- конституционный принцип, означающий общность правового регулирования и основных правил поведения людей в экономической сфере на всей территории государства. Он имеет особенно важное значение для федеративных государств, поскольку всегда существует практическая опасность расхождения законодательства федерации и ее субъектов, способного затруднить свободное перемещение товаров, капиталов и услуг и экономическую координацию в масштабах страны, нарушить равенство правовых условий для экономической деятельности и единый правовой статус граждан. Этот принцип выражает стремление видеть территорию России как своеобразный общий рынок с едиными правилами. В п. «ж» ст. 71 Конституция выражает эту мысль достаточно определенно, когда говорит о том, что в ведении Российской Федерации находится «установление правовых основ единого рынка», другие пункты этой статьи говорят о праве Федерации регулировать финансы, валюту, кредиты, таможню, основы ценовой политики и др. Все эти правомочия федеральной власти естественны для такого исторически сложившегося комплекса, каким является экономика России. Единство экономического пространства обеспечивается четким конституционным разграничением полномочий в сфере экономического регулирования, верховенством федерального права, единым гражданством, запретом ограничения основных прав и свобод граждан по соображениям места жительства или временного пребывания и т. д. В то же время этот принцип не означает какой-то общегосударственной унификации законодательства в экономической сфере, он не закрывает пути для регулирования экономики субъектами Федерации или местными органами власти в пределах своего ведения.

Положение ч. 1 ст. 8 Конституции сформулировано таким образом, что его можно понимать и как согласие на международную экономическую интеграцию, хотя в этом случае свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств потребует специальных актов, как внутренних, так и международно-правовых.

Близким по содержанию является положение ч. 1 ст. 74 о «свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств», означающее, что их движение не должно наталкиваться на таможенные барьеры, ограничиваться введением каких-либо пропусков или разрешений на ввоз и вызов, других препятствий. По существу, речь идет о свободной торговле и банковской деятельности, без чего немыслима экономическая интеграция. Еще в 1991 г. Указ Президента о едином экономическом пространстве (действует в редакции Указа Президента РФ от 21 октября 2002 г.) установил общие правовые гарантии единства экономического пространства. Согласно этому Указу любые акты органов власти и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке страны, признавались недействительными.

Поддержка государством конкуренции -- лучший способ содействия рыночной экономике. Конкуренция -- самый надежный механизм координации индивидуальных действий без принуждения и вмешательства со стороны властей. Она тем эффективнее, чем меньше этого вмешательства и разного рода монополизма, особенно государственного. Конкуренция помогает выявить весь потенциал человеческой энергии и инициативы, на первый взгляд кажется, что она оттесняет государство от экономики, но на самом деле требует от него поддержки и внимания, ибо ей постоянно угрожает монополизация. С помощью конкуренции решаются проблемы экономического роста.

Поддержка конкуренции осуществляется всей экономической политикой государства. Это прежде всего ликвидация государственного монополизма, разгосударствление, приватизация и акционирование предприятий, специальные антимонопольные меры, стимулирование инвестиционной активности. Такой политикой обеспечиваются улучшение качества и разнообразие товаров.

Свобода экономической деятельности -- другой основополагающий принцип рыночной экономики. В сочетании с правом частной собственности это главный антипод тоталитарной государственной экономики с ее плановой и административно-командной системами. Свобода экономической деятельности означает, что люди могут беспрепятственно создавать и преобразовывать предприятия, распоряжаться продуктами своей деятельности с целью извлечения прибыли. Они вправе свободно вести торговлю, открывать банки и биржи, создавать хозяйственные объединения. Индивидуальное обогащение от такой деятельности, если она не противоправна, не только не враждебно интересам общества, но как раз служит этим интересам.

В то же время свобода экономической деятельности требует от государства особенного внимания, ибо злоупотребление ею чревато социальным взрывом. Государство должно не просто гарантировать эту свободу, но и регулировать ее использование, придавая экономике социальную ориентацию. Свобода предпринимателя, например, не должна порождать произвол в создании условий труда для работников, нарушать права потребителей и социальную справедливость в обществе. Таким образом, провозглашение свободы экономической деятельности не только не исключает, но предполагает детальное и систематическое государственное регулирование экономических отношений.

§ 2. Собственность

Отношение к вопросу о собственности в решающей степени определяет реальный статус свободы личности, экономическую и политическую систему любого общества. В тоталитарном государстве господствуют государственная и кооперативная формы собственности, что ставит человека в зависимость от бюрократии, принуждает к работе в коллективе, обрекает на безынициативность и слепое подчинение официальным структурам. Современное же гражданское общество позволяет человеку владеть всем, что он способен произвести или приобрести в соответствии с законом. Это общество вовсе не отторгает государственные и коллективные формы собственности, оно только следит за тем, чтобы они не стали принудительными, а человек не был лишен права на индивидуальную инициативу. Правовое государство обязано признать право каждого человека на частную собственность, поскольку это право составляет фундамент личной свободы и опору общественной морали.

В Конституции РФ вопросу о частной собственности уделено значительное место в главе о правах и свободах человека и гражданина. И этого, безусловно, было бы достаточно для того, чтобы гарантировать свободу каждого и незыблемость гражданского общества. Именно так и сделано в большинстве зарубежных конституций.

Однако российская Конституция значительно усиливает правовой статус частной собственности, излагая ее признание и защиту в главе об основах конституционного строя. При этом речь не идет об исключительном или тем более привилегированном положении частной собственности, а только о ее равном положении с другими формами собственности. Если, таким образом, тоталитарное государство боится (и не без основания) частной собственности, то правовое демократическое государство признает и защищает все формы собственности, что соответствует устремлениям его граждан.

В отличие от многих стран Конституция РФ не упоминает о возможности национализации в интересах общего блага, о необходимости при этом соответствующей компенсации, о социальной функции частной собственности, что открьтает путь к ограничению прав собственников. Но российский подход к частной собственности не чужд этих сторон социального либерализма, основанием для признания которых служат другие основополагающие положения Конституции РФ (например, о социальном государстве). Жесткие либералистские формулировки Конституции РФ в отношении права частной собственности, словно не допускающие каких-либо ограничений, на самом деле объясняются главным образом необходимостью утверждения этого права в стране, в которой оно десятилетиями принципиально отвергалось. Но они не признают право частной собственности абсолютным и не исключают возможности ограничения этого права при определенных условиях, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Основу конституционного строя в Российской Федерации составляют два основных положения, сформулированных в ч. 2 ст. 8 Конституции:

1) признаются: частная собственность; государственная, муни-ципальная и иные формы собственности;

2) все формы собственности защищаются равным образом.Частная собственность является широким понятием. В это

понятие включаются не только предметы, направленные на удовлетворение личных потребностей людей (дом, автомобиль, драгоценности и проч.), но также промышленные, финансовые и торговые предприятия, преследующие цель извлечения прибыли. Их собственники (физические и юридические лица) обязаны соблюдать законы, уплачивать налоги, но вправе распоряжаться ими по своему усмотрению (закрыть, слить, реорганизовать, продать) с соблюдением действующего законодательства. Государство не вправе вмешиваться в управление такими предприятиями.

Государственная собственность распространяется на имущество, различные предприятия или их часть, если эти предприятия были созданы на средства, принадлежащие государству. Субъектами этого права могут выступать как Российская Федерация, так и ее субъекты. В государственной собственности полностью или частично находятся некоторые заводы, торговые предприятия, железные дороги, судоходные компании и др. Государство устанавливает систему управления этими предприятиями.

Муниципальная собственность включает имущество городских и сельских поселений, а также других муниципальных образований. Следует помнить, что на территории муниципальных образований находятся и объекты других форм собственности (государственной, частной и иных). В муниципальной собственности обычно находятся небольшие промышленные и торговые предприятия, жилые дома, которыми управляют органы местного самоуправления.

Упомянутые в Конституции «иные формы собственности» включают собственность общественных объединений -- профсоюзов, политических партий, различных общественных организаций. Это могут быть значительные объекты. Профсоюзы, например, владеют гостиницами, административными зданиями, автобазами, учебными заведениями, санаториями, домами отдыха и профилакториями. В прошлом их собственность обладала отдельным конституционным статусом, но ныне этот статус является общим с другими общественными объединениями. Под «иными формами собственности» подразумеваются также такие разновидности коллективной собственности, как общая, совместная, общая долевая. Они отличаются от других по субъекту, но по существу выступают как все та же частная собственность.

В положении о формах собственности наиболее примечательной является формула об их равной защите. Если в тоталитарном государстве откровенно отдавалось преимущество государственной собственности по сравнению с общественной и личной, то теперь этого нет. Правовое государство отвергает любые привилегии или ограничения для какой-либо одной формы собственности. Гражданский кодекс РФ установил единые принципы защиты права собственности независимо от формы собственности.

§ 3. Земля и другие природные ресурсы

Конституция РФ коренным образом изменила статус земли и других природных ресурсов. В тоталитарный период земля, ее недра, воды, леса рассматривались как обезличенное общенародное достояние, находились в исключительной собственности государства. Это препятствовало их рациональному использованию и неоправданно ограничивало права граждан. С началом реформ стало ясно, что необходимо изменить конституционный статус природных ресурсов с учетом потребностей народов и отдельных граждан. Осознание этой объективной необходимости происходило в острой борьбе с консервативными силами, стремившимися сохранить бюрократический контроль над ресурсами и монопольное господство колхозно-совхозной системы землепользования.

Конституция закрепляет отношение к природным ресурсам не как к «общенародному достоянию», а как к «основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Население любой территории вправе получать часть дохода от использования ресурсов (нефти, газа, драгоценных металлов, алмазов), кто бы ни осуществлял их добычу и использование -- государство, муниципальные органы, отдельные лица или их объединения.

В то же время земля и другие природные ресурсы не являются собственностью народов, живущих на соответствующей территории, на что часто претендуют представители малых народов Севера. Признание ресурсов основой жизни и деятельности этих народов позволяет защищать их интересы, особенно в связи с быстрым развитием добывающих и промышленных отраслей, но не препятствует свободной конкуренции в освоении природных ресурсов.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. указал, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т. е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам РФ. Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.

В постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ Конституционный Суд РФ указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом РФ на основе положений ст. 72 (п. «в», «г», «д», «к» ч. 1) и 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности.

Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом РФ «О недрах» (в редакции от 25 октября 2006 г.), Федеральным законом «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.

Субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7 мая 2001 г. установил правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования указанных народов. Закон, в частности, указывает, что земельные участки и другие природные объекты предоставляются лицам и общинам малочисленных народов в «безвозмездное пользование». Допускается изъятие этих участков и объектов для государственных или муниципальных нужд с возмещением убытков. Использование природных ресурсов осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и обычаями малочисленных народов (ст. 12).

В конституционную формулу об использовании земли и других природных ресурсов органически входит и их охрана. Это положение направлено против хищнического разбазаривания природных ресурсов во вред гражданам, обществу и окружающей среде. Использование природных ресурсов допускается только с соблюдением экологического законодательства, устанавливающего нормы охраны окружающей среды (почвы, лесов, водоемов). Конституционный строй, таким образом, органически увязывается с бережным, рачительным отношением к природе и ее богатствам, к правам и интересам будущих поколений.

В ч. 2 ст. 9 Конституции устанавливается, что «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Здесь в отношении природных ресурсов применен общий подход к праву собственности, сформулированный ранее в ст. 8, т. е. равное признание и охрана всех форм собственности. Но наиболее важным и принципиальным является закрепление права частной собственности на землю.

В истории экономических и правовых учений право частной собственности на землю не раз вызывало серьезные дискуссии. Многие философы, писатели (Ж.-Ж. Руссо, Л. Н. Толстой и др.) полагали, что земля должна принадлежать всем или только тем, кто ее обрабатывает. Но экономические законы требовали введения земли в гражданский оборот и в конце концов утвердили в развитых странах такие принципы регулирования частной собственности на землю, которые обеспечивают равновесие интересов отдельного человека и всего общества.

В дореволюционной России право частной собственности на землю отстаивали такие крупные государственные деятели, как С. Ю. Витте, П. А. Столыпин и др. В то же время крупные экономисты-аграрники (Н. Д. Кондратьев, А. В. Чаянов) отрицали право частной собственности на землю, выступая за ее социализацию, т. е. право трудового землепользования, при котором все желающие трудиться на земле могли бы присваивать себе продукты своего труда при условии выплаты обществу земельной ренты. Однако большевистское решение земельного вопроса привело к тому, что не только все желающие, но и коренные крестьяне оказались без земли и принудительно вступали в коллективные хозяйства. Это привело сельское хозяйство к отставанию и сделано землепользование нерациональным. Крестьяне перестали чувствовать себя хозяевами земли, колхозы и совхозы приходили в упадок, громадные участки земли не осваивались.

Новая Конституция пробудила интерес граждан к владению и пользованию землей. Но для этого собственник должен иметь право передавать свой участок по наследству, продавать его, сдавать в аренду, закладывать и т. д. В то же время государство обязано обеспечить баланс интересов собственника и общества с тем, чтобы земля, и прежде всего земли сельскохозяйственного назначения, использовалась для блага как индивида, так и всего общества. Реформа земельного законодательства проходила с большими трудностями, ей препятствовали силы, которые были в принципе против рыночной экономики и стремились сохранить свою опору в старой системе землепользования. Эти силы не давали возможности принять федеральный закон об условиях и порядке пользования землей, который предусмотрен ч. 3 ст. 36 Конституции РФ. Президентом РФ были изданы указы (от 27 октября 1993 г., от 7 марта 1996 г.) о реализации конституционных прав граждан на землю, но этого оказалось недостаточно. Потребовались годы для того, чтобы в обществе сложился относительно общий позитивный подход к вопросу о частной собственности на землю. Некоторые субъекты РФ (Саратовская область и др.), опираясь на Конституцию РФ и указы Президента РФ, еще в 1990-е гг. приняли собственные законы о купле-продаже земли, другие (Башкортостан, Марий Эл), напротив, провели референдумы, в которых выразилось отрицательное отношение к праву частной собственности на землю. Только в 2001--2002 гг. было принято федеральное законодательство, которое ввело единообразное регулирование земельных отношений.

Отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, регулируются несколькими законами, главный из которых -- Земельный кодекс РФ (в редакции от 7 марта 2005 г.). Кодекс, в частности, закрепляет право частной собственности на земельные участки граждан и юридических лиц (ст. 15). Отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, регулируются Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в редакции от 18 июля 2005 г.). Отдельным законом определяются правовые основы разграничения государственной собственности на землю между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями (см. также § 2 гл. 13 учебника). Земельное законодательство устанавливает правовые основы охраны земель, государственной собственности на землю Российской Федерации и ее субъектов, муниципальной собственности и собственности граждан и юридических лиц. Подробно регламентируются порядок возникновения права собственности, предоставление земельных участков, особенности купли-продажи, права и обязанности собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов, прекращение и ограничение прав на землю, защита прав на землю, плата и др.

§ 4. Идеологическое и политическое многообразие

Гражданское общество предполагает широкий идеологический и политический плюрализм, вытекающий из свободы человека выражать свои взгляды и участвовать в политической деятельности. Люди от природы неодинаковы, различны и их интересы, условия жизни. Никто не в состоянии свести многообразие челоЕюческих мнений к какой-то одной цели, выработать универсальное средство всеобщего «осчастливливания». Гражданское общество и правовое государство не придумывают это многообразие, они принимают его как естественное состояние, не пытаясь насильственно изменить.

В большинстве конституций мира признается идеологический и политический плюрализм через закрепление соответствующих прав и свобод человека и гражданина. Но Конституция России возводит принцип идеологического многообразия в ранг основ конституционного строя. Помимо прочего, это сделано и из-за опасности возврата к тоталитарному прошлому, тем более что силы, заинтересованные в подобной реставрации, в стране легально существуют. Общество поэтому наделяет государство правом и обязанностью гарантировать незыблемость политической свободы и соответствующих прав человека.

Разумеется, государству намного проще осуществлять свои функции в условиях принудительного идейно-политического монизма. Оно не сталкивается тогда с организованной оппозицией, не нуждается в проведении сложных и дорогостоящих избирательных кампаний, не испытывает неудобств с неуправляемой прессой и т. д. В таком положении как раз и находилась советская тоталитарная система, несколько десятилетий убеждавшая народ в его «морально-политическом единстве». На деле же это только маскировало репрессии и, в конце концов, привело систему к краху вследствие неудержимого стремления людей к свободе.

Под идеологией обычно понимают систему философских, политических, религиозных взглядов на закономерности общественного развития и пути совершенствования общественного устройства. Известны такие разновидности идеологии, как либеральная, христианско-демократическая, коммунистическая, фашистская, исламская и др.

Идеологическое многообразие (плюрализм) компенсирует несовершенство человеческого ума, его неспособность отразить в одной теории все многообразие мира. Еще Платон говорил, что не может быть одной философской системы, охватывающей все многообразие мира, а если это так, то нужно предоставить возможность творить другим, т. е. проявлять терпимость к иным взглядам, признать необходимость свободы мысли. С тех пор мир невероятно усложнился, что привело к бурному развитию наук об общественном устройстве. Каждая теория или доктрина стремится дать идеальные принципы, но только все они в своей совокупности обеспечивают самопознание человеческого общества. Напротив, попытки создать монопольную универсальную теорию, объясняющую всю сложную социальную, экономическую, духовную и т. д. основу жизни, а тем более попытки переустройства мира на основе такой теории, неизменно порождали насилие над людьми, тиранические режимы, беспрестанные войны и репрессии.

Гражданское общество не только фиксирует идеологический плюрализм как проявление свободы духа и мысли, но оно в нем глубоко заинтересовано. Плюрализм взглядов, мнений, учений и идеологических доктрин рождает здоровую конкуренцию умов, составляет совокупный общественный интеллект. Только так могут происходить самопознание общества, своевременное осознание им грозящих опасностей и поиск путей к совершенствованию.