Конституционное право Российской Федерации

Угроза суверенитету народа носит скрытый характер. В наше время трудно представить какую-либо политическую силу, которая бы открыто отрицала его, тем более это верно для политических движений, основанных на идеях либерализма, неоконсерватизма, социал-демократии, которые органически слиты со свободой народа и его полновластием. Однако по-другому обстоит дело с идеологиями левого и правого радикализма, которые на словах признают и возносят народный суверенитет, а на практике стремятся подменить его вождизмом и однопартийной диктатурой. Следовательно, суверенитет народа нуждается в защите, и эта защита обеспечивается всем конституционным строем государства.

Право на сопротивление -- это «палка о двух концах», а потому оно упоминается в конституциях довольно редко. Но такие случаи все же есть: в Основном законе ФРГ прямо записано, что граждане «имеют право на сопротивление каждому, кто попытается устранить этот строй, если другие средства невозможны». Аналогичное право записано в конституционных документах США, Франции и ряда других стран, оно признается как важный элемент естественного права. И в этом своем качестве безусловно должно рассматриваться как свойство суверенитета российского народа, хотя Конституция РФ об этом праве не упоминает. Формула Конституции «захват власти преследуется по закону» в значительной мере утопична, ибо трудно себе представить, чтобы, захватив власть, узурпатор не использовал эту власть для отмены законов, направленных против него. Однако это не может перечеркнуть заложенного в самой Конституции и праве в целом правила: отказ от конституционных форм правления в пользу идеологической целесообразности есть государственный переворот, дающий народу основание для использования права на сопротивление.

Осуществление власти народа происходит в двух формах: непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Право на участие в осуществлении власти в этих формах принадлежит только лицам, являющимся гражданами РФ (ст. 32 Конституции). Прямое волеизъявление граждан, как это вытекает из ч. 2 ст. 130 Конституции, возможно и в других формах, хотя они в Конституции не раскрываются. Такими формами являются собрания избирателей, собрания граждан какой-то территориальной единицы (села, района), петиции, индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Референдум -- это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства. Наряду с общегосударственными референдумами возможны референдумы на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. Порядок проведения референдумов в Россииской Федерации установлен Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.). Основные гарантии реализации гражданами конституционного права на участие в референдуме, а также права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления закреплены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.

Другая форма непосредственного волеизъявления народа -- свободные выборы. Выборы -- это участие граждан в формировании органов государственной власти и местного самоуправления путем тайного голосования. Они имеют смысл только тогда, когда являются свободными, предоставляют гражданам возможность выбрать одного из нескольких кандидатов, а их результаты не фальсифицируются. Периодические выборы -- важная основа конституционного строя и высшей легитимности власти.

Совокупность правовых норм, регулирующих порядок проведения выборов, образует избирательное право, являющееся составной частью (институтом) конституционного права. В Конституции РФ отсутствует самостоятельная глава об избирательном праве, в ней закреплены только нормы о выборах Президента, да и то самые основные. Порядок выборов в Государственную Думу определен федеральным законом. Порядок выборов в органы государственной власти субъектов РФ определяется их конституциями, уставами, а также законами в соответствии с федеральным законом. Порядок выборов в местное самоуправление устанавливается выборными органами местного самоуправления в соответствии с федеральным законом и законами субъектов РФ.

Демократизм избирательного права исключает возможность дискриминации, т. е. отстранения от выборов каких-либо граждан или групп, кроме указанных в конституции, -- конституционный уровень в данном случае необходим, поскольку речь идет об ограничении одного из основных прав граждан. В ряде стран, как еще недавно и в нашей стране, непременными атрибутами демократизма избирательной системы рассматривались право отзыва депутатов и наказы избирателей. Ныне в Конституции РФ такие положения не предусматриваются.

Сложный и обширный институт избирательного права призван обеспечить выявление подлинной воли народа, выражение его суверенитета. Необходимые гарантии гражданам предоставляются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Формой опосредованного осуществления власти народа являются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти органы прямо или косвенно формируются с участием граждан, т. е. на основе выборности или подчиненности выборным органам. Возможность для граждан России выражать свою волю в процессе как формирования этих органов государства, так и их работы закрепляется несколькими конституционными нормами. Конституция устанавливает право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право обжаловать действия органов власти в суде, равный доступ к государственной службе и ряд других норм служат конкретными гарантиями суверенитета народа в рассматриваемой области.

Народное волеизъявление служит базисом деятельности всех ветвей государственной власти, оно интегрировано в право. Разумеется, народ более непосредственно определяет законодательную власть, поскольку представительные органы напрямую избираются гражданами. Однако воля народа остается системообразующим фактором также для исполнительной и судебной властей, поскольку они формируются выборными представительными органами или выборным главой государства. Это, разумеется, косвенная форма выражения воли народа, но она тем не менее достаточно легитимна.

Остаются, правда, непростые проблемы осуществления контроля за деятельностью исполнительных органов и обеспечения независимости судов. Введение для этого бюрократического «народного контроля» или прямой выборности судов, как это делали тоталитарные государства, не может дать желаемых результатов. В то же время отсутствие прямой связи с народом ведет к уходу от гласности к злоупотреблениям. Государственный механизм поэтому должен предусматривать определенные меры по контролю над исполнительной властью -- в условиях парламентской формы правления это прямой парламентский контроль над правительством, в президентской и полупрезидентской республиках контроль обеспечивается главой государства с допущением в определенной мере контроля со стороны парламента. Специфика судебной системы позволяет обеспечивать независимость и правильность работы судов через кассационное, апелляционное и надзорное обжалование приговоров и решений, а также через ответственность за исполнение приговоров и решений, возлагаемую на исполнительную власть.

Совершенно ясно, что народ, состоящий из многочисленных групп и слоев, не может непосредственно управлять государством с его весьма разветвленным аппаратом, что требует профессионализма. В государственный аппарат входят армия, правоохранительные органы, специализированные учреждения во многих областях. Контроль за деятельностью этих органов и учреждений не может быть всенародным, но может и должен быть демократическим, носить гласный характер, хотя и с допущением разумной и законом обусловленной секретности. Важную роль призваны играть средства массовой информации. Государственный аппарат должен комплектоваться демократическим путем на основе равных возможностей для всех граждан. Строгое соблюдение демократических принципов в формировании и деятельности государственного аппарата -- важная сторона народовластия.

Таким образом, предусмотренная Конституцией реализация суверенитета народа через органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляется как прямо, так и косвенно. Она носит многоплановый характер и гарантируется закрепляемыми в Конституции правами граждан, а также соответствующими полномочиями выборных органов государства.

Глава 7. Конституционные характеристики Российского государства

В понятие основ конституционного строя входят закрепленные конституцией характеристики государства. Статья 1 Конституции России устанавливает, что Российская Федерация есть демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления. Статья 7 характеризует государство также как социальное, а ст. 14 -- как светское.

§ 1. Демократическое государство

Таким называется государство, устройство и деятельность которого соответствует воле народа, общепризнанным правам и свободам человека и гражданина. Демократическое государство -- важнейший элемент демократии гражданского общества, основанного на свободе людей. Источником власти и легитимации всех органов этого государства является суверенитет народа.

Недостаточно только провозгласить государство демократическим (это делают и тоталитарные государства), главное -- обеспечить его устройство и деятельность соответствующими правовыми институтами, реальными гарантиями демократизма. Понятие демократического государства неразрывно связано с понятиями конституционного и правового государства, в известном смысле можно говорить о синонимичности всех трех терминов. Демократическое государство не может не быть одновременно конституционным и правовым.

Государство может соответствовать характеристике демократического только в условиях сформировавшегося гражданского общества. Это государство не должно стремиться к этатизму, оно должно строго придерживаться установленных пределов вмешательства в экономическую и духовную жизнь, которые обеспечивают свободу предпринимательства и культуры. В функции демократического государства входит обеспечение общих интересов народа, но при безусловном соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина. Такое государство является антиподом тоталитарного государства, эти два понятия взаимно исключают друг друга.

Важнейшими признаками демократического государства являются реальная представительная демократия и обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Представительная демократия -- осуществление народом власти через выборные учреждения, которые представляют граждан и наделены исключительным правом принимать законы. Представительные органы (парламенты, выборные органы местного самоуправления) наделяются правом решения наиболее важных вопросов жизни народа (объявление войны, принятие бюджета, введение чрезвычайного и военного положения, разрешение территориальных споров и др.). Конституции в различных странах наделяют представительные органы различными полномочиями, но обязательными и важнейшими среди них являются функции законодательной власти и принятия бюджета. Представительные органы не обязательно призваны напрямую контролировать исполнительную власть -- это признается только в государствах с парламентской формой правления, но при любой системе данные органы все же наделяются отдельными конституционными полномочиями в этой области. Эффективность деятельности представительных органов в огромной, если не в решающей, степени зависит от сотрудничества с исполнительной властью. Другое не менее важное условие -- независимость представительного учреждения в пределах своих полномочий, отсутствие конкурирующей законодательной власти, невмешательство исполнительной власти в прерогативы представительных учреждений.

В Российской Федерации представительная демократия обеспечивается выборностью Государственной Думы и конституционно обусловленным формированием Совета Федерации, а также законодательных учреждений субъектов Федерации и органов местного самоуправления. На каждом уровне представительные учреждения обладают определенными полномочиями, которые исключают возможность вмешательства со стороны кого бы то ни было. И в то же время эта система носит целостный характер, характеризует одно суверенное государство -- Российскую Федерацию. Единство системы государственной власти закреплено в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ.

Обеспечение прав и свобод человека и гражданина -- другой важнейший признак демократического государства. Именно здесь проявляется тесная связь формально демократических институтов с политическим режимом. Только в условиях демократического режима права и свободы становятся реальными, устанавливается законность и исключается произвол силовых структур государства. Никакие возвышенные цели и демократические декларации не способны придать государству подлинно демократический характер, если не обеспечиваются общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Конституция РФ закрепила все известные мировой практике права и свободы, однако для реализации многих из них еще необходимо создать условия.

Демократическое государство не отрицает принуждения, а предполагает его организацию в определенных формах. К этому побуждает сущностная обязанность государства защищать права и свободы граждан, устраняя преступность и другие правонарушения. Демократия -- это не вседозволенность. Однако принуждение должно иметь четкие пределы и осуществляться только в соответствии с законом. Правозащитные органы не только вправе, но и обязаны применять силу в определенных случаях, однако при этом всегда действуя только законными средствами и на основании закона. Демократическое государство не может допустить «разрыхления» государственности, т. е. невыполнения законов и других правовых актов, игнорирования действий органов государственной власти. Это государство подчинено закону и требует законопослушания от всех своих граждан.

§ 2. Федеративное государство

Государственное устройство России основывается на принципе федерализма. Это означает, что государство состоит из нескольких равноправных субъектов, некоторые из которых (республики) называются в Конституции РФ государствами. Однако субъекты Федерации, в том числе и республики, не являются независимыми государствами -- в таком случае их союз был бы не федерацией, а конфедерацией, а сами они считались бы субъектами международного права.

Понятию «федерация» противостоит понятие «унитарное государство», т. е. такое государство, которое управляется централизованно, а его территориальные единицы не имеют никакой государственности, а включают только местное самоуправление. Эта форма государственного устройства тоже имеется в Российской Федерации -- унитарными (по своему внутреннему устройству) являются республики -- субъекты РФ.

Принятие Конституции РФ в 1993 г. проходило в сложных условиях, явившихся отголосками периода тоталитаризма. Несмотря на проведенную в 1990--1991 гг. определенную демократизацию государственного устройства Российской Федерации, многие проблемы решены не были. Естественное стремление к ликвидации бюрократической централизации и к подлинному федерализму порой порождало экстремистское требование полной самостоятельности и даже выхода из Российской Федерации. Равноправие субъектов Федерации стало главным условием перестройки федеративных отношений на демократической основе.

Конституция 1993 г. закрепила Федерацию, состоявшую к тому времени из 89 равноправных субъектов, из которых 21 -- республики, 1 -- автономная область, 10 -- автономные округа и 57 -- края, области и города (Москва и Санкт-Петербург)¹. При этом края, области и города не являются национальными по названию и своему характеру, а остальные субъекты олицетворяют ту или другую меру национальной государственности. В то же время предусматривается свойственное правовому государству равенство всех граждан, особенно важное в республиках, где доля титульной нации составляет менее половины населения.

В новых решениях есть значительное позитивное содержание. Во-первых, Конституция приглушила (или приостановила) развитие деструктивного национализма в ряде регионов, предоставив правовую основу для удовлетворения национальных амбиций определенным кругам вместе с жизненно важными преимуществами пребывания в составе Российской Федерации. Всплеск национализма стал следствием неразвитости гражданского общества в республиках и «неосвоенности» идеи правового государства. Во-вторых, коренное политическое и экономическое реформирование страны властно требует предоставить регионам больше самостоятельности, ибо управлять новыми экономическими и политическими процессами в масштабах столь огромной территории из столицы стало невозможным, к тому же такое управление пришло в противоречие с потребностями рыночной экономики и процессами политического плюрализма.

Основы конституционного строя в области государственного устройства, сформулированные в ст. 5 Конституции, следующие:

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов -- равноправных субъектов Федерации;

республики имеют свою конституцию и законодательство, а другие субъекты -- устав и законодательство;

федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации;

во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации между собой равноправны.

Содержащиеся в ст. 5 формулировки носят компромиссный характер, отражающий политическую нестабильность в 1990-х гг. Отсюда их некоторая неопределенность. Так, республика характеризуется через скобки как государство, что может быть понято как признание суверенитета и международно-правовой правосубъектности. Но такое понимание противоречило бы ст. 4, в которой установлено, что суверенитет Российской Федерации неделим («распространяется на всю ее территорию»), а значит, субъекты Федерации не вправе выступать как субъекты международного права. Кроме того, весьма трудно совместить принцип равноправия субъектов Федерации с тем, что одни из них являются государствами, а другие в лучшем случае только некими государственными образованиями. Возникает также ряд вопросов. Является ли устав субъекта Федерации по своей юридической силе равноценным конституции, и если да, то почему они по-разному называются, если же нет, то можно ли говорить о равноправии? Какой смысл вкладывается в термин «самоопределение народов»? Означает ли это, что более 100 народов, населяющих Россию и не имеющих национальной государственности, вправе теперь ее законно обрести? Или следует считать, что, приняв данную Конституцию, они уже самоопределились? Не совсем ясно также, что означает равноправие субъектов «между собой» во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4), если до этого в ч. 1 уже было закреплено равноправие субъектов Федерации?

Для того чтобы не порождать конституционные кризисы, потребуется правовое разъяснение этих вопросов через решения Конституционного Суда или принятие федеральных законов, а возможно, они будут отрегулированы путем вошедших в силу обычаев.

§ 3. Правовое государство

Так характеризуется государство, которое во всей своей деятельности подчиняется праву и главной своей целью считает обеспечение прав и свобод человека. Для создания правового государства недостаточно одного его провозглашения, оно должно фактически сложиться как система гарантий от беспредельного административного вмешательства в саморегулирующееся гражданское общество, от попыток кого бы то ни было прибегнуть к неконституционным методам осуществления власти. Правовое государство -- это высокий уровень авторитета государственности, реальный режим господства права, обеспечивающий все права человека и гражданина в экономической и духовной сферах.

Первые представления о государстве, основанном на господстве закона, сложились еще в Древней Греции. Сократ, Платон, Аристотель, Полибий развивали эти представления. Например,

Аристотель указывал, что там, где отсутствует власть закона, нет места и какой-либо форме государственного строя. В Средние века Н. Макиавелли и Ж. Боден обосновали задачу государства, которая состоит в охране прав и свобод граждан. В эпоху начавшихся демократических революций (ХУП--ХУШ вв.) эти идеи легли в основу новой государственности (их развивали в Голландии -- Г. Гроций и Б. Спиноза, в Англии -- Т. Гоббс и Дж. Локк, во Франции -- П. Гольбах, Ш. Монтескье и Д. Дидро, в США -- Т. Джефферсон и Т. Пэйн). Но только в XIX в. в трудах немецких философов Э. Канта, Г. Гегеля, а также юристов Р. фон Моля, К. Т. Велькера и других сформировалась целостная теория правового государства, которая стала претворяться в жизнь. В России эту теорию развивали Б. Н. Чичерин, Б. А. Кистяков-ский, П. И. Новгородцев, Н. М. Коркунов, С. А. Муромцев, С. А. Котляревский, Г. Ф. Шершеневич и др., но переход к правовому государству, по сути, обозначился только после 1905 г.

Вот, например, как определял правовое государство Б. А. Кис-тяковский: «Основной принцип правового или конституционного государства состоит в том, что государственная власть в нем ограничена. В правовом государстве власти положены определенные пределы, которые она не должна и не может преступить. Ограничение власти в правовом государстве создается признанием за человеком неотъемлемых, ненарушаемых, неприкосновенных и неотчуждаемых прав»¹.

Советское государство за все время своего существования было антиподом правового государства, и только с принятием в 1993 г. Конституции РФ начался процесс создания этого государства в России.

Понятие правового государства многомерно, оно включает все то, что вкладывается в понятие конституционного демократического государства. И в то же время можно выделить его основные признаки (тем более что в Конституции РФ это понятие не раскрывается).

1. Высший приоритет прав и свобод человека и гражданина,

опирающихся на прочное закрепление в конституции и законах и соответствующих естественному праву. Правовое государство признает нерушимость этих прав и свобод, а также свою обязанность соблюдать и охранять их. «Все, что не запрещено, то дозволено» -- важнейший принцип правового государства. Такой подход к правам и свободам буквально пронизывает Конституцию РФ и многие законы. Он, как было показано выше, составляет суть гуманистических основ конституционного строя и в полной мере проявляется в гл. 2 Конституции, посвященной правам и свободам человека и гражданина. В законодательстве и на практике еще встречаются нормы и действия должностных лиц, которые нарушают основные права и свободы. Это часто объясняется уровнем юридической техники и отсутствием правовой культуры. Но и сами граждане не приобрели еще навыков защиты своих прав. В правовом государстве нельзя избежать правонарушений, но должны сложиться общеизвестные и общеиспользуемые гарантии и механизмы исправления любых ошибок и нарушений, неукоснительного и приоритетного соблюдения прав человека и гражданина.

Независимость суда как главного механизма гарантий прав и свобод. Должна быть обеспечена независимость суда от любых властных и общественных структур, ибо только независимый суд в состоянии эффективно защищать человека и гражданина от произвола исполнительной власти с ее силовыми структурами.

Принцип независимости суда прямо закреплен в ст. 120 Конституции России, он также обеспечивается рядом других статей, в которых говорится о несменяемости и неприкосновенности судей, устанавливаются демократические принципы судопроизводства. В ряде статей гл. 2 Конституции указывается на исключительное право суда ограничивать права и свободы (например, никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда, -- ст. 35; арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению -- ст. 22 и др.).

Несомненно, в ходе судебной реформы будут существенно углублены и детализированы конституционные гарантии независимости судов и расширена их компетенция.

Верховенство конституции по отношению ко всем нормативным актам. Никакой закон или другой акт не вправе исправлять или дополнять конституцию, тем более противоречить ей. Вместе с естественным правом конституция образует фундамент всей правовой системы, она призвана создавать такой порядок, при котором бы закон и право не расходились. В этом смысле верховенство конституции и верховенство права тождественны.

В Конституции России закрепляется принцип верховенства Конституции. Устанавливается (ст. 15), что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, а законы и иные правовые акты не должны ей противоречить. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Следовательно, государство связано правом, все должностные лица -- от главы государства до рядового чиновника -- обязаны действовать в соответствии с правом, а за нарушения несут ответственность (уголовную, административную, гражданскую). Любой выход этих лиц за пределы своей компетенции есть нарушение принципа правового государства, изменяющее баланс власти и свободы, а значит, создающее угрозу правам и свободам человека и гражданина или являющееся недозволенным вмешательством в жизнь гражданского общества.

Немаловажно, каким путем законы должны становиться известными гражданам, поскольку в тоталитарном советском государстве часто применялись неопубликованные, так называемые закрытые (секретные) постановления. Ныне в Конституции установлено, что законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов установлен Указом Президента РФ от 5 апреля 1994 г.

4. Приоритет международного права. Этот признак правового государства как бы дает пропуск в цивилизованный мир. Государство, обладающее суверенным правом принимать свои законы, соглашается с тем, что эти законы не должны противоречить праву мирового сообщества. Тем самым через верность нормам международного права происходит своеобразная унификация национальных правовых систем на самом высоком уровне, гарантий прав и свобод человека и гражданина, демократии и социального прогресса. Этим объясняется включение данного принципа в конституции многих государств.

В Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) принцип приоритета международного права как бы разбит на две части. Во-первых, закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Но в Конституции не содержится определения этих принципов и норм, поэтому надо исходить из международной практики, в которой под ними понимают Устав ООН; международные конвенции, как общие, так и специальные; международные обычаи и общие принципы права, признанные цивилизованными народами. Естественно, при этом речь идет о тех принципах и нормах, которые признаны Российской Федерацией.

Во-вторых, в случае расхождения правил закона и правил международного договора России приоритет отдается правилам международного договора. Как отмечалось, заключение Российской Федерацией договоров с другими государствами регулируется Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации».

Указанные признаки правового государства являются только основными. В практической жизни правовое государство включает еще очень много аспектов. Это и верховенство парламента в законодательной сфере, и демократический контроль за использованием армии за рубежом и внутри страны, и невмешательство государства в работу средств массовой информации, и законность методов деятельности органов контрразведки, и гласность внешнеполитических шагов правительства, и многое другое. Разумеется, для всех соответствующих действий органов исполнительной власти должны существовать конкретные законы, право и только право должно лежать в основе любых государственных решений, и особенно связанных с применением принуждения.

§ 4. Социальное государство

Так называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности. Это государство не стремится к уравниловке за счет отказа от свободы, как это делало социалистическое государство. Напротив, оно увязывает свободу и социальную защиту социально слабых слоев (безработных, нетрудоспособных, инвалидов и т. д.), поскольку между этими целями существует определенное противоречие. Социальное государство как бы исправляет формализм понятий «свобода» и «равенство», помогая людям непредприимчивым и бедным.

Когда после Второй мировой войны в конституциях ряда западноевропейских стран появилась формула «социальное государство» (ФРГ, Франция, Италия и др.), многие исследователи считали, что обязанности такого государства сводятся только к провозглашению социально-экономических прав граждан (право на труд, на отдых, социальное обеспечение и проч.) или к раздаче пенсий и различных пособий. Но со временем утвердилось понимание того, что социальное государство -- это нечто большее, оно призвано создавать условия для обеспечения граждан работой, перераспределять доходы через государственный бюджет, обеспечивать людям прожиточный минимум и содействовать увеличению числа мелких и средних собственников, охранять наемный труд, заботиться об образовании, культуре, семье и здравоохранении, постоянно улучшать социальное обеспечение и др. Выяснилось, что помимо собственно социальной политики социальную ориентацию должна приобрести вся экономическая политика правительства и при этом не перечеркивать конкуренцию и экономическую свободу, поощрять индивидуальную инициативу, сохранять и даже усиливать стимул к росту личного благосостояния. Это государство должно бороться не против богатства, а против нищеты, оно отрицает чрезмерный этатизм в распределении благ, поощряя социальную функцию частной собственности.

Функции социального государства широки. Оно создает условия для поддержания полной занятости, перераспределяет доходы через государственный бюджет в пользу неимущих, обеспечивает людям прожиточный минимум, охраняет наемный труд, заботится об образовании, социальном обеспечении, семье, здравоохранении и т. д. Социальная деятельность по этим направлениям не требует огосударствления экономики, а, напротив, сочетается с укреплением рыночного хозяйства и развитием индивидуальной инициативы.

Социальное государство не имеет ничего общего с тоталитарным социализмом, оно рассматривается как составная часть концепции демократического государства, хотя в ряде таких государств конституционно не признается (США, Великобритания, Канада и др.). Однако функции социального государства, обеспечивающие слияние свободы и социальной защиты, присущи и этим государствам. В США, например, уровень социального обеспечения граждан по ряду показателей выше, чем в других странах.

Цели социального государства достигаются отнюдь не только методами социальной политики -- в этом случае в связи со сменой правительств многие аспекты этой политики исчезали бы или серьезно менялись. Такое действительно имеет место, но главное состоит не в социальной политике, а в создании необратимой законодательной и административной структуры социальной деятельности государства, в результате чего социальное государство остается таким при всех правительствах. Это, следовательно, структурная реформа всей экономической и политической системы, основанная на консенсусе всех политических сил (либералов, консерваторов, социал-демократов и др.).

Такая концепция социального государства на практике существенно ослабила социальную напряженность между трудом и капиталом, снизила деструктивную активность левого радикализма. Постепенно пошла на спад (без особых запретов) забастовочная борьба, профсоюзы научились добиваться своих целей методами социального партнерства. И хотя нужда и даже нищета значительных групп населения окончательно не исчезли, в целом благосостояние низшего и среднего классов неуклонно улучшается.

В Конституции РФ социальное государство характеризуется как государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь (ст. 7). Это, конечно, слишком общая цель, ключевым и самым сложным понятием которой является «достойная жизнь». Однако ч. 2 ст. 7 дает некоторую расшифровку обязанностей государства:

охрана труда и здоровья людей;

установление гарантированного минимального размера оплаты труда;

обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан;

развитие системы социальных служб;

установление государственных пенсий, пособий;

иные гарантии социальной защиты.

Такой перечень социальных обязанностей государства явно отстает от общепризнанных в конституционной теории и практике развитых стран. Однако введенный в Конституцию термин «социальная защита», хотя не обязательно связанный только с государственными мерами, предполагает возможность расширения этих обязанностей в будущем законодательстве. К сожалению, в конституционный текст не включена формула «социально ориентированная рыночная экономика», это, безусловно, существенно помогало бы становлению социального государства.

§ 5. Светское государство

Такая характеристика означает, что государство и религиозные объединения отделены друг от друга, т. е. взаимно не вмешиваются в дела друг друга. Давая такую характеристику Российскому государству, Конституция (ст. 14) раскрывает ее в следующих положениях:

никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной;

религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

В противовес светскому государству, установившемуся в большинстве развитых стран (США, Франция и др.), существуют государства, в которых одна из религий признается государственной (англиканская церковь в Великобритании, иудаизм в Израиле, лютеранская церковь в скандинавских странах, мусульманство в исламских государствах Ближнего и Среднего Востока). Даже в тех странах, где закреплено равенство религиозных конфессий (ФРГ, Япония, Италия), все же одна из религий обладает некоторыми привилегиями. Такое положение сложилось в этих странах исторически, оно отражает глубокое убеждение народа в благотворном воздействии религии на политику и общественную мораль. Впрочем, во всех указанных государствах, кроме исламских, гарантируется свобода вероисповедания и наряду с государственной существуют другие конфессии.

В России основными конфессиями являются православие и ислам, но есть и другие вероисповедания (католицизм, буддизм, баптизм, иудаизм и др.). Они совсем недавно обрели необходимые права для своей деятельности, поскольку тоталитарное государство (считавшее себя тоже светским, а на деле бывшее грубо атеистическим) осуществляло гонение на веру, преследование религиозных служителей. Ныне общепризнано, что церковь играет незаменимую роль в духовном возрождении России и вправе свободно проводить свою деятельность не только по отправлению культов, но и по пропаганде вероучения. Религиозные деятели заняли видное место во многих общественных движениях. Русская православная церковь приняла решение не участвовать в государственной и политической жизни, и с ее стороны нет никаких претензий на статус государственной. Мусульмане также в основном не претендуют на такой статус своей религии, хотя в ряде республик существуют определенные круги, высказывающиеся за преобразование своих республик в исламские государства.

Закрепление светского государства отнюдь не означает умаление или ущемление свободы вероисповедания. Статья 28 Конституции РФ закрепляет свободу совести, и светское государство не освобождается от обязанности гарантировать эту свободу. В равной степени государство не должно заниматься пропагандой атеизма, каким-либо способом препятствовать свободной деятельности религиозных объединений. Более того, нравственный долг требует, чтобы государство оказывало им содействие в их деятельности.

Следует отметить, что содержащаяся в ст. 14 Конституции РФ характеристика светского государства не упоминает об отделении государственной школы от религии. Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» (в редакции от 6 июля 2006 г.) (ст. 5) установлено, что религиозные организации вправе в соответствии со своими уставами и законодательством Российской Федерации создавать образовательные учреждения. По просьбе родителей или лиц, их заменяющих, с согласия детей, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, администрация указанных учреждений по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления предоставляет религиозной организации возможность обучать детей религии вне рамок образовательной программы.

Светский характер государства означает, что официальные лица государства, хотя и вправе исповедовать любую религию, не должны предоставлять каких-либо привилегий той или иной конфессии, допускать ее влияние на принятие государственных решений. В связи с этим в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в редакции от 2 февраля 2006 г.) установлено, что государственные служащие не имеют права использовать должностные полномочия в интересах религиозных объединений, публично выражать отношение к ним, если это не входит в их обязанности (п. 3 ст. 17). Подобные ограничения вполне объяснимы для страны с религиозным плюрализмом, каковой является Россия, а также многонациональным составом государственного аппарата, что требует от государства соблюдения строгого нейтралитета по отношению к конфессиям.

§ 6. Республиканская форма правления

Положением, содержащимся в ст. 1, российская Конституция делает четкий выбор из двух форм правления, известных современному государству: республики и монархии. Российская Федерация провозглашена республикой, что означает выборность главы государства. Однако, сделав этот первичный выбор, Конституция не пошла дальше и не определила вид республиканской формы правления. Между тем мировой конституционной теории и практике известны три вида республики: парламентская, президентская и полупрезидентская.

В парламентской республике глава государства (президент) избирается парламентом, главой правительства становится лидер партии, победившей на выборах. Парламент осуществляет контроль над правительством. В случае вынесения парламентом вотума недоверия правительство автоматически подает в отставку (или премьер-министр ставит вопрос о роспуске парламента и назначении новых выборов). Министры назначаются из членов парламента и сохраняют в нем свое место. Примеры: Италия, ФРГ.

В президентской республике глава государства (президент) избирается населением (гражданами) и сам формирует правительство, которое подотчетно только ему. Парламент не вправе выносить вотум недоверия. Президент не имеет права роспуска парламента. Министры не могут быть одновременно членами парламента. Примеры: США, Мексика.

В полупрезидентской республике глава государства (президент) избирается населением (гражданами) и сам формирует правительство, которое ему подотчетно. Парламент вправе выражать недоверие (порицание) правительству, но вопрос об отставке решается президентом. Президент имеет право роспуска парламента. Министры не являются членами парламента. Правительство обладает правами для оказания давления на парламент, но и парламент сохраняет элементы контроля над правительством. Пример: Франция.

Близко к этой форме правления стоит так называемая парла-ментско-президентская республика (Украина), в которой полномочия разделены между президентом и парламентом, но парламент играет более значительную роль, в том числе и при формировании правительства.

Это самые общие черты различных видов республиканской формы правления, которые варьируются по-разному даже в приведенных в качестве примеров странах в рамках одной формы правления. Особенности свойственны практически каждой стране, поскольку никто не хочет, да и не может в силу обстоятельств слепо копировать модель другой страны. Но если попытаться сравнить нынешнюю российскую форму правления с приведенными, то станет ясно, что это скорее полупрезидентская республика, но с более широкими полномочиями президента.

Рассмотрим вопрос о возможности реставрации монархии в России. В современной России имеются политические движения, выступающие за реставрацию монархии. Каковы юридические аргументы за или против позиции монархистов?

2 марта 1917 г. император Николай II отрекся от престола и сложил с себя верховную власть. Однако он не передал ее законному наследнику -- царевичу Алексею, объяснив это нежеланием расстаться с сыном, а объявил о передаче наследия брату -- великому князю Михаилу Александровичу и благословил его на вступление на престол государства Российского. Но 3 марта великий князь отказался принять верховную власть, заявив о своем решении «в том случае воспринять, если такова будет воля великого народа нашего, которому надлежит всенародным голосованием через представителей своих в Учредительном собрании установить образ правления и новые основные законы государства Российского».

Временное правительство подготовило Положение о выборах в Учредительное собрание, утвержденное 23 сентября 1917 г., но 1 сентября провозгласило Российскую республику, на что легитимных полномочий, безусловно, не имело (Государственная дума фактически не работала). Что касается Октябрьского переворота и установления советской власти в форме республики Советов, то монархисты не без основания отмечают, что легитимность всех конституционных установлений этого периода более чем сомнительна, поскольку большевики разогнали Учредительное собрание, которое, однако, в первый день своей работы успело провозгласить Россию республикой. И хотя в дальнейшем в стране (до 1989 г.) не проводились свободные выборы, референдум 1993 г. и утверждение на нем Конституции с республиканской формой правления можно считать легитимным завершением спора о судьбе монархии в России. Чтобы оспорить этот вывод, монархистам приходится изыскивать доказательства в пользу нелегитимности самой Конституции РФ и президентской власти, хотя последняя была учреждена опять же всероссийским референдумом (1990 г.) и неоднократно подтверждена президентскими выборами 1991, 1996, 2000 и 2004 гг.

Глава 8. Основы организации государственной власти и местного самоуправления

Прочность конституционного строя в существенной степени зависит от демократизма и рациональности организации государственной власти. Государственная власть отличается правомочием на принуждение граждан к соблюдению правопорядка, отсюда ее фактическая способность как содействовать реализации прав и свобод человека и гражданина, так и нарушать их при ненадлежащем использовании своих правомочий. Поэтому гражданам небезразлично, как устроена государственная власть, на каких конституционных основах покоится огромная и опасная для свободы государственная машина.

Конституция РФ относит к уровню основ конституционного строя такие принципы, свойства и качества государственной власти, как суверенитет государства, разделение властей, органы государственной власти. В определенном соотношении с органами государственной власти выступает местное самоуправление.

§ 1. Суверенитет Российской Федерации

Государство как официальный представитель народа в состоянии выражать волю своих граждан, обеспечивать их права и интересы в полном объеме только тогда, когда оно является суверенным. Под суверенитетом государства понимается верховенство и независимость государственной власти внутри своей страны и по отношению к другим государствам. Как важнейшее свойство государственной власти суверенитет является качественным признаком самого государства.

Суверенитет государства исходит из суверенитета народа. Народ является создателем и носителем суверенитета государства, волеизъявление народа порождает государственную власть. В то же время народ выступает как своеобразный гарант государственного суверенитета, ибо любое ущемление независимости государства, умаление верховенства власти означает нарушение коренных интересов народа, создает источники внутренних или международных конфликтов.

Верховенство государственной власти -- это прежде всего ее неограниченность ничем, кроме Конституции, естественного права и законов. Оно также выражается в том, что на территории государства нет другой, конкурирующей власти, издающей параллельные законы и регулирующей права и свободы граждан, т. е. исключается двоевластие и признается единственная легитимность и высшая юридическая сила законов, издаваемых высшими органами государственной власти.

Независимость государственной власти означает, что она сама и только сама вправе принимать нормативные акты и обеспечивать конституционный правопорядок. Никакие политические и иные силы не могут вмешиваться в исключительное право каждого государственного органа действовать в пределах своей конституционной компетенции. Эта самостоятельность государственной власти обеспечивается отсутствием зависимости (политической, финансовой и др.) государственных органов от кого бы то ни было внутри и вне пределов государства.

Суверенитет государства -- неотъемлемое свойство каждого государства, обязательное условие его международной правосубъектности. По этой причине первые демократические конституции четко закрепляли неделимость суверенитета. Например, Конституция Франции 1791 г. устанавливала: суверенитет «един, неделим, неотчуждаем и неотъемлем». Но после Второй мировой войны цивилизованный мир осознал необходимость создания мирового сообщества. Та же Франция в преамбуле Конституции 1946 г. (эта преамбула не претерпела изменений и рассматривается как часть действующей Конституции) установила, что она «соглашается на условиях взаимности с ограничениями суверенитета, необходимыми для организации и защиты мира». Аналогичные положения были включены в конституции ряда других стран, что, в частности, позволило создать Европейский Союз.

Эти тенденции обошли Россию, которая, находясь с 1922 г. в составе СССР, фактически утратила свой суверенитет и не выступала как субъект международного права. Восстановление суверенитета РСФСР (это государство было суверенным с 1917 по 1922 г.) было осуществлено 12 июня 1990 г., когда I Съезд народных депутатов принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Хотя в Декларации выражалась решимость создать демократическое государство в составе обновленного СССР, очевидный смысл провозглашенного суверенитета состоял в стремлении обеспечить свою независимость в первую очередь по отношению к СССР. Подтверждение государственного суверенитета было внесено в преамбулу действовавшей Конституции РСФСР.

Конституция 1993 г. содержит новые подходы к суверенитету государства. За лаконичностью ст. 4 чувствуется обеспокоенность в связи с возникновением центробежных тенденций и стремление обеспечить территориальную целостность государства. Положение о государственном суверенитете следует сразу же за статьей, в которой закреплен суверенитет народа, -- этим подчеркивается их неразрывная связь и исходное значение суверенитета народа. Суверенитет Российской Федерации закрепляется в следующих трех положениях:

суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию;

Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России;

Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность всей территории.

Эти формулировки особенно важны для понимания нового российского федерализма. Они не оставляют сомнения в том, что на территории Федерации не может быть каких-либо иных суверенитетов, что субъекты Федерации, даже имеющие статус государства, могут рассматриваться только как обладающие самостоятельностью в пределах своих полномочий. Это, кстати, соответствует ст. 73 Конституции, которая предоставляет субъектам Федерации «всю полноту государственной власти», но только за вычетом полномочий по предметам ведения Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Последние, таким образом, не обладают суверенитетом, и любые попытки того или иного субъекта Федерации утвердить себя как суверенное государство противоречат Конституции РФ, да и здравому смыслу. Самопровозглашенный суверенитет несовместим с признанием верховенства федеральной Конституции.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. указано: «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа -- носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве».