Конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления означает, что в пределах своей компетенции они свободны в проявлении инициативы и в выборе решения. Принятое ими решение не требует какого-либо согласования или последующего утверждения государственным органом и тем более не может быть отменено в административном порядке. Но любой орган местного самоуправления действует на своей территории, которая одновременно является территорией субъекта Федерации и самой Федерации.

Представительные органы. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Численный состав такого органа определяется уставом муниципального образования.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития, установление местных налогов и сборов, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, если он предусмотрен уставом муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица. В уставах муниципальных образований обычно предусматривается должность выборного главы муниципального образования (главы администрации), который возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Он избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.

Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом в соответствии с законами субъектов РФ. Глава муниципального образования, как и другие выборные должностные лица местного самоуправления, наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

Уставом муниципального образования могут предусматриваться различные органы местного самоуправления: советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, улиц, кварталов, домов и др. Их правовой статус (компетенция, подотчетность и проч.) определяется в соответствии с законами субъектов РФ, а иногда -- положениями, принимаемыми муниципальными образованиями.

Образование органов местного самоуправления, назначение глав и других должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются. Назначение даты выборов глав администраций и представительных органов -- компетенция субъектов РФ или представительных органов местного самоуправления, действующих в соответствии с уставом соответствующего муниципального образования.

Конституционный Суд РФ рассматривал запрос Президента РФ и Главы Республики Коми в связи с установлением Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сроков проведения выборов представительных органов и глав администраций (глав местного самоуправления). Конституционный Суд в решении от 30 мая 1996 г. отметил, что оспариваемый Закон был рассчитан только на переходный период становления системы местного самоуправления, чтобы не допустить затягивания создания выборных органов местного самоуправления. Однако после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, поскольку это нарушило бы конституционное положение о самостоятельности и независимости местного самоуправления. Суд подтвердил право органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов органов местного самоуправления.

Законодательные основы контроля органов власти Федерации и субъектов РФ за деятельностью органов местного самоуправления, нарушающей Конституцию и законы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россииской Федерации» предусматривает контроль органов государственной власти Федерации и субъектов РФ за деятельностью органов местного самоуправления. Целью этой меры является укрепление единого конституционного и правового поля в Российской Федерации, создание правовых форм воздействия на органы местного самоуправления, нарушающие Конституцию РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ.

Представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления решения суда в силу. В случае если представительным органом или главой муниципального образования такой акт не отменен, что повлекло признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а полномочия главы муниципального образования досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

В случае если представительным органом или главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с Федеральным законом.

В случае если представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли меры по исполнению решения суда, то представительный орган может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда.

Представительный орган местного самоуправления распускается законом субъекта РФ либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ, за исключением глав муниципальных образований -- столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента РФ.

Если же меры воздействия со стороны органов власти субъекта РФ не принимаются, то в дело вступают федеральные органы власти. Предусмотрено, что в случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным органом или высшим должностным лицом субъекта РФ не приняты предусмотренные законом меры, то Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления и отрешить главу муниципального образования от должности.

Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ либо федеральным законом назначаются новые выборы. Отрешение главы муниципального образования от должности и одновременное назначение новых выборов (если он избирался населением муниципального образования) осуществляются указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ либо указом Президента РФ. В случае отрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта РФ либо Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным органом субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ, Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.

Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуправления, отрешением главы муниципального образования от должности, вправе обжаловать роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципального образования от должности в суд.

Статус депутатов и глав местного самоуправления. Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства. Срок полномочий этих лиц не может быть меньше двух лет, а установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. Выборное должностное лицо не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных законом.

Глава муниципального образования, депутат, член выборного органа местного самоуправления, другие выборные должностные лица в соответствии с уставом муниципального образования могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Уставами может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 2 апреля 2002 г. признал не противоречащими Конституции РФ положения Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления», поскольку они предполагают в качестве гарантии права на возражение против отзыва обязательное уведомление лица, в отношении которого осуществляется процедура отзыва, проведение собраний (заседаний) группы избирателей, комиссии по рассмотрению предложений о назначении голосования об отзыве, проведение заседания (сессии) представительного органа по данному вопросу.

В то же время, в частности, признаны неконституционными положения Закона, поскольку:

они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действием (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке;

они допускают, что отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано.

Депутаты и выборные должностные лица на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта РФ.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» введено понятие муниципальной службы. Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). На них, следовательно, распространяются нормы трудового законодательства. Этим они отличаются от государственных гражданских служащих, которые замещают должности на основе служебного контракта в соответствии с Федеральным законом. Лица, занимающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими. К числу таких должностей относятся должности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и членов муниципальных органов. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральным законом. Законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы.

Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта РФ. Муниципальный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного органа субъекта РФ, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей, принимать участие в забастовках и др.

Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Они обязаны передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ. Есть и другие ограничения.

Муниципальный служащий ежегодно в соответствии с федеральным законом, а также гражданин при поступлении на муниципальную службу обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.

§ 3. Формы прямого волеизъявления граждан

Местный референдум. По вопросам местного значения может проводиться местный референдум, который по своей юридической силе выше актов органов местного самоуправления. Референдум необходим по крайней мере в двух случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом: при изменении границ территории и при определении структуры органов местного самоуправления. Он используется при определении судьбы собственности и по другим вопросам. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Муниципальны1е выборы. Выборы депутатов, членов иных выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления -- самая распространенная форма народного волеизъявления. Они осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан. Выборами формируются как представительные органы, так и органы, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции.

Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов РФ. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обязаны гарантировать проведение муниципальных выборов¹.

Собрание (сход) граждан. В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан. Порядок их созыва и проведения, принятия и изменения решений, пределы компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Народная правотворческая инициатива. Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения -- официальному опубликованию (обнародованию).

Обращения граждан в органы местного самоуправления. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Соответствующие органы и должностные лица обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Законами устанавливается административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответов на обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Гражданам предоставлено право участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ.

§ 4. Финансово-экономическая основа местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Муниципальная собственность. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные формы, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами и уставами, население непосредственно.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. В интересах населения устанавливаются условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации поступают в полном объеме в местный бюджет. Муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они сами определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Отношения между органами местного самоуправления и руководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.

По-другому определяются отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. Однако органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. В то же время они не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, за исключением случаев, предусмотренных законами.

Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком (муниципальный заказ) на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.

Органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность.

Местные бюджеты. Бюджетные и финансовые вопросы регулируются Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 28 декабря 2004 г.).

Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта РФ. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Органы государственной власти гарантируют право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов, распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов. Государство также гарантирует компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. К собственным доходам относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.

К собственным доходам местных бюджетов также относятся доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель; платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации; не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций); подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, и др.

К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. Среди них часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций, часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства, часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия и ряд других товаров.

Представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами; в соответствии с законодательством принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Органы местного самоуправления вправе получать в местный бюджет предусмотренные законами налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования. Население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Собранные в соответствии с указанными решениями средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения.

Самостоятельность не препятствует контролю за органами местного самоуправления со стороны органов власти субъекта РФ.

Так, при решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование. Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта РФ. Составление проектов бюджетов, их утверждение и исполнение осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта РФ. Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления выполняют функции по организации местных финансов во взаимодействии с финансово-кредитными организациями, действующими как на территории соответствующего муниципального образования, так и за ее пределами. Они содействуют развитию рынка местных финансов, местных финансово-кредитных организаций.

Представительный орган местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов. Но эта служба обязана предоставлять Федеральной налоговой службе всю необходимую информацию. Органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными органами Федерального казначейства на основе соблюдения государственных интересов и взаимного предоставления информации. Они также вправе заключать соглашения с территориальными органами Федерального казначейства об обслуживании исполнения местных бюджетов. В то же время представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета. Муниципальное образование вправе делать займы путем выпуска облигаций, обеспечиваемых муниципальным имуществом и средствами местного бюджета.

§ 5. Гарантии местного самоуправления

Самой общей гарантией выступает закрепленный Законом запрет на ограничение прав местного самоуправления. Закреплено также, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Эти решения могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами. Предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, а также их должностные лица и граждане возмещают ущерб, причиненный их действиями или бездействием интересам населения на соответствующей территории, несут иную юридическую ответственность. Органы местного самоуправления вправе вносить представления в соответствующие органы о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в невыполнении требований актов органов местного самоуправления.

Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ.

Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

§ 6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом. Их ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности в этих случаях определяются уставами муниципальных образований.

Что касается ответственности перед государством, то она наступает в случае нарушения Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования. В случае установления судом таких нарушений органами и выборными должностными лицами местного самоуправления законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может обратиться в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления указанным правовым актам.

Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа или выборного должностного лица местного самоуправления. Прекращение полномочий и одновременное назначение новых выборов осуществляются законом субъекта РФ.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность также перед физическими и юридическими лицами. Эта ответственность наступает в порядке, установленном законами и уставами муниципальных образований. Прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Раздел VIII. Конституционные поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации

Глава 28. Общие положения

§ 1. Теоретические основы учредительной власти, правомочной изменять конституцию

О значении и возможности изменения конституции. Теперь, когда рассмотрены содержание Конституции РФ и основные конституционно-правовые институты, мы можем понять логику закрепленного в Конституции РФ порядка пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок. Такой порядок всегда предусматривается в конституциях для придания им стабильности и предупреждения произвольных изменений.

Выше говорилось, что в мировой конституционной практике встречаются как «гибкие», так и «жесткие» конституции, что отражает сравнительно легкий порядок их изменения и, напротив, усложненный. Как принятие новой конституции, так и изменение действующей сопряжены с какими-то поворотами в политической жизни, отражающими изменение баланса сил, борющихся за власть. Конституции всегда меняются, когда происходит переход от тоталитарного режима к демократическому, и наоборот. В демократическом государстве, кроме нормального и неизбежного процесса совершенствования текста Основного закона, в изменении конституции обычно бывают заинтересованы силы, консолидирующиеся вокруг законодательной или исполнительной власти. Смысл изменения конституции в этом случае состоит в стремлении ослабить полномочия противостоящей ветви государственной власти. Для того чтобы эта борьба чем-то легитимно сдерживалась и не привела к общему ослаблению государственности, сама конституция устанавливает «жесткие» правила игры. Тем самым она обязывает любого инициатора перемен к учету общественного мнения и к соблюдению демократической процедуры.

Изменение конституции (пересмотр или внесение поправок) всегда явление экстраординарное, вызывающее всплеск политических страстей или даже сдвиг в общественном сознании. Бывает и так, что поправки к конституции в корне меняют ее смысл, отражая стремление ведущих политических сил к крутым переменам в политической системе, но до поры до времени не готовых к полной смене основного закона. Примером такого явления служит Конституция РСФСР 1978 г., в которую в период начавшихся реформ было внесено более 300 поправок, которые, однако, так и не сумели отразить новое соотношение сил на политической арене.

Ныне действующая Конституция РФ прожила всего несколько лет, но оппозиционные силы в политических целях постоянно выдвигают предложения о ее коренном изменении, включая отмену института президентства, введение парламентаризма и т. д. Конституция РФ защищает себя от произвольных экстремистских намерений, но она не исключает возможности изменений с соблюдением всех норм конституционного института пересмотра и поправок.

Понятие учредительной власти и ее разновидности. Как принятие конституции, так и ее последующие изменения осуществляются определенной властью. Эту власть называют учредительной, поскольку она учреждает конституцию в условиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. Отсюда следует, что иерархически учредительная власть стоит на более высокой ступени, чем учреждаемые ею конституционные органы государственной власти, она их «прародитель». Учредительная власть может родиться из предшествующей конституционной системы, а может появиться и вне этой системы, т. е. в результате революции, государственного переворота или других общественных потрясений, в результате которых старый конституционный порядок уступает место новому.

Необходимость отличия учредительной власти от законодательной власти первым осознал Ж.-Ж. Руссо, затем эту идею развил Э. Сиейес, что было связано с поиском истоков конституционного нормотворчества в условиях Великой французской революции. Французские философы и юристы заметили, что конституция создается людьми, которые не имели и не могли иметь законные полномочия для ее принятия. Конституция США 1787 г. тоже была принята без полномочий на это у собравшегося для другой цели Конституционного Конвента. Но, приняв конституцию, учредительная власть ищет ее поддержки народом, а дальнейшую судьбу конституции вверяет созданному ею законодательному органу государственной власти или органу, специально создаваемому для изменения конституции. Вот почему следует различать учредительную власть первоначальную и установленную. Первая выражает движение от политики к праву, т. е. рождение конституционно-правовой системы, а вторая -- внутри уже сложившейся системы. Но в любом случае учредительная власть обладает уникальным правомочием устанавливать рамки и правила высших органов государственной власти.

Первоначальная власть призвана создать конституционный порядок, она персонифицируется теми людьми или группами людей, которые оказались у власти в результате какого-то общественного потрясения или кризиса. Эти люди или группы людей разрабатывают конституцию страны, а затем представляют ее на утверждение народа через учредительное собрание, представляющее все слои народа, или через референдум, причем в обоих случаях нормы представительства или правовой результат предопределяются по абстрактным демократическим представлениям. Такой первоначальной учредительной властью обладал Б. Н. Ельцин, который по действовавшей до 1993 г. Конституции не имел правомочия на принятие новой Конституции (такое право было закреплено за Съездом народных депутатов), но сумел найти демократическую процедуру для выхода из конституционного кризиса (Конституционное совещание) и через референдум получил одобрение народом новой Конституции РФ.

Установленная учредительная власть -- это та власть, которая рождается конституцией для последующих ее изменений и дополнений. Иногда конституция предусматривает, что такие полномочия принадлежат создаваемому ею законодательному органу (таков, например, порядок изменения конституций в республиках, входящих в состав Российской Федерации), а иногда она учреждает специальный порядок со специальным органом. Конституция РФ предусматривает смешанный порядок, позволяя в отношении одной своей части принимать поправки законодательным органом (Федеральным Собранием), хотя и с особой процедурой, а в отношении другой -- созывать для пересмотра Конституционное Собрание или при определенных условиях использовать всенародный референдум.

Следовательно, установленная учредительная власть -- это, говоря образно, дитя конституции, которое в случае государственного переворота может оказаться мертворожденным, при мирном развитии политического процесса в состоянии вырасти в надежного стража демократической и преемственной конституционной власти. Установленная учредительная власть выражает народовластие, она пользуется высшей легитимностью, поскольку в отличие от обычных законов, принимаемых законодательным (представительным) органом, все ее акты прямо инспирированы народом или подлежат его одобрению.

Установленная учредительная власть не перечеркивает верховенства парламента, его представительный характер. Но она гарантирует народу возможность непосредственно высказаться о судьбе наиважнейших принципов конституции, с тем чтобы такого рода вопросы не оказались в зависимости от парламентских межпартийных противоречий. Установленная учредительная власть не всесильна, она намеренно создается как власть, ограниченная конкретной целью. Демократический фундамент ее задач и процедуры не позволяют создать какую-либо угрозу существованию представительной системы и непомерному возвышению исполнительной власти.

§ 2. Порядок пересмотра и внесения поправок в Конституцию Российской Федерации

Конституция РФ различает термины «пересмотр» и «внесение поправок». Пересмотром являются изменения положений гл.-1, 2 и 9 Конституции РФ. Внесение поправок направлено на изменение гл. 3--8 Конституции РФ. Чисто внешне может показаться, что критерием различия этих терминов является формальное распределение глав Конституции по разным процедурам. Но на самом деле Конституция проводит здесь фундаментальное различие между главами, которые в силу их характера изменяться не должны или, во всяком случае, сделать это должно быть очень трудно, и главами, которые могут быть изменены сравнительно (только сравнительно!) в облегченном порядке. Положения гл. 1 и 2 устанавливают основы конституционного строя и правовой статус личности, и естественно, что учредительная власть установила для них столь высокие гарантии. Еще в ст. 16 и 64 Конституция РФ как бы предупредила законодателей, что положения, связанные с основами конституционного строя и правовым статусом личности, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Глава 9 вошла в этот круг «неприкасаемых» потому, что она как раз закрепляет эти гарантии и устанавливает порядок пересмотра и внесения поправок.

Порядок пересмотра и внесения поправок отличается намеренной усложненностью, которая призвана отбить охоту у кого бы то ни было к изменению Конституции без серьезных оснований. С этой целью ограничен круг субъектов права на инициативу, права на пересмотр лишено Федеральное Собрание, строго определены возможности Конституционого Собрания, введена ратификация поправок субъектами РФ. Все это указывает на то, что пересмотр и поправки принимаются не обычным законом и не в обычной законодательной процедуре. Тем самым учредительная власть подчеркивает свое верховенство над законодательной. Субъекты права на внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ перечислены в ст. 134. Это:

Президент РФ;

Совет Федерации;

Государственная Дума;

Правительство РФ;

законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Перечень этих органов государственной власти уже тех, которые, согласно ст. 104 Конституции РФ, обладают правом законодательной инициативы. Здесь нет высших судебных органов и индивидуального права на инициативу со стороны членов палат Федерального Собрания.

В Конституции РФ не указывается, каким образом должны приниматься решения органов государственной власти, связанные с внесением предложений о пересмотре или поправке к Конституции. Следовательно, такие решения принимаются в соответствии с регламентом каждого органа, т. е. требуют проведения голосования при наличии кворума и оформляются постановлением.

Пересмотр положений гл. 1, 2 и 9. Конституционное Собрание.

Установление порядка пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Конституции начинается (ст. 135) с ясного указания на то, что положения этих глав не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Такое выражение «недоверия» законодательному органу преследует цель не допустить положения, при котором этот орган сам принял решение о пересмотре и в том же вихре страстей сам осуществил этот пересмотр. Однако Федеральное Собрание отнюдь не отстраняется от процесса пересмотра. Во-первых, как отмечалось, оно обладает правом внесения предложений о пересмотре, а во-вторых, без его поддержки, да еще большинством в три пятых парламентариев обеих палат, ни одно предложение о пересмотре не может привести к созыву Конституционного Собрания.

Таким образом, для созыва Конституционного Собрания, которое единственное имеет право пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ, требуется наличие двух условий:

внесение предложения надлежащим органом;

поддержка этого предложения Советом Федерации и Государственной Думой.

Понятие Конституционного Собрания, его состав, порядок избрания, порядок работы и принятия решений остались за пределом конституционного текста. Указано только (ч. 2 ст. 135), что об этом должен быть принят федеральный конституционный закон (а процедура принятия таких законов, как отмечалось выше, тоже непроста). Такой федеральный конституционный закон пока не принят. Однако компетенция Конституционного Собрания Конституцией закреплена.

Конституционное Собрание вправе принять только одно из двух решений:

подтвердить неизменность Конституции РФ;

разработать проект новой Конституции РФ.

Ясно, что в отношении созыва Конституционного Собрания такая альтернатива носит сдерживающий характер. Не очень-то стимулирует к этому перспектива подтвердить неизменность Конституции, и в не меньшей степени -- разработать новую Конституцию РФ. Трудность в этом деле состоит в том, что гл. 1 и 2 нынешней Конституции РФ почти стопроцентно соответствуют общепризнанным принципам международного права, являющегося составной частью правовой системы Российской Федерации, а также общечеловеческим представлениям о демократическом правовом государстве.

Но если Конституционное Собрание все же возьмет на себя функции первоначальной учредительной власти и разработает новую Конституцию РФ, то эта Конституция может быть принята тоже непростым путем, а именно:

при наличии квалифицированного большинства в две трети от общего числа членов Конституционного Собрания;

вынесением проекта на всенародное голосование (референдум).

Однако условие для принятия новой Конституции РФ весьма жесткое. Референдум может быть признан результативным, если за новую Конституцию проголосует более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Таковы жесткие гарантии стабильности глав Конституции РФ, имеющих наибольшее значение для установления конституционного строя и защиты прав и свобод граждан. Иной, более облегченный порядок изменения Конституции касается федеративного устройства, механизма государственной власти и местного самоуправления (гл. 3--8).

Поправки к гл. 3--8. Конституция РФ (ст. 136) определяет, что поправки к гл. 3--8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Приведенная формулировка ст. 136 породила неопределенность в понимании того, какими должны быть наименование и правовая форма документа, содержащего поправку к Конституции РФ. Это послужило основанием для ходатайства о толковании этой конституционной нормы, с которым Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ.