Конституционное право Российской Федерации

имеет гражданство иностранного государства;

признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;

имело или имеет судимость;

имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей;

состоит в близком родстве или свойстве с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

Лица принимаются на службу в органы и учреждения прокуратуры на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. При их назначении на должность может быть установлен испытательный срок продолжительностью до шести месяцев. На должности помощников прокуроров и следователей прокуратур городов и районов, приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности (окончившие третий курс) в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию.

Лицо, впервые назначаемое на должность, принимает присягу прокурора (следователя), текст которой установлен Законом. Прокурорам и следователям присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины.

Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры. На период расследования возбужденного в отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности. Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 1999 г. указал, что Генеральный прокурор на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела временно отстраняется от должности указом Президента РФ. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

Прокуроры и следователи, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся их близкие родственники, а в исключительных случаях также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров и следователей, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность. Под такой же защитой находится имущество указанных лиц.

Закон устанавливает льготное материальное и социальное обеспечение прокурорских работников, они подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета

Органы военной прокуратуры. Организация и обеспечение деятельности этих органов имеют особенности. Структуру военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура, прокуратуры военных округов, групп войск, флотов и др. Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ -- Главный военный прокурор.

Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры обладают в пределах своей компетенции полномочиями, установленными Законом, и осуществляют их независимо от командования и органов военного управления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Военные прокуроры также вправе участвовать в заседаниях коллегий, военных советов, служебных совещаниях органов военного управления, назначать вневедомственные ревизии и проверки, требовать обеспечения охраны, содержания и конвоирования лиц, находящихся на войсковых и гарнизонных гауптвахтах, в иных местах содержания задержанных и заключенных под стражу, немедленно освобождать из гауптвахт, иных мест содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, незаконно там находящихся.

На должности военных прокуроров и следователей назначаются офицеры, проходящие военную службу по контракту или призыву и отвечающие требованиям Федерального закона. По решению Генерального прокурора РФ или с его согласия на должности военных прокуроров и следователей могут быть назначены гражданские лица. Заместитель Генерального прокурора РФ -- Главный военный прокурор назначается на должность сроком на пять лет. Главный военный прокурор подчинен и подотчетен Генеральному прокурору РФ.

Глава 26. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

§ 1. Конституционно-правовые основы организации государственной власти субъектов Российской Федерации

Федеративный характер Российского государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов Федерации. Между этими уровнями государственной власти существует тесная связь и взаимодействие, обеспечивающие единство государственной власти в Российской Федерации. Вместе с тем, для того чтобы федерализм был реальным, а власть демократически децентрализована, необходимо предоставить субъектам Федерации возможность осуществлять государственную власть с помощью собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы региональным условиям и общим принципам разграничения властных полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Создание механизма власти в субъектах РФ относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления на конституционном уровне -- как в Конституции РФ, так и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Естественно, что наиболее важные, общефедеральные принципы организации государственной власти в субъектах РФ закрепляются в Конституции РФ и федеральном законе, а соответствующие им конкретные системы органов власти -- в конституциях (уставах) субъектов Федерации.

Общефедеральные основы. Конституция РФ (ч. 2 ст. 11) устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Эта норма

расположена в главе «Основы конституционного строя», из чего вытекает ее основополагающий и незыблемый характер. Эту норму следует рассматривать в неразрывной связи с другими основами федеративного устройства страны, и особенно с теми, которые закреплены в ст. 5 Конституции РФ. Вполне логично, что если субъекты Федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство, то они должны иметь собственные органы государственной власти, которые бы эти конституции (уставы) и законы принимали, исполняли и применяли.

Как бы охраняя самостоятельность субъектов РФ, Конституция РФ не включает перечень конкретных органов власти в субъектах РФ, хотя предыдущая Конституция как раз закрепляла конкретную систему высших органов власти и управления. Такой подход, хотя и способствовал единообразию, по существу сам по себе отрицал самостоятельность субъектов РФ и означал жесткую централизацию власти, которая мало что относила к ведению и полномочиям субъектов Федерации.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что положение об органах государственной власти в субъектах РФ следует в Конституции РФ сразу же после перечисления (в ч. 1 ст. 11) федеральных органов государственной власти. Законодатель не указывает субъектам РФ, как должны именоваться образуемые в них органы, поскольку эти органы образуются в субъектах РФ самостоятельно. Но он дает им ясно понять, что схема основных органов и их взаимоотношений должна соответствовать федеральной, т. е. включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию и Правительству на федеральном уровне.

Системный подход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет увидеть и другую ее важную связь, а именно со ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти «в Российской Федерации». Следовательно, государственная власть в субъектах РФ должна строиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной власти, а также на основе самостоятельности их органов.

Чтобы система органов государственной власти субъектов РФ находилась в единстве с системой органов государственной власти всей Федерации, она должна отвечать и другим основам конституционного строя, а именно соответствовать республиканской форме правления, принципам демократического, правового, социального и светского государства. Следовательно, ни один субъект РФ не вправе создавать систему государственной власти на основе единоличной власти, каких-либо религиозных догматов, монархической власти и т. п.

На первый взгляд принцип единства государственной власти может показаться как установление прямого подчинения всех органов власти субъектов РФ соответствующим органам Федерации. Но это неверно. На каждом из указанных уровней органы государственной власти действуют в соответствии со своими полномочиями, водораздел между которыми позволяет установить ч. 3 ст. II Конституции РФ. Эта статья указывает, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется двумя путями: Конституцией РФ и договорами об этом (см. гл. 19 учебника). Следовательно, объем собственных полномочий -- это и есть мера самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ, но в том, что не охватывается «мерой», а, вернее, находится за ее пределами, эти органы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам.

В 2005 г. Федеральным законом было проведено совершенствование разграничения полномочий между Федерацией и субъектами РФ, в результате чего полномочия субъектов РФ были расширены. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. были внесены соответствующие изменения в федеральные законы «О занятости населения в Российской Федерации», «Об образовании», «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «О естественных монополиях», Жилищный и Водный кодексы, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан и др. (всего более 30). Ныне все эти законы действуют в редакции от 29 декабря 2006 г.

Как бы конкретизируя все требования, вытекающие из принципа единства государственной власти и других основ конституционного строя, Конституция РФ определяет в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Здесь, как видим, содержится, по сути, прямое указание на Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который был принят только в 1999 г. (ныне действует в редакции от 29 декабря 2006 г.), что привело к большому разнобою в правотворчестве субъектов РФ.

Федеральным законом установлено, что образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными законами, конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

государственная и территориальная целостность РФ;

распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

единство системы государственной власти;

разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ и иные государственные должности.

Органы государственной власти субъектов РФ и должностные лица несут ответственность за нарушение требований Конституции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ.

В постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ, признав положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» об ответственности органов власти субъектов РФ не противоречащими Конституции РФ, в то же время указал на наиболее важные элементы порядка применения ответственности, с тем чтобы это не нарушало конституционно-правовой статус субъектов РФ. Суд установил, что процедура реализации данной меры федерального воздействия, завершающаяся принятием федерального закона, включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта РФ не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждается уклонение от исполнения первоначального судебного акта и признается необходимость федерального воздействия в целях его исполнения; при этом данная мера федерального воздействия не может быть реализована в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта субъекта РФ федеральному регулированию, поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы Российской Федерации повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

В отношении отрешения высшего должностного лица (президентов и губернаторов) процедура применения данной меры федерального воздействия, завершающаяся изданием указа Президента РФ, включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта РФ не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждаются уклонение от исполнения первоначального судебного акта и необходимость федерального воздействия в целях обеспечения его исполнения; при этом указанная мера не может быть применена в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ) либо исполнительного органа государственной власти субъекта РФ федеральному нормативному акту, так как ее применение обусловливается подтверждением в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт повлек массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

Суд также признал не противоречащими Конституции РФ положения о временном отстранении Президентом РФ по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. При этом не исключается обжалование указа Президента РФ в Верховный Суд РФ.

Конституция РФ уделяет особое внимание вопросам организации исполнительной власти в субъектах РФ, поскольку организация этой ветви власти наиболее важна для обеспечения конституционного принципа единства государственной власти в масштабе всей страны. Этим вопросам посвящены ч. 2 ст. 77 и ст. 78 Конституции РФ, которые закрепляют следующие положения:

по определенным полномочиям (в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации;

федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;

федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам;

органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий;

Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Этими конституционными нормами закрепляется тесная и в то же время гибкая связь между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, особенно в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Отсюда, например, вытекает право Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ) издавать постановления и распоряжения, которые являются обязательными на всей территории страны, а следовательно, и органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства вправе руководить деятельностью соответствующих органов в субъектах РФ, направлять и проверять их работу и т. д.

Органы государственной власти субъектов РФ не могут воспрепятствовать осуществлению на своей территории полномочий федеральной государственной власти -- в этом случае Президент РФ и Правительство РФ должны и вправе принять соответствующие меры. Статья 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Во второй части этой статьи закреплено и более сильное право Президента РФ: приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президентом РФ введен определенный порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (Указ от 2 июля 2005 г.). Высшее должностное лицо субъекта РФ наделено полномочиями по организации такого взаимодействия и координации. Федеральные министры обязаны согласовывать назначение руководителей своих территориальных органов с высшими должностными лицами субъектов РФ, но после двух отказов вправе назначить соответствующих лиц самостоятельно.

В целях учета интересов субъектов РФ федеральным законом предусматривается определенный порядок рассмотрения Государственной Думой законопроектов по предметам совместного ведения. Такие законопроекты согласовываются с законодательными органами государственной власти субъектов РФ и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ; эти проекты после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания направляются в законодательные органы государственной власти субъектов РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на них.

Основы, закрепленные в конституциях и уставах субъектов РФ.

Организация государственной власти составляет обязательный предмет регулирования конституций и уставов субъектов РФ. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Субъекты РФ также опираются на другое положение Конституции РФ, согласно которому они образуют свои органы государственной власти самостоятельно (ч. 2 ст. 11).

Как уже отмечалось, отсутствие в течение длительного времени федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти побудило субъекты РФ к созданию таких систем по собственным представлениям. Естественно, что они (по крайней мере, большинство) ориентировались на президентскую форму правления. Но были и отдельные исключения или особенности, порожденные инерцией следования традициям предшествующей Конституции РФ.

Конституции и уставы закрепляют в качестве основ конституционного строя системы органов государственной власти, в число которых входят президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор других субъектов РФ (в некоторых республиках единоличного главы государства нет), законодательный (представительный) орган (с разными названиями), правительство (кабинет, администрация). В систему органов государственной власти иногда отдельно включается конституционный суд. И хотя в целом эта схема за некоторыми исключениями повторяет федеральную, по форме системы органов власти субъектов РФ все же очень разнятся. Это объясняется тем, что субъекты РФ, и особенно республики, стремятся внести в системы органов власти региональную (национальную) специфику или просто уйти от однообразия.

Определяя порядок разграничения предметов ведения и полномочий органов субъекта РФ и федеральных органов, конституции и уставы чаще всего прямо исходят из принципов, установленных Конституцией РФ. Это в полной мере соответствует ст. 73 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

При решении вопросов организации государственной власти подавляющее большинство субъектов РФ закрепляют в конституциях и уставах принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность каждой власти в пределах своей компетенции.

Однако закрепление в конституции или уставе принципа разделения властей не привело повсюду к последовательному решению важного и сложного вопроса о взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властями. Здесь часто проявлялась тенденция к установлению определенных форм подотчетности исполнительной власти по отношению к законодательной. В ряде субъектов РФ (Алтайский край, Читинская область, Тамбовская область и др.) в уставы были включены положения, по существу, нарушавшие принцип разделения властей и делавшие явный крен в пользу приоритета представительных органов государственной власти, что проявлялось в предоставлении этим органам ряда несвойственных им прав. В Республиках Татарстан и Удмуртия парламент (Государственный Совет) рассматривался в Конституции как высший представительный, законодательный и контрольный орган, вследствие чего кабинет министров нес перед ним ответственность.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 января 1996 г. о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края отметил, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку, согласно Конституции РФ, законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.

Это противоречило бы и ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные.

После принятия этого постановления положение в целом выправилось.

Нормами конституций и уставов субъектов РФ закрепляются основы и третьей ветви государственной власти -- судебной. Подавляющее большинство субъектов РФ закрепляют положения о судебной власти как о составной части государственной власти на своей территории наряду с законодательной и исполнительной. Эти положения, однако, не относятся к находящимся на территории субъектов РФ федеральным судебным органам.

Конституции и уставы ряда субъектов РФ закрепляют создание конституционных или уставных судов как своих органов государственной власти, т. е. вне какой-либо связи с Конституционным Судом РФ, что соответствует Конституции РФ и Федеральному конституционному закону.

§ 2. Органы исполнительной власти

Исполнительная власть в субъектах РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти, она наделяется широкими полномочиями и регламентируется более подробно, чем федеральная исполнительная власть в Конституции РФ. И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой ветви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, неразрывно связанная с полномочиями главы государства, далеко не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов и по своему политическому весу превосходит законодательную власть.

Формирование системы органов исполнительной власти республики, края, области и других субъектов РФ происходит в соответствии с конституционными положениями, федеральным законом, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции, уставы краев и областей, схема управления, законы, а также положения об отдельных органах исполнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ.

Как отмечалось, конституционный принцип равноправия субъектов РФ не исключает разнообразия форм организации государственной власти. Это особенно характерно для органов исполнительной власти, организационные формы которой различаются в каждом регионе.

Федеральные законодательные принципы. До 2005 г. высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) избиралось гражданами, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Однако в конце 2004 г. положение претерпело существенные изменения. Принятый 11 декабря 2004 г. Федеральный закон о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил следующее. Гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта РФ.

В случае, если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный орган государственной власти, решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимается на совместном заседании палат.

Законом установлено, что предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом в законодательный орган государственной власти субъекта РФ не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица. Кандидатура должна быть рассмотрена в течение 14 дней.

Право инициировать рассмотрение законодательным органом субъекта РФ предложение Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица предоставлено также политическим партиям. Но речь идет о тех партиях, которые по результатам выборов в законодательный орган субъекта РФ получили по итогам распределения наибольшее количество депутатских мандатов (Федеральный закон «О политических партиях»).

В случае отклонения представленной кандидатуры Президентом не позднее семи дней повторно вносится предложение о кандидатуре. При двукратном отклонении представленной кандидатуры Президент назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, но не более чем на шесть месяцев. Временно исполняющий обязанности высшего должностного лица не имеет права распускать законодательный орган субъекта РФ, вносить предложения об изменении конституции (устава).

Законом допускается отрешение высшего должностного лица от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, в связи с выраженным этому лицу недоверием законодательным органом субъекта РФ.

Высшим должностным лицом может стать гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом, в возрасте не менее 30 лет. Это лицо не может быть одновременно депутатом законодательного органа, депутатом представительного органа местного самоуправления, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Высшее должностное лицо обретает полномочия на срок не более пяти лет и не может занимать указанную должность более двух сроков подряд.

Высшее должностное лицо:

представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом с последующим возвратом их на новое рассмотрение с мотивированным обоснованием или с предложением об изменениях и дополнениях;

формирует высший исполнительный орган государственной власти в соответствии с законодательством субъекта РФ;

вправе участвовать в работе законодательного органа с правом совещательного голоса;

обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

При ненадлежащем исполнении своих обязанностей полномочия высшего должностного лица могут быть прекращены досрочно. Решение об этом принимается законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. В случае вынесения законодательным органом недоверия высшему должностному лицу решение об этом направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица от должности. Однако в определенных случаях решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица принимается Президентом РФ самостоятельно (Федеральный закон от 31 декабря 2005 г.).

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, разрабатывает проект бюджета субъекта РФ, а также обеспечивает исполнение бюджета и др.

Этот орган вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд.

Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения, которые обязательны к исполнению в субъекте РФ.

В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный орган и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно. Они взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения.

Законодательный орган может принимать участие в формировании отдельных исполнительных органов, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц, а при определенных условиях также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Споры между законодательным органом и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке. Правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

Президент РФ вправе приостановить действие акта высшего должностного лица, а также действие акта органа исполнительной власти в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае издания этим лицом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Предупреждение также выносится в случае уклонения высшего должностного лица в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица либо органа исполнительной власти субъекта РФ от издания акта, предусматривающего отмену приостановленного акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

В порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, Президент вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления.

Решение об отрешении от должности либо о временном отстранении от исполнения обязанностей высшего должностного лица доводится до сведения законодательного органа. При этом высшее должностное лицо вправе обжаловать в Верховный Суд РФ соответствующий указ Президента в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

Законом специально оговаривается, что высшие должностные лица субъектов РФ, избранные до вступления в силу нового федерального закона, осуществляют свои полномочия до истечения срока полномочий, установленного конституцией (уставом) субъекта РФ в соответствии с федеральным законом. Но они могут поставить перед Президентом РФ вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий. Президент в течение семи дней принимает решение о доверии и внесении кандидатуры в законодательный орган.

Президентом РФ установлен порядок рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ (Указ в редакции от 11 февраля 2006 г.). Кандидатуры представляются руководителем Администрации Президента РФ, а ему -- полпредом Президента в соответствующем федеральному округе. Учитываются авторитет и деловая репутация, а также результаты консультаций с общественными объединениями; вносится не менее двух кандидатур. К предложению прилагается копия декларации о доходах и имуществе, обязательство лица прекратить деятельность, не совместимую со статусом этой должности, др.

Республики. Поскольку Конституция РФ рассматривает республики как государства, конституции республик учреждают пост главы государства, именуемого президентом или главой республики. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий

Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии -- Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии.

В Коми функции главы государства выполняет лицо, именуемое Главой Республики, а в Карелии и Хакасии -- Председатель правительства. В Мордовии после острой конфронтации между исполнительной и законодательной властью пост президента был упразднен, а его функции поделены между Главой Республики и Председателем правительства. В Удмуртии форма правления больше напоминает парламентскую республику, но в 2000 г. был введен пост Президента. В 2003 г. была принята новая Конституция Республики Дагестан, в соответствии с которой учрежден пост Президента республики.

Конституционный статус главы государства (президента, главы республики) устанавливается по-разному. В некоторых республиках глава государства, подобно Президенту РФ, как бы выводится за пределы трех ветвей власти или рассматривается как участник осуществления полномочий каждой из них. Только некоторые республики объявляют главу государства главой исполнительной власти, он иногда объявляется высшим должностным лицом республики. Обычно предусматривается, что он выступает гарантом Конституции республики, прав и свобод человека, представляет республику в отношениях с Российской Федерацией и др. Главе государства всегда предоставляются право подписывать и обнародовать законы республики, а также право законодательной инициативы. В решении вопроса об отношениях с правительством существуют большие различия.

1. Правительство является органом исполнительной власти, подотчетным президенту республики (главе республики), хотя ответственно и перед парламентом. В Татарстане Президент возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их взаимодействие с Государственным Советом (парламентом). Он представляет Государственному Совету на утверждение кандидатуру на пост Премьер-министра и по согласованию с Государственным Советом формирует Кабинет Министров с правом освобождать от должности Премьер-министра и членов Кабинета. По представлению Президента Государственный Совет образует и упраздняет министерства и государственные комитеты.

В Башкортостане Президент является высшим должностным лицом, он назначает премьер-министра с согласия Государственного Собрания (парламента) и руководит деятельностью Кабинета Министров. Кабинет Министров проводит выработанную Государственным Собранием и Президентом политику Республики. В Кабардино-Балкарии Президент является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом. Кабинет Министров подотчетен Президенту, является исполнительным органом государственной власти. Его структура закреплена Конституцией. Схожее положение существует в Северной Осетии -- Алании, Карачаево-Черкесии, Ингушетии. В Чувашской Республике Кабинет Министров -- Правительство является органом исполнительной власти и осуществляет свою деятельность под руководством Президента, которому и подотчетен. Кабинет министров ответствен перед Президентом, который сам принимает решение об отставке Кабинета, одновременно формируя новый состав Кабинета. Выражение недоверия Президенту и его отставка влекут за собой отставку всех членов Кабинета Министров.

В Республике Саха (Якутия) Президент с предварительного согласия Палаты Республики назначает Председателя Правительства, его заместителей и ведущих министров, а с согласия другой палаты парламента -- Палаты представителей назначает и освобождает от должности других министров и руководителей государственных комитетов. Президент принимает отставку Правительства, возглавляет систему органов государственного управления, обеспечивая взаимодействие с высшими органами государственной власти республики. Но работой Правительства руководит его Председатель. Правительство разрабатывает и осуществляет социально-экономическую политику и несет за ее реализацию всю полноту ответственности.

В Калмыкии Президент является главой исполнительной власти, он устанавливает структуру органов исполнительной власти, а создание Правительства или Кабинета Министров не предусмотрено.

В данной группе республик правительство фактически работает под непосредственным руководством главы государства.

2. Глава государства возглавляет систему исполнительной власти и является председателем Правительства. В Республике Коми Глава республики является главой государства и Правительства, возглавляет систему государственного управления и обеспечивает взаимодействие с республиканскими и федеральными органами государственной власти. Он представляет Государственному Совету ежегодные доклады о положении в республике и программу деятельности исполнительной власти на предстоящий период, с согласия Государственного Совета формирует структуру органов государственного управления, формирует Правительство, назначая и особождая от должности министров, иных руководителей и др.

В Республике Бурятия Президент является главой республики и ее исполнительной власти, Председателем Правительства. Он назначает членов Правительства с согласия Народного Хурала, представляет ему предложения об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов, Правительство представляет Народному Хуралу программу предстоящей деятельности. Схожее положение закреплено Конституцией Республики Тыва. В Карелии главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики является избираемый населением Председатель Правительства. Он представляет на утверждение Законодательного Собрания структуру исполнительной власти, назначает и освобождает министров и руководителей других ведомств (некоторые из них назначаются с согласия Палаты Республики Законодательного Собрания), формирует Правительство и др.

В этой группе республик имеет место прямое слияние функций главы государства и главы правительства в одном лице.

Конституцией Республики Дагестан закреплено, что государственную власть в Республике осуществляют Президент Республики, Народное Собрание, Правительство Республики, суды; система органов государственной власти в Республике устанавливается в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, установленными федеральным законом; Президент Республики является высшим должностным лицом Республики Дагестан, возглавляет исполнительную власть Республики.

Края, области и другие субъекты РФ. Как и республики, края, области и другие субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. Правовой базой для этого выступает устав, а также законы, принимаемые собственными представительными органами, и правовые акты глав администраций.

В отличие от республик, многие края и области руководствуются не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечить комплексное управление субъектом РФ по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия решений и т. д. Такой документ предопределяет систему органов исполнительной власти и в определенной степени связывает главу администрации в его действиях по перестройке аппарата исполнительной власти.

Функции исполнительной власти на территории субъекта РФ осуществляет система органов исполнительной власти, возглавляемая соответствующей администрацией.

Систему органов исполнительной власти образуют три основные группы органов:

органы, составляющие аппарат главы администрации;

управления, комитеты, отделы и прочие службы администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием подчинения главе администрации;

территориальные органы федеральных министерств и ведомств, входящие в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, но имеющие ярко выраженную вертикальную подчиненность. Кроме того, в субъектах РФ действуют различные коммерческие предприятия, созданные на базе бывших подразделений краевых, областных органов, и подведомственные администрации, а также различные общественные советы при соответствующих администрациях и их главах.

Администрация состоит из главы администрации, часто именуемого губернатором, а в Москве -- мэром, и его заместителей, руководителей многочисленных управленческих структур.

Следует отметить, что в ряде областей (Ленинградская, Курганская), в краях (Ставропольский), городе федерального значения Москве термин «администрация» заменен на термин «правительство», что отражает стремление этих субъектов РФ к уравниванию своих государственно-правовых форм с республиканскими.

§ 3. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации

Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные (представительные) органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов.

В некоторых регионах периодически возникают конфронта-ционные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации, как бы выходит на авансцену политической борьбы, подчеркивает свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется менее заметной, поскольку самые принципиальные вопросы государственной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако сказанное не ослабляет фундаментального значения органов народного представительства для демократической организации государственной власти.

Федеральные законодательные принципы. Эти принципы закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В Законе установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа также устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.

Федеральным законом установлено, что не менее 50% депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном органе государственной власти субъекта РФ не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

В случае отклонения высшим должностным лицом закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.