Конституционное право Российской Федерации

Центральная избирательная комиссия регистрирует депутатов и выдает им удостоверения.

§ 5. Формирование Совета Федерации

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 95) в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В то же время в ч. 2 ст. 96 указано, что формирование Совета Федерации устанавливается федеральным законом.

Эти конституционные положения позволяют сделать два очевидных вывода. Во-первых, в Совете Федерации должно насчитываться по два представителя от каждого субъекта РФ, вследствие чего и председатель палаты должен быть избран из этого числа членов. Во-вторых, поскольку в одной и той же статье Конституции законодатель указал, что Совет Федерации «формируется», а Государственная Дума образуется путем «выборов», то тем самым он с очевидностью установил, что порядок образования Совета Федерации отличается от порядка образования Думы. Однако без ответа оставались существенные вопросы: кто и каким образом в субъектах РФ назначает или избирает этих двух представителей двух ветвей государственной власти. Должны ли они избираться населением каждого субъекта РФ или делегироваться главой администрации и органом законодательной власти. Если остановиться на выборности населением, то возникает дополнительная необходимость обеспечить, чтобы такие выборные лица выражали точку зрения законодательной и исполнительной власти. Но как этого добиться? Эти вопросы вызвали острую дискуссию в парламентских кругах, которая, затянувшись до конца 1995 г., когда срок полномочий Совета Федерации первого созыва истекал, едва не привела к параличу всей федеральной парламентской системы. Постепенно всем стало ясно, что провести выборы членов Совета Федерации в субъектах Федерации синхронно с выборами депутатов Государственной Думы уже по времени невозможно, а избранная в установленный срок Государственная Дума второго созыва не могла бы начать функционировать, пока не образован Совет Федерации.

В этих условиях, после рассмотрения в Государственной Думе многих вариантов законопроектов, Думой был принят весьма лаконичный Закон (всего четыре статьи), ставший известным по имени его инициатора как «Закон Чилингарова».

Закон установил, что в Совет Федерации в качестве представителей от каждого субъекта РФ должны входить глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Это положение было коренным образом изменено Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Закон устанавливает общие требования к членам Совета Федерации и порядок избрания (назначения) представителей от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Член Совета Федерации -- представитель от представительного органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании этого органа путем ротации -- на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации -- представитель от двухпалатного законодательного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации -- представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ новый член Совета Федерации -- представитель от этого органа должен быть избран не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного органа вносятся на рассмотрение этого органа его председателем.

В двухпалатном законодательном органе кандидатуры вносятся на рассмотрение данного органа поочередно председателями палат. Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не позднее трех месяцев назначается высшим должностным лицом на срок его полномочий. Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации.

Кандидаты для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации обязаны представить соответственно в законодательный орган или высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа):

сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения);

сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий данного члена Совета Федерации. Полномочия прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации -- представителя от того же органа государственной власти субъекта РФ.

Полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Порядок принятия Советом Федерации решений о подтверждении полномочий вновь избранных (назначенных) членов Совета Федерации и решений о прекращении полномочий устанавливается Регламентом Совета Федерации.

По представлению Председателя Совета Федерации полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение). Но орган государственной власти субъекта РФ вправе не рассматривать такое представление Председателя Совета Федерации.

Решение вопроса о порядке формирования Совета Федерации в 1995 г. трудно было назвать удачным. По Конституции РФ Совет Федерации -- это постоянно действующий орган, что можно обеспечить при условии, если для его членов исполнение их обязанностей в палате является единственным родом занятий. Но этого не было, так как главы законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ тоже избирались в постоянно действующие органы и к тому же были весьма перегружены текущей работой. Получалось, что при этих условиях состав Совета Федерации объективно не мог стать постоянным на какой-то единый срок. Но другого решения законодатели в то время не нашли.

Нынешний порядок формирования Совета Федерации исправляет недостаток прежнего порядка, поскольку включает в состав Совета Федерации членов на постоянной профессиональной основе. Но при этом состав палаты все же подвержен частым изменениям, поскольку избрание в субъектах РФ глав представительных органов и наделение полномочиями глав исполнительных органов государственной власти осуществляется несинхронно. Вследствие этого в течение каждого года в Совете Федерации происходит смена каких-то его членов.

§ 6. Внутренняя организация палат. Регламенты

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Этим оно отличается от Верховного Совета РСФСР в советский период, а также от Съезда народных депутатов РФ, которые собирались на кратковременные сессии два-четыре раза в году. Сессионный порядок работы делал невозможным глубокую проработку законопроектов и осуществление многих других функций, которыми формально были наделены эти представительные органы.

Постоянно действующий характер Федерального Собрания гарантируется тем, что созыв палат не зависит от главы государства, а обеспечивается по собственному праву, закрепленному Конституцией РФ. Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания, хотя Президент РФ может созвать заседание Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает не глава государства, а старейший по возрасту депутат. Только с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (ст. 99 Конституции РФ).

Федеральное Собрание является единым парламентским организмом, но это не означает, что его палаты действуют во всех случаях совместно. Напротив, Конституция РФ устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Палаты могут собираться совместно только в трех установленных Конституцией РФ случаях:

для заслушивания посланий Президента РФ;

для заслушивания посланий Конституционного Суда РФ;

для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.

Отсюда следует, что палаты Федерального Собрания совместно не рассматривают какие-либо общие вопросы и не принимают никаких совместных решений. В отношении указанных выше посланий они вправе только выслушать их, собравшись на совместное заседание, а обсуждать, если потребуется, только врозь. На практике так и происходит -- Президенту РФ, например, после зачитывания им своего послания присутствующими депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации даже не задаются вопросы.

Главной гарантией, обеспечивающей раздельную работу палат Федерального Собрания, является отсутствие общего руководящего органа и должностного лица, какими были в прежнем парламенте России Президиум Верховного Совета и Председатель Верховного Совета. Следовательно, нет и процедуры совместных заседаний палат. В организационно-техническом отношении раздельный характер работы палат Федерального Собрания обеспечивается тем, что они расположены в разных зданиях на разных улицах г. Москвы, имеют собственные вспомогательные аппараты.

Конституция РФ указывает Совету Федерации и Государственной Думе на то, что их заседания должны быть открытыми. В то же время она допускает, чтобы палаты проводили закрытые заседания, но только в случаях, предусмотренных их регламентами.

Конституция РФ устанавливает, что каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Этим положение отличается от ранее существовавшего, когда обе палаты Верховного Совета РФ имели единый регламент. Регламенты палат Федерального Собрания отражают специфику каждой палаты, они поэтому не идентичны. Регламенты палат принимаются и изменяются в соответствии с порядком, который они же и предусматривают.

Руководители палат. Конституционные основания для избрания руководящих деятелей одинаковы для каждой палаты. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума также избирает Председателя, первого заместителя и заместителей из своего состава. Конкретный порядок избрания руководителей установлен в регламенте каждой палаты.

Председатели палат занимают высокое место в иерархии государственных должностей (их часто называют «спикерами», хотя этим английским термином в англоязычных странах называют только главу нижней палаты). Выборность Председателя Совета Федерации из состава палаты подчеркивает его независимость от исполнительной власти, которой, например, нет в США, где председателем сената, состоящего из представителей штатов, является по должности вице-президент США, избираемый вместе с Президентом. В США такое положение объясняют необходимостью тесной связи и взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Председатель Совета Федерации обеспечивает связь с Президентом РФ путем консультаций, но он не связан никакими обязательствами по отношению к главе государства, кроме уважения его конституционных прав и статуса.

Председатель Государственной Думы избирается на срок легислатуры палаты, т. е. на четыре года, хотя по решению Думы может быть освобожден от должности досрочно. Председатель Совета Федерации избирается без указания срока пребывания в этой должности, но тоже может быть в любое время переизбран палатой.

В Совете Федерации установлено, что Председатель и его заместители не могут быть представителями одного субъекта РФ.

Председатель Совета Федерации ведет заседание палаты, подписывает постановления, ведает внутренним распорядком, направляет в комитеты законопроекты, направляет Президенту РФ для подписания и обнародования одобренные Советом Федерации законы, опубликовывает для всеобщего сведения уведомления о принятых законах РФ о поправках к Конституции РФ, направляет для рассмотрения в законодательные органы субъектов РФ принятые законы о поправках к Конституции РФ, представляет палату во взаимоотношениях с Президентом РФ, Государственной Думой, Правительством и другими органами государственной власти, а также с парламентами иностранных государств, контролирует деятельность аппарата и др. Заместители Председателя замешают Председателя в его отсутствие, по поручению Председателя могут подписывать постановления палаты, осуществляют ряд других полномочий. Председатель Совета Федерации и его заместители могут быть освобождены от занимаемой должности на основании решения Совета Федерации.

В Государственной Думе Председатель, Первый заместитель и заместители Председателя вправе совмещать пребывание в этой должности и руководство депутатским объединением. Председатель Государственной Думы ведет заседания палаты, ведает внутренним распорядком палаты, представляет палату во взаимоотношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством и другими органами государственной власти, а также с парламентами зарубежных государств и др. Заместители Председателя ведут заседания палаты, замещают Председателя в его отсутствие, осуществляют ряд других полномочий.

В Государственной Думе создается Совет Государственной Думы, в состав которого входят Председатель и его заместители. Совет создается для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности палаты (разработка проекта общей программы работы Думы на очередную сессию, составление календаря рассмотрения вопросов, направление в комитеты законопроектов, принятие решений о проведении парламентских слушаний, утверждение распределения обязанностей между заместителями Председателя и др.). О всех решениях Совета Председатель Государственной Думы информирует депутатов.

Комитеты и комиссии. Согласно Конституции РФ обе палаты образуют комитеты и комиссии, которые осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют парламентские слушания и др. Вес члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы (за исключением Председателя) обязаны войти в один из комитетов своей палаты. Численный состав каждого комитета определяется самой палатой (в Совете Федерации он не может включать менее 7 членов, в Государственной Думе составляет от 12 до 35 депутатов). Персональный состав комитетов и комиссий утверждается каждой палатой после того, как каждый член Совета Федерации и депутат Государственной Думы определит свое желание работать в том или другом комитете. Председатель и заместители Председателя комитетов в Государственной Думе избираются палатой, а в Совете Федерации -- на заседании комитета (только Председатель комитета утверждается палатой).

Комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы имеют высокий статус. Они, например, вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций. Органы государственной власти, общественные объединения, предприятия, учреждения и организации и их должностные лица обязаны предоставлять комитетам и комиссиям палат запрашиваемые ими документы и материалы.

Комитеты палат играют важную роль в законодательном процессе. Именно здесь происходит экспертная оценка законопроектов и в них вносятся многочисленные поправки. Поскольку Государственная Дума заседает в течение года с небольшими перерывами и так как именно здесь находится центр законотворческой работы, комитеты этой палаты более заметны в своей деятельности. Председатели ведущих комитетов -- это известные фигуры в общественной жизни, они к тому же довольно часто выступают с критикой исполнительной власти, разного рода заявлениями. В работе комитетов Государственной Думы проявляются межпартийные разногласия, часто задерживающие прохождение законопроектов.

Работа комитетов палат протекает с соблюдением процедуры, предусмотренной регламентами палат. Многие правила устанавливаются и самими комитетами. Процедура в палатах в целом не очень строгая, она допускает участие многих приглашенных лиц и дает возможность для проявления себя каждому члену палаты. Процедурные полномочия Председателя комитета значительны, но они не дают оснований для диктата или самоуправства. В целом работа комитетов протекает достаточно активно, хотя нередки случаи затягивания с решением судьбы законопроектов (в Государственной Думе).

Совет Федерации образует комитеты:

по конституционному законодательству;

по правовым и судебным вопросам;

по делам Федерации и региональной политике;

по вопросам местного самоуправления;

по обороне и безопасности;

по бюджету;

по финансовым рынкам и денежному обращению;

по взаимодействию со Счетной платой РФ;

по международным делам;

по делам Содружества Независимых Государств;

по Регламенту и организации парламентской деятельности;

по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации;

по социальной политике;

по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии;

по делам молодежи и спорту;

по экономической политике, предпринимательству и собственности;

по промышленной политике;

по естественным монополиям;

по природным ресурсам и охране окружающей среды;

по аграрно-продовольственной политике;

по делам Севера и малочисленных народов.

Созданы также постоянные комиссии по информационной политике и по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации, имеющие равные права с комитетами.

Совет Федерации может принять решение о ликвидации отдельных комитетов либо об образовании новых комитетов. Комитеты могут образовывать подкомитеты. Каждый комитет имеет утвержденную Регламентом компетенцию.

Как и сам Совет Федерации, его комитеты формируются без указания срока их полномочий, вследствие чего по мере вхождения в Совет новых членов происходят изменения состава комитетов. Заседание комитета или комиссии Совета Федерации правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Они могут проводиться непосредственно в субъектах РФ.

Комитеты и комиссии Совета Федерации для подготовки вопросов, организации парламентских слушаний, «круглых столов» могут создавать рабочие группы с привлечением представителей государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставлять комитетам и комиссиям Совета Федерации любые запрашиваемые у них материалы и документы.

Государственная Дума образует следующие комитеты:

по конституционному законодательству и государственному строительству;

по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству;

по труду и социальной политике;

по бюджету и налогам;

по кредитным организациям и финансовым рынкам;

по экономической политике, предпринимател ьству и туризму;

по собственности;

по промышленности, строительству и наукоемким технологиям;

по энергетике, транспорту и связи;

по обороне;

по безопасности;

по международным делам;

по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;

по делам Федерации и региональной политике;

по вопросам местного самоуправления;

по Регламенту и организации работы Государственной Думы;

по информационной политике;

по охране здоровья;

по образованию и науке;

по делам женщин, семьи и детей;

по аграрным вопросам;

по природным ресурсам и природопользованию;

по экологии;

по культуре;

по делам общественных объединений и религиозных организаций;

по делам национальностей;

по физической культуре, спорту и делам молодежи;

по проблемам Севера и Дальнего Востока;

по делам ветеранов.

В случае необходимости могут образовываться и другие комитеты.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок полномочий Государственной Думы данного созыва. Они формируются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности.

Заседания комитетов и комиссий проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. По требованию депутатского объединения или не менее одной четверти от общего числа членов комитета или комиссии проводится внеочередное заседание. Решение принимается большинством голосов от общего числа членов комитета или комиссии, присутствующих на заседании. Различные комитеты и комиссии часто проводят совместные заседания.

Комитеты и комиссии имеют право вносить на заседание Совета Государственной Думы предложения по повестке заседания Думы. Представитель комитета или комиссии имеет право выступать на заседаниях палаты, заседаниях других комитетов и комиссий Государственной Думы с докладами и содокладами по вопросам, относящимся к ведению представляемого им комитета или комиссии.

Для подготовки отдельных вопросов, парламентских слушаний комитеты и комиссии Государственной Думы создают рабочие группы из числа членов комитета или комиссии, других депутатов Государственной Думы, а также представителей государственных органов и общественных объединений, научных учреждений, а также специалистов. Комитеты и комиссии привлекают к своей работе экспертов, назначают независимую экспертизу законопроектов.

Комиссии Государственной Думы формируются из числа членов комитетов палаты. Государственная Дума образует Комиссию по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики. Она рассматривает вопросы о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы; о даче согласия по представлению Генерального прокурора РФ на задержание, арест, личный досмотр депутата и на проведение в отношении его обыска; о даче согласия по представлению Генерального прокурора на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности в связи с передачей уголовного дела или дела об административном правонарушении в суд; о нарушениях статуса депутата Государственной Думы. Комиссия также рассматривает вопросы о нарушениях депутатами общепринятых правил взаимоотношений друг с другом, проявляющихся в использовании в своих выступлениях грубых, оскорбительных выражений, наносящих ущерб чести и достоинству других депутатов и иных лиц; жалобы избирателей, связанные с нарушениями правил депутатской этики.

Комиссия может рекомендовать лишить депутата, нарушившего правила депутатской этики, права выступать на одном или нескольких заседаниях палаты; огласить на заседании палаты и распространить в средствах массовой информации факты нарушения депутатом правил депутатской этики; рекомендовать депутату принести публичные извинения.

Депутатские объединения. В Государственной Думе создаются депутатские объединения: фракции и депутатские группы. Фракциями именуются группы депутатов, избранные по спискам политических партий. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 55 депутатов Государственной Думы. Фракции и депутатские группы обладают равными правами. Депутат вправе состоять только в одном депутатском объединении. Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно.

Партийные фракции и депутатские группы часто объединяются между собой для голосования по тому или иному вопросу. Партийные фракции и группы составляют неформальную основу деятельности Государственной Думы, их позиция и влияние определяют конечные решения палаты. Ведя нескончаемые словесные дуэли между собой, они в то же время сотрудничают в кулуарах в поисках политических компромиссов.

Общий порядок работы палат. Различный характер состава и компетенции палат накладывает отпечаток на порядок их работы. Порядок работы Государственной Думы учитывает фракционную структуру ее состава, необходимость более строгой дисциплины проведения пленарных заседаний. Естественно, что получить слово для выступления каждому из 450 депутатов Государственной Думы сложнее, чем меньшим по численности членам Совета Федерации. Буквально все стадии ежедневной работы палат -- открытие, обсуждение вопросов, голосование, перерывы и т. д. -- детально регулируются Регламентами, поскольку нередко именно использование тех или иных правил процедуры становится способом политического решения проблемы.

. Заседание Совета Федерации правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Совета Федерации. Для определения правомочности заседания перед началом утреннего и вечернего заседаний проводится регистрация членов Совета Федерации. Перед голосованием проводится дополнительная регистрация. Заседания Совета Федерации проводятся с 25 января по 15 июля и с 16 сентября по 31 декабря.

Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитетов Совета Федерации либо по предложению не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации.

Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат:

послания и обращения Президента РФ;

проекты законов о поправках к гл. 3--8 Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, одобренные Думой и подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции РФ;

проекты актов Совета Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 102 Конституции РФ;

предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ;

предложения о направлении запросов Совета Федерации в Конституционный Суд РФ.

Председательствующий на заседании Совета Федерации объявляет об открытии и закрытии заседания, а также о выступающих; ведет заседание; предоставляет слово для выступления в порядке поступления заявок; обеспечивает соблюдение положений Регламента; ставит на голосование проекты постановлений, заявлений, обращений Совета Федерации, другие вопросы; оглашает предложения членов Совета Федерации по рассматриваемым на заседании вопросам и объявляет последовательность постановки их на голосование; отвечает на вопросы, поступившие в его адрес; дает справки; обеспечивает порядок в зале заседаний; подписывает протокол и стенограмму заседания.

Во время заседания председательствующий не вправе высказывать собственное мнение, комментировать выступления членов Совета Федерации, давать характеристику выступающим. Участвуя в открытом голосовании, осуществляемом без использования электронной системы, председательствующий голосует последним. При нарушении председательствующим положений Регламента, подтвержденном соответствующим решением палаты, Совет Федерации вправе передать функции председательствующего до завершения рассмотрения обсуждаемого вопроса другому председательствующему, приняв соответствующее решение.

На заседаниях Совета Федерации предусматриваются следующие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово, выступление кандидата на выборную должность, выступления в прениях, по обсуждаемой кандидатуре, по мотивам голосования, по порядку ведения заседания, а также предложение, справка, информация, заявление, обращение.

С согласия большинства присутствующих на заседании членов Совета Федерации председательствующий устанавливает общее время обсуждения вопроса повестки дня. Совет Федерации вправе принимать решения о продлении или сокращении времени для выступлений. Право внеочередного выступления на заседании Совета Федерации предоставляется Президенту РФ, Председателю и членам Правительства РФ, Председателям Совета Федерации и Государственной Думы, Председателю Конституционного Суда РФ, Председателю Верховного Суда РФ, Председателю Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Счетной палаты.

Никто не вправе выступать на заседании Совета Федерации без разрешения председательствующего. Нарушивший это правило лишается слова без предупреждения. Переуступка права на выступление допускается только в пользу члена Совета Федерации -- представителя от того же субъекта РФ. Член Совета Федерации может выступить по одному и тому же вопросу не более двух раз.

Регламент устанавливает, что выступающий на заседании не должен использовать в своей речи грубые и некорректные выражения, призывать к незаконным действиям, допускать необоснованные обвинения в чей бы то ни было адрес. В случае совершения нарушений выступающий может быть лишен слова без предупреждения.

Регламент отводит место регулированию вопроса формирования повестки дня. Проект формируется Советом палаты и представляется Председателем Совета Федерации. В первую очередь в проект повестки дня заседания Совета Федерации вносятся вопросы, подлежащие включению в повестку дня очередного заседания Совета Федерации без обсуждения и голосования.

Предложения о внесении изменений и дополнений в принятый за основу проект повестки дня заседания вносятся комитетом и комиссией, членом Совета Федерации в том случае, если инициатором предложения представлен проект постановления Совета Федерации по вопросу, предлагаемому для включения в повестку дня. Палата вправе принять решение о прекращении прений по вопросу повестки дня. Из проекта повестки дня заседания Совета Федерации не могут быть исключены вопросы, подлежащие в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и Регламентом обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Проект повестки дня ставится на голосование и принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Как уже отмечалось, Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания, если Президент РФ не созвал ее ранее этого срока. Первое заседание открывает старейший по возрасту депутат. В дальнейшем до избрания Председателя или заместителя Председателя поочередно на заседаниях председательствуют представители всех депутатских объединений. Государственная Дума сразу избирает Счетную комиссию, Временную комиссию по Регламенту и организации работы Государственной Думы, Временный секретариат. На первом заседании депутаты проводят выборы Председателя Государственной Думы, его заместителей.

Президент РФ, его полномочный представитель, Председатель и члены Совета Федерации, Председатель и члены Правительства РФ, члены Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель, его заместители и аудиторы Счетной палаты, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты. Другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только по специальному приглашению. На открытых заседаниях могут присутствовать члены Общественной палаты, уполномоченные ее Советом.

Государственная Дума по предложению депутатов, депутатских объединений, комитетов и комиссий вправе пригласить на свое заседание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства РФ и его заместителей, Генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, иных должностных лиц. Приглашения направляются не позднее чем за 10 дней до заседания Государственной Думы.

Для Президента РФ в зале заседаний отводится специальное место, над которым помещаются Государственный флаг и Государственный герб Российской Федерации. Отводятся также специальные места для других указанных выше лиц. На заседаниях Государственной Думы ведутся протоколы и стенограммы. Депутат Государственной Думы вправе ознакомиться со стенограммой своего выступления до ее официального опубликования.

Государственная Дума собирается на сессии, как правило: весеннюю -- с 12 января по 20 июня, осеннюю -- с 1 сентября по 25 декабря. Заседания Государственной Думы проходят в среду и пятницу. Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избирателями.

Совет Государственной Думы собирается дважды в неделю. Комитеты и комиссии заседают в понедельник и четверг. Вторник отводится для работы депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах. Каждая последняя неделя месяца предназначается для работы депутатов Государственной Думы с избирателями.

Заседания Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в СМИ. На заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных организаций, эксперты, специалисты. Представители СМИ могут присутствовать при условии их аккредитации в Думе. Два раза в месяц по средам на заседании, как правило, проводится «правительственный час» для ответов федеральных министров и других должностных лиц на вопросы депутатов. На «правительственном часе» рассматривается один из блоков вопросов, относящихся к сфере деятельности исполнительных органов государственной власти: «Экономическое развитие и торговля», «Финансовая и налоговая политика», «Промышленность и энергетика» и др. План проведения «правительственного часа» на очередную сессию утверждается палатой, как правило, на одном из последних заседаний текущей сессии Государственной Думы. Письменные вопросы и предложения по блоку вопросов, предлагаемому к рассмотрению на «правительственном часе», направляются депутатами в Совет Государственной Думы не позднее чем за 10 дней до проведения указанного «правительственного часа». В случае если приглашенный на «правительственный час» федеральный министр не имеет возможности прибыть на заседание, он уведомляет Председателя Думы с указанием причины отсутствия.

Заседание Государственной Думы начинается с регистрации присутствующих депутатов, которую проводит председательствующий. Заседание является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты (т. е. 226 человек). Депутат обязан присутствовать на ее заседаниях, о невозможности присутствовать на заседании палаты по уважительной причине депутат обязан заблаговременно информировать Председателя Государственной Думы.

Выступающий в палате не вправе нарушать правила депутатской этики -- употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Государственной Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям. В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает его права выступления в течение всего дня заседания. Решением палаты он может быть лишен этого права на срок до одного месяца.

Депутаты своевременно извещаются о вопросах, вносимых на рассмотрение палаты. Проекты федеральных законов, постановлений Государственной Думы и другие необходимые материалы предоставляются депутатам не позднее чем за три дня до их рассмотрения на заседании палаты. Заседания проводятся в соответствии с разработанной Советом Государственной Думы и заблаговременно разосланной депутатам примерной программой работы сессии Думы, утверждаемой на одном из ее первых заседаний, с календарем рассмотрения вопросов на очередной месяц и порядком работы на очередное заседание. Изменения в этот календарь рассмотрения вопросов могут быть внесены палатой по письменному требованию комитетов, депутатских объединений и депутатов.

Внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы подлежат послания и обращения Президента РФ, законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом РФ или Правительством РФ, проекты федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетной системе, федеральные законы, возвращенные на повторное рассмотрение Государственной Думы в порядке, предусмотренном ст. 105 и 107 Конституции РФ, проекты федеральных законов о ратификации международных договоров, проекты Регламента и постановлений Государственной Думы о внесении в него изменений, проекты постановлений и направлений представителей в Конституционный Суд.

Иные законопроекты и вопросы могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решению палаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Председательствующий на заседании Государственной Думы имеет широкие права. Он руководит общим ходом заседания, следит за соблюдением Регламента, предоставляет слово для выступления, обеспечивает выполнение организационных решений Государственной Думы, ставит на голосование каждое предложение депутатов в порядке поступления, проводит голосование и оглашает его результаты, контролирует ведение протоколов и стенограмм заседаний.

Председательствующий на заседании вправе: в случае нарушения положений Регламента предупреждать депутата, а при повторном нарушении -- лишать его слова (депутат, допустивший грубые, оскорбительные выражения в адрес председательствующего, других депутатов, лишается слова без предупреждения), указывать на допущенные в ходе заседания нарушения положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Регламента, а также исправлять фактические ошибки, допущенные в выступлениях, удалять из зала заседаний приглашенных лиц, мешающих работе Государственной Думы.

Председательствующий на заседании Государственной Думы не вправе высказывать собственное мнение по существу обсуждаемых вопросов, комментировать выступления депутатов, давать характеристику выступающим. Участвуя в открытом голосовании без использования электронной системы, председательствующий голосует последним. При нарушении председательствующим требований Регламента Государственная Дума вправе назначить другого председательствующего до принятия решения по обсуждаемому вопросу.

Специальный порядок работы палат. Наряду с общим порядком работы палат Регламенты палат устанавливают специальный порядок рассмотрения вопросов, отнесенных Конституцией к их ведению.

В Регламенте Совета Федерации предусмотрен порядок: утверждения изменения границ между субъектами Российской Федерации, утверждения указов Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения, решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации, назначения выборов Президента РФ, рассмотрения Советом Федерации вопроса об отрешении Президента РФ от должности, назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей, назначения на должность и освобождения от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов, назначения на должность и освобождения от должности членов Центральной избирательной комиссии РФ, назначения членов Высшей квалификационной коллегии судей -- представителей общественности, рассмотрения вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества, проведения консультаций по вопросам о назначении и отзыве дипломатических представителей, подготовки, рассмотрения и принятия обращений Совета Федерации в Конституционный Суд РФ.

В Регламенте Государственной Думы предусмотрен порядок: дачи согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, рассмотрения вопросов, связанных с доверием Правительству РФ, назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, назначения на должность и особождения от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, назначения на должность и освобождения от должности Председателя Центрального банка РФ, выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ, объявления амнистии, рассмотрения внешнеполитических вопросов, ратификации международных договоров РФ, международного межпарламентского сотрудничества, консультаций с комитетами о назначении и отзыве дипломатических представителей, обращения в Конституционный Суд РФ.

Порядок голосования и принятия решений. Голосованием и принятием решения завершается рассмотрение законопроектов и других актов палат. Голосование поэтому должно быть максимально демократическим, исключать любую возможность подавления тех или иных парламентариев при выражении ими своего мнения.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием, причем открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием электронной системы или бюллетенями.

Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ и Регламентом. По процедурному вопросу решение принимается большинством голосов членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Голосование считается состоявшимся, если число членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, не меньше числа членов Совета Федерации, необходимого для принятия решения.

Открытое голосование в Совете Федерации проводится с помощью электронной системы, если не принято иное решение. После объявления председательствующим о начале голосования никто не вправе прервать голосование. Тайное голосование осуществляется с использованием электронной системы или бюллетеней. Поименное голосование проводится по решению, принимаемому не менее чем одной пятой от общего числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, с использованием электронной системы или именными бюллетенями.

В Государственной Думе решения принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов, без использования указанной электронной системы, а также с использованием именных бюллетеней.

Постановление Государственной Думы принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ или Регламентом. По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании.

Депутат, отсутствовавший во время голосования, не вправе подать свой голос по истечении времени, отведенного для голосования.

Депутат обязан обеспечить надлежащее хранение и использование карточки для голосования. Свое право на голосование он осуществляет лично. Соблюдение требования о необходимости личного голосования депутата как существенный элемент надлежащего порядка принятия федеральных законов является обязательным. При использовании для голосования электронной системы допускается передача депутатом своего голоса другому депутату в связи с отсутствием на заседании Думы по уважительным причинам.

Заявление о передаче своего голоса другому депутату в период отсутствия на заседании палаты депутат составляет на имя Председателя Государственной Думы на депутатском бланке с указанием причины отсутствия, времени, на которое передается голос, а также с указанием того, как распорядиться голосом при голосовании по вопросам, рассматриваемым палатой. Заявление о передаче своего голоса в период отсутствия на заседании палаты депутат вправе также направить телеграммой. Заявления и телеграммы непосредственно передаются в Комитет по Регламенту и организации работы Государственной Думы для учета и хранения.

При выдвижении нескольких кандидатур или предложении более двух вариантов решения рассматриваемого палатой вопроса голосование может быть проведено в два тура по решению Думы. Если во втором туре голосования не набрал требуемого числа голосов ни один из вариантов решения, то данный вопрос снимается с рассмотрения.

Открытое голосование на заседании Думы проводится с использованием электронной системы подсчета голосов либо по решению палаты без использования электронной системы. При проведении открытого голосования без использования электронной системы подсчет голосов поручается Счетной комиссии, которая избирается палатой. После объявления председательствующим о начале голосования никто не вправе прервать голосование. По окончании подсчета голосов председательствующий объявляет о результатах.

Тайное голосование проводится по решению палаты, принимаемому большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Тайное голосование проводится с использованием электронной системы подсчета голосов или с использованием бюллетеней. Для проведения тайного голосования и определения его результатов палата избирает открытым голосованием Счетную комиссию.

Бюллетени для тайного голосования изготавливаются под контролем Счетной комиссии по предложенной ею и утвержденной решением палаты форме. Бюллетень для тайного голосования опускается в специальный ящик, опечатанный Счетной комиссией.

О результатах тайного голосования Счетная комиссия составляет протокол, в соответствии с которым председательствующий на заседании палаты объявляет, какое решение принято.

Поименное голосование проводится по решению палаты, принимаемому большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании, и осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов или именных бюллетеней. Результаты поименного голосования помещаются в стенографическом отчете заседания Государственной Думы и могут быть опубликованы в средствах массовой информации.

Исключительно важная роль голосования, проводимого с помощью электронного оборудования, и возможность разного рода технических неполадок заставляют палаты проводить работу по контролю за использованием электронной системы. В Совете Федерации для этих целей создается специальная Комиссия, в которую входят члены Совета Федерации. В Государственной Думе эту работу проводит группа в Комитете по регламенту и организации работы палаты. В Регламентах палат установлены определенные права и обязанности членов этих подразделений, направленные на обеспечение работы электронных систем при определении результатов голосования, регистрации парламентариев и других задач.

Парламентские слушания. В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. Эти слушания бывают как открытые, так и закрытые. Парламентские слушания могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями двух палат, они представляют собой способ широкого обсуждения актуальных государственных и общественных проблем. Слушания завершаются не решениями, а рекомендациями. Организация проведения парламентских слушаний возлагается на соответствующий комитет. Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется этим комитетом.

В Совете Федерации председательствующим на парламентских слушаниях может быть Председатель Совета Федерации, его заместители, председатель или заместитель председателя комитета, комиссии.

В Государственной Думе парламентские слушания проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, депутатских объединений в Государственной Думе. Организация и проведение парламентских слушаний возлагаются Советом Государственной Думы на соответствующие комитет или комиссию. На парламентских слушаниях, как предусмотрено Регламентом, обсуждаются законопроекты, требующие публичного обсуждения, международные договоры, представленные на ратификацию, проект федерального бюджета и отчет о его исполнении, другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами и комиссиями, которыми организуются эти слушания.

Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Но комитет или комиссия, организующие проведение парламентских слушаний, могут принять решение о проведении закрытых парламентских слушаний. Президент РФ и другие высшие руководители, депутаты Государственной Думы вправе участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях. Представители средств массовой информации и общественности на закрытые парламентские слушания не допускаются. Продолжительность парламентских слушаний определяет комитет или комиссия исходя из характера обсуждаемых вопросов.

Все приглашенные лица выступают на парламентских слушаниях только с разрешения председательствующего. Эти лица не вправе вмешиваться в ход парламентских слушаний, прерывать их выкриками, аплодисментами. Председательствующий может удалить нарушителей из зала заседаний.

Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу. Такие рекомендации принимаются путем одобрения большинством принявших участие в слушаниях депутатов. Рекомендации открытых парламентских слушаний могут публиковаться в печати. Материалы закрытых парламентских слушаний предназначаются только для депутатов, полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания, а также государственных органов, представители которых принимали участие в парламентских слушаниях.

Парламентское расследование. Палаты Федерального Собрания осуществляют деятельность по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и гсоударства. В этих целях был принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.).

Названный Закон устанавливает предмет парламентского расследования, основания для его возбуждения, называет основные положения, касающиеся процедуры его проведения, а также обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании. В соответствии с Законом парламентскому расследованию подлежат факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций (ЧС) техногенного характера, и обстоятельства, связанные с наступлением негативных последствий ЧС природного и техногенного характера. Для расследования указанных фактов и обстоятельств палатами Федерального Собрания РФ на паритетных началах создается комиссия по расследованию, которая формируется на время расследования и после его завершения распускается. Закон предусматривает обязанность должностных лиц предоставлять комиссии требуемую информацию (документы, материалы), а также обязанность должностных лиц и граждан, приглашенных комиссией, прибыть на ее заседание и дать все необходимые объяснения по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам. По результатам парламентского расследования комиссия готовит итоговый доклад, который утверждается палатами Федерального Собрания РФ и направляется Президенту РФ и в Правительство РФ, после чего парламентское расследование считается завершенным.