Конституционное право Российской Федерации

Предусмотрено, что при принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности.

Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором. В случае принятия в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области.

Международным договором регулируются наименование и статус нового субъекта РФ, порядок приобретения гражданства Российской Федерации, правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов, действие законодательства Российской Федерации на территории нового субъекта РФ, функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта РФ. Международным договором может устанавливаться также переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации.

После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора, а затем международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию.

Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект РФ. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после проведения консультаций с Президентом РФ. В случае неодобрения вопроса об образовании нового субъекта на референдуме хотя бы одного из заинтересованных субъектов РФ инициатива об этом может быть выдвинута не ранее чем через год. Если же затрагивается статус какого-то субъекта Федерации, то следует помнить, что его изменение возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего ее субъекта и тоже в соответствии с федеральным конституционным законом. В соответствии с указанными нормами 25 марта 2004 г. был принят Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа».

Федеральным конституционным законом от 30 декабря 2006 г. образован новый субъект Российской Федерации -- в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 г. образован новый субъект Российской Федерации -- Красноярский край -- в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа. Федеральным конституционным законом от 12 июля 2006 г. образован новый субъект Российской Федерации -- Камчатский край -- в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа.

Большое число коренных малочисленных народов, населяющих территорию России, не позволяет предоставить каждому из них статус субъекта Федерации. Это привело бы к еще большей дробности Федерации, и без того весьма значительной. Однако эти народы нуждаются в признании своих особых прав, которые и гарантируются Конституцией РФ (ст. 69) в соответствии с общепризнанными принципами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Статус коренных малочисленных народов закреплен в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (в редакции от 22 августа 2004 г.). В Законе закреплены общие принципы организации и деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов этих народов, а также определены правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления. Действует также ряд специальных законов. Так, Лесной кодекс устанавливает режим землепользования и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон РФ «О недрах» предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития при пользовании недрами в районах их проживания. Определенные льготы введены законами о налогообложении, о приватизации государственных и муниципальных предприятий и др. Основы законодательства Российской Федерации о культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно-национальной стабильности малочисленных народов. В защиту прав и интересов народов Крайнего Севера и приравненных к нему местностей принят ряд актов Президента, Правительства России, законов субъектов Федерации. Федеральным законом от 18 июня 1998 г. ратифицирована Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, принятая в Страсбурге 1 февраля 1995 г.

§ 2. Территория Российской Федерации

Территория -- один из основных признаков государства, определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства. Каждое государство заинтересовано в ясном определении пределов своей территории, поскольку территориальные споры с соседями рождают много трудностей, а порой чреваты военными конфликтами. Для федеративных государств правовое закрепление своей территории имеет не только международно-правовое, но и внутреннее, государственно-правовое значение. От этого зависят границы федерального суверенитета, т. е. поле действия федерального законодательства, федеральной исполнительной и судебной власти.

В конституционном праве России есть понятия «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Федерации». Отношение между ними самое простое: первая включает в себя территории своих субъектов. Однако Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы своих субъектов. Границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия. Под территорией понимается не только ее сухопутная часть, но также внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над территориями субъектов. Внутренние воды состоят из рек, озер, заливов, лиманов и др. Территориальное море -- это примыкающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушное пространство по сложившейся правовой практике включает высоту до 100 км.

Под сухопутной и водной территорией расположены недра, о которых Конституция РФ не упоминает. Тем не менее по сложившемуся обычаю они также входят в понятие государственной территории.

Закон РФ «О недрах» устанавливает, что недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности.

К территории морских государств непосредственно примыкают, хотя в нее и не входят, континентальный шельф и исключительная экономическая зона. Конституция РФ закрепляет в отношении их свои суверенные права и юрисдикцию, которые, однако, осуществляются в порядке, установленном не только внутренним законом, но и международным правом.

Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря Российской Федерации, на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега. Обычно шельф бывает богат запасами нефти и других неживых, а также живых ресурсов. Порядок осуществления суверенных прав на шельфе регулируется Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации» (в редакции от 4 ноября 2006 г.). Интересы субъектов Федерации в эксплуатации ресурсов континентального шельфа учитываются в соответствии с их вкладом в разведку и разработку этих ресурсов.

Исключительная экономическая зона -- это морское пространство шириной до 200 миль от берега. Здесь прибрежные государства вправе создавать искусственные острова, установки и сооружения, осуществлять рыболовство, проводить исследования, осуществлять защиту морской среды и естественных ресурсов. Эти вопросы регулируются Федеральным законом «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (в редакции от 4 ноября 2006 г.).

Охрана территории, континентального шельфа и исключительной экономической зоны входит в ведение федеральных властей. Они призваны обеспечивать территориальную целостность Федерации и ее субъектов. Режим границы Российской Федерации установлен Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), а также рядом других нормативных актов и международных договоров с сопредельными государствами. Этими актами закрепляется процедура разрешения территориальных споров. По специальным соглашениям российские пограничные войска несут охрану внешней границы ряда государств, входящих в Содружество Независимых Государств.

Федеральным законом «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (в редакции от 2 декабря 2004 г.) регулируется прилежащая зона -- морской пояс, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница которого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Закон регулирует порядок проведения морских научных исследований.

§ 3. Государственный язык

На всей территории Российской Федерации государственным языком является русский язык. Эта норма Конституции (ч. 1 ст. 68) очень важна в государстве, в котором проживают лица более 100 национальностей. И это не искусственное навязывание, поскольку 85% населения составляют русские, а подавляющее большинство лиц других национальностей считают русский язык своим родным языком.

Признание русского языка государственным означает, что он изучается в образовательных учреждениях, на нем издаются официальные документы, ведется работа в законодательных и исполнительных органах государственной власти, судах. В то же время Законом РФ «О языках народов Российской Федерации» предусмотрено, что граждане, не владеющие русским языком, могут использовать в государственных органах, организациях и учреждениях родной язык, а в определенных случаях (например, в суде) им обеспечивается соответствующий перевод.

Установление русского языка в качестве государственного не исключает права определенных субъектов Федерации устанавливать свои государственные языки. Такое право предоставлено (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ) республикам. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик эти языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

Однако республик, входящих в Российскую Федерацию, только 21, а народов, населяющих страну, намного больше. Их языки признаются в России национальным достоянием государства, а Конституция РФ закрепила за всеми народами право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Граждане России имеют право получать основное общее образование на родном языке, они вправе создавать национальные клубы, студии и коллективы искусства, организовывать библиотеки, кружки и студии по изучению национального языка, общероссийские, республиканские и иные ассоциации. В местах компактного проживания национальных групп допускается использование их языка в местном официальном делопроизводстве. Государственные программы предусматривают финансовые и другие меры, направленные на сохранение и развитие языков народов России.

Федеральным законом «О языках народов Российской Федерации» установлено, что «в Российской Федерации алфавиты государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик строятся на графической основе кириллицы. Иные графические основы алфавитов государственного языка

Российской Федерации и государственных языков республик могут устанавливаться федеральными законами».

Конституционный Суд РФ (постановление от 16 ноября 2004 г.), признав эти положения Закона не противоречащими Конституции РФ, отметил, что изменение графической основы алфавита допустимо, «если только оно преследует конституционно значимые цели, отвечает историко-культурным, социальным и политическим реалиям, а также интересам многонационального народа Российской Федерации. Решение же этого вопроса республикой в одностороннем порядке, без учета вытекающих из Конституции РФ требований и гарантий в языковой сфере, могло бы привести не только к ослаблению федеративного единства, нарушению полномочий Российской Федерации в языковой сфере, но и к ограничению конституционных прав и свобод граждан, в том числе проживающих за пределами республики, для которых данный язык является родным, на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, на участие в культурной жизни, на доступ к культурным ценностям, многие из которых созданы на основе исторически сложившейся письменности».

§ 4. Таможенная, денежная и налоговая системы

С экономической точки зрения Российская Федерация являет собой единый рынок. На ее территории не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Регулирование отношений, связанных с общей для Российской Федерации таможней, осуществляется Таможенным кодексом РФ, Законом РФ «О таможенном тарифе» (в редакции от 27 июля 2006 г.), рядом указов Президента и постановлений Правительства России. Следовательно, в Российской Федерации недопустимо создание таможенных границ между различными субъектами Федерации.

Но определенные обстоятельства могут вызвать необходимость ограничения перемещения товаров и услуг. Конституция России предусматривает такие обстоятельства, но устанавливает возможность ограничений только путем принятия федерального закона и только для определенных целей: обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Тем самым ставится преграда всякого рода местному и чиновничьему «творчеству», способному произвольно создавать помехи «единству экономического пространства» и «свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств», составляющих одну из основ конституционного строя (ст. 8 Конституции). Некоторые из оснований ограничения свободы передвижения товаров и услуг предусмотрены в федеральных законах о чрезвычайном положении, об оружии, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В Российской Федерации существует единая денежная система, а денежной единицей признается рубль. Следовательно, субъекты Федерации не вправе вводить и выпускать свои деньги. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком России, который осуществляет защиту и обеспечение рубля. Центральный банк действует независимо от других органов государственной власти.

В Российской Федерации правом на введение налогов обладают как сама Федерация, так и ее субъекты. На федеральном уровне только закон может устанавливать систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет. Федеральным законом должны определяться также общие принципы налогообложения и сборов. Следовательно, субъекты Федерации, обладая правом на введение налогов, обязаны делать это в соответствии с общими принципами, установленными для всей страны.

Федерация вправе выпускать государственные займы, но только в порядке, определяемом федеральным законом. Тем самым ограничивается возможность исполнительной власти выпускать займы по собственному произволу, что могло бы создать серьезную угрозу финансовой системе страны. Займы должны размещаться на добровольной основе, г. е. не иметь принудительного характера для граждан и организаций.

§ 5. Предметы ведения Российской Федерации

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом рсшать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: 1) исключительной компетенции федеральных органов власти; 2) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов; 3) исключительной компетенции субъектов федерации. Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.

Российская Федерация следует по этому испытанному пути (хотя термин «исключительная компетенция» в ней не употребляется): ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 -- перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. закрепил принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Этим актом установлен порядок принятия законов по предметам совместного ведения, основные принципы и порядок заключения договоров между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также соглашений между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ о передаче друг другу части своих полномочий.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти, и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 7] Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.

1. Вопросы государственного строительства:

принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их исполнением;

федеративное устройство и территория Федерации;

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти;

федеральная государственная служба.

2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:

федеральная государственная собственность и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Федерации;

установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития;

федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе.

3. Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности:

внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира;

внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

Вопросы обороны и охраны границы:

оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы:

судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности;

федеральное коллизионное право.

6. Вопросы метеорологии, статистической отчетности и т. д.:

метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет.

7. Государственные награды и почетные звания Российской Фе-дерации.

Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности:

только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;

на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;

только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;

только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;

Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

6) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и проч.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в лих сферах проявляется суверенитет и верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

§ 6. Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.

Предметы совместного ведения и полномочия органов Федерации и ее субъектов, закрепленные в 14 пунктах ст. 12 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.

1. Вопросы государственного строительства и зашиты прав и свобод:

обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;

защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:

разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;

общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;

осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:

кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;

административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) формируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и т. д.) -- только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную часть общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.

§ 7. Правовая система Российской Федерации

Конституционно-правовой статус Российской Федерации закреплен в Конституции России и ряде правовых актов. Высшую юридическую значимость имеют ст. 4 и 5 Конституции, входящие, как уже отмечалось, в гл. 1 «Основы конституционного строя». Статус Федерации, как и ее субъектов, более подробно регламенитрован в гл. 3 «Федеративное устройство». Положения этих глав Конституции перекрывают все ранее принятые правовые акты, так или иначе относящиеся к статусу Федерации и ее субъектов.

Конституция составляет ядро всей правовой системы Российской Федерации, она обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и др.). Федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это принципы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Они закрепляют единство правопорядка на всей территории России при сохранении широких прав субъектов Федерации в пределах своей компетенции. Разумеется, в определенном отношении сохраняют юридическую силу такие принципиальные акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративный договор от 31 марта 1992 г. После принятия в 1993 г. Конституции были заключены договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и рядом республик и областей, которые необоснованно расширили компетенцию субъектов РФ по ряду вопросов. Однако эти договоры носили по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации и ее субъектов. К началу 2002 г. практически все субъекты РФ, кроме Татарстана, приняли решение отказаться от этих договоров.

Установленные Конституцией России предметы ведения регулируются правовыми актами различного уровня. Так, по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Такая иерархия правовых источников способствует укреплению конституционно-правового статуса Федерации и установлению прочных отношений между Федерацией и ее субъектами.



§ 8. Организация исполнительной власти. Федеральные округа

Организация исполнительной власти в федеративном государстве -- сложный вопрос. Органы этой власти не могут составлять слишком жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому унитаризму и парализует инициативу субъектов Федерации. Но исполнительная власть Федерации и субъектов не должны действовать разрозненно -- в таком случае эффективность решения многих проблем будет затруднена.

Конституция (ч. 2 ст. 77) предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и министерства субъектов РФ находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по вопросам исключительных полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федеральных органов.

Однако такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. На территории субъектов Федерации федеральными органами исполнительной власти могут создаваться свои территориальные органы, в которые ими назначаются соответствующие должностные лица. Но эти органы создаются только для осуществления полномочий федеральной власти, а следовательно, полностью независимы от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, министерства обороны, иностранных дел, имущественных отношений и др.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. признал не противоречащим Конституции РФ положение, при котором законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий

Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция предусматривает возможность взаимных уступок полномочий со стороны федеральных органов как исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с соответствующими органами субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации. Как уже отмечалось, принципы и порядок заключения таких соглашений закреплены в Федеральном законе.

13 мая 2000 г. Указом Президента РФ были учреждены семь федеральных округов -- Центральный, Северо-Западный. Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский. Дальневосточный. Тем же Указом утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе

По своей природе федеральный округ является административным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ Создание округов не затрагивает конституционных основ федерализма и не ущемляет конституционно-правовой статус субъектов РФ. В рамках федерального округа организуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, проводится контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти. Создание федеральных округов призвано также содействовать обеспечению национальной безопасное™, улучшению политического, социального и экономического положения в каждом округе. С помощью этой работы должны быть преодолены возникшая в связи с большими размерами территории России известная раздробленность государства и ослабление федерального влияния на решение проблем в субъектах РФ.

В пределах федерального округа Президента РФ представляет полномочный представитель, который является должностным лицом и федеральным государственным служащим, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом и входит в состав Администрации Президента.

Полномочный представитель не наделен властными полномочиями, но он обеспечивает реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий. Отсюда его большие права и широкие организационные полномочия. Полномочный представитель обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов, организует взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями. Он разрабатывает программы социально-экономического развития территорий, организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а в случае принятия субъектами РФ актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия этих актов. Через полномочного представителя проходит согласование кандидатур для назначения на должности федеральных служащих, проектов федеральных решений, затрагивающих интересы субъектов РФ. Он организует проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ, принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, обладает рядом прав представительского характера. Такое положение полномочных представителей, хотя они тесно контактируют с руководителями государственных органов субъектов РФ, не нарушает самостоятельности последних, содействуя деловому сотрудничеству.

Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. при полномочных представителях образованы советы с совещательными функциями и утверждено Положение о них.

Правительством РФ разработана схема размещения территориальных федеральных органов исполнительной власти. Окружные подразделения созданы Министерством внутренних дел, Федеральной службой безопасности, Генеральной прокуратурой и др.

§ 9. Единая судебная власть и прокуратура

Согласно Конституции РФ судебная система России устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Судебная власть осуществляется как федеральными судами, судьи которых назначаются Президентом РФ, так и судами в субъектах Федерации. Однако все суды образуют единую систему. Во главе судов обшей юрисдикции стоит Верховный Суд РФ, а арбитражных судов -- Высший Арбитражный Суд РФ. Этим организация судебной власти в Российской Федерации отличается от дуализма судебной системы в других федерациях (например, в США), в которых на территории субъекта федерации действуют как собственная судебная система во главе со своим верховным судом, так и федеральные суды во главе с верховным судом федерации.

Общефедеральным органом в области конституционного судопроизводства выступает Конституционный Суд РФ, в то время как аналогичные суды (конституционные и уставные), созданные в республиках, краях и областях, не составляют с ним единой системы.

В соответствии с Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» (в редакции от 5 апреля 2005 г.) судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов подлежат назначению Президентом РФ с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Федерации.

На строго централизованных началах действует прокуратура РФ. Это единая для всей Федерации централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 4 ноября 2005 г.).

§ 10. Основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации

В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов федерации. Основаниями для федеральной интервенции признаются восстания, массовые беспорядки и т. п. В США, например, в разные годы президенты неоднократно использовали вооруженные силы для наведения конституционного порядка в штатах; в Индии в аналогичных целях в штатах вводилось президентское правление.

В Конституции РФ отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации и введения президентского правления. Однако есть общее положение, открывающее возможность такого вмешательства. Часть 4 ст. 78 устанавливает: «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации». С этой статьей связаны и другие статьи Конституции, устанавливающие полномочия Президента и Правительства России. Наиболее важной в связи с этим является функция Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека, принимающего в установленном Конституцией порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80).

Права субъектов могут стать объектом ограничения со стороны федеральных судов. Так, Конституционный Суд РФ вправе дисквалифицировать закон субъекта РФ, если он не соответствует Конституции РФ. Суды общей юрисдикции объявляют недействующими, т. е. не подлежащими применению, законы субъектов РФ, противоречащие федеральным законам. Прокуроры опротестовывают незаконные правовые акты в соответствующих органах власти субъектов РФ.

Конкретными инструментами, способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации, являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, право Президента приостановить действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции, федеральным законам и указам, досрочно прекращать полномочия высшего должностного лица субъекта РФ, а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Российской Федерации. Федеральным законом может быть досрочно распущен законодательный (представительный) орган субъекта РФ.

Конституция не устанавливает оснований и порядка использования Вооруженных Сил на территории субъектов Федерации в случае возникновения там восстаний и других нарушений конституционного порядка. Президент РФ вправе объявлять на территории России или в отдельных ее местностях военное положение, режим которого согласно Конституции определяется федеральным конституционным законом.

В ситуациях возникновения в том или ином регионе России незаконных вооруженных формирований и связанных с этим столкновений с федеральными Вооруженными Силами подлежит применению Дополнительный протокол (принят 8 июня 1977 г.) к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г.. касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Этот международно-правовой акт, являющийся в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы Российской Федерации, подтверждает суверенитет государства и устанавливает, что при возникновении вооруженного конфликта «обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве или защищать национальное единство и территориальную целостность государства» (ч. 1 ст. 3). В то же время документ вводи! гарантии от посягательства на жизнь, здоровье, против жестокого обращения, коллективных наказаний, взятия заложников, актов терроризма, надругательства над человеческим достоинством и ряда других нарушений прав и свобод в отношении лиц, прекративших участвовать в военных действиях. Данные гарантии очень важны для мирного населения, они требуют гуманного обращения с этим населением.

Примером применения Вооруженных Сил РФ являются события, происходившие в Чеченской Республике в 1994--1996 гг. В этой республике, являющейся субъектом РФ, сложилась экстраординарная ситуация, связанная с осуществлением в 1991 г. государственного переворота, провозглашением независимости. На территории Чечни отрицалось действие Конституции РФ и федеральных законов, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой. Установившийся военный режим потворствовал массовым нарушениям прав и свобод граждан. Проведенные 27 октября 1991 г. выборы в высший орган государственной власти и выборы президента республики были признаны 2 ноября 1992 г. V Съездом народных депутатов РСФСР незаконными, а принятые ими акты -- не подлежащими исполнению. Решения Съезда были также подтверждены в Заявлении Государственной Думы Федерального Собрания 23 декабря 1994 г. Осенью 1994 г. между враждующими группировками произошли вооруженные столкновения, грозившие перерасти в гражданскую войну.

Между тем Конституция РФ, как и ранее действовавшая Конституция 1978 г., не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта РФ и его выходе из состава Российской Федерации. Согласно ст. 66 (ч. 5) Конституции РФ статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом.

Поскольку федеральными властями (Президентом, Правительством, Федеральным Собранием) неоднократно предпринимались попытки преодолеть возникший в Чеченской Республике кризис, но они не привели к мирному политическому решению, указы Президента РФ от 30 ноября 1994 г., от 9 декабря 1994 г., а также постановление Правительства РФ предписали Вооруженным Силам и внутренним войскам МВД применить меры государственного принуждения для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. Данные правовые акты исходили из того, что на территории Чеченской Республики сложилась экстраординарная ситуация, не соответствующая условиям режима чрезвычайного или военного положения.

Как было признано Конституционным Судом РФ в постановлении от 31 июля 1995 г. по проверке конституционности указанных актов Президента и Правительства, конституционным основанием Указа Президента от 9 декабря 1994 г. явились ст. 71 (п. «м»), 78 (ч. 4), 80 (ч. 2), 82, 87 (ч. 1), 90 (ч. 3) и 114 (п. «ж» ч. 1) Конституции РФ. Из этих норм следует, что Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности. Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как оборона и безопасность.

Конституция РФ определяет вместе с тем, что Президент РФ действует в «установленном Конституцией порядке». Однако для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83--89 Конституции РФ, общие рамки этих полномочий определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием ст. 90 (ч. 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ также отметил, что, хотя действия Вооруженных Сил и внутренних войск основывались на конституционных основах, они привели к гибели тысячи российских граждан, что требует расследования и наказания виновных в общесудебном порядке.

В 1999--2002 гг. после вооруженного нападения чеченских бандформирований на Дагестан в Чечне была осуществлена масштабная контртеррористическая операция, сопровождавшаяся введением на территорию Чеченской Республики федеральных Вооруженных Сил и внутренних войск МВД. С конца 2002 г. в республике началось возрождение органов государственной власти, в марте 2003 г. был проведен референдум и принята Конституция Чеченской Республики, а затем состоялись выборы Президента Чеченской Республики, сформировано правительство и судебная система.



§ 11. Участие в межгосударственных объединениях. Содружество Независимых Государств

Важным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее право неограниченно участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами. Конституция РФ (ст. 79) ставит для осуществления этого права только два условия. Передача полномочий не должна: 1) влечь за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и 2) противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Указание на международные договоры означает, что передача полномочий должна быть не односторонней, а порождать взаимные обязательства.

Передача полномочий есть не что иное, как добровольное ограничение своего суверенитета. Конституции многих стран (Франции, Италии и др.) давно согласились с необходимостью такого ограничения во имя международного сотрудничества, результатом чего, в частности, стало появление ряда наднациональных органов в Западной Европе. Конституция РФ также позволяет России вступать в различные межгосударственные объединения, принимая на себя широкие международные обязательства.

Рассматриваемая конституционная норма реализована вступлением России в Содружество Независимых Государств. СНГ основано на началах суверенного равенства всех его членов. Страны Содружества являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. В рамках этого объединения осуществляется координация экономического сотрудничества, сбалансированное социальное развитие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция, военно-политическое сотрудничество. Страны СНГ ставят своей приоритетной задачей обеспечение основных прав и свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, свободное общение, контакты и передвижение граждан государств-членов в Содружестве. Страны Содружества сотрудничают также в области права, в частности путем заключения двусторонних и многосторонних договоров об оказании правовой помощи, и способствуют сближению национального законодательства. В СНГ предусмотрены:

Совет глав государств, который является высшим органом СНГ;

Межпарламентская Ассамблея, действующая на основе Конвенции от 26 мая 1995 г.;

Совет глав правительств;

Совет министров иностранных дел;

Экономический суд;

Совет министров обороны;

Штаб по координации военного сотрудничества;

* Комиссия по правам человека и ряд других органов. Государства -- участники СНГ заключили много договоров и

соглашений, направленных на реализацию целей этого объединения. Так, Договор о сотрудничестве в охране границ государств -- участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество, от 26 мая 1995 г. (его не подписали ряд государств) устанавливает, в частности, что стороны несут взаимную ответственность за обеспечение охраны своего участка границы с учетом интересов безопасности сторон и что они вправе принимать для этого меры с помощью воинского контингента другого государства -- участника СНГ. В соответствии с этим положением Российская Федерация участвует в охране Государственной границы ряда государств -- участников СНГ на основе заключенных двусторонних соглашений. В рамках этого межгосударственного объединения создан Межгосударственный экономический комитет (МЭК), который является постоянно действующим координирующим и исполнительным органом Экономического союза и осуществляет контрольные и распорядительные функции в пределах полномочий, добровольно делегированных ему суверенными государствами СНГ.