Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпропетровський регіональний інститут

Державного управління

Національної академії державного управління при президентові україни

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

25.00.03 - Державна служба

Організаційно-правові засади реформування системи державної служби в Україні

Захарченко Віталій Юрійович

Дніпропетровськ 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, професор СЕРЬОГІН Сергій Михайлович, Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, директор.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор ТОКАРЕВА Валентина Іванівна,Донецький державний університет управління МОН України, завідувач кафедри українознавства;

кандидат соціологічних наук, доцент Липовська Наталія Анатоліївна, Академія митної служби України, начальник відділу соціально-психологічних досліджень.

Захист відбудеться 08 листопада 2007 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.866.01 в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29, к. 104.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29).

Автореферат розісланий 04 жовтня 2007 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.М. Дрешпак

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Становлення України як демократичної, правової та соціально-орієнтованої держави обумовило необхідність проведення політичної та адміністративної реформ, де одне із ключових місць відведено трансформації інституту державної служби. Зазначене підвищення ролі та актуальності проблематики реформування державної служби визначається трьома основними групами чинників.

По-перше, проголошення України правовою державою, в якій діють принципи верховенства права та пріоритету прав людини і громадянина означало докорінну зміну системи взаємовідносин між державою в особі органів державної влади, державних службовців та суспільством (окремими громадянами, їх групами й об'єднаннями).

По-друге, сам процес реформування публічної влади значною мірою сприймається громадянами через призму державної служби, того, наскільки ефективно вона діє, чи мають громадяни реальний рівний доступ до неї, чи відповідає її діяльність принципам демократії та вимогам права.

По-третє, реформування державної служби є невід'ємною частиною адміністративної реформи, оскільки лише зміни та розвиток цієї сфери здатні сприяти вдосконаленню кадрового потенціалу, створенню оновленого, потужного і дієздатного державного апарату, становленню професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби.

Водночас суперечливий розвиток державного управління в Україні на сучасному перехідному етапі від посттоталітарного стану до демократії дозволив побачити значні недоліки у функціонуванні інституту державної служби. Більш того, нехтування специфікою демократичного транзиту - коли розвиток інституту державної служби та її нормативно-правового забезпечення має посідати одне з пріоритетних місць в законодавчій діяльності - мало своїм наслідком відсунення проблем державної служби на другий план.

Усе це зумовило необхідність серйозної наукової уваги не просто до загальних проблем організації державної служби та вдосконалення її нормативно-правового забезпечення, але й до вивчення того, яким чином формування нового типу державної служби синхронізується та взаємодіє з загальними змінами в системі державного управління, як повинні бути пов'язані зазначені процеси аби досягти реальних, позитивних та відчутних для всього населення України результатів.

Також актуальність розробки дисертаційної теми випливає з окреслених на найвищому державному рівні пріоритетів наукових досліджень в галузі теорії державного управління. Про високу значущість та актуальність висвітлення організаційних і правових аспектів розвитку інституту державної служби йшлося у таких документах як Концепція адміністративної реформи в Україні, Стратегія реформування системи державної служби в Україні, Концепція адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні, Програма розвитку державної служби на 2005 - 2010 роки та ін.

Тематика дослідження державної служби, її функціонування й організації складає невід'ємну частину загальних наукових розвідок в галузі цілого спектру наук, таких як політологія, соціологія, правознавство, державне управління тощо. Фактично, проблематика оптимальної організації державної служби та її належного нормативно-правового забезпечення постала ще у працях із загальної теорії управління на початку ХХ ст. (М. Вебер, В. Вільсон, Ф. Гуднау, Л. Уайт, Д. Муні, Т. Вулсі, Л. Урвік). Пізніше до проблем створення оптимального механізму державного управління зверталися представники неокласичної школи (У. Мерфі, А. Маслоу, Е. Мейо) та неокритичної теорії управління (Г. Саймон, Д. Істон, В. Томпсон, Д. Смітсберг). Але практично в усіх цих дослідженнях державна служба розглядалась виключно як похідний елемент загальної характеристики органів управління та управлінських процедур. Докорінна зміна ставлення до реформ інституту державної служби відбулась лише наприкінці 50-х рр. ХХ ст., коли необхідність внесення змін в класичну теорії бюрократії зумовила звернення до державної служби як до самостійного предмету наукової теорії. Проте, насправді вирішальним етапом в розробці проблем державної служби слід назвати середину - кінець ХХ ст., коли переосмислення ролі держави у процесі вирішенні суспільних проблем змусило дослідників поставити в центр уваги питання державної служби як вирішального чинника у забезпеченні функціонування системи державного управління (А. Грей, Б. Дженкінс, П. Інгрехем, Б. Кліксберг, М. Шамсул, Р. Сандерс). Багато в чому цьому сприяли, з одного боку, наявність чисельних практик переходу від олігархічно-буржуазних або соціалістично-авторитарних режимів правління, так званих транзитивних станів державного управління (зокрема: 50 - 80-ті рр. - країни Західної Європи, 80 - 90 рр. - країни Східної Європи, 90-ті рр. - країни, що виникли на теренах СРСР), з іншого - бурхливий розвиток менеджменту у виробничій сфері та бізнесі, найкращі досягнення якого поступово знаходили впровадження й у сфері державного управління, зокрема, в державній службі розвинених країн.

Ще за радянських часів проблемами дослідження державної служби займались такі автори як: І. Бачило, Д. Бахрах, В. Власов, В. Воробйов, А. Євтихієв, Ю. Козлов, А. Лунєв, В. Манохін, І. Пахомов та ін. Однак, практично у всіх наукових розробках державна служба тоді розглядалась виключно в контексті чіткого виконання тих завдань, що формулюються на найвищому політичному рівні. Тобто проблематика служіння суспільству та суспільним інтересам набувала другорядного значення і розглядалась як похідна від функції виконання завдань політичної еліти держави. Відхід від цієї традиції сьогодні здійснюється такими російськими авторами як Г. Атаманчук, О. Оболонський, Є. Охотський, В. Ігнатов, В. Шкатулла, А. Ноздрачов та ін.

Разом із постанням України як незалежної держави виникла об'єктивна потреба науково-теоретичного обґрунтування і розробки нових сучасних моделей функціонування державної служби. Це завдання стало предметом уваги цілої плеяди вітчизняних науковців: В. Авер'янов, О. Андрійко, Ю. Битяк, О. Петришин, С. Дубенко, В. Коваленко, В. Князєв, І. Коліушко, А. Колодій, Г. Леліков, В. Луговий, Н. Нижник, О. Оболенський, Т. Пахомова, В. Олуйко, О. Сушинський, С. Серьогін, С. Хаджирадєва, В. Цвєтков та ін.

Проте, не зважаючи на посилення уваги до проблем державної служби, слід констатувати явну недослідженість питань, які стосуються взаємозв'язку розвитку інституту державної служби з процесом реформування системи державного управління. Дійсно, логіка протікання цих процесів є взаємозалежною та взаємообумовленою. Тому звернення дисертанта до аналізу організаційно-правових засад розвитку інституту державної служби в контексті реформування системи державного управління зумовлено, з одного боку, науково-практичним значенням цієї теми, а з іншого - недостатнім рівнем її висвітлення у сучасній науці.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана в межах наукової роботи кафедри державного управління та місцевого самоврядування Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України “Морально-етичні засади розвитку державної служби України: європейський та вітчизняний досвід” (державний реєстраційний номер 0107U002397), де автор є співвиконавцем частини дослідження щодо реформування державної служби в системі державного управління. Дослідження пов'язане з розробленням і впровадженням у життя Концепції адміністративної реформи в Україні відповідно до Указу Президента України від 22 липня 1998 р. і Стратегії реформування системи державної служби в Україні, затвердженої Указом Президента України від 14 квітня 2000 р., іншими програмними документами щодо розвитку державної служби.

Мета і завдання дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні організаційно-правових засад реформування державної служби в системі державного управління.

Досягнення поставленої мети передбачало вирішення таких завдань:

- розглянути роль і місце інституту державної служби в системі державного управління;

- проаналізувати сучасні підходи до класифікації видів державної служби та систематизувати досвід формування та функціонування цього інституту в сучасних демократичних країнах;

- дослідити зміст фундаментальних принципів реформування державної служби в контексті становлення України як демократичної, правової і соціальної держави;

- визначити пріоритети організаційно-правового розвитку інституту державної служби в умовах реформування системи державного управління;

- надати пропозиції щодо формування цілісної системи державної служби, яка здатна ефективно виконувати функції служіння загальносуспільним та загальнодержавним інтересам;

- на основі комплексного аналізу законодавства про державну службу окреслити правові механізми запобігання феноменам корупції та бюрократизму в системі державної служби.

Об'єктом дослідження є державна служба.

Предметом дослідження є реформування державної служби в контексті здійснення політичної та адміністративної реформ в Україні.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що визначення та наукове обґрунтування організаційно-правових засад реформування державної служби сприятиме ефективній реалізації політичної, адміністративної та інших розпочатих в Україні реформ задля становлення демократичної, правової та соціальної держави.

Методологічною основою дисертаційної роботи є комплексний підхід до аналізу організаційно-правових аспектів розвитку інституту державної служби в умовах реформування системи державного управління. Застосування загальнонаукових і спеціальних методів (формально-правовий, аналітичний, порівняльно-правовий, статистичний та ін. методи), їх синтез на всіх етапах роботи, забезпечило єдність гносеологічного та правового аналізу державної служби. Водночас цілісне дослідження дисертаційної теми передбачало застосування історико-правового методу, оскільки сам процес реформування державної служби охоплює тривалий період і може складатися з декількох етапів, які характеризуються відповідними змінами у законодавстві про державну службу. Також дисертант широко використовував системний та структурно-функціональний методи дослідження, що дозволило представити державну службу не лише як сукупність організаційно-правових норм, що регулюють процес службових відносин, але і як цілеспрямовану діяльність щодо виконання основних функцій держави в інтересах суспільства. Використання ретроспективного та компаративного методів аналізу дало можливість розглянути еволюцію і концептуальні засади нормативного забезпечення функціонування державної служби в періоди трансформації системи державного управління та здійснення демократичних транзитів.

У процесі дисертаційного дослідження автор спирався на вивчення та аналіз значного обсягу нормативно-правового матеріалу, який виступив однією з основних частин джерельної бази роботи. Разом з тим всебічне висвітлення проблематики адміністративно-правових основ функціонування державної служби в умовах реформаційних процесів передбачало звернення до компаративно-правового аналізу, який включав в себе дослідження генезису та сучасного стану законодавства про державну службу у країнах ЄС, США та у державах-учасницях СНД.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що ця дисертація є однією з перших спроб проаналізувати логіку взаємної кореляції процесів розвитку інституту державної служби та реформування системи державного управління, що дозволяє вирішити актуальне наукове завдання обґрунтування організаційно-правових засад реформування державної служби України. У межах проведеної роботи отримано результати, які мають наукову новизну, зокрема

уперше:

- обґрунтовано фундаментальні принципи розвитку інституту державної служби в умовах комплексного реформування системи державного управління;

- логічно доведено, що вдосконалення організаційно-правових засад функціонування державної служби України є визначальним чинником у процесі становлення демократичної, правової та соціальної держави;

- продемонстровано, що актуальність досліджень у сфері аналізу видів державної служби обумовлюється загальною логікою формування і вдосконалення законодавчої основи діяльності цього інституту, оскільки віднесення того чи іншого органу державної влади до спеціалізованої державної служби фактично означає необхідність прийняття окремого нормативно-правового акту, який би врегулював специфіку проходження державної служби в цьому органі державної влади;

удосконалено:

- підходи до дослідження ролі інституту державної служби в процесі забезпечення державного управління, що базуються на необхідності кореляції конституційних принципів державного будівництва з принципами розбудови й функціонування державної служби;

- визначення основних напрямків реформування державної служби в контексті загальних змін в системі державного управління, які повинні відповідати основним принципам державного будівництва, бути зорієнтованими на забезпечення прав і свобод громадян;

дістали подальшого розвитку:

- ідея, що модернізація державної служби пов'язана з переорієнтацією на такі показники як швидкість і компетентність у вирішенні нагальних суспільних потреб, здатність забезпечити основні права громадян, можливості надання громадянам широкого спектру управлінських послуг, і т.д., у результаті чого основним показником ефективності діяльності державної служби стає реальний суспільно значущий результат її функціонування;

- теоретико-методологічні підходи до визначення понять “державна служба”, “інститут державної служби”, а також до класифікації її видів;

- напрями удосконалення національного законодавства про державну службу з урахуванням світового досвіду, зокрема запропоновано систему безпосередніх нормативно-правових кроків, спрямованих на боротьбу з такими негативними явищами, які проявляються в середовищі державних службовців, як бюрократизм і корупція.

Практичне значення одержаних результатів. Окремі положення і висновки дисертації можуть бути використані у процесі вдосконалення законодавства про державну службу України, при формуванні Концепції державної кадрової політики та реалізації інших державних програмних документів.

Матеріали дисертації використані у навчальному процесі під час підготовки фахівців у галузі державного управління Дніпропетровським регіональним інститутом державного управління НАДУ при Президентові України (довідка № 03/4-06-572 від 14.08.07), Донецьким університетом економіки та права під час підготовки студентів юридичних та економічних спеціальностей (довідка № 201-299 від 21.08.07), у практичній діяльності Міністерством внутрішніх справ України (довідка № 7678/3ш від 11.05.07), Донецькою обласною радою ( довідка № 733-10 від 04.05.07).

Практична значущість дослідження полягає також в тому, що вони можуть використовуватись у навчальному процесі у вищих навчальних закладах як складова частина курсів “Теорія державного управління”, “Адміністративне право”, “Кадрова політика і державна служба” та ін., а також вченими під час вивчення проблем функціонування державної служби, здобувачами наукових ступенів, слухачами та студентами, працівниками кадрових служб.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним авторським дослідженням. Висновки й результати, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, отримані автором особисто.

Апробація результатів дисертації. Окремі положення дисертаційного дослідження доповідались автором на конференціях, семінарах, засіданнях кафедр. Робота в цілому обговорювалася на засіданні кафедри державного управління та місцевого самоврядування Дніпропетровського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України.

Крім того матеріали дисертації пройшли публічну апробацію на таких конференціях: “Державне управління та адміністративна реформа в Україні” (Острог, 2000), “Проблеми і перспективи розвитку та реалізації законодавства України” (Київ, 2001), “Захист прав, свобод та законних інтересів громадян України в процесі правоохоронної діяльності” (Донецьк, 2001), “Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини в Україні” (Острог, 2005), “Проблеми взаємодії органів внутрішніх справ з населенням” (Донецьк, 2005).

Публікації. Основні положення дисертації, а також ряд проміжних висновків знайшли свого відображення у 9 публікаціях автора, які всі написані без співавторів, а 5 вийшли у наукових фахових виданнях.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Повний обсяг дисертації - 212 сторінок (з них основного тексту - 180 сторінок). Дисертація містить 3 рисунки, 2 таблиці, 1 додаток на 6 сторінках, список використаних джерел на 25 сторінках, що містить 300 найменувань.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, розглянуто її зв'язок з науковими програмами, визначені мета, завдання, об'єкт, предмет та методологічна основа дослідження, елементи наукової новизни роботи, особистий внесок здобувача, практичну і теоретичну значимість дослідження, надано інформацію щодо апробації дисертаційної роботи, її структури та кількості наукових публікацій.

У першому розділі “Державна служба та її роль у процесі реформування системи державного управління” досліджуються основні фактори, які зумовлюють значення державної служби як одного з основних елементів реформування системи державного управління, а також розглядаються основні теоретико-методологічні проблеми визначення поняття державної служби, класифікації видів державної служби, специфіки формування державної служби у сучасних демократичних державах.

Виділено декілька основних напрямів щодо визначення поняття “інститут державної служби” та його змісту: функціональний, соціологічний та правовий. З точки зору функціональної концепції державна служба розглядається як система забезпечення та реалізації основних функцій держави (як такі ці функції можуть варіюватися у залежності від типу політичної системи, політичного режиму та форми правління). Соціологічний аналіз інституту державної служби тлумачить її як: а) специфічний вид соціальної практики, що є спрямованим на дотримання і захист законних прав і свобод громадян, створення сприятливих умов для їх безпеки й гідного життя; б) діяльність особливого прошарку громадян, якими є державні службовці; в) відносини, які утворюються між державою і суспільством у процесі реалізації державним апаратом своїх функцій. Правовий підхід до дослідження державної служби розглядає її як комплексну галузь законодавства (сукупність юридичних правил, норм і процедур), у якій відбито основні функції державної служби, а також врегульовано відносини, пов'язані з організацією державної служби, способами виконання нею своїх завдань, правовим статусом державних службовців, їх правами, обов'язками і відповідальністю, порядком та технологіями проходження державної служби.

Однак, використовуючи поняття “інститут” державної служби, необхідно чітко розмежовувати два значення цього терміну. З одного боку, мається на увазі державна служба як правовий інститут. У цьому випадку державна служба визначається як сукупність правових норм, які регулюють відносини, що формуються в процесі організації державної служби і виконання державними службовцями своїх обов'язків. З іншого боку, кажучи про інститут державної служби, ми маємо на увазі не лише правовий аспект цього явища, але й сукупність формальних і реальних організаційних відносин, які формуються в системі державної служби і визначають характер, спосіб та основні методи виконання державними службовцями їх обов'язків.

Надається широкий аналіз існуючих у сучасній науці класифікаційно-методологічних моделей визначення видів державної служби. У найбільш загальному вигляді ці моделі можна розподілити на дві групи: прості (які застосовують лінійну схему розподілу державної служби на окремі види) та складні (які застосовують мережеву схему розподілу державної служби на окремі види, які в свою чергу розподіляються на підвиди, групи, підгрупи тощо). Кожна з цих моделей має як свої переваги, так і недоліки. Зокрема, з суто теоретичної точки зору, складні класифікаційні моделі дозволяють значно ширше репрезентувати всі види державної служби і розташувати їх таким чином, що не виникатиме практично жодних проблем із визначенням належності тієї чи іншої служби до конкретного виду державної служби. Водночас прості класифікації є більш зручнішими з практичної точки зору.

Показано, що період змістовних трансформацій у системі державної служби переважної більшості демократичних країн, що розпочався приблизно з кінця 70-х рр. ХХ ст., був зумовлений як необхідністю переосмислення ряду базових традиційних принципів організації державної служби, так і спробою розбудувати нову концептуальну модель функціонування державної служби, в основу якої було б покладено менеджеріальний підхід до неї. При цьому, як свідчить аналіз сучасного стану адміністративних реформ, і насамперед - реформування державної служби у демократичних країнах, є всі підстави казати про фундаментальні зміни у ставленні до трансформацій в системі державної служби у сучасних умовах постіндустріального суспільства.

Особливу увагу автор приділяє обґрунтуванню положення, що попри змістовні відмінності, які спостерігаються в процесі реформування державної служби у сучасних демократичних країнах, не можна не відмітити цілий ряд спільних властивостей, що дозволяють казати про існування загальних тенденцій реформ в адміністративній сфері. На думку дисертанта, до них слід віднести такі: а) переорієнтація державної служби на більш тісну взаємодію з громадянами, яка б наблизила її до суспільних потреб і була здатна надавати весь спектр необхідних послуг; б) створення механізмів зворотного зв'язку, які дозволяють державній службі не лише реалізовувати державну політику, але й доносити на вищий політичний рівень інформацію про зміни суспільних потреб, виникнення нових проблем соціального, економічного характеру; в) застосування нових критеріїв оцінки ефективності державної служби, які виходять з визначення її можливостей забезпечувати задоволення потреб громадян, гарантувати та здійснювати захист їх основних прав і свобод; г) підвищення професіоналізму і відкритості державної служби, забезпечення компетентності державних службовців всіх видів державної служби; д) намагання поєднати ідею служіння державної служби цінності загального блага та інтересам суспільства з системою державного менеджменту, що дозволило б успішно вирішувати як соціально-економічні проблеми, так і забезпечувати відповідність державної служби суспільним потребам і цінностям.

У другому розділі “Удосконалення державної служби в умовах трансформації системи державного управління” розглядаються інституційні та функціональні зміни у державній службі на тлі процесів формування України як демократичної, правової, соціальної держави, висвітлюються основні принципи реформування державної служби, як вони закріплені на законодавчому рівні, надається характеристика адміністративних та правових методів забезпечення ефективності державної служби.

Логічно доведено, що важливість державної служби у перехідний період пояснюється тим, що саме державні службовці складають основну частину суб'єктів сучасних змін і відіграють важливу роль як стабілізатори цього процесу. Тобто реформування правових, соціально-економічних, політичних та інших відносин є не просто хаотичним процесом, який несе на собі постійний відбиток нестабільності та невпинної динаміки, але насамперед є сукупністю певних стабільних станів, що змінюють один одного на шляху до реалізації ідеалів демократичної, правової, соціальної держави, виступаючи тими засобами, які зрештою привносять елемент поступовості, врівноваженості та стабільності у будь-який реформаційний процес.

Автор демонструє, що основною причиною необхідності проведення системних змін державної служби в умовах формування демократичної, правової, соціальної держави виступає те, що змінюються не лише вимоги до її структури та функціональної організації, але насамперед її цілі та фундаментальні принципи. Так, якщо традиційною метою державною служби завжди виступало “благо держави”, то за умов демократії цією метою стає благо суспільства, забезпечення прав і свобод громадян. У результаті чого державна служба перетворюється з інструмента державного примусу на один з основних інститутів, який покликаний сприяти розвиткові демократичного державного управління, підвищенню суспільного добробуту, підтримання соціальної безпеки і суспільної стабільності.

Наголошується на значенні науково-теоретичної розробки цілісної системи принципів функціонування державної служби та її нормативно-правового забезпечення яке полягає у тому, що саме завдяки ній визначаються як базові підвалини її організації, так і основні напрями її діяльності. При цьому, на думку автора, особливий акцент має бути зроблено саме на поєднанні науково-теоретичного аспекту цієї проблеми з нормативно-правовим.

Визначаючи характер співвідношення принципів верховенства конституції та законів в процесі діяльності державної служби, необхідно пам'ятати, що конституція виступає серцевиною і ядром правової та законодавчої системи. Тому, у разі коли ті чи інші закони (і тим більше - підзаконні нормативно-правові акти, що видаються окремими органами державного управління) явно чи побічно вносять елемент дискримінації будь-яких конституційно визначених прав і свобод людини і громадянина, звужують ці права чи створюють перешкоди на шляху їх реалізації, пріоритет має надавитися саме конституційним приписам. У цьому плані державна служба повинна мати своєю основною ціллю служіння людині і суспільству, а її діяльність має відповідати насамперед духу права та основним конституційним цінностям. А отже жодні міркування доцільності, службової зручності тощо не можуть служити виправданням звуження, порушення чи формалізації прав людини.

Виходячи з аналізу чинного вітчизняного законодавства ми можемо класифікувати основні принципи функціонування державної служби на три групи: а) принципи законності (верховенства конституції, пріоритету прав і свобод людини і громадянина, обов'язковості законних рішень вищестоящих органів); б) принципи демократизму (гласності, розподілу державної влади на виконавчу, законодавчу і судову, загальнодоступності державної служби, відповідності діяльності державної служби суспільним інтересам); в) принципи професійності (компетентності державних службовців, стабільності службових відносин, політичної нейтральності, відповідальності, лояльності державних службовців, мотивації їх праці).

Встановлено, що проблема ефективності державної служби значною мірою має вирішуватись саме з огляду на показники результативності державної служби. У цьому сенсі цілком виправданим видається менеджеральний підхід до тлумачення ефективності державної служби, коли для оцінювання діяльності державної служби і відповідно - виявлення рівня її ефективності, використовуються різноманітні “показники виконання”, які орієнтуються, з одного боку, на повноту та адекватність виконання службових завдань, а з іншого - на стан тієї системи, управління якою складає функціональне коло повноважень як державної служби в цілому, так і окремих її елементів. У цьому сенсі такі демократичні зміни в системі державної служби як конкурсне заміщення посад, забезпечення громадського контролю державної служби, стимулювання гласності та прозорості у діяльності державної служби, пріоритет професійних якостей службовців тощо, матимуть своїм наслідком відповідне підвищення ефективності службової діяльності, що у поєднанні з оптимізацією структури цього інституту призводитиме до створення організаційно та функціонально ефективної державної служби.

У третьому розділі “Організаційно-правові основи вдосконалення системи державної служби” обґрунтовано, що окреслюючи державну службу як специфічну діяльність, яка реалізується в інтересах суспільства та держави на підставі закону, ми тим самим визнаємо основоположну роль її нормативно-правового забезпечення. При цьому наявність розвиненої законодавчої бази, яка встановлює поняття державної служби, визначає її основні принципи, цілі та організаційну структуру, врегульовує питання прийняття на держану службу, процес її проходження, права та обов'язки державних службовців тощо, дозволяє робити висновки про характер і ефективність державної влади в цілому, рівень розвитку держави та її відповідність сучасним демократичним стандартам. Дійсно, на підставі звернення до законодавства інших країн, ми вправі стверджувати, що наявність розвинутої системи юридичних норм, які регулюють основні проблеми, пов'язані з державною службою, є неодмінною властивістю як загальної системи правових норм, так і тією юридичною ознакою, яка дозволяє казати про цілісність державного управління як такого.

Проте, наявність значної кількості нормативно-правових актів не означає, що сучасний стан законодавства України про державну службу є завершеним. Тому одним із важливих напрямів реалізації адміністративної реформи є подальший розвиток законодавства про державну службу та вдосконалення її нормативно-правової регламентації. У цьому сенсі йдеться як про внесення ряду базових змін у вже чинне законодавство, так і про прийняття нових законів, які б відповідали тим сучасним вимогам, які висуваються до державної служби в цілому і до окремих категорій державних службовців.

Доведено, що до недавнього часу недостатня увага приділялася проблемам “адміністративної моралі” та “службової етики”. Відомо, що у багатьох сучасних державах існують такі документи як кодекси етики державної служби чи кодекси поведінки державних службовців, які з юридично-правової точки зору являють собою форму публічного проголошення правил і стандартів поведінки, якої можуть очікувати від державних службовців люди, суспільство та держава.

Вихідною тезою, яка була покладена в основу спроб регламентувати принципи поведінки державних службовців виступило положення, що державна служба це не просто сукупність технічних операцій з реалізації тих чи інших державних рішень, але складна система багатоступеневих взаємовідносин, які віддзеркалюють процес функціонування держави. Основною причиною, яка не дозволяє скласти певний єдиний, уніфікований документ є неможливість передбачити всі ті випадки, з якими може зустрітися державний службовець в процесі виконання ним своїх професійних обов'язків. Саме тому, замість того аби детально регламентувати всі можливі ситуації, що виникатимуть в процесі проходження державної служби, виявилось значно більш ефективним визначити загальні правила поведінки державних службовців, які дозволяють залишати за ними певну свободу в діях, але при цьому надати зазначеній службовій діяльності чітко визначений напрям, яким є служіння інтересам людини, суспільства і держави.

Таким чином, як продемонстровано у цьому розділі, прийняття єдиного Кодексу поведінки державних службовців, який би містив у собі основні етичні принципи державної служби, вирішував проблеми конфлікту інтересів у системі суспільних взаємовідносин і дозволяв притягнути державних службовців до відповідальності у разі порушення норм службової поведінки, має стати важливим кроком на шляху створення в Україні сучасної системи державної служби, орієнтованої на надання якісних послуг населенню, вирішення найважливіших правових, економічних, соціальних та політичних проблем в загальних інтересах людини, суспільства і держави.

Аргументується, що найбільш серйозними з дисфункцій державної служби, значення яких особливо підвищується у транзитивні періоди, є бюрократизм та корупція. Небезпека бюрократизації системи державної служби в Україні полягає в тому, що дедалі відчутнішим стає, так званий, “парадокс демократизації”, коли паралельно з демократизацією та реформуванням, значно підвищується рівень недовіри громадян до держави, державної влади та системи державної служби. Причиною виникнення цього парадоксу є те, що утворення формальних інститутів демократії, які забезпечують насамперед залучення громадян до процесів політичної реалізації влади, далеко не завжди супроводжується процесом реальної участі громадян у державному управлінні. Що ж до корупції, то вона є однією з найважливіших і найсерйозніших загроз, які спричиняють відчутний вплив як на розвиток і становлення системи державної служби, так і на функціонування всього механізму державного управління.

При цьому в дисертації особливо наголошується, що самі ці явища не є випадковими “відхиленнями” в процесі розвитку системи державної служби, які можна пояснити “поганими” законами чи “несумлінними” державними службовцями. Йдеться про те, що, постаючи у формі відриву службової діяльності від потреб та інтересів суспільства в цілому й окремих громадян та продажу влади з боку посадових осіб і державних службовців, бюрократизм та корупція загрожують будь-якій системі державної служби, незалежно від рівня розвитку держави, її форми правління та політичного режиму.

Таким чином, реальні кроки в напрямку розвитку вітчизняного законодавства про державну службу передбачають вдосконалення системи заходів, покликаних запобігати виникненню корупції та бюрократизму. У цьому сенсі необхідно: а) подальше корегування системи відповідальності (в напрямі її посилення) за прояви корупції в процесі несення державної служби (адже корупція повинна бути визначена як кримінально-карне явище, яке є набагато більш суспільно небезпечним, аніж просто окремі факти хабарництва чи зловживання владою державними службовцями); б) запровадження дієвої системи оцінювання діяльності державних службовців як ефективного способу боротьби з бюрократизмом.

Висновки

У дисертаційній роботі наведено вирішення актуального науково-практичного завдання, що полягає в обґрунтуванні організаційно-правових засад реформування державної служби в контексті реформ у системі державного управління. Отримані в процесі дослідження результати свідчать про досягнення визначеної мети, вирішення поставлених завдань, підтверджують гіпотезу дослідження та дозволяють зробити такі висновки.

1. Реформування системи державного управління має як свою необхідну складову трансформацію в організації та функціонуванні державної служби. Корелятивний зв'язок між цими двома процесами може бути визначеним через поняття прямої залежності. Тобто модернізація та демократизація державного управління здійснюється через відповідні зміни в системі державної служби. Однак, подібна включеність процесу розвитку державної служби в контекст загальних змін державного управління не означає, що він має лише похідне чи другорядне значення. У цьому сенсі специфіка трансформації інституту державної служби полягає в тому, що саме він, чи точніше - конкретні державні службовці, виступають головними носіями і реалізаторами тих реформаторських дій, які відбуваються на державному рівні. У результаті цього вдосконалення і розвиток інституту державної служби слід окреслювати не стільки як похідну від реформування державного управління, скільки як умову та механізм реалізації конституційних цілей становлення України як правової, демократичної та соціальної держави.

2. Розгляд державної служби як цілісного інституту, який включає в себе як організаційні, так і правові елементи, виявляє свій методологічний потенціал і може бути аргументований рядом міркувань. По-перше, редукція державної служби виключно до правового інституту (тобто системи нормативно-правових мір, норм та засобів регламентації державної служби) не дозволяє пояснити специфіку функціонування державної служби за умов різних політичних систем, оскільки до уваги мають братись не лише формально-юридичні норми, але й ті реальні відносини, які виникають між державними службовцями і громадянами, а також безпосередні результати діяльності державної служби. По-друге, не зважаючи на існування різних видів державної служби, сама по собі вона є цілісним інститутом, який комплектується з професійно підготовлених громадян, чия діяльність повинна бути спрямована на служіння державі і суспільству в цілому, а не окремим особам, групам або колективам. Будь-яка абсолютизація в процесі аналізу інституту державної служби правової або організаційної складової призводитиме чи до “вихолощення правових норм” (тоді достатньою запорукою успішності діяльності державної служби буде лише наявність офіційного законодавчого закріплення певного переліку правових норм), чи до відмови від принципу обов'язкової та чіткої нормативно-правової регламентації державної служби, завдяки якій визначається її організація, основні цілі, функції, структура, механізми реалізації службових повноважень, права і обов'язки державних службовців, порядок їх прийняття на державну службу, її проходження і звільнення з неї тощо.

3. Розвиток і вдосконалення інституту державної служби в контексті загальних змін в системі державного управління тісно пов'язаний із запровадженням в життя ряду фундаментальних принципів організації та діяльності державної служби. Загалом ці принципи можуть бути описані поняттям нової ідеології державної служби. Її специфіка полягає у тому, що суттєво змінюються вихідні умови діяльності державних службовців, коли разом із підвищенням рівня свободи їх дій, спрямованих на служіння громадянам, значно зростає і їх відповідальність. В цьому сенсі, з'являються нові інститути апеляційного оскарження дій державних службовців, а громадяни та їх об'єднання отримують можливість контролювати якість, оперативність, професійність та повноту надання управлінських та інших послуг, які входять до кола обов'язків тих чи інших державних службовців чи органів державної влади, в яких вони обіймають свої посади.

Наголошуючи на значенні принципу політичної нейтральності державної служби, було б невірно робити висновок про відсутність політичної значущості інституту державної служби. Головною метою у процесі функціонування державної служби в Україні має бути відсутність як у системі в цілому, так і у окремих державних службовців будь-яких політичних мотивів, які б могли змусити їх жертвувати загальнодержавними чи загальносуспільними інтересами заради задоволення тих чи інших політичних амбіцій чи заради вигоди окремих політичних сил. Однак при цьому сам інститут державної служби не може бути виключеним з політики, оскільки саме завдяки йому відбувається реалізація практично всіх без винятку дій у сфері політичної діяльності. Більш того, політика та політичні рішення набувають свого оформлення і конкретизації в діях структурних елементів цілісної системи державної служби, які, уособлюючи державу і державну владу, виступають тим специфічним механізмом, що безпосередньо репрезентує державу у її взаємодії з суспільством та окремими громадянами. Таким чином, проблеми реформування державної служби, підвищення рівня її професійності та ефективності слід розглядати не як суто технічні завдання в адміністративній сфері, але як важливі політичні цілі, які є необхідним кроком у процесі формування в Україні демократичної системи державної влади.

4. Важливим моментом реформування системи державної служби, який дозволяє органічно поєднати її з новою системою державного управління, є встановлення чітких зв'язків між такими двома сферами, як політична та адміністративна влада. У зв'язку з цим украй небезпечною виглядає спроба вивести державну службу з-під політичного контролю, оскільки у цьому випадку ми отримуватимемо появу нової гілки влади, яка поряд з класичними законодавчою, виконавчою та судовою владою може бути окреслена як “бюрократична влада”. Тобто визначаючи критерії ефективності державної служби ми завжди вказуємо на два показники: а) якість надання управлінських послуг (сприяння реалізації суспільних потреб та інтересів); б) адекватність виконання завдань, які ставляться перед нею вищим політичним керівництвом держави. При цьому у випадку демократичної політичної системи, коли державна влада реалізується на засадах демократизму, не постає питання про те, які інтереси - державні чи суспільні - мають домінувати в діяльності державної служби, оскільки сама демократична держава (і відповідно всі її інститути включаючи інститут державної служби) перетворюється на засіб забезпечення сталого суспільного розвитку і суспільної безпеки.

5. Розвиток і вдосконалення державної служби в умовах перехідних країн відбувається під впливом двох груп факторів: а) властивості самого транзитивного періоду; б) глобальні чинники, зумовлені змінами загальних вимог до державної служби. Остання група факторів характеризує всі без винятку системи державної служби. Тобто, державна служба має бути не лише демократичною і відкритою, але й конкурентноздатною. Реалізація цієї мети, на думку автора, стає можливою завдяки такому комплексу заходів: залучення до державної служби талановитих і високоосвічених кадрів, які усвідомлюють відповідальність за здійснювану ними діяльність; стимулювання розвитку творчої атмосфери в системі державної служби; чітке нормативне врегулювання службової кар'єри; налагодження тісної взаємодії та відповідальності між органами державного апарату й структурами, що здійснюють підготовку та перепідготовку державних службовців; постійне вивчення прогресивного зарубіжного досвіду розвитку інституту державної служби; розвиток системи персонального стимулювання державних службовців за сумлінне й високопрофесійне виконання своїх службових обов'язків.

Як свідчить досвід європейських держав, однією з головних проблем, з якими стикається державна служба в сучасних умовах є проблема її легітимності. Традиційним шляхом її розв'язання є підвищення рівня регламентації поведінки державних службовців (саме цей спосіб здебільшого застосовувався і в Україні). Однак, на сьогоднішній день цей спосіб вирішення проблеми легітимності державної служби не може вважатися задовільним. Тому, вдосконалюючи державну службу в Україні, на думку автора, доцільно застосувати альтернативний варіант, який було реалізовано у багатьох європейських державах. Його суть полягає у створенні спеціальних органів, які, не маючи безпосередніх адміністративних повноважень, покликані спостерігати за порушеннями етики поведінки державних службовців і доводити цю інформацію до вищих органів управління державною службою, правоохоронних органів, спеціальних контрольних органів та громадськості.

6. У процесі подальшого розвитку державної служби в Україні, на думку автора, доцільно виокремити чотири основні напрями нормативно-правової діяльності: а) діяльність, спрямована на посилення правових гарантій, соціальної і моральної захищеності державних службовців у ході виконання ними своїх професійних обов'язків; б) діяльність, спрямована на створення чіткого механізму відповідальності державних службовців, узгодженого з нормами адміністративного, цивільного, фінансового, трудового та кримінального права, який, зокрема, гарантував би політичну нейтральність на державній службі; в) діяльність щодо юридичного визначення комплексу контрольних параметрів оцінювання діяльності державних службовців та запровадження системи адміністративної юстиції; г) діяльність, спрямована на боротьбу з негативними явищами в системі державної служби.

Удосконаленню законодавства про державну службу сприятиме робота над систематизацією вже існуючої нормативно-правової бази. На думку автора, найбільш оптимальним шляхом розв'язання цієї проблеми є підготовка єдиного кодифікованого акту щодо державної служби, оскільки намагання вирішувати проблеми державної служби паліативним шляхом призводить до того, що вона втрачає публічно-правовий характер. Разом з тим зазначений процес кодифікації дозволить усунути ті численні суперечності, які були накопичені на сьогоднішній день у процесі регулюванні державної служби в Україні. Основними питаннями, які повинні знайти своє відображення у цьому нормативно-правовому акті є: визначення поняття державної служби, її видів та зв'язків зі службою в органах місцевого самоврядування, поняття службової посади та державного службовця (разом із чітким визначенням його прав, обов'язків та обмежень, що накладаються на нього як на державного службовця); класифікація посад; регламентація порядку вступу на державну службу, її проходження і припинення, гарантії та компенсації, відповідальність державних службовців та фінансування державної служби.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Захарченко В. Ю. Поняття державної служби: теоретико-методологічні підходи визначення сутності і змісту // Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами: Зб. наук. пр. ДонДУУ: серія “Державне управління”. - Донецьк: ДонДУУ. 2004. - Т. 5, вип. 50. - С. 250 - 256.

2. Захарченко В. Ю. Специфіка формування та функціонування інституту державної служби в сучасних демократичних державах // Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами: Зб. наук. пр. ДонДУУ: серія “Державне управління”. - Донецьк: ДонДУУ. 2005. - Т. 6., вип. 59. - С. 77 - 81.

3. Захарченко В. Ю. Забезпечення ефективності державної служби в умовах адміністративної реформи // Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами: Зб. наук. пр. ДонДУУ: серія “Державне управління”. - Донецьк: ДонДУУ. 2006. - Т. 7, вип. 72. - С. 76 - 85.

4. Захарченко В. Проблеми розвитку державної служби в контексті становлення України як демократичної, соціальної та правової держави // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. / Редкол.: С. М. Серьогін (гол. ред.) та ін. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2006. - Вип. 4 (26). - С. 219 - 229.

5. Захарченко В. Ю. Принципи державної служби та їх законодавче визначення // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. / Редкол.: С. М. Серьогін (гол. ред.) та ін. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2007. - Вип. 1 (27). - С. 263 - 267.

6. Захарченко В. Ю. Проблеми розвитку державної служби в контексті становлення України як демократичної, соціальної і правової держави // Держава і право: Зб. наук. пр.: Юридичні і політичні науки. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2002. - Вип. 17. - С. 117 - 185.

7. Захарченко В. Ю. Види державної служби: теоретико-правові і методологічні проблеми класифікації // Держава і право: Зб. наук. пр.: Юридичні і політичні науки. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2003. - Вип. 19. - С. 281 - 289.

8. Захарченко В. Ю. Юридична відповідальність державних службовців і проблема порушень службової етики // Держава і право: Зб. наук. пр.: Юридичні і політичні науки. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2003. - Вип. 20. - С. 223 - 231.

9. Захарченко В. Державна служба в контексті реформування системи адміністративного законодавства // Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини в Україні: Матеріали VI Всеукраїнської наук.-практ. конф. - Острог: Національний ун-т “Острозька академія”, 2005. - С. 156 - 157.

Анотація

Захарченко В. Ю. Організаційно-правові засади реформування державної служби України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.03 - державна служба. - Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, Дніпропетровськ, 2007.

Дисертація присвячена комплексному аналізу специфіки адміністративно-правового розвитку інституту державної служби в умовах реформування системи державного управління. Дисертант висвітлює зміст поняття державної служби, як воно тлумачиться у науці адміністративного права та державного управління, окреслює сучасні підходи до класифікації видів державної служби, систематизує досвід нормативно-правового забезпечення формування та функціонування інституту державної служби в сучасних демократичних державах. Обґрунтовується значення інституту державної служби в контексті становлення України як демократичної, правової і соціальної держави, розкривається зміст фундаментальних принципів реформування державної служби в Україні. Також автором запропоновано практичні рекомендації щодо підвищення ефективності функціонування інституту державної служби, вдосконалення її нормативно-правового забезпечення, прийняття заходів, спрямованих на викорінення негативних явищ, які об'єктивно постають в процесі діяльності державних службовців.