Анализ правовых проблем, с которыми сталкивается Банк России при применении различных мер воздействия к кредитным организациям за нарушение банковского законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru

2

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Банк России играет достаточно важную роль в экономике любого государства. Основной конституционной целью деятельности Банка России является обеспечение стабильности денежной единицы Российской Федерации. Эта конституционная цель реализуется через ряд задач, определенных законом, среди которых выделяются осуществление эффективной денежно-кредитной политики, обеспечение стабильности банковской системы, обеспечение системы расчётов и другие задачи.

Для реализации целей и задач деятельности Банка России несомненный интерес вызывает конкретизация правового положения Банка России. Правовой статус Банка России, сочетающий в себе черты учреждения публичного права и частноправовой организации, вызывает массу разнообразных откликов среди ученых и практиков. До сих пор в научных кругах не прекращается полемика относительно вопроса о том, является Центральный банк Российской Федерации органом государственной власти или негосударственной организацией. Между тем нельзя забывать о двойственности правовой природы Банка России, заключающейся в том, что согласно законодательству он не только наделен властными полномочиями по отношению к кредитным организациям, но и является неотъемлемой частью банковской системы России, юридическим лицом.

Именно наличие у Банка России властных полномочий характеризует его как орган, который обладает широкими возможностями по оказанию воздействия на кредитные организации. Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами и, прежде всего с вкладчиками породили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов. В настоящее время практически во всех странах деятельность кредитных организаций, в силу их значимости для экономики и социальной сферы регулируется отличным от иных организаций образом, посредством осуществления банковского надзора.

Банковский надзор представляет собой вид публично-правовой деятельности, основной целью которой является поддержание стабильности, развитие банковской системы страны и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Именно в рамках банковского надзора достигаются цели деятельности Банка России.

Исполнение целей банковского надзора обеспечивается путём применения Центральным банком Российской Федерации к кредитным организациям конкретных мер правового принуждения. Указанные меры применяются Банком России по основаниям и в порядке, которые установлены нормами права, в частности ФЗ «О банках и банковской деятельности», ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Меры воздействия представляют собой ограничения имущественного и неимущественного характера, направленные на предупреждение, пресечение нарушений банковского законодательства и нормативных актов Банка России, привлечение их к юридической ответственности за нарушение указанных норм.

Вместе с тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях также содержит ответственность за нарушение банковского законодательства. Привлечение кредитных организаций к административной ответственности осуществляется на основании процедуры, указанной в данном кодексе.

Именно с момента вступления в силу 1 июля 2002 года нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, впервые закрепившего в главе 15 правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг. К которым относятся нарушения федерального банковского законодательства, вопрос о проблеме применения Банком России мер воздействия к кредитным организациям приобрёл особую актуальность.

Однако законодатель не только не урегулировал существующие противоречия, но и создал новые, установив, по сути, два различных порядка привлечения кредитных организаций к административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. Один из таких порядков осуществляется исключительно Банком России в пределах его надзорных полномочий на основании федерального банковского законодательства. Другой же порядок реализуется органами судебной власти согласно нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Сложившаяся ситуация порождает противоречия между федеральным банковским и административным законодательством, способствует ущемлению прав и законных интересов кредитных организаций. На основании противоречивого законодательства складывается не столь однозначная практика применения судами норм законодательства, при разрешении существующих споров. Таким образом, практика применения законодательства и нормативных актов, регулирующих отношения в банковской сфере выявляет новые пробелы.

На основании изложенного, считаем тему нашей работы весьма актуальной.

Об актуальности рассматриваемой в данной работе темы также свидетельствует большой профессиональный интерес учёных-юристов. В правовой доктрине с каждым годом увеличивается количество работ, посвященных юридической ответственности кредитных организаций, а также роли Банка России при применении к кредитным организациям соответствующих мер воздействия. Среди наиболее значимых работ, которые послужили теоретической основой нашего исследования, следует назвать труды: С.Е. Ерина, С.Е. Рождественской, Е.Ф. Быстровой, О.В. Куракиной, М.И. Коноваловой, В.А. Кинсбурской, А. Пшеничникова, А.В. Турбанова, А.А. Сергеева и другие работы.

Весомый вклад в изучение именно проблем применения Банком России мер воздействия к кредитным организациям привнесли такие учёные-юристы как: А.Г. Гузнов, М.В. Демьянец, А.Я. Курбатов, А.Г. Братко, В.В. Рудько-Силиванов, С.Т. Чумаков, А.Г. Корчагин, В.В. Сонин, труды которых также были использованы при написании нашей работы.

Несмотря на довольно большой массив научных работ, посвященных исследованию проблем применения Банком России мер воздействия к кредитным организациям, единого подхода к разрешению указанной проблеме нет.

Следствием этого явилась настоящая работа, в рамках которой детально исследуются не только труды юристов-специалистов, но и законодательство Российской Федерации, нормативные акты Банка России, а также материалы судебной практики.

Целью дипломной работы является изучение правовых проблем, с которыми сталкивается Банк России при применении различных мер воздействия к кредитным организациям за нарушение банковского законодательства.

Цель исследования предопределила разрешение следующих задач:

1. Определение правового положения Банка России как органа, осуществляющего банковский надзор за деятельностью кредитных организаций.

2. Изучение мер, применяемых к кредитным организациям за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности в рамках административной ответственности кредитных организаций.

3. Изучение мер, применяемых Банком России к кредитным организациям в порядке банковского надзора.

4. Сравнение двух самостоятельных процедур применения Банком России к кредитным организациям мер воздействия.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе применения Банком России к кредитным организациям мер воздействия.

Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие применение Банком России мер воздействия к кредитным организациям, включая нормативно-правовые акты Банка России, принятые им в соответствии с установленной компетенцией, а также судебные решения по исследуемым вопросам.

Практическая значимость работы состоит в том, что данная дипломная работа, являясь обобщением теоретико-методологической базы, нормативно - правовой базы и правоприменительной практики, может служить пособием при изучении проблем применения мер воздействия Банком России к кредитным организациям.

При подготовке диплома применялись такие общенаучные методы, как диалектический, формально-логический, системный, анализ и синтез. Также использовались частнонаучные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический.

1. Банк России как орган, осуществляющий банковский надзор за деятельностью коммерческих банков

Прежде чем, перейти к рассмотрению вопроса о Банке России как об органе, который осуществляет надзор за деятельностью коммерческих организаций, необходимо определить статус Банка России и его место в банковской системе.

Банковская система является составной частью экономической и финансовой системы государства. Банковская система представляет собой совокупность различных видов национальных банков, кредитных учреждений, действующих в рамках общего денежно-кредитного механизма. Банковскую систему можно рассматривать как совокупность банков страны, функционирующих во взаимодействии и взаимосвязи друг с другом. В зависимости от соподчинённости элементов банковской системы принято выделять уровни.

По мнению А.З. Арсланбековой банковская система Российской Федерации имеет два уровня - с Центральным банком Российской Федерации на верхнем уровне и всеми видами организаций на нижнем. Данная позиция поддерживается и другими исследователями и подтверждается нормами закона.

В соответствии с нормой, закреплённой в ст. 2 ФЗ «О банках и банковской деятельности» банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также представительства иностранных банков.

Критерием выделения уровней в банковской системе является наличие или отсутствие у её элементов государственно-властных полномочий. От сюда следует специфика статуса Банка России.

Банк России является главным банком страны. На основе анализа общих положений ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» можно выделить следующие основные аспекты, характеризующие статус Банка России. Центральный банк Российской Федерации осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления свои функции и полномочия. Уставной капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральным законом. Центральный банк помогает государству перераспределять денежные потоки между денежно-кредитной и финансовыми системами. Решая комплекс задач денежно-кредитного регулирования, Центральный банк помогает решать проблемы государственной казны.

Банк России в банковской системе имеет двойственную природу. С одной стороны, Банк России является элементом банковской системы и осуществляет все виды банковских операций, с другой - Банк России является органом государственной власти, осуществляющим свою деятельность в интересах государства. Для этого Банк России наделен соответствующими государственно-властными полномочиями. Банк России наделен правом издавать нормативные правовые акты, организовывать денежное обращение, осуществлять денежно-кредитную политику посредством соответствующих методов и инструментов, а также осуществлять банковский надзор и применять меры государственного принуждения в отношении коммерческих банков и др.

Таким образом, отношения между Центральным банком и кредитными организациями носят управленческий характер.

Данную позицию поддерживает С.А. Голубев, считая, что Центральный банк Российской Федерации занимает особое место в банковской системе России, поскольку именно он является органом государства, наделённым специальной компетенцией в сфере управления банковской системой. Противоположной точки зрения придерживается Э. М. Гильманов, отмечая, что действующее законодательство Российской Федерации, с одной стороны, не устанавливает организационно-правовую форму Банка России, с другой не относит его к органам государственной или муниципальной власти, ограничиваясь определением Банка России как юридического лица.

Между тем согласно ч.2 ст. 75 Конституции Российской Федерации защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Считаем, что указанная формулировка указывает на отнесение Банка России к государственным органам, в силу чего ему делегированы определённые государственно-властные полномочия.

Подтверждением позиции о государственно-властном характере деятельности Банка России является позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в Определении № 268-О от 14 декабря 2000 года. В соответствии с указанным определением полномочия, обозначенные в ст. 75 Конституции Российской Федерации, по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.

Анализ конституционно-правовых норм позволяет сделать следующие выводы:

· Банк России не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти, указанной в Конституции Российской Федерации;

· другие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в реализацию Банком России его конституционных функций;

· Банк России является постоянно действующим органом, имеет самостоятельный конституционно-правовой статус.

Вместе с тем, как это следует из нормы, закреплённой в ст. 1 ФЗ «О банке и банковской деятельности» Банк России является юридическим лицом.

Однако здесь мы сталкиваемся с проблемой определения организационно-правовой формы Банка России. Как было сказано ранее, законодательство Российской Федерации не устанавливает организационно-правовую форму Банка России как юридического лица. В законе лишь закреплено, а именно в ст. 3 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», что получение прибыли не является целью деятельности Банка России. С учётом положений ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, можно придти к выводу, что Банк России является некоммерческой организацией. Но тогда к какой же организационно-правовой форме можно отнести Банк России?

А.В. Турбанов и А.А. Сергеев считают, что это самостоятельная форма юридического лица, предусмотренная Конституцией и федеральным законом. В этой уникальной форме существует одно-единственное лицо - Банк России.

В научной литературе существует точка зрения о том, что Банк России является юридическим лицом публичного права. Понятие юридического лица публичного права пока не получило закрепления в отечественном законодательстве и по-разному оценивается в теории. Представляется, что главным признаком такого лица должно быть использование статуса юридического лица не для хозяйственного обеспечения своей деятельности, а для выполнения в экономике особых публичных функций, возложенных на него государством.

Так, например, Банк России, покупая и продавая иностранную валюту, не заботится о получении прибыли, его целью является обеспечение устойчивости рубля. Это публично-правовое, а не гражданско-правовое отношение. Соответствующее полномочие Центрального банка Российской Федерации относится к функции государственной власти.

Аналогичный статус закреплён за Центробанком ФРГ. Дойче Бундесбанк выступает как федеральное юридическое лицо публичного права. Считаем, что есть необходимость перенять зарубежный опыт, с целью чёткого закрепления статуса столь значимого органа в Российской Федерации как Банк России.

Однако, несмотря на неопределённость статуса Банка России, нельзя отрицать наличие у Банка России государственно-властных полномочий, необходимых для реализации его целей.

Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами и, прежде всего с вкладчиками породили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов. В настоящее время практически во всех странах функционируют органы банковского надзора, основной целью которых является поддержание стабильности и развития банковских систем, защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Функционирование банковских систем тесным образом переплетается с функционированием денежных систем, с осуществлением задач денежно-кредитной политики, основная из которых состоит в защите и обеспечении устойчивости национальной валюты. Реализация целей денежно-кредитной политики также обуславливает значительное публичное воздействие на функционирование кредитных институтов.

Таким образом, банковский надзор - вид публично-правовой деятельности, основной целью которой является поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и защита интересов вкладчиков и кредиторов.

В соответствии со ст. 3 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» одной из целей деятельности Банка России является развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации. В соответствии со ст. 56 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленными ими обязательных нормативов и (или) установленных Банком России индивидуальных предельных значений обязательных нормативов.

Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций.

В соответствии с п. 3 «Положения о Комитете банковского надзора Банка России». Комитетом руководит председатель Комитета, назначаемый Председателем Банка России из числа членов Совета директоров Банка России. Комитет структурно состоит из руководителей Банка России, к функциям которых относятся банковское регулирование и банковский надзор, и руководителей структурных подразделений Банка России, участвующих в реализации функций Банка России по осуществлению банковского регулирования и банковского надзора.

Согласно п. 6 «Положения о Комитете банковского надзора Банка России» Комитет банковского надзора по вопросам, отнесённым к его компетенции принимает решения: о государственной регистрации кредитных организаций при их создании; о выдаче генеральных лицензий на осуществление банковских операций, лицензий на привлечение во вклады денежных средств физических лиц банкам. Ранее не имевшим такого права; о вынесении заключения о соответствии банков требованиям к участию в системе страхования вкладов; о формировании собственных средств (капитала) кредитных организаций с использованием инвесторами ненадлежащих активов; о назначении временной администрации по управлению кредитной организацией; об аннулировании и отзыве у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций, а также государственной регистрации кредитных организаций в связи с их ликвидацией; о выдаче кредитным организациям разрешений на создание на территории иностранного государства филиалов и дочерних организаций; о применении к кредитным организациям мер воздействия за допущенные нарушения, а также отмене (изменении) ранее принятых решений о применении мер воздействия; об оценке качества управления кредитных организаций, осуществляющих функции центрального контрагента; об утверждении перечня системно значимых кредитных организаций, определяемых нормативным актом Банка России; а также по иным вопросам. Кроме того, помимо указанных полномочий Комитет рассматривает проекты нормативных актов Банка России, ведение которых может повлиять на достижение целей банковского надзора, установленных законодательством Российской Федерации, и на выполнение Банком России функций органа банковского надзора.

Таким образом, Центральный банк Российской Федерации является единственным органом, осуществляющим регулирование и надзор за банковской деятельностью. Есть и иные органы с определёнными контрольными полномочиями, однако функции этих органов не являются собственно банковско-надзорными. Регулирующие функции осуществляются Банком России непосредственно или через создаваемый при нём орган банковского надзора - Комитет банковского надзора, который объединяет структурные подразделения Центрального банка, обеспечивающие выполнение надзорных процедур.

Считаем необходимым привести сравнение с уже вышеуказанным положением Центрального банка ФРГ - Дойче Бундесбанком. В отличие от России, где надзорная деятельность полностью сосредоточена в Банке России, в Германии наряду с Центральным банком в систему надзора включены специально созданные органы. Так, например, в Германии существует разграничение надзорных полномочий между Дойче Бундесбанком и Федеральным управлением финансового надзора Германии. Таким образом, в отношении Германии можно говорить о наличии своеобразной системы «сдержек и противовесов» в сфере осуществления надзорной деятельности.

Полагаем, что надзорная система Германии является более эффективной. Данная система органов позволяет избежать монополии Центрального банка, что прослеживается на примере России. Сосредоточение надзорной функции у Центрального банка может снизить доверие к нему как к органу, осуществляющему денежно-кредитную политику, к примеру, если надзор будет недостаточно эффективен.

При осуществлении банковского надзора Банк России руководствуется общими принципами его деятельности, получившими законодательную регламентацию в ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». К таким принципам можно отнести следующее:

· Принцип независимости Банка России.

· Принцип централизации Банка России.

· Принцип единства системы Банка России.

· Принцип вертикальной структуры управления системой Банка России.

· Принцип осуществления деятельности без цели извлечения прибыли.

· Принцип организации Центрального банка Российской Федерации на основе федеральной собственности.

· Принцип соблюдения банковской тайны.

Вместе с тем, учитывая специфику надзорной деятельности Банка России, существуют и специфические принципы, отражающие сущность деятельности Банка России как органа банковского регулирования и банковского надзора.

Одним из таких принципов является принцип достижения социально полезных целей банковского надзора при применении Банком России к кредитным организациям мер воздействия за допущенные нарушения.

Банковский надзор существует в силу необходимости поддержания финансовой стабильности каждой кредитной организации в отдельности и банковской системы в целом. В связи с этим на первый план при выборе меры воздействия за нарушения, допущенные кредитной организацией, ставится цель не наказать кредитную организацию. А поддержать стабильность и платежеспособность банка, выявить проблемы в банке и устранить их причины, что будет способствовать достижению социально полезных целей банковского надзора: защита интересов кредиторов и вкладчиков, укрепление доверия к банковскому сектору и другие.

Данный принцип проявляется в том, что, принимая решение о применении к кредитной организации мер воздействия за нарушения банковского законодательства. Надзорный орган должен учитывать негативные последствия, которые повлечет принимаемая мера воздействия для финансового положения кредитной организации, или даже воздержаться от применения принудительных мер воздействия при наличии отрицательного капитала (п. 1.17.8 Инструкции Банка России «О применении к кредитным организациям мер воздействия»).

Как отмечает А.Г. Братко «цель надзора… состоит в том, чтобы привести банковскую деятельность конкретной организации в такое состояние, которое соответствует общим условиям нормального функционирования всей банковской системы в целом». Данное утверждение также находит своё подтверждение при анализе положений Инструкции Банка России «О применении к кредитным организациям мер воздействия».

В рамках указанного принципа, необходимо отметить ещё один принцип - выбор мер воздействия к кредитной организации должен производиться с учётом последовательности и соразмерности.

Данный принцип означает, что применение более жёстких мер надзорного реагирования возможно лишь после предъявления менее жёстких требований при условии неустранения кредитной организацией недостатков в её деятельности, ранее выявленных надзорным органом.

Такой подход предусмотрен п. 1.13 Инструкции, согласно которому принудительные меры воздействия применяются надзорным органом только в случае, когда это вытекает из характера допущенных нарушений с учётом того, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации.

Практика применения Банком России мер воздействия за нарушения, допущенные кредитными организациями, показывает, что количество случаев применения Банком России предупредительных мер воздействия несколько превышает количество принудительных мер.

Преследуя законодательно закреплённую цель развития и укрепления банковской системы, Банк России отдаёт предпочтение тем мерам воздействия, которые не связаны с наказанием кредитной организации, поскольку более значимым, а следовательно и приоритетным представляется достижение стабильности как отдельного банка, так и банковской системы в целом.

Указанные цели, однако, не в полной мере достигаются в случае, когда в отношении кредитных организаций применяются меры административного принуждения, предусмотренные КоАП РФ, а не меры воздействия, предусмотренные в ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Однако данный вопрос мы затронем в следующей главе, посвящённой в большей степени проблеме отграничения административных мер, применяемых Банком России в соответствии с КоАП РФ от мер, применяемых Банком России как органа, осуществляющего банковский надзор.

2. Меры, применяемые к кредитным организациям за нарушение банковского законодательства

2.1 Административная ответственность кредитных организаций

В настоящее время меры, применяемые к кредитным организациям за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, предусмотрены как Кодексом РФ об административных правонарушениях, так и Федеральными законами «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Ответственность в соответствии с нормами КоАП РФ наступает при совершении административного правонарушения.

В соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Таким образом, административное правонарушение обладает следующими признаками:

· Общественная опасность.

В результате совершения административного правонарушения причиняется ущерб (урон) правам и законным интересам граждан, общества и государства.

· Противоправность.

Указывает, что в результате совершенного деяния нарушаются правовые запреты, установленные нормами административного, финансового, трудового и других отраслей российского права.

· Виновность.

Деяние признается административным правонарушением в том случае, если оно совершено виновно, т.е. умышленно или по неосторожности.

· Наказуемость.

За совершение административного правонарушения следует применение предусмотренных законодательством мер административной ответственности.

Признаки административного правонарушения нужно отличать от состава правонарушения. Только при наличии состава правонарушения может быть положительно решен вопрос о привлечении лица к административной ответственности.

Состав административного правонарушения представляет собой совокупность объективных и субъективных признаков, описанных в правовой норме, необходимых и достаточных для признания совершенного деяния в качестве конкретного административного правонарушения.

Состав административного правонарушения включает в себя следующие элементы:

· Объект административного правонарушения.

Это общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности, на которые посягает административный проступок.

· Объективная сторона административного правонарушения.

Выражается в действии или бездействии, которое запрещено нормами административного или иных отраслей права и за которое установлена административная ответственность. В некоторых случаях необходимо наступление общественно вредных последствий. О присутствии объективной стороны здесь можно говорить лишь при наличии причинно-следственной связи между деянием и последствиями.

· Субъект административного правонарушения.

Субъектами административного правонарушения являются физические и юридические лица.

· Субъективная сторона административного правонарушения.

Выражает психическую сферу деятельности лица, совершившего административное правонарушение в связи с совершением им общественно опасного деяния. Субъективная сторона административного правонарушения представляет собой вину и может выражаться как в форме умысла, так и в форме неосторожности.

Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрен особый состав административного правонарушения - нарушение законодательства о банках и банковской деятельности (ст. 15.26 КоАП РФ).

По смыслу ст.ст. 1.1, 1.3 и 3.1 КоАП РФ за совершение административного правонарушения должно налагаться административное наказание и только на основании законодательства об административных правонарушениях, состоящего из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

Согласно ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ под административным наказанием понимается установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения. Целью административного наказания является предупреждение совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

В ст. 3.2 КоАП РФ установлен исчерпывающий перечень административных наказаний. Иными словами - за совершение административного правонарушения могут применяться только те виды наказаний, которые предусмотрены в вышеназванной статье.

За нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, предусмотренного ст. 15.26 КоАП РФ предусмотрено наказание в виде предупреждения и штрафа.

Наказание в виде предупреждения налагается не за все виды правонарушений законодательства о банках и банковской деятельности, а лишь за нарушение установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. Этот вид наказания согласно нормам КоАП РФ выражается в официальном порицании кредитной организации и выносится в письменной форме. Предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда (ст. 3.4 КоАП РФ).

То есть предупреждение по своему содержанию несет в себе функцию воспитательно-превентивного характера. Оно не влечет существенных ограничений для кредитной организации, а лишь призвано указывать на недостатки в её деятельности.

В отличие от предупреждения административный штраф согласно ст. 3.5 КоАП РФ предполагает изменение материального состояния лица, поскольку является денежным взысканием, и может быть выражен различными способами в зависимости от вида правонарушения и его субъекта.

Административный штраф за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности налагается на кредитные организации по правилам, предусмотренным для юридических лиц, выражается в рублях, устанавливается в конкретном размере, который в полном объёме подлежит зачислению в федеральный бюджет (п.1 ч.1 ст. 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Так, за правонарушение, предусмотренное ч.1 ст. 15.26 КоАП РФ - влечет наложение административного штрафа в размере от 40 тысяч до 50 тысяч рублей; за правонарушение, предусмотренное ч.2 ст. 15.26 КоАП РФ - в размере от 10 тысяч до 30 тысяч рублей; за правонарушение, предусмотренное ч.3 ст. 15.26 КоАП РФ - в размере от 40 тысяч до 50 тысяч рублей.

Для выбора конкретного административного наказания, его размера в соответствии с общими правилами назначения административного наказания (глава 4 КоАП РФ) имеют значение: наличие вины, была ли создана угроза интересам кредиторов вкладчиков в результате действий кредитной организации, привлекалась ли организация ранее к административной ответственности.

Поэтому при решении вопроса о назначении предупреждения или административного штрафа и определении размера последнего обязательно учитывается характер совершённого кредитной организацией административного правонарушения, её финансовое положение, а также обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. Причём за одно и тоже административное правонарушение на банк или небанковскую кредитную организацию не может быть дважды наложено административное наказание, а при совершении кредитной организацией двух или более административных правонарушений наказание назначается за каждое из них в отдельности.

Помимо ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности КоАП РФ предусмотрена ответственность кредитных организаций и их должностных лиц за неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма.

Полномочия по применению норм КоАП РФ за нарушения кредитными организациями законодательства в указанной сфере были предоставлены Банку России в январе 2011 года.

В соответствии с изменениями, внесенными в КоАП РФ, Банк России стал полноценным участником административного производства в правонарушениях, связанных с применением административных наказаний за нарушения в сфере ПОД/ФТ, а должностные лица Банка России получили полномочия не только возбуждать административное производство, составляя протокол, но и выносить решения об административных наказаниях в отношении кредитных организаций и их должностных лиц.

Так, ст. 23.74 КоАП РФ предусмотрено, что Банк России рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1-3 ст. 15.27 КоАП в пределах своих полномочий. Такими же полномочиями наделены руководители структурных подразделений Центрального банка Российской Федерации, их заместители, а также руководители территориальных подразделений Центрального банка Российской Федерации, в компетенцию которых входят вопросы в области надзора и контроля в сфере финансовых рынков.

Конкретный перечень указанных лиц предусмотрен в распоряжении Центрального банка РФ от 5 марта 2014 г. № Р-151 «О перечне должностных лиц Банка России, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях».

Перечень должностных лиц Банка России, которые имеют право составлять протокол об административных правонарушениях установлен указанием Банка России от 4 марта 2014 г. № 3207 - У «О перечне должностных лиц Банка России, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях».

Новеллой является то, что субъектом правонарушения стали не только кредитные организации, но и их должностные лица, что в принципе соответствует общей тенденции распределения ответственности за противоправные деяния, за нарушение интересов кредиторов и вкладчиков между кредитной организацией как юридическим лицом и лицами, которые принимают от имени кредитной организации соответствующие управленческие решения.

Мерами наказания, которые вправе применять Банк России за нарушения в сфере ПОД/ФТ в соответствии с ч. 1-4 ст. 15.27 КоАП РФ, является также предупреждение и штраф. Однако предусмотрены и иные виды наказания, как дисквалификация должностных лиц кредитной организации (ч.3, 4 ст. 15.27 КоАП РФ), и приостановление деятельности юридического лица (ч. 2, 2.1, 2.2, 3, 4 ст. 15.27 КоАП РФ).

В соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Указанные меры относятся к административным мерам ответственности и штрафным санкциям.

Таким образом, при применении к кредитным организациям мер административного принуждения Банку России как органу административной юрисдикции необходимо принимать во внимание цели административного наказания, которые сводятся к предупреждению совершения новых правонарушений, при этом цели поддержания финансовой стабильности банковской системы уходят на второй план. Гибкий подход надзорного органа к применению мер воздействия к кредитным организациям, учитывающий финансовое состояние кредитной организации, допустившей нарушения, вряд ли возможен в административном производстве.

Как указано в ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с КоАП РФ. Т.е. при наложении административного наказания у уполномоченного органа отсутствует право назначить наказание ниже низшего предела, установленного КоАП. (п. 21 Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

Получается, что административный штраф может быть наложен на кредитную организацию вне зависимости от её финансового положения, в том числе и при наличии у неё отрицательного капитала. Данный подход к применению мер воздействия не учитывает особую роль таких субъектов, как кредитные организации, в функционировании экономики и в определённой степени идёт в разрез с целями деятельности Банка России.

2.2 Меры, применяемые Банком России в порядке банковского надзора

Как уже было указано ранее, Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора и уполномочен ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банк России)», а также ст. 19 ФЗ «О банках и банковской деятельности» на применение различных мер к кредитным организациям за нарушение федеральных законов и актов Банка России.

Меры, применяемые Банком России к поднадзорным субъектам весьма разнообразны, они неоднородны по форме их применения и представляют собой самые различные способы воздействия.

В рамках осуществления банковского надзора Банк России использует два основных управленческих метода воздействия на кредитные организации - убеждение и принуждение.

Данная позиция нашла своё подтверждение в Инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия». В соответствии со ст. 7 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, издаёт в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для органов власти, всех юридических лиц, физических лиц.

Таким образом, конкретные меры воздействия к кредитным организациям могут быть установлены как федеральными законами, так и нормативными актами, издаваемыми Банком России во исполнение федеральных законов, устанавливающих полномочия Центрального банка Российской Федерации.

В п. 1.3. указанной выше инструкции предусмотрено, что надзорные органы применяют к кредитным организациям меры воздействия двух типов: предупредительные и принудительные.

Необходимо отметить, что конкретный состав применяемых мер воздействия может включать как меры воздействия только одного типа, так и сочетать меры воздействия различных типов.

Выбор мер воздействия производится в основном Банком России самостоятельно, при этом учитываются следующие показатели (п. 1.4. Инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия»):

· Характер допущенных кредитной организацией нарушений.

· Причины, обусловившие возникновение выявленных нарушений.

· Общее финансовое состояние кредитной организации с учётом требований Указания Банка России от 31.03.2000 № 766-У «О критериях определения финансового состояния кредитных организаций».

· Положение кредитной организации на федеральном и региональном рынке банковских услуг.

Полагаем, что это и является одним из принципиальных отличий мер, применяемых в порядке надзора, от мер, применяемых в порядке административного производства. Необходимым условием для применения мер административной ответственности является наличие состава правонарушения, в частности установления вины в совершении административного правонарушения. При применении же Банком России к кредитной организации основной массы мер воздействия установление вины не требуется, достаточно лишь учесть вышеуказанные обстоятельства.

При применении предупредительных мер Банком России используется метод убеждения. По мнению А.Г. Гузнова убеждение признается одним из универсальных методов социального управления. С помощью убеждения стимулируется, поощряется должное поведение субъектов социальных отношений, при этом без насилия или угрозы применения насилия.

Предупредительные меры применяются в основном в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков. При применении указанных мер кредитная организация должна принять соответствующие обязательства по корректировке её деятельности (п.1.5. Инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия»). Главной особенностью применения предупредительных мер является то, что они применяются на ранних стадиях возникновения недостатков.

Инструкция «О применении к кредитным организациям мер воздействия» предусматривает следующие виды предупредительных мер:

· Доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в её деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации.

· Изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации.

· Предложение представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, её учредителями (участниками).

· Установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.

Предупредительные меры могут быть доведены до кредитной организации в форме официального документа, либо в форме деловой встречи.

Основное отличие предупредительных мер от принудительных состоит в том, что они формально не порождают обязанности кредитной организации осуществить какие-либо действия. Как следствие, неисполнение предупредительных мер не является основанием для применения мер принуждения. Вместе с тем Банк России учитывает реакцию кредитной организации на принятые им предупредительные меры при выборе мер в ходе осуществления последующего надзора.

Полагаем, что необходимость существования предупредительных мер, продиктована целью деятельности Банка России. А именно, не наказать кредитную организацию, а создать условия, предупреждающие возникновение нестабильности, как каждой кредитной организации, так и банковской системы в целом.

Исполнение целей банковского надзора, т.е. поддержание стабильности банковской системы РФ и защита интересов вкладчиков и кредиторов, обеспечивается, в том числе и путём применения Центральным банком РФ к кредитным организациям конкретных мер правового принуждения, которые, конечно же, должны иметь место именно в случаях и в порядке, которые предусмотрены нормативными актами.

Принудительные меры - это выраженные в актах правоприменения конкретные способы индивидуально направленного воздействия Банка России на кредитные организации, осуществляемые на основании и в порядке, которые установлены нормами права. Заключающиеся в применении к кредитным организациям ограничений имущественного и неимущественного характера, направленных на предупреждение, пресечение нарушений банковского законодательства и нормативных актов Банка России, привлечение установленного данными нормами правопорядка.

А.Г. Гузнов считает, что меры принуждения могут применяться не только к кредитной организации в целом, но и к её должностным лицам, лицам, стремящимся занять определённые должности в кредитных организациях.

Необходимость в применении мер принуждения возникает в случаях, когда применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации (п. 1.13. Инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия»).

В п. 1.15. Инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия» перечислены принудительные меры воздействия, к которым можно отнести:

· Штраф.

· Требование об осуществлении кредитной организацией по её финансовому оздоровлению, в том числе включая требование о представлении и выполнении плана мероприятий по финансовому оздоровлению.

· Требование о приведении в соответствие величины собственных средств (капитала) и размера уставного капитала кредитной организации.

· Требование о реорганизации кредитной организации, в том числе включая требование о представлении и выполнении плана мероприятий по реорганизации.

· Ограничение проведения кредитными организациями отдельных операций на срок до 6 месяцев.

· Запрет на осуществление кредитными организациями банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до 1 года.

· Запрет на открытие филиалов на срок до 1 года.

· Требование о замене руководителей кредитной организации.

· Назначение временной администрации по управлению кредитной организацией.

· Отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

Применяемые к кредитной организации принудительные меры воздействия, как правило, оформляются в виде предписания, ряд из них в виде приказа.

Как отмечает С.А. Ерин, в настоящее время Банк России уполномочен применять к кредитным организациям более полусотни разнообразных мер правового принуждения, содержание, основания и порядок применения которых закреплены в нескольких десятках федеральных законов и нормативных актов Банка России. Что неудобно как для теоретического анализа полномочий Банка России в части применения мер, так и, конечно же, для правоприменительной практики. Поэтому с целью выявления и понимания масштаба полномочий Банка России как органа банковского надзора, наделённого правом применять меры принуждения к кредитным организациям, в своей работе С.А. Ерин представляет различные классификации данных мер.

Аналогичные классификации встречаются также в работах А.Г. Гузнова, Т.Э. Рождественской.

Полагаем, что наличие различных классификаций принудительных мер, применяемых Банком России, помогает дать целостное представление о многогранности полномочий Центрального банка РФ по применению указанных мер.

В нашей работе мы бы хотели привести наиболее распространённую классификацию принудительных мер воздействия в зависимости от стадии банковского надзора.

В зависимости от указанного основания меры можно дифференцировать на меры, применяемые:

· На стадии предварительного банковского надзора.

Основной целью предварительного надзора является оценка того, насколько учредители кредитной организации, её потенциальные руководители готовы к обеспечению надлежащей устойчивости развития кредитной организации.

Здесь речь идёт о надзоре, проводимом Банком России на этапе создания кредитной организации, её обособленных структурных подразделений, надзоре за расширением её деятельности путём получения дополнительных лицензий, и в иных случаях обращений в Банк России для представления кредитной организации того или иного разрешения, не связанного с прекращением её деятельности. Меры, применяемые на данной стадии, прежде всего, представляют собой реакцию Банка России, проявляющуюся по итогам анализа документации, представленной для получения кредитной организацией того или иного разрешения от Банка России, в случае обнаружения в ней тех или иных несоответствий нормам права.

В качестве примера можно привести право Банка России отказать в государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы кредитной организации (ст. 10 ФЗ «О банках и банковской деятельности», п. 16.3 Инструкции Банка России от 02.04.2010 № 135-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций»).

· На стадии текущего банковского надзора.

Целью банковского надзора, осуществляемого в форме текущего надзора, является создание условий, при которых кредитная организация осуществляла бы эффективное управление рисками, возникающими в ходе её деятельности.

На данной стадии речь идёт о надзоре за участием кредитных организаций в предпринимательской деятельности, в том числе в связи с нарушениями, допускаемыми при осуществлении кредитными организациями банковских операций и сделок, представлением в Банк России отчётности. Также к таким мерам можно отнести меры по предупреждению банкротства кредитной организации, не связанные с прекращением её деятельности.

К примеру, Банк России вправе потребовать от кредитной организации осуществления мер по ее финансовому оздоровлению, реорганизации, а также назначить временную администрацию (ст. 3 ФЗ от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»).

· На стадии последующего надзора.

В случае если финансовое состояние кредитной организации становится критическим и возникает реальная угроза того, что кредитная организация окажется не в состоянии выполнять свои обязательства перед кредиторами, то Банк России в праве предпринять меры по уменьшению негативных последствий развития событий.

Например, Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций (ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 20 ФЗ «О банках и банковской деятельности»).

Таким образом, Банк России, осуществляя функции надзора за деятельностью кредитной организации, использует предоставленные ему ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» полномочия по воздействию на кредитные организации с помощью предупредительных и принудительных мер. Перечень указанных мер значительно шире, чем предусмотрено КоАП РФ, и надзорный орган может применять их как при нарушении кредитными организациями банковского законодательства и нормативных актов Банка России, так и при возникновении ситуаций, угрожающих отдельной кредитной организации или банковской системе в целом. При этом действия надзорного органа нацелены не только на привлечение к ответственности кредитной организации за допущенное правонарушение, как это предусмотрено КоАП РФ, но и на предотвращение нарушений, ущемления прав кредиторов и вкладчиков.