Основы конституционного права России

Собственные доходы представляют налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе действующим законодательством, а также вводимые представительными органами местного самоуправления. К собственным доходам местных бюджетов относятся: а) местные налоги и сборы; б) другие собственные доходы местных бюджетов; в) доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель; платежи за пользование недрами и природными ресурсами; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты; установленная законодательством РФ государственная пошлина не менее 50% налогов на имущество предприятий; подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенных между бюджетами разных уровней и закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе. К числу таковых относятся: часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ; часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; часть налога на добавленную стоимость на товары отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и камней) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ; часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ. Все эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.

Источниками доходной части местных бюджетов являются также: 1) дотации - средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения; 2) субвенции - денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок; 3) средства фонда финансовой поддержки - денежные средства, образуемые в бюджете субъекта РФ для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям и распределяемые в соответствии с фиксированной формулой; 4) средства по взаимным расчетам - суммы, поступающие в местные бюджеты или переводимые из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ в связи с изменениями в доходах и расходах местных бюджетов, возникающими в результате решений, принятых органами государственной власти и не учтенных при утверждении соответствующих бюджетов.

Муниципальную собственность составляет имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В соответствии с гражданским законодательством (ст. 215 ГК), соответственно, к муниципальной собственности относятся средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество муниципальных предприятий, банки, учреждения, муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности. В собственности муниципальных образований могут находиться кооперированные средства населения определенной территории, построенные на эти средства сооружения детских, дворовых, спортивных площадок, жилой и нежилой фонд. В состав муниципальной собственности входят также муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Права собственника в отношении указанного имущества и управление муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления. Последние вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке. В интересах населения органы местного самоуправления вправе устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования, определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности.

Управляя муниципальной собственностью, органы местного самоуправления вправе: создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности; определять цели, условия и порядок их деятельности; учреждать специальные органы (фонды, комитеты по управлению имуществом и др.); осуществлять регулирование цен и тарифов на продукцию предприятий, находящихся в муниципальной собственности; назначать и увольнять руководителей таких предприятий; формировать муниципальный заказ, выступая заказчиками на выполнение работ по благоустройству территории, ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг и др.; осуществлять внешне-экономическую деятельность.

33. Органы местного самоуправления

33.1 Понятие, система, порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления

К органам местного самоуправления относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституций РФ, Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» систему органов местного самоуправления образует совокупность негосударственных, имеющих статус самостоятельных представительных и исполнительных органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. В зарубежных странах выборные органы в системе местного самоуправления именуются муниципалитетами. В числе таких органов местного самоуправления Закон называет представительные и исполнительные органы власти, а также главу местного самоуправления. Кроме того, среди таких органов законодательство упоминает «иные органы».

Представительный орган местного самоуправления - это выборный орган местного самоуправления, наделенный правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, имеющие силу на территории муниципального образования. До конституционных реформ 1991-1992 гг. функции этих органов выполняли районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов. С упразднением системы Советов («снизу доверху»), принятием Конституции РФ 1993 г. названия указанных органов были изменены.

Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, избираемых, как правило, сроком на 4 года. В соответствии с Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ст. 4) представительный орган местного самоуправления избирается в составе 50 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс. человек, 30 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения от 200 тыс. до 500 тыс. человек, 20 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения от 50 тыс. до 200 тыс. человек, 10 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения от 10 тыс. до 50 тыс. человек, 7 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения менее 10 тыс. человек. Численный состав представительного органа, его наименование определяется уставом муниципального образования. Представительные органы в районах республики, области (края), в городах республиканского, областного (краевого) значения могут именоваться районными (городскими) собраниями, земскими собраниями, думами и др.; в поселке, сельсовете - советом и т.д. В некоторых субъектах РФ в сельсоветах с численностью от 1 тыс. до 2 тыс. человек функции представительного органа местного самоуправления может осуществлять собрание старост населенных пунктов сельсовета, избираемых населением.

Выборный представительный орган местного самоуправления работает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации). Он утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливает местные налоги и сборы, утверждает программу развития соответствующих территорий, принимает положения (уставы) о местном самоуправлении, осуществляет контроль за деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации). Представительный орган коллегиально принимает решения. Представительный орган местного самоуправления считается правомочным при избрании не менее чем 2/3 от установленного числа депутатов. Первое заседание открывает председатель избирательной комиссии муниципального образования. При отсутствии устава муниципального образования принимается временный регламент, определяющий порядок деятельности представительного органа местного самоуправления. Временный регламент действует до принятия устава муниципального образования. Заседания правомочны при участии не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Решения принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов.

В качестве санкции за принятие неконституционных решений предусматривается роспуск представительного органа местного самоуправления, т.е. принудительное досрочное прекращение его полномочий. Основанием роспуска является неисполнение представительным органом местного самоуправления решения суда об отмене принятого им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим (полностью или отдельными положениями) Конституции РФ, федеральным законам, законодательству субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекшее признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда (п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», с изменениями и дополнениями от 4 августа 2000 г.). Предварительным условием роспуска представительного органа местного самоуправления является его письменное предупреждение законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ самостоятельно или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ о возможности роспуска. Неисполнение представительным органом местного самоуправления решения суда об отмене нормативного акта в течение месяца после письменного предупреждения влечет его роспуск. Представительный орган распускается законом субъекта РФ либо федеральным законом. Если в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в силу нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления (или отдельные его положения) остается не отмененным, а законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ письменное предупреждение не выносит, то Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления. Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ либо федеральным законом назначаются новые выборы.

Исполнительные органы местного самоуправления. Формируемые и подотчетные представительным органам местного самоуправления органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность (исполнительную власть) в границах муниципального образования. Функции таковых выполняют местные администрации, которые образуются во всех муниципальных образованиях. При этом следует иметь в виду, что термин «местная администрация» условен и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» таким понятием не оперирует. Ранее аналогичные органы именовались исполнительными комитетами соответствующих местных Советов. Реформами от 21 апреля 1991 г. указанная характеристика Советов была исключена и Советы стали считаться органами местного самоуправления. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. о местном самоуправлении определил местную администрацию как часть структуры местного самоуправления. Согласно Закону местная администрация состояла из избираемого населением сроком на 5 лет главы местной администрации и подчиненных ему подразделений. Структуру местной администрации утверждал местный Совет.

Собрания (сходы) правомочны при условии явки более половины общего числа жителей соответствующей территориальной общины муниципального образования или части его территории, имеющих право участвовать в собрании (сходе). Регистрация собраний (сходов) для органов власти и граждан, проживающих на данной территории, носит рекомендательный характер. Для органов общины такие решения носят обязательный характер. Решения, принимаемые на собраниях (сходах), не могут нарушать имущественные и иные права граждан, объединений собственников жилых и других организаций.

Из сказанного не следует, что местная администрация упразднена. Изменены лишь ее статус, название, порядок формирования. Соответственно, местная администрация представляет собой аппарат, который состоит из главы муниципального образования, иных должностных лиц, структурных подразделений.

Местная администрация подотчетна соответствующему представительному органу местного самоуправления и формируется ее главой, который возглавляет администрацию на принципах единоначалия. Если уставом муниципального образования не предусмотрена должность главы муниципального образования, то глава администрации назначается соответствующим представительным органом по контракту сроком на 4 года. В пределах своих полномочий глава местной администрации издает постановления и распоряжения, а руководители администрации - приказы. Акты местной администрации вступают в силу с момента их принятия, если иное не определено самим актом.

Глава местного самоуправления (муниципального образования). Выборное должностное лицо, организующее деятельность органа местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Эта должность может быть предусмотрена уставом муниципального образования. Глава местного самоуправления избирается сроком на 4 года гражданами, проживающими на территории муниципального образования (предусматривается также его избрание представительным органом местного самоуправления из своего состава). Глава местного самоуправления наделяется компетенцией в соответствии с уставом, непосредственно подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления. Свои полномочия глава осуществляет на постоянной основе. Он возглавляет представительный орган и местную администрацию, формирует исполнительные органы, руководит работой представительного органа, осуществляет непосредственно или через администрацию исполнительно-распорядительные функции местного самоуправления.

Отрешение от должности главы муниципального образования - принудительное досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования по основаниям и в порядке, установленным законом. В соответствии с Федеральным законом о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 4 августа 2000 г.) единственным основанием отрешения главы муниципального образования от должности является непринятие им мер к отмене принятого им нормативного правового акта, если этот акт или отдельные положения признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральным законам, законодательству субъекта РФ или уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушения (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда. Измененный и дополненный Закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (п. 3 ст. 49) обязывает главу муниципального образования: а) в установленные законом сроки отменить неконституционный акт (или отдельные его положения) и б) опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления решения в силу. В том случае, если глава муниципального образования не отменяет акта, то Закон обязывает высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупредить главу муниципального образования о возможности его отрешения от должности. Если в течение месяца со дня вынесения письменного предупреждения глава муниципального образования не исполняет судебного решения об отмене акта, он подлежит отрешению от должности. В том случае, если в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в силу главой муниципального образования не отменен нормативный акт и высшее должностное лицо субъекта РФ не выносит письменного предупреждения об отрешении от должности, то решение об отрешении данного лица вправе принять Президент РФ. Предложения об отрешении Президентом главы муниципального образования могут быть вынесены законодательным органом или высшим должностным лицом субъекта РФ, Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ (п. 9 ст. 49). Отрешение главы муниципального образования от должности осуществляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ либо указом Президента РФ. Этим же указом назначаются новые выборы главы муниципального образования. Одновременно акт отрешения от должности предполагает назначение временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования.

33.2 Компетенция органов местного самоуправления. Акты органов местного самоуправления

Компетенцию образуют предметы ведения и полномочия, обусловленные вопросами местного значения и закрепленные уставами муниципальных образований. Соответственно, выделяются несколько групп полномочий органов местного самоуправления.

В области бюджета и финансов органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение; учреждают фонды для кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды и др.

В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории местного самоуправления, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, определяют в соответствии с законодательством условия приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности; утверждают перечень объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требует согласия органа местного самоуправления; устанавливают в соответствии с законодательством порядок назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций; определяют условия и порядок разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий и др.

В области земельных отношений и охраны природной среды органы местного самоуправления определяют в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжение земельными участками на подведомственной им территории; определяют правила пользования природными ресурсами, выносят решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм и др.

В области строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи органы местного самоуправления утверждают правила застройки населенных пунктов на подведомственной им территории, устанавливают в соответствии с действующим законодательством порядок продажи и передачи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду, выдают разрешение на строительство всех объектов производственного назначения, приостанавливают строительство, осуществляемое с нарушением утвержденных проектов, планов и правил застройки; руководят транспортными организациями и предприятиями, находящимися в муниципальной собственности; контролируют обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и аэропортах; организуют работу предприятий связи, обеспечивают развитие радио и телевидения; организуют эксплуатацию коммунального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, входящих в состав муниципальной собственности; распределяют в установленном порядке муниципальный жилой фонд, ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставляют им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, решают вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности, а также выдают ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащим гражданам.

В области социально-культурного обслуживания населения органы местного самоуправления осуществляют управление всеми находящимися в их ведении учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями и др.

В области социальной защиты населения органы местного самоуправления обеспечивают проведение в жизнь действующего законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация назначает и выплачивает также из собственных или привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям; организует учет лиц, помощь которым осуществляется за счет средств местного бюджета, распоряжается средствами фонда социальной защиты населения; принимает меры, направленные на улучшение жилищных, материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильцев, престарелых граждан, нуждающихся в обслуживании на дому. За счет местных бюджетов органы местного самоуправления вправе: устанавливать льготы по оплате жилой площади, медицинскому обслуживанию и санаторно-курортному лечению, по оплате коммунальных услуг и по проезду на общественном транспорте, скидки со стоимости инвалидных средств передвижения, топлива, одежды, обуви и других вещей, необходимых инвалидам, престарелым и иным гражданам, нуждающимся в социальной поддержке; предоставлять установленные льготы и помощь, связанные с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей. Принимают меры к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан, назначают опекунов и попечителей, контролируют выполнение ими своих обязанностей.

В области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан органы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов, актов вышестоящих органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан, осуществляют контроль за исполнением их решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. В пределах своей компетенции налагают административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения; принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий; регистрируют общественные объединения населения, органы территориального общественного самоуправления, действующие на их территории, осуществляют регистрацию средств массовой информации, рассчитанных на население, проживающее на подведомственной им территории; руководят местными органами внутренних дел, создают за счет собственных и привлеченных средств дополнительные подразделения милиции; наблюдают за работой исправительно-трудовых учреждений, расположенных на подведомственной им территории; содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе, обеспечивают выполнение законодательства о всеобщей воинской обязанности, руководят гражданской обороной; вносят представления в соответствующие органы о награждении государственными наградами и присвоении почетных званий, а также решают другие вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления осуществляют в случае стихийных бедствий, экономических катастроф, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению и охране жизни людей, поддержание порядка.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

33.3 Гарантии местного самоуправления

Это предусмотренные федеральной Конституцией гарантии финансовых прав местного самоуправления, а также права местного самоуправления на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате незаконных решений органов государственной власти. Соответственно, можно выделить две группы гарантий: 1) материально-финансовые и 2) юридические. Материально-финансовые гарантии местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» заключаются в том, что каждое муниципальное образование имеет: 1) собственный бюджет; 2) право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ. Право органов местного самоуправления на самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета в соответствии с уставом муниципального образования обеспечивается возложением на органы государственной власти обязанности гарантировать: 1) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов; 2) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовывающихся в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов; 3) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов, законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.

К числу юридических гарантий относятся: конституционное право местного самоуправления на судебную защиту; закрепление в Конституции РФ запрета на ограничение прав местного самоуправления; обязательность решений органов местного самоуправления и его должностных лиц для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм; возможность признания недействительными решений местного самоуправления может быть только по решению суда; право граждан и органов местного самоуправления предъявлять в суд иск о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти, предприятий, учреждений и иных организаций; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением в результате утраты доверия населения.

34. Правовой режим чрезвычайного положения

34.1 Понятие и виды исключительных (особых) конституционно-правовых режимов

Конституции большинства стран мира, в том числе и Российской Федерации, устанавливают два режима осуществления государственной власти: обычный, или нормальный, действующий в условиях, не связанных с чрезвычайными обстоятельствами (спокойное течение общественной жизни), и исключительный. Первый характеризуется отсутствием каких-либо ограничений в правовом регулировании поведения и деятельности граждан и их объединений, кроме тех, которые прямо предусмотрены федеральными законами. Исключительный режим предполагает использование в предусмотренном законом порядке жестких ограничителей такого поведения и деятельности, распространяемых на всех без исключения, пребывающих на территории (в местностях) действия исключительного режима. Целью введения исключительного режима является устранение тех обстоятельств, которые послужили основанием его введения, обеспечение безопасности граждан, защита национальных интересов и конституционного строя.

В современной специальной юридической литературе выделяются три группы кризисов, в ходе разрешения которых возможно применение чрезвычайных механизмов. К их числу относят:

кризисные ситуации внешнего характера. В данном случае под угрозой находится безопасность государства, которое подвергается угрозе нападения внешнего противника или вооруженного конфликта международного характера;

кризисные ситуации внутриполитического характера (попытка насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, блокада отдельных местностей, террористические акты, межнациональные и региональные конфликты);

кризисные ситуации техногенного, экологического и природного характера, ставшие результатом катастроф, аварий, стихийных бедствий.

Кроме того, к указанным обстоятельствам правомерно отнести кризис управляемости определенной территорией.

Способом наиболее быстрого предотвращения указанных кризисных ситуаций и нормализации общественно-политической обстановки в государстве является использование экстренных, чрезвычайных, или исключительных, мер в рамках существующего особого правового режима (чрезвычайного, военного и др.).

В зависимости от особенностей правового регулирования, оснований и целей применения исключительные правовые режимы подразделяются на следующие виды:

1) режим военного положения (используемый только в случае агрессии или непосредственной угрозы внешней агрессии против России); режим военного времени;

2) режим чрезвычайного положения (применяемый при попытках насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках, террористических актах, межнациональных и региональных конфликтах);

3) режим социального бедствия стихийно-природного и техногенного характера;

4) режим прямого президентского правления. Конституционная практика свидетельствует о том, что введение режима президентского правления является достаточно эффективной конституционной процедурой разрешения конфликтов между региональными и федеральными органами власти. Использование института прямого президентского правления позволяет усилить контроль федерального центра за состоянием единого правового пространства на всей территории федеративного государства.

Можно выделить ряд специфических признаков исключительного режима во всех его разновидностях, характеризующих его как демократическое учреждение, призванное служить интересам нации и не угрожать ее духовным ценностям:

1. В правовом государстве исключительные режимы служат оружием осуществления государственно-правовой политики, направленной на укрепление основ государства, недопущение перерастания временного особого режима в диктатуру. Исключительный режим основывается на Конституции РФ и общепризнанных принципах и нормах международного права, гарантирующих демократичность и справедливость применения мер чрезвычайного характера. Введение исключительного режима предопределено возможностью возникновения в процессе развития общества и государства крупномасштабных экстремальных ситуаций социально-политического или природно-техногенного характера, создающих реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности личности, общества или государства в целом.

2. Цели и задачи исключительного режима состоят в предупреждении и устранении последствий социальных катаклизмов, обеспечении безопасности граждан, защите их прав и свобод, основ конституционного строя, интересов общества и государства, восстановления законности и правопорядка.

3. Всеобщность, универсальность предмета правового регулирования чрезвычайного законодательства, все стороны социальной, экономической, правовой, административно-политической сфер в той или иной мере регулируются нормами чрезвычайного права в условиях введения исключительного правового режима.

4. Наличие особого (чрезвычайного) законодательства, назначение которого выражается в его функциях: а) регулятивной, проявляющейся в воздействии правовых предписаний на поведение людей с целью формирования прав и обязанностей участников общественных отношений, складывающихся в условиях чрезвычайных ситуаций; б) охранительной, связанной с непосредственной охраной тех социальных ценностей, на которые происходит посягательство при возникновении экстремальных обстоятельств; в) стабилизирующей, направленной на нормализацию последствий кризисных событий.

5. Применение норм чрезвычайного законодательства приводит к перераспределению взаимных прав и обязанностей гражданина и государства: расширению полномочий органов государственной власти за счет ограничения правового статуса личности.

6. Экстремальная обстановка, предопределяющая введение исключительного режима, предполагает создание особых органов власти с особыми задачами и функциями, сосредоточивающих в своих руках огромные полномочия по преодолению кризисной ситуации и непосредственно отвечающих за исполнение чрезвычайного законодательства.

7. Исключительный режим отличается специфическим набором правовых средств: а) специфическим механизмом правового воздействия, выражающимся в создании «режима правовых ограничений»; наличием в чрезвычайном законодательстве только императивных норм, не допускающих никаких отступлений от своего содержания, так как малейшее отклонение от смысла чрезвычайных законов может привести к грубейшему нарушению законности и, значит, к ущемлению конституционных прав и интересов граждан; б) закреплением в чрезвычайном законодательстве возможностей применения «чрезвычайных мер» в рамках вводимого особого правового режима осуществления государственной власти, направленных на спасение, восстановление, обеспечение жизнедеятельности и правопорядка в условиях экстремальной обстановки (комендантский час, запрещение собраний, митингов, забастовок и т.п.); в) краткосрочностью действия правовых средств во времени и ограниченностью в пространстве: акты чрезвычайного законодательства применяются в пределах территории и на период объявления чрезвычайного или военного положения, а равно введения прямого президентского правления.

При сохраняющихся особенностях между различными видами исключительных режимов общее состоит в том, что каждый из них характеризуют, во-первых, концентрация власти и, во-вторых, ограничение основных прав и свобод. При этом степень концентрации власти и ограничения основных прав в зависимости от вида исключительного режима может варьироваться - от незначительного (в условиях введения режима прямого президентского правления) - до значительного (в условиях действия режима военного положения). Исключительный режим - это тонкий и достаточно своеобразный инструмент, который достигает своих целей при определенных условиях - коренящихся в государственном строе, социально-правовых гарантиях. При отсутствии таковых исключительный правовой режим может быть использован как средство подавления политической активности народных масс, борьбы с политической оппозицией. В истории есть немало тому примеров. Так, на закате Римской республики в кризисных ситуациях сенат издавал акт, уполномачивающий высших магистратов для сохранения существующего правопорядка и политического режима прибегать к любым средствам, включая и неправовые. Лишь в XVII-XIX вв., в условиях нарождающегося конституционного строя, исключительные правовые режимы приобретают юридически значимые формы. При этом первоначально, в условиях буржуазно-демократических революций исключительный правовой режим вне зависимости от его терминологического обозначения (осадное, исключительное, чрезвычайное положение и т.п.) приобретал форму «узаконенной диктатуры» и использовался для подавления политических противников.

Таким образом, исключительный режим можно определить как режим, характеризующийся наличием системы исключительных нормативных и индивидуально-правовых актов, регулирующих поведение и деятельность в условиях вводимого на всей территории страны или в отдельных ее местностях особого правового режима осуществления государственной власти (чрезвычайного или военного положения, прямого президентского правления), допускающего создание временных чрезвычайных органов с властными полномочиями, ограничение прав и свобод граждан в интересах обеспечения их безопасности и охраны основ конституционного строя России. Если более коротко, то исключительный правовой режим можно определить как конституционно установленное положение, при наличии которого государственная власть осуществляется в чрезвычайном (исключительном) порядке. Исключительный режим можно определить как «совокупность исключительных полномочий, в чем бы они не состояли, предоставленных правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства».

С формально-юридической точки зрения исключительный правовой режим представляет собой совокупность правовых норм, определяющих: основания введения исключительного режима; государственные органы, полномочные вводить исключительный режим; порядок введения такого режима и пределы его действия; специфический правовой режим деятельности органов государственной власти и иных организаций, пределы ограничения прав и свобод граждан и др.

Исключительный правовой режим предполагает установление специфического режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, а также общественных объединений, режима, который допускает определенные ограничения прав и свобод граждан, прав юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей. Особый правовой режим является временной мерой и может вводиться исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя.

Исключительный правовой режим - это жесткий способ ограничения, в котором доминирующее место занимают нормы чрезвычайного законодательства, состоящие главным образом из запретов, обязанностей, правовых ограничений и т.д. Использование правоограничительных мер увеличивает шансы эффективного правового воздействия на сознание и поведение субъектов в условиях кризисной обстановки, на достижение ими социально-полезного результата.

34.2 Понятие, конституционные основания и процедуры введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях

История проблемы. Если в современной России режим чрезвычайного положения не имеет обширной практики своего применения, то в дореволюционной истории страны различные виды чрезвычайного положения использовались достаточно широко, что объяснялось особенностями политического и социального развития страны во второй половине XIX в. Впервые возможность объявления чрезвычайных режимов на той или иной части территории империи была закреплена в принятом 14 августа 1881 г. после убийства императора Александра II Положении «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Чрезвычайные режимы были охарактеризованы как меры по введению «исключительного положения» и классифицировались на два возможных типа: режим усиленной охраны и режим чрезвычайной охраны. Исключительное положение предусматривало усиление ответственности как частных лиц, так и органов власти за неисполнение обязанностей, которые на них возлагались, а также расширение круга полномочий существующих управленческих структур, ответственных за охрану государственного порядка и общественной безопасности, и предоставление специальных прав специально учреждаемым временным правительственным органам. Известно, что в 1901 г. режим исключительного положения распространялся более чем на 1/3 населения России. Но уже в период с 1905 по 1907 г. положение усиленной или чрезвычайной охраны объявляется правительством в 60 губерниях и областях, в 25 губерниях и областях вводилось военное положение. На части территории современной России чрезвычайное положение вводилось дважды: 7 ноября 1991 г. на территории Чечено-Ингушской Республики и 2 ноября 1992 г. на территориях Северо-Осетинской Республики и Ингушской Республики.

Применение режима чрезвычайного положения в Российской Федерации предусмотрено положениями ст. 56 и 88 Конституции РФ, а также Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении».

Чрезвычайное положение, как следует из Конституции и вышеназванного Закона, - это вводимый в соответствии с действующим законодательством на всей территории РФ или в ее отдельных местностях правовой режим, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, прав организаций и общественных объединений и возложение на них дополнительных обязанностей. Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, представляющих непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и если их устранение без применения чрезвычайных мер невозможно. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» к таким обстоятельствам относит:

1) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями и создающие угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, а также возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф чрезвычайные экологические ситуации (эпидемии, эпизоотии и др.), повлекшие или могущие повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения.

Чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ и подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию. О принятом указе информируются палаты Федерального Собрания РФ. В течение 72 часов с момента обнародования указа он должен быть утвержден Советом Федерации (не утвержденный указ о введении чрезвычайного положения по истечении 72 часов после обнародования утрачивает силу). О введении чрезвычайного положения Министерство иностранных дел в соответствии с международными обязательствами РФ, вытекающими из Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в трехдневный срок обязано уведомить Генерального секретаря ООН и информировать Генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от международных обязательств РФ, об объеме этих ограничений и причинах принятия такого решения. На Министерстве иностранных дел лежит также обязанность ставить в известность указанные международные структуры о прекращении чрезвычайного положения. Кроме того, указанный орган должен в течение суток с момента принятия Советом Федерации постановления об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения уведомить сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.

Вводимое на всей территории страны чрезвычайное положение не может превышать 30 суток, а в ее отдельных местностях - 60 суток. Режим чрезвычайного положения может предусматривать следующие меры и ограничения на территории, на которой введено чрезвычайное положение: полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления; установление ограничений на свободу передвижения в границах данной территории, а также введение особого режима въезда и выезда с нее; усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране; установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, а также особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости; запрещение или ограничение проведения массовых мероприятий (собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования); запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества.

Кроме того, Президент может своим указом предусмотреть и другие меры: введение комендатского часа (запрета в установленное время суток находиться в общественных местах без специального на то разрешения); ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры; приостановление деятельности политических партий, иных объединений граждан, если это препятствует устранению обстоятельств, послуживших основанием введения чрезвычайного положения; ограничение или запрещение оборота оружия, взрывчатых веществ; выдворение лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, где оно введено; продление срока содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении актов терроризма и других особо тяжкие преступлений на весь период действия чрезвычайного положения (но не более чем на 3 месяца).

Среди указанных мер особое значение имеет введение режима комендатского часа - режима чрезвычайного положения, связанного с запретом в установленное время суток находиться в общественных местах без специального на то разрешения; осуществление единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения. Президент РФ назначает коменданта территории, который: издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения, обязательные для исполнения на данной территории; устанавливает время и срок действия комендатского часа; определяет особый режим въезда на территорию; устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства; определяет порядок и место хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники; выдворяет в установленном порядке за пределы территории, на которой введен режим чрезвычайного положения, лиц, нарушающих этот режим; устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на данной территории и др. Комендант осуществляет руководство комендатурой, деятельность которой определяется положением, утверждаемым указом Президента.

От режима чрезвычайного положения следует отличать понятие зоны вооруженного конфликта. Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. «О зонах вооруженных конфликтов» выполнение задач военнослужащими и сотрудниками органов внутренних дел на территориях Республики Северная Осетия - Алания и Республики Ингушетия в октябре-ноябре 1992 г. отнесено к выполнению задач при вооруженных конфликтах. Выполнение же поставленных задач на всей территории Чеченской Республики в период с декабря 1994 г. по декабрь 1996 г. отнесено к выполнению задач в зоне вооруженного конфликта.

34.3 Формы особого управления территорией. Чрезвычайные органы государства

Формы особого управления территорией создаются в условиях чрезвычайного положения. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» на территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может быть введено особое управление данной территорией. При этом создается временный специальный орган управления территорией или федеральный орган управления территорией. Правовой основой деятельности таких органов является вышеназванный Закон, а также положение, утверждаемое указом Президента РФ. Президент также назначает и руководителя такого органа. Временному специальному органу управления территорией могут быть полностью или частично переданы полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления данной территории. В подчинение руководителя данного органа переходит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. По должности комендант является первым заместителем руководителя данного органа. Если созданный временный специальный орган управления территорией не обеспечил достижение целей введения чрезвычайного положения, в этом случае создается федеральный орган управления территорией. С учреждением данного органа в рамках данной территории приостанавливаются полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. При введения данной формы особого управления территорией комендатура указанной территории входит в структуру федерального органа управления.

По вопросам обеспечения чрезвычайного режима временному специальному органу и федеральному органу управления территорией в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» предоставлено право издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения на данной территории приказы и распоряжения.

Чрезвычайные органы государства. Органы, создаваемые на период действия чрезвычайного положения или вступающие в отправление своих функций в исключительных случаях, именуются чрезвычайными органами. Органы исполнения чрезвычайного законодательства входят в систему сил обеспечения безопасности Российской Федерации, которую возглавляет Президент РФ, как глава государства принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. Он возглавляет Совет Безопасности РФ, определяет стратегию обеспечения внутренней и внешней безопасности, контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности.