Основы конституционного права России

23. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации

23.1 Выборы, избирательная система и ее виды

В конституционном праве понятие избирательной системы употребляется в двух значениях: 1) в широком - как система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти, а также предусмотренный законодательством порядок организации и проведения выборов и определения результатов голосования. В этом значении понятие избирательной системы тождественно понятию «избирательная кампания», которое характеризует период со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов, а также совокупность мер организационного характера, связанных с проведением выборов; 2) в узком значении - как способ определения результатов голосования. В зависимости от применения таких способов принято различать такие разновидности избирательных систем, как мажоритарную, пропорциональную и смешанную.

Мажоритарная избирательная система (от франц. majoritе - большинство) есть система определения результатов выборов, согласно которой избранным по избирательному округу считается кандидат, получивший установленное законом большинство голосов. Мажоритарная система практикуема при формировании парламентов. По мажоритарной системе, например, формируются законодательные органы в США, Франции, Англии и других странах. В 1917 г. Учредительное собрание в России избиралось на основе мажоритарной системы. По мажоритарному принципу были избраны все народные депутаты Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР в 1990 г.

По мажоритарной избирательной системе проводились выборы половины депутатов Государственной Думы первого, второго и третьего созывов. В настоящее время большинство субъектов РФ применяет мажоритарную избирательную систему, в то время как немногие из них отдают предпочтение смешанной избирательной системе. Мажоритарная избирательная система используется преимущественно при проведении выборов представительных органов местного самоуправления.

Достоинство мажоритарной избирательной системы в ее результативности (выборы во всех случаях заканчиваются победой одного из кандидатов), персонифицированности, т.е. каждого депутата избирают в личном качестве (избиратель голосует не за список кандидатов, а за конкретного кандидата), в непосредственной связи избранного депутата и избирателей (что дает возможность депутату быть избранным на следующих выборах). К недостаткам относят невысокую представительность или репрезентативность победившего депутата, потерю голосов избирателей, голосовавших за проигравшего кандидата. Получается так, что чем больше кандидатов выдвинуто на выборах, тем меньше голосов требуется набрать победителю. От этих недостатков свободна пропорциональная система.

Различают мажоритарные избирательные системы абсолютного и относительного большинства.

Согласно мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства избранным считается кандидат, за которого отдано абсолютное число голосов (50% + 1 голос). Такая система определения результатов выборов используется при проведении выборов Президента РФ. В соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента РФ» (ст. 55) избранным считается кандидат на должность Президента РФ, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Число избирателей, принявших участие в голосовании, определяется по числу избирательных бюллетеней, обнаруженных в избирательных ящиках. В том случае, если для победы на выборах необходимо набрать фиксированное или определенное число голосов (25%, 30%, 2/3 голосов избирателей, участвующих в выборах), то это мажоритарная избирательная система квалифицированного большинства.

Мажоритарная избирательная система относительного большинства представляет такой способ определения результатов голосования, согласно которому избранным считается тот кандидат, за которого отдано голосов больше, чем набрал каждый из конкурирующих с ним кандидатов. В соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (ст. 61) избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равном числе полученных кандидатами голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше. Если при мажоритарной системе абсолютного и квалифицированного большинства голосование проводится в два тура, то особенность мажоритарной системы относительного большинства в том, что оно проводится в один тур.

Пропорциональная избирательная система представляет собой систему пропорционального представительства партий и движений в парламенте, основанную на том, чтобы каждая партия (движение) получала в парламенте или ином представительном органе число мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за ее кандидатов на выборах. В РФ такая система определения результатов голосования применяется при проведении выборов депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу. Пропорциональная избирательная система является применимой, где количество мест, получаемых политической партией или движением, блоком, пропорционально числу голосов, поданных за общефедеральные партийные списки в масштабе страны либо в рамках одного или нескольких многомандатных избирательных округов, на которые делится государство. Такая система используется на выборах в парламенты Испании, Италии, ФРГ, Израиля и ряда других стран - в сочетании с мажоритарной системой либо в чистом виде. В РФ такая система впервые была применена в 1993 г. при проведении выборов Государственной Думы. Распределение депутатских мандатов осуществляется следующим образом: 1) сумма голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов избирательных объединений, получивших 5% и более голосов избирателей, делится на 225 (число депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу). Полученный результат есть первое избирательное частное (в зарубежной избирательной практике это частное именуется избирательной квотой); 2) число голосов, полученных каждым федеральным списком кандидатов, участвующим в распределении депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Целая часть полученного в результате деления числа и является числом депутатских мандатов, которое получает соответствующий федеральный список кандидатов.

Смешанная избирательная система сочетает элементы мажоритарной и пропорциональной систем и в определенной мере исключает либо компенсирует их недостатки. Согласно Федеральному закону о выборах депутатов Государственной Думы 1999 г. половина состава этой палаты избирается по одномандатным округам, по мажоритарной системе абсолютного большинства. Вторая половина избирается по партийным (федеральным) спискам, которые баллотируются по единому федеральному избирательному округу, а мандаты между ними распределяются по пропорциональной системе. При применении смешанной системы каждый избиратель наделяется двумя голосами: один - в одномандатном избирательном округе, а другой - в федеральном избирательном округе. Подсчет голосов избирателей осуществляется раздельно (за кандидатов по одномандатным округам и за федеральные списки) по методике, определенной Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (ст. 79-80).

23.2 Понятие избирательного права и его принципы

В конституционном праве понятие избирательного права трактуется двояко: 1) в объективном смысле - как подотрасль конституционного права, представленная совокупностью юридических норм, регулирующих действия и отношения, возникающие в процессе проведения выборов. Источниками избирательного права в этом значении являются: федеральная Конституция, Федеральные законы - «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «О выборах Президента РФ», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ», законодательство субъектов РФ - конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, избирательные законы о выборах депутатов в законодательные (представительные) органы государственной власти, о выборах глав администрации, о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления и др. Избирательное право охватывает совокупность содержащихся в нормативных правовых актах правовых норм (избирательное законодательство) и фактически сложившиеся обычаи (обычное право), на основе и с учетом которых проводятся выборы. Обычное право, следовательно, является составной частью системы избирательного права; 2) в субъективном смысле - как конституционное право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти. Избирательное право в этом значении есть совокупность закрепленных в избирательных законах правомочий, характеризующих право граждан выдвигать своих кандидатов (либо себя лично) для избрания на выборные должности; право участвовать в любых, не запрещенных формах предвыборной агитации; право лично проголосовать в день выборов за или против того или иного кандидата; право создавать избирательные объединения и блоки; право решающего учредительного голоса во время проведения голосования, право участия в кампании по отзыву избранного лица и др. В зависимости от того, в каком качестве гражданин участвует в выборах, принято различать активное и пассивное избирательное право.

Активное избирательное право - это право гражданина избирать своих представителей в органы государственной власти и местного самоуправления, принимать участие в референдумах и иных политических акциях, целью которых является волеизъявление населения. Граждане РФ, обладающие активным избирательным правом, именуются избирателями. Совокупность всех граждан, обладающих активным избирательным правом, образует избирательный корпус. В некоторых зарубежных странах в избирательном праве для обозначения лиц, обладающих активным избирательным правом и имеющих право голосовать во второй ступени при непрямых выборах, используется понятие «выборщик».

В отличие от активного пассивное избирательное право означает право гражданина быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Возраст, с которого граждане РФ могут избираться в органы государственной власти и местного самоуправления, т.е. приобретать пассивное избирательное право, устанавливается законом. Так, согласно Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (ст. 3) депутатом может быть избран гражданин РФ, достигший на день выборов 21 года; Президентом РФ может быть избран гражданин не моложе 35 лет (ст. 3 Федерального закона «О выборах Президента РФ»); главой администрации области (края), мэром Москвы или Санкт-Петербурга - как правило, не моложе 30 лет и т.д. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (в редакции от 1999 г.) предусматривает, что устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать: а) 21 года на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; б) 30 лет - на выборах главы исполнительной власти субъекта РФ; в) 21 года - на выборах в органы местного самоуправления.

Принципы избирательного права

Совокупность закрепленных в законодательстве требований, следование которым обеспечивает демократический характер выборов, реализацию избирательных прав граждан в соответствии с подлинным их назначением. В соответствии с действующим законодательством избирательное право является всеобщим, равным, прямым, осуществляется добровольно и путем тайного голосования. Кроме того, избирательное законодательство к числу таких принципов относит и другие (альтернативность, обязательность, периодичность выборов).

Всеобщее избирательное право. Принцип избирательного права, в соответствии с которым все граждане РФ независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, достигшие совершеннолетия, вправе избирать, а по достижении возраста, установленного законом, могут быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

Ограничения всеобщего избирательного права касаются лишь строго определенного круга граждан: в соответствии с законом не имеют права избирать или быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

От ограничения всеобщего избирательного права следует отличать лишение этого права. Лишение избирательных прав - это специальная мера, которая предусматривается в конституциях или избирательных законах некоторых современных стран. Подобная мера применяется по решению избирательных комиссий и означает невозможность для соответствующих лиц реализовать активное или пассивное избирательное право. Такую меру правомочны применять и суды в качестве дополнительной меры уголовного наказания. В истории Советского государства известны периоды, когда подобная мера применялась по классово-политическим мотивам. Так, Конституция РСФСР 1918 г. предусматривала лишение права избирать и быть избранными лиц, прибегающих к наемному труду с целью извлечения прибыли, а также живущих на нетрудовые доходы (проценты с капитала, доходы с предприятий и др.), частных торговцев, торговых и коммерческих посредников, монахов и духовных служителей церквей, служителей и агентов бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, осужденных за корыстные и порочащие преступления и др. Однако уже Конституция 1936 г. отменила все эти ограничения всеобщего избирательного права. Хотя де-юре подобная мера оставалась в качестве меры уголовного наказания вплоть до 1958 г. (до принятия нового УК, вступившего в действие в 1961 г.).

Исключениями из принципа всеобщности избирательных прав являются устанавливаемые законодательством избирательные цензы - специальные условия, наличие или отсутствие которых связано с приобретением и реализацией избирательных прав. Российскому избирательному законодательству известны:

1) ценз оседлости - требование, предъявляемое к кандидатам на выборные должности и заключающееся в том, что для реализации пассивного избирательного права при проведении выборов определенного уровня закон требует от этого кандидата проживать в местности, где проводятся выборы, в течение определенного времени. Так, Президентом РФ может быть избран гражданин РФ, проживающий в РФ не менее 10 лет. В отношении ценза оседлости законодательством установлены определенные ограничения. Чтобы исключить неоправданные ограничения права быть избранным на выборную должность, действовавшее ранее законодательство - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан 1994 г. - ввел правило, в соответствии с которым сроки обязательного проживания кандидатов в депутаты законодательного органа государственной власти субъекта РФ, на должности глав исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, глав местного самоуправления на соответствующей территории (данного субъекта РФ, муниципального образования) не могут превышать 1 года. Однако имевшие место случаи игнорирования этого требования вынудили в новой редакции указанного Закона (1999 г.) ввести следующую норму: ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией РФ;

2) возрастной ценз - требование избирательного закона, согласно которому право участвовать в выборах или избираться на определенные государственные должности предоставляется лишь по достижении определенного возраста. Возрастной ценз касается как активного, так и пассивного избирательного права. Так, в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» членом Совета Федерации может быть избрано лицо не моложе 30 лет. В то же время законодательство устанавливает запреты против необоснованного увеличения предельного возраста, по достижении которого лицо вправе быть избрано на выборную должность. В частности, Закон предусматривает, что устанавливаемый минимальный возраст кандидата на выборную должность - 21 год при выборах в законодательные органы государственной власти субъектов РФ, 30 лет при выборах главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта РФ и 21 год при выборах главы местного самоуправления;

3) ценз гражданства - требование избирательного закона, согласно которому кандидат на выборную должность должен иметь российское гражданство. Федеральное избирательное законодательство допускает, что на выборные должности в органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с международными договорами и соответствующими им законами РФ и ее субъектов могут избираться иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, а также они имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ.

Равное избирательное право. Принцип, согласно которому все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Равное избирательное право гарантируется закреплением в законодательстве следующих требований: каждый избиратель имеет один голос, голоса избирателей равны; избиратель не может быть включен более чем в один список избирателей; все граждане обладают равными юридическими возможностями в реализации избирательных прав; образование равных по количеству населения избирательных округов.

Гарантией равного избирательного права является предусмотренное законом требование равного представительства, согласно которому каждый депутат одного и того же представительного органа государственной власти должен избираться от равного количества голосов избирателей. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (п. 3 ст. 19) устанавливает, что при проведении выборов в РФ избирательные округа должны образовываться при соблюдении следующих требований: примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более 15%.

Альтернативность выборов. Необходимость организации и проведения избирательной кампании таким образом, чтобы избирателям в день голосования была представлена возможность альтернативного выбора кандидата (списка кандидатов). Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме РФ» предусмотрено следующее обстоятельство: если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один кандидат, то выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более 6 месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (п. 14 ст. 32). Исключение Законом (ст. 15) сделано только для выборов депутатов органов местного самоуправления. В этом случае безальтернативный кандидат может считаться избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, принявших участие в голосовании.

Обязательность выборов. Принцип избирательного права, в соответствии с которым должно быть гарантировано назначение и проведение выборов в установленные законом сроки. Обязательность проведения выборов предполагает закрепления законом круга лиц, уполномоченных органов и должностных лиц, к ведению которых отнесено принятие решения о назначении (объявлении) выборов. Конституция РФ, федеральные избирательные законы устанавливают, что выборы Президента РФ назначает Совет Федерации, депутатов Государственной Думы - Президент РФ. В законодательстве содержатся нормы, определяющие точные сроки и порядок назначения выборов, предусмотрены специальные гарантии обеспечения обязательности назначения выборов. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» устанавливает: а) в случае, если уполномоченный орган или должностное лицо не назначат выборы в установленные законом сроки, а равно при отсутствии уполномоченного на то органа или должностного лица, то выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией; б) если и избирательная комиссия не назначит в установленные сроки выборы органов или депутатов, а также если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в установленном законом порядке, то по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти или местного самоуправления либо прокурора выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.

Периодичность выборов. Обязательность ротации выборного органа власти в установленные законом сроки путем проведения очередных выборов. Периодичность выборов предполагает, что такие выборы должны проводиться в установленные сроки и через определенный законом период времени. Периодичность выборов гарантирует сменяемость (ротацию) должностных лиц и является условием легитимности существующей власти. Всеобщая декларация прав человека (ст. 21) устанавливает, что «воля народа, являясь основой власти правительства, должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах». Документы Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) содержат прямое указание на то, что к «числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения равных и неотъемлемых прав всех людей, относятся свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени путем тайного голосования».

Действующее российское избирательное законодательство устанавливает определенные гарантии периодичности выборов. Во-первых, в избирательных законах содержится абсолютно определенный срок полномочий выборного органа власти. Так, Конституция РФ (ст. 81), Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента РФ» (ст. 78) прямо устанавливают срок полномочий Президента - 4 года. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (п. 1 ст. 8) закрепляет положение: «Срок полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также срок полномочий однократно избранных депутатов не может быть более пяти лет» (п. 1, ст. 8). Во-вторых, действующее избирательное законодательство не содержит оговорок относительно продления срока полномочий посредством референдума. В Федеральном конституционном законе от 10 октября 1995 г. «О референдуме РФ» содержится специальное указание (запрет) о невозможности проведения референдума по вопросу о продлении срока полномочий, а равно об отсрочке выборов соответствующих федеральных органов государственной власти (п. 2 ст. 3).

Прямое избирательное право. Принцип, согласно которому депутатов представительных органов власти, главу государства, иных кандидатов на выборные должности граждане выбирают непосредственно (прямо). От прямых выборов стоит отличать многостепенные и косвенные выборы. Многостепенные выборы известны в СССР (до 1936 г.), когда депутаты вышестоящих представительных органов (Советов) избирались нижестоящими Советами. Косвенные - это такие выборы, когда избиратели выбирают выборщиков, а те в свою очередь непосредственно избирают депутатов или должностных лиц. Такой тип выборов характерен для выборов главы государства в США, в некоторых европейских государствах. Так, путем косвенных выборов избирается часть сенаторов парламента Бельгии.

Тайное голосование. Принцип, согласно которому не допускается контроль за волеизъявлением избирателей. Тайное голосование гарантируется рядом законодательных процедур: каждый избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается; избирательные бюллетени не нумеруются, заполняются в кабине, в специально оборудованном месте, в котором не допускается присутствие кого бы то ни было, включая и членов избирательных комиссий и др. За нарушение тайны голосования установлена административная (ст. 40 КоАП РФ) и уголовная (ст. 133 УК РФ) ответственность.

Принцип добровольности выборов. Принцип, означающий, что участие (или неучастие) в выборах, голосование за или против того или иного кандидата является исключительно правом избирателя. Данный принцип означает также, что никто не может (не должен) оказывать воздействие на гражданина РФ с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а равно на его свободное волеизъявление. Подобные действия квалифицируются административным и уголовным законодательством как правонарушения и, соответственно, влекут ответственность.

Противоположностью принципа добровольности является обязательный вотум, применяемый в Австралии, Бельгии, Греции, Италии, Турции при проведении выборов, участие в которых является обязательным для всех граждан. Соответственно, неучастие в голосовании морально порицается либо преследуется законом (применение штрафов и даже лишения свободы). Более мягким наказанием является включение фамилии уклоняющегося от голосования в список, который представляется для публичного обозрения на здании коммунальной администрации.

23.3 Субъекты избирательного права (процесса)

Граждане и их объединения, реализующие конституционные избирательные права, а также лица и организации, обеспечивающие проведение выборов. Избирательное законодательство выделяет три группы таких субъектов: 1) граждане, наделенные активными избирательными правами (избиратели). В качестве избирателей выступают граждане, достигшие установленного законом возраста, по достижению которого они могут осуществлять принадлежащие им активные избирательные права. Соответственно, избирателем признается гражданин, обладающий правом участия в голосовании на выборах депутатов и выборных должностных лиц. К другим юридическим характеристикам избирателя следует отнести дачу им согласия на выдвижение своей кандидатуры на выборную должность; участие в выдвижении кандидатов; самовыдвижение; внесение своей фамилии в подписные листы в поддержку выдвижения и регистрации соответствующего лица кандидатом в депутаты и на выборную должность; агитация за или против избрания кандидата депутатом или выборным должностным лицом; участие в иных предвыборных мероприятиях; финансирование кандидатов; выполнение функций доверенного лица кандидата, наблюдателя; вхождение в состав избирательных комиссий и т.д. Совокупность всех граждан, обладающих активным избирательным правом, образует избирательный корпус. Совокупность избирателей, намеревающихся принять непосредственное участие в избирательной кампании, именуют электоратом. К этой же группе субъектов избирательного права кроме избирателей относятся: кандидаты (в депутаты/на выборные должности), список кандидатов, зарегистрированные кандидаты (зарегистрированный список кандидатов), избирательные объединения, избирательные блоки. К этой группе примыкают участники избирательного процесса, представляющие интересы кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков. К ним относятся доверенные лица кандидатов, уполномоченные представители избирательных объединений (блоков), члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, наблюдатели: особую группу субъектов избирательного процесса образуют лица и органы, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан. К таковым прежде всего относятся избирательные комиссии, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, а также главы муниципальных образований; в некоторых случаях - суд соответствующего уровня. Соответственно, субъектами избирательного права являются:

1) граждане, обладающие активными избирательными правами (избиратели);

2) граждане и их объединения, реализующие пассивные избирательные права, - кандидаты на выборные должности, избирательные объединения и избирательные блоки, их уполномоченные представители, инициативные группы граждан по выдвижению кандидата на выборную должность; представители кандидатов, их доверенные лица, наблюдатели;

3) избирательные органы - избирательные комиссии.

Избирательное объединение: понятие, порядок образования, избирательные блоки

Избирательным объединением является политическое общественное объединение, созданное в установленном федеральным законом порядке, для участия в выборах, имеющее свой устав, зарегистрированный в органах юстиции. Его цель - участие в жизни общества путем влияния на формирование политической воли граждан, участия в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участия в организации и деятельности указанных органов. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (ст. 2) избирательное объединение может быть представлено в следующих организационно-правовых формах: политическая партия; политическая организация; политическое движение. Избирательное объединение есть разновидность политического общественного объединения, устав которого специально предусматривает возможность участия в политической жизни, участия в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов, а также участия в деятельности этих органов.

Обязательным условием признания общественного объединения избирательным является его регистрация в органах юстиции не позднее чем за 1 год до дня голосования. Государственная регистрация производится органами юстиции. Общественное политическое объединение должно иметь регистрацию на уровне, соответствующем уровню выборов. Общероссийское политическое объединение регистрируется Министерством юстиции РФ, межрегиональное - органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа объединения, региональное и местное - органами юстиции соответствующего субъекта РФ. Регистрация избирательного объединения предоставляет ему право выдвигать кандидатов в высшие федеральные органы, а также в региональные и местные органы на соответствующих выборах. Избирательные объединения вправе выдвигать списки кандидатов на выборы по пропорциональной системе, части депутатов (в законодательный орган субъекта РФ), а также кандидатов в мажоритарных округах. Кандидаты, списки кандидатов выдвигаются на съездах (конференциях) политического объединения. Решение принимается тайным голосованием. Соответственно своему статусу избирательное объединение (блок) полномочно выдвигать и регистрировать кандидатов (списки кандидатов), осуществлять агитационную деятельность, финансирование избирательной кампании, вести наблюдение за ходом голосования, подсчетом голосов и определением результатов выборов. Полномочия избирательные объединения осуществляют через своих представителей: уполномоченных, доверенных лиц, наблюдателей. Уполномоченные избирательного объединения назначаются на стадии выдвижения кандидатов и осуществляют сбор подписей избирателей, заверяют подписные листы, представляют избирательное объединение в избирательных комиссиях, органах власти, отвечают за финансовую деятельность. Доверенные лица назначаются после регистрации списка кандидатов и осуществляют агитационную и иную деятельность, способствующую избранию списка кандидатов.

Объединение двух или более избирательных объединений для совместного участия в выборах образует избирательный блок. Избирательный блок представляет собой временный добровольный союз двух или более избирательных объединений с целью выдвижения кандидата или списка кандидатов при проведении выборов. Такой блок образуется для объединения идеологических, организационных, финансовых ресурсов, расширяя тем самым политическое влияние своих сторонников, чтобы выдвинуть от блока большее число депутатов. Решение о вхождении в избирательный блок принимается на съезде или конференции каждого избирательного объединения. На основании принятого на съезде (конференции) решения уполномоченные представители каждого из избирательных объединений подписывают совместное решение о создании избирательного блока. Избирательные блоки регистрируются соответствующими избирательными комиссиями, после чего обладают всеми правами избирательных объединений.

Избирательные комиссии: понятие, виды, порядок формирования и деятельности

Коллегиальные органы, формируемые в установленном законом порядке и в сроки, которые организуют и обеспечивают подготовку и проведение выборов в федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно гражданами РФ, а также выборов в органы государственной власти субъектов РФ и в выборные органы местного самоуправления. В систему избирательных комиссий входят: 1) Центральная избирательная комиссия РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; 2) окружные избирательные комиссии, формируемые при проведении выборов по одномандатным или многомандатным избирательным округам; 3) территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии. В пределах одной административно-территориальной единицы с большим числом избирателей формируются несколько таких комиссий, в случаях, предусмотренных законодательством, эти же комиссии действуют в качестве избирательных комиссий муниципальных образований; 4) участковые избирательные комиссии.

Полномочия и статус избирательных комиссий определены законом.

При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления. Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц. Указанные органы и должностные лица, а также средства массовой информации обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности: предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы; давать ответы на обращения избирательных комиссий; предоставлять возможность для размещения информации в СМИ. Решения вышестоящей (соответствующей уровню выборов) избирательной комиссии, принятые в пределах их компетенции, обязательны для нижестоящих избирательных комиссий.

Деятельность избирательных комиссий осуществляется коллегиально, комиссия правомочна приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на 2/3 от установленного состава. На первом заседании комиссии из числа ее членов тайным голосованием избираются председатель, его заместитель и секретарь комиссии. Заседания избирательной комиссии созываются председателем комиссии, а также по требованию не менее 1/3 членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Заседание комиссии правомочно, если в нем приняло участие большинство от установленного числа членов избирательной комиссии.

Заседание Центральной избирательной комиссии, избирательной комиссии субъекта РФ правомочно при наличии не менее 2/3 членов этих комиссий. Решения избирательной комиссии об избрании руководящих органов, по вопросам финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, о регистрации кандидатов, об отмене регистрации кандидатов, об итогах голосования или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными, о проведении повторного голосования или повторных выборов, об отмене решения избирательной комиссии принимаются на заседании избирательной комиссии большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Иные решения принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов с правом решающего голоса. При принятии решения избирательной комиссией в случае равного числа голосов «за» и «против» голос председателя комиссии является решающим. Решения комиссии подписываются председателем и секретарем этой комиссии. Члены комиссии, не согласные с решением, могут письменно высказать особое мнение, которое доводится до сведения вышестоящей избирательной комиссии. Центральная избирательная комиссия и комиссии субъектов РФ имеют аппараты, структуру и штаты, которые устанавливаются ими самостоятельно. Работники этих аппаратов являются государственными служащими. Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ являются юридическими лицами. Иные избирательные комиссии могут признаваться в качестве таковых.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Руководящий избирательный орган РФ, возглавляющий систему избирательных комиссий. Данная комиссия действует на постоянной основе. Срок ее полномочий - 4 года. Состоит из 15 членов. По 5 членов комиссии назначаются соответственно Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом РФ. К членам Центризбиркома предъявляются повышенные требования - наличие высшего юридического образования либо ученой степени в области права.

Центральная избирательная комиссия РФ обладает структурными полномочиями: обеспечивает реализацию федеральных целевых программ, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы в РФ, правовым обучением избирателей и профессиональной подготовкой членов избирательных комиссий; осуществляет меры по организации системы финансирования выборов, единого порядка распределения эфирного времени между зарегистрированными кандидатами, установления итогов голосования, определения результатов выборов; руководит деятельностью избирательных комиссий при проведении выборов в федеральные органы власти; осуществляет контроль за законностью в деятельности иных комиссий, обеспечивает единообразное применение федерального избирательного законодательства и в этой связи издает инструкции и иные акты по вопросам его применения; регистрирует избирательные блоки, кандидатов на должность Президента РФ и их доверенных лиц, выдает им удостоверения; устанавливает форму избирательного бюллетеня, списки избирателей и других избирательных документов, распределяет средства, выделяемые из федерального бюджета на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов; устанавливает единый порядок обработки итогов голосования; устанавливает результаты выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу; организует повторное голосование и повторные выборы Президента РФ и депутатов по федеральному избирательному округу; оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь избирательным комиссиям; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия нижестоящих избирательных комиссий; совместно с органами государственной власти, избирательными комиссиями субъектов РФ, органами местного самоуправления организует государственную систему регистрации (учета) избирателей и др. Центральная избирательная комиссия РФ вправе давать заключения о соответствии законов субъектов РФ Федеральному закону от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме РФ». Официальным печатным органом данной комиссии является Вестник Центральной избирательной комиссии РФ.

23.4 Избирательный процесс: понятие, стадии

Избирательный процесс есть урегулированные законом процедуры совершения тех или иных избирательных действий (назначение выборов, составление списков избирателей; выдвижение кандидатов и их регистрация; определение результатов голосования и др.). Избирательный процесс - это порядок проведения выборов, всей избирательной кампании.

Стадиями избирательного процесса именуются относительно обособленные группы избирательных действий, характеризующих тот или иной этап проведения выборов. Стадиям соответствуют: назначение выборов, создание избирательных округов и избирательных участков, составление списков избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты, предвыборная агитация, финансирование выборов, голосование и определение результатов выборов.

Основания и порядок назначения выборов. Назначение выборов есть начальная стадия избирательного процесса, когда уполномоченный на то орган государства в установленные законом сроки провозглашает в издаваемом им акте дату проведения выборов. Законом определены органы, правомочные принимать акты о проведении выборов и определять сроки их проведения. Так, выборы депутатов Государственной Думы назначает своим указом Президент РФ. В свою очередь, выборы Президента РФ назначает Совет Федерации. Днем выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который они были избраны. При этом срок со дня назначения выборов до дня выборов должен быть не менее 4 месяцев. При досрочном прекращении полномочий Президента, а равно при роспуске Государственной Думы днем выборов является последнее воскресенье перед истечением 3 месяцев с момента досрочного прекращения полномочий или роспуска Государственной Думы. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» закрепляет два правила:

1) В случаях если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначает выборы в установленные сроки либо не назначает выборы при досрочном прекращении органом или депутатом исполнения своих полномочий, выборы проводятся избирательной комиссией соответственно в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий органа или депутата. Решение избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не ранее чем за 120 дней, но не позднее чем за 90 дней до дня голосования.

2) Если уполномоченный орган, должностное лицо либо избирательная комиссия не назначают выборов в установленный срок, а также если такая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции. При этом выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется в течение 7 дней со дня вступления судебного решения в законную силу. Временная комиссия формируется для проведения данных выборов Центральной избирательной комиссией или избирательной комиссией субъекта РФ в количестве не более 15 человек.

Составление списка избирателей. Этап избирательной кампании (стадия избирательного процесса), связанный с составлением списка избирателей - документа, содержащего в алфавитном или ином порядке перечень граждан, обладающих активным избирательным правом и проживающих на территории избирательного участка.

Список избирателей составляет участковая избирательная комиссия отдельно по каждому избирательному участку на основании сведений, представляемых главой местной администрации. Глава местной администрации обязан дважды в год, по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года, вносить уточнения в списки зарегистрированных избирателей и не позднее чем за 40 дней до дня выборов направлять все сведения об избирателях в избирательную комиссию. В списки избирателей включаются граждане РФ, обладающие на день проведения голосования активным избирательным правом. При этом основанием для включения гражданина РФ в список избирателей является факт его постоянного или преимущественного проживания, а в некоторых случаях временного проживания (это касается граждан РФ, обратившихся в миграционную службу России с ходатайством о признании их вынужденными переселенцами) на территории этого участка. В списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления могут включаться и иностранные граждане, достигшие 18 лет и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся данные выборы. При этом избиратель может быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке.

Формирование и уточнение сведений о зарегистрированных избирателях осуществляется уполномоченным органом или должностным лицом органа местного самоуправления, а в отношении избирателей-военнослужащих, находящихся в воинской части, и членов их семей, проживающих на территории расположения воинской части, - командиром воинской части. Уточненные сведения направляются в территориальную избирательную комиссию (при ее отсутствии - в окружную избирательную комиссию). Список избирателей должен быть подписан председателем и секретарем территориальной избирательной комиссии, заверен печатью этой комиссии и не позднее чем за 25 дней до дня голосования передан по акту участковым избирательным комиссиям.

Участковой избирательной комиссией список избирателей уточняется на основе поступающих от граждан заявлений о невключении их по каким-либо причинам в список избирателей; в течение 24 часов, а в день голосования - в течение 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление и либо устранить ошибку или неточность, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления. Законом запрещается вносить какие-либо изменения в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей.

Список представляется для всеобщего ознакомления не позднее чем за 20 дней до дня выборов. Граждане, обладающие активным избирательным правом, вправе заявить в участковую избирательную комиссию: а) о невключении его в список избирателей; б) о любой ошибке или неточности в списке избирателей. Участковая избирательная комиссия обязана в течение 24 часов устранить ошибку или дать ответ с изложением мотивов отказа. Решение участковой избирательной комиссии может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу в трехдневный срок, а в день голосования - безотлагательно.

Образование избирательных округов и избирательных участков. Избирательный округ - это территориальная единица (территория), от которой непосредственно гражданами избираются депутаты, а также выборные должностные лица. В зависимости от того, какое количество депутатов избирается, различают одномандатные, многомандатные и федеральный избирательные округа. Одномандатный (одноименный, или униноминальный) округ - округ, от которого по мажоритарной системе избирается один депутат; многомандатный округ - округ, от которого избираются несколько депутатов и при этом за каждого из них избиратели голосуют персонально, в случае образования такого округа число мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превысить пяти; федеральный избирательный округ - округ, представленный всей территорией Российской Федерации, в котором предвыборную борьбу ведут избирательные объединения.

Избирательные округа образуют соответствующие избирательные комиссии, для чего комиссии не позднее чем за 70 дней со дня голосования определяют схему образования избирательных округов. Соответствующий представительный орган государственной власти, орган местного самоуправления утверждает схему образования избирательных округов не позднее чем за 60 дней до дня голосования. Публикация (обнародование) схемы образованных избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется соответствующим представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления не позднее чем за 5 дней после ее утверждения (Центральной избирательной комиссией - при проведении выборов федеральных органов государственной власти; комиссиями субъектов РФ - при проведении выборов органов власти субъектов РФ). Соответственно, схема избирательных округов утверж-дается федеральным законом или законом субъекта РФ.

При проведении выборов в РФ избирательные округа должны образовываться при соблюдении следующих требований:

1) примерное равенство числа избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более 15%;

2) избирательный округ образует единую территорию; не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий;

3) при образовании округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законами субъектов РФ может превышать указанный предел, но должно быть не более 30%;

4) избирательный округ составляет единую территорию, не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением случаев, установленных законом;

5) учитываются административно-территориальное устройство (деление) субъекта РФ, территории муниципальных образований.

В отличие от избирательного округа избирательный участок есть образуемая в границах избирательного округа территориальная единица, предназначенная для регистрации избирателей, проведения голосования и подсчета голосов. Избирательные участки образуются главами муниципальных образований по согласованию с избирательными комиссиями не позднее чем за 30-60 дней (в зависимости от вида выборов) до дня выборов. Максимальная численность избирателей на каждом избирательном участке не должна превышать 3 тыс. человек. При образовании избирательных участков должны быть соблюдены границы административно-территориального деления в субъекте РФ. Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. Особый порядок образования избирательных участков установлен законом в санаториях, домах отдыха, больницах, иных местах временного пребывания избирателей, а также в труднодоступных и отдаленных местностях, на суднах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях. В исключительных случаях такие участки могут создаваться не позднее чем за 5 дней до дня выборов. Согласно закону военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. Если избирательные участки образованы на территории воинской части, то должен быть обеспечен свободный доступ в помещение для голосования всем членам избирательной комиссии, наблюдателям, кандидатам и их доверенным лицам. Избирательные участки для граждан РФ, пребывающих на территории иностранного государства, образуют руководители дипломатических представительств или консульских учреждений РФ на территории страны их проживания. Списки избирательных участков с указанием их границ, адресов и номеров телефонов, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 25 дней до дня голосования на выборах.