Основы управления муниципальным хозяйством

Третья и четвертая группы напрямую зависят от ресурсов, имеющихся у муниципального образования, и способности муниципальных служб грамотно и рачительно ими распорядиться.

Все четыре источника дохода зависят также от состояния законодательства, поскольку именно в нем определяется правоспособность органов местного самоуправления.

В связи с этим в книге “Основы городского хозяйства” Л.А.Велихов отмечает, что состояние городских финансов определяется следующими факторами:

1. Состоянием хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования.

2. Ресурсами, расположенными на территории муниципального образования.

3. Объемом прав и полномочий, предоставленных органам местного самоуправления государством.

4. Профессионализмом самих муниципальных служащих.

Теперь необходимо последовательно раскрыть перечисленные виды доходных источников местного бюджета.

Налоги

Для большинства стран мира налоги являются основным доходным источником. По своей природе это платежи, обладающие следующими свойствами:

беспричинностью, то есть отсутствием каких-либо конкретных услуг, за которые они взимаются;

относительной стабильностью и долговременностью;

регулярностью платежей.

Его образующими факторами являются:

налогоспособность правовых субъектов, осуществляющих свою деятельность на данной территории;

существование какого-либо имущества.

Традиционно выделяются следующие виды налогов:

налоги с граждан;

реальные (или имущественные) налоги:

акцизы (налоги на незаслуженный прирост стоимости);

налоги на потребление.

Поскольку в экономической литературе достаточно полно раскрывается сущность самих налогов, мы считаем, что нет необходимости подробно излагать специфику каждого из видов налогов.

Поэтому прежде всего хотелось бы рассмотреть роль налогов в осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий. В связи с этим особенно важно отметить тот факт, что по своей природе налоги как инструмент реализации хозяйственной политики играют двоякую роль, выступая, с одной стороны, как источник дохода, а с другой стороны - как мощный регулятор определенных хозяйственных и общественных отношений. Другими словами, изменение ставки налогообложения может стимулировать или наоборот тормозить определенные процессы, происходящие в обществе. Так, например, опыт введения налога на местную символику показал, что для городов, которые уже известны как туристические центры, он выступает прежде всего в виде доходного источника для пополнения бюджета, а для городов, в которых программы развития туризма только еще начинаются, он крайне нежелателен, поскольку они заинтересованы в своей наиболее широкой рекламе. Налоги позволяют также систематизировать и регламентировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиально важен не только тот факт, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, а и способность органов местного самоуправления влиять на формирование самой налоговой базы. Это вызывает необходимость проанализировать существующие системы налогообложения с точки зрения разграничения доходов между уровнями власти в государстве.

Поскольку системы налогообложения в различных странах складывались исторически, то все они имеют свои особенности. Однако с точки зрения способов разграничения налоговых поступлений между уровнями власти есть общие принципы построения этих систем, которые позволяют выделить три основных вида:

1. Система надбавок и отчислений.

2. Система размежевания доходных источников между государством и местным самоуправлением по видовому признаку.

3. Система размежевания доходных источников между государством и местным самоуправлением по конструкции налогов.

Первая система предполагает установление единых для всего государства видов налогов и распределение их долями между различными уровнями власти. Графически эта система будет выглядеть так: (См. Рис. стр. 60.)

Подобная система применяется сегодня в нашей стране и обладает рядом существенных недостатков:

1. Прежде всего, она предусматривает наличие регулирования бюджетов на всех уровнях.

2. На данной схеме очень отчетливо видно, что наиболее простым способом увеличения собственных доходов является перераспределение доходных источников между уровнями власти, что в свою очередь неизбежно приводит к конфликтам между органами местного самоуправления и органами государственной власти в процессе формирования и исполнения бюджета.

3. При подобной системе исчезают всякие стимулы для развития и совершенствования налогооблагаемой базы, поскольку инициатива наказывается регулированием бюджета.

4. Данная схема не позволяет осуществлять долгосрочное планирование доходных источников.

Не улучшают данной системы и попытки ее совершенствования через разрешение введения региональных и местных надбавок, поскольку все вышеперечисленные недостатки при этом сохраняются.

Несколько модифицирует первую систему разграничение доходов между органами власти через различную конструкцию налогов. В данном случае и государство, и местное самоуправление вводят одни и те же виды налогов, но принципы начисления и сбора могут быть различными.

Наиболее распространена в странах с развитым местным самоуправлением система, предполагающая разграничение доходных источников, которая представлена на следующей схеме: (См. Рис. стр. 61.)

Данная система предусматривает, что основная масса налогов закрепляется за органами местного самоуправления по видовому признаку и на достаточно длительный срок. При подобном подходе недостатки предыдущей системы устраняются, однако возникает ряд проблем иного свойства. Необходимо остановиться на этой проблеме, поскольку и Конституция Российской Федерации, и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривают переход к этой системе.

Прежде всего, достаточно сложным оказывается механизм разграничения доходных источников по видовому признаку. Проблема состоит в том, что эффективность работы данной системы налогообложения напрямую зависит от того, какие виды налогов будут закреплены за вполне определенными уровнями власти. Какие же принципы должны лечь в основу закрепления доходных источников за уровнями власти?

С нашей точки зрения, в основу закрепления доходных источников за уровнями власти должны быть положены следующие критерии:

1. Желательно соответствие видов доходных источников предметам ведения органов местного самоуправления. Другими словами, наиболее эффективно органы местного самоуправления могут осуществлять налогообложение в тех сферах, где именно они определяют политику. Так, например, в большинстве стран земельный налог отнесен к доходным источникам местных властей, поскольку только они могут тщательно проанализировать состояние земельных отношений, режимы использования земельных ресурсов, определить порядок землепользования, наладить эффективный учет и контроль земельных ресурсов.

2. Поскольку право на местное самоуправление выступает не как право личности, а как коллективное право, то за органами местного самоуправления должны закрепляться прежде всего налоги, связанные с регулированием общественно значимой деятельности для населения муниципального образования. Так, налоги, ограничивающие право на осуществление каких-либо конкретных видов деятельности, также должны быть отнесены к компетенции органов местного самоуправления. Примером может служить налог с владельцев транспортных средств. В то же время, исходя из изложенного выше принципа, для регулирования лучше использовать личные налоги, которые взимаются государством с граждан. Так, в большинстве стран мира регулирующим является подоходный налог.

Не менее важной проблемой при применении второй системы налогообложения является проблема поиска механизмов выравнивания. Тем более она обострилась сегодня в нашей стране, после принятия Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, поскольку, с одной стороны, резко выросло количество субъектов бюджетного регулирования, с другой стороны, все муниципальные образования стали в области формирования бюджета равноправными.

Особенно остро эта проблема встает в нашей стране с огромной территорией и отличиями в условиях и уровне жизни населения. Федеральный закон предусматривает два механизма выравнивания:

1. По государственным гарантиям, предусмотренным Конституцией Российской Федерации, предполагается осуществлять выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образовательный стандарт, стандарт бесплатного медицинского обслуживания, жилищный стандарт, стандарт бесплатной юридической помощи, экологический стандарт, стандарт социального обеспечения по старости и нетрудоспособности). Под минимальным государственным стандартом в данном случае понимается определенный перечень минимальных услуг, оказываемых государством населению. Минимальные государственные стандарты обеспечиваются федеральным и региональными бюджетами.

2. По нормативам минимальной бюджетной обеспеченности производится расчет минимальных бюджетов, и в данной сфере решающей оказывается роль не федеральных властей, а региональных.

Завершая разговор о видах налоговых систем, необходимо еще раз отметить, что ни одна из приведенных выше систем в чистом виде, как правило, не применяется, а берется лишь за основу.

Неналоговые поступления

Как мы уже отмечали в предыдущей главе, налоги составляют основу большинства бюджетов местных самоуправлений, однако немалую роль в формировании местных бюджетов играют и неналоговые поступления, к которым относят все поступления, которые органы местного самоуправления получают из иных источников. Вопрос об отнесении тех или иных групп доходов к налогам и неналоговым поступлениям весьма спорный, но, как правило, неналоговые поступления обладают некоторыми характерными признаками, отличающими их от налогов. Так, в большинстве случаев они устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и носят локальный характер по своей конструкции и содержанию.

К неналоговым поступлениям обычно относят следующие источники дохода:

городскую и земельную ренту;

доходы от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;

санкционные (прежде всего штрафы);

различные виды пошлин и сборов.

Наиболее важными и сложными из перечисленных доходных источников являются городская и земельная рента. В отличие от аренды, которая предполагает получение доходов от муниципальной собственности, городская и земельная рента взимаются со всех форм собственности просто за то, что собственник пользуется общими для жителей данного муниципального образования условиями. Поскольку отдельные виды налогов не могут охватить всего спектра условий жизни и производства, которые создаются для собственников на территории муниципального образования, земельная и городская рента как бы аккумулируют в себе плату за условия в целом. Так, вряд ли возможно и целесообразно вводить налог на политическую стабильность или на комфортную психологическую среду. Поскольку население, проживающее на территории, в разной степени использует те условия, которые создаются совместно всем населением, сама рента носит характер дифференцированный и, как правило, для ее исчисления избирается наиболее простой и надежный способ обложения - взимание платы за наличие собственности. Рентные платежи, кроме всего прочего, выполняют еще одну важную функцию - регулируют вопросы использования собственности. К примеру, завышенная рента ведет к сворачиванию производства, заниженная рента приводит к спекуляциям недвижимостью и землей и нерациональному ее использованию.

Городская и земельная рента активно применяются во многих странах мира и являются достаточно весомой добавкой к бюджетам муниципальных образований. В нашей стране они, к сожалению, не применяются в связи с тем, что местные органы власти пока лишены права самостоятельно устанавливать виды налогов.

Не менее проблематичным в нашей стране является и применение такого источника поступлений в бюджет, как штрафы, поскольку установлением видов штрафов и их размеров занимаются органы государственной власти. Подобная практика приводит к тому, что штрафы (особенно взимаемые с граждан) практически не применяются, поскольку исчезает заинтересованность в них органов местного самоуправления. К тому же государственная власть настолько неповоротлива и инертна, что не может реагировать на быстро меняющиеся условия жизни.

Применение санкционных мер крайне необходимо для деятельности органов местного самоуправления не только как источник дохода, а в большей степени как механизм реализации властных полномочий. Особенно велика роль санкций для обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Так, сколь бы суровым и продуманным не было решение о принятии различных общеобязательных правил, принимаемых органами местного самоуправления, они не будут действовать без механизма принуждения в виде санкций за неисполнение.

Другим достаточно распространенным видом неналоговых поступлений являются тарифные платежи за услуги муниципальных предприятий. Этот вид поступлений достаточно хорошо известен и представляет собой систему расчетов между производителем услуг и их потребителем. Отличает его от взаиморасчетов между другими субъектами хозяйственных отношений то, что тарифы на услуги утверждаются органами местного самоуправления.

К этой же группе доходных источников относятся и сборы, которые также являются платой за услуги, оказываемые органами местного самоуправления.

Муниципальный кредит

Вопрос об использовании кредитных ресурсов для развития муниципальных образований является достаточно новым для современных хозяйственных отношений. Однако как и многие новации, вводимые в нашем государстве, является “хорошо забытым старым”. Достаточно подробно данный вопрос рассмотрен в трудах Л.А.Велихова и А.В.Чаянова. Поэтому данный раздел практически полностью основан на работах этих двух выдающихся российских ученых.

Характеризуя природу и происхождение муниципального кредита, прежде всего необходимо отметить, что по своей природе кредитные ресурсы всегда носят возвратный характер и, следовательно, должны использоваться лишь на развитие муниципального образования. В связи с этим, говоря о муниципальном кредите, Велихов выделяет следующую обязательную закономерность: “обыкновенные расходы коммуны должны быть покрываемы обыкновенными ее доходами... чрезвычайные расходы коммун должны быть покрываемы за счет их чрезвычайных доходов”. В данном случае под обыкновенными расходами и доходами понимаются текущие расходы, покрываемые из постоянных (закрепленных) доходов. Под чрезвычайными расходами понимаются расходы, которые не являются постоянными. Поэтому для покрытия этих расходов используются различные источники доходов, которые можно назвать экстраординарными:

1. Отчуждение имущества.

2. Заблаговременное накопление фондов.

3. Субсидии государства.

4. Заем или кредит.

Рассматривая выгоду от применения этих четырех возможных источников средств для развития муниципального образования, мы должны заметить следующее:

широкое применение первого источника доходов невыгодно муниципальному образованию, поскольку продажа собственного имущества в обмен на деньги выступает формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. В результате прироста хозяйственных ресурсов не происходит. К тому же массовая приватизация собственности в 1990-1995 гг. показала крайнюю неэффективность этого способа инвестирования хозяйства;

заблаговременное накопление средств также вряд ли возможно, поскольку рост потребностей всегда опережает рост возможностей муниципального бюджета, а бюджетный дефицит является неизбежным и вечным спутником хозяйственной деятельности муниципалитетов. Тем более, что в данном случае происходит “омертвление капитала”, что также вряд ли является целесообразным;

использование субсидий государства достаточно широко применяется в наше время, однако данный источник имеет пределы с точки зрения возможностей государства, с одной стороны, и с точки зрения условий предоставления таких субсидий, с другой.

В связи с этим особую важность для развития городов имеют заемные средства - муниципальный кредит.

Источниками муниципального кредита могут выступать:

население;

государство;

частные кредитные учреждения;

другие органы местного самоуправления (взаимный кредит).

Попробуем рассмотреть особенности кредитования из первых трех источников и сравнить их (таблица 3).

Таблица 3.

	Население	Государство	Частные кредитные учреждения
1.Источники средств	Сбережения населения	Государственные бюджетные ресурсы	Средства частных кредитных учреждений
2.Возможные ограничения по кредиту	Наличие средств у населения	Наличие бюджетных ресурсов, правовые ограничения с точки зрения использования ресурсов, возможность возникновения зависимости от органа государственной власти, выдавшего кредит	Достаточно высокий ссудный процент, возможность коррупции, возможность дополнительных обязательств по кредиту
3. Формы кредита	Долгосрочный облигационный заем	Среднесрочный или краткосрочный	Краткосрочный

Из данной таблицы достаточно наглядно видно, каким образом могут сопрягаться интересы органов местного самоуправления и кредиторов.

Наиболее важной формой муниципального кредита является взаимный кредит, который подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Л.А.Велихов выделяет четыре формы взаимного кредитования:

1. Посредничество при отыскании нужных кредитов.

2. Создание учреждений, которые осуществляют взаиморасчеты между муниципальными образованиями без посредства денег.

3. Муниципальные банки, в которых ответственность ограничена долей участия каждого муниципального образования.

4. Муниципальные банки взаимного кредита с солидарной ответственностью.

Применение той или иной формы взаимного кредита зависит от ряда условий. Прежде всего от величины самого муниципального образования и его финансово-экономической мощности. Так, для городских органов местного самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в рамках одного муниципального образования и выступать как взаимное кредитование производственной деятельности муниципальных предприятий через организацию муниципальных банков. Причем в ряде муниципальных образований уже сегодня формируются финансово-промышленные группы, где взаимное кредитование очень гибко учитывает все четыре формы взаимного кредитования. В данном случае орган местного самоуправления лишь участвует в организации кредитной кооперации, оставляя осуществление самих операций и ответственность по ним за муниципальными предприятиями.

Для менее экономически сильных муниципальных образований способ взаимного кредита перемещается на уровень отношений между муниципальными образованиями и выступает как форма объединения гарантий для получения наиболее дешевого и крупного займа, для которого требуются солидные гарантии. С другой стороны, непосредственно хозяйственной деятельностью занимаются не муниципальные предприятия, а община. В этом случае субъектами кредитной кооперации могут выступать и сами органы местного самоуправления.

И в первом, и тем более во втором случае важно соблюдать ряд принципов, заложенных основателем кредитной кооперации Райфайзеном:

1. Круговая ответственность всех членов товарищества всем своим имуществом по долгам товарищества (или солидарная ответственность).

2. Производительное назначение ссуд.

3. Малый район деятельности товарищества.

4. Выдача ссуд только членам товарищества.

Применение данных принципов дает возможность мелким муниципальным образованиям участвовать в более выгодных формах кредитования и выступать конкурентоспособными с крупными муниципальными образованиями.

Выводы

1. Основой грамотного финансового планирования является правильная расстановка социально-экономических приоритетов развития муниципального образования.

2. Финансовое планирование должно опираться на комплексный анализ и прогноз развития муниципального образования.

3. Бюджет выступает лишь средством достижения целей развития муниципального образования.

4. Структура управления муниципальными финансами должна строго соответствовать целям развития муниципального образования и отражать природу полномочий органов местного самоуправления, участвующих в финансовом планировании и бюджетном процессе.

Вопросы и задания

1. Объясните различия между финансовым и бюджетным планированием.

2. Какую из бюджетных классификаций нужно, с Вашей точки зрения, использовать при определении приоритетов развития муниципального образования и почему?

3. Какие виды бюджетных классификаций применяются в Вашем муниципальном образовании?

4. Какие виды местных налогов вы считаете целесообразным ввести в Вашем муниципальном образовании и почему?

5. Чем отличаются понятия “Государственный минимальный социальный стандарт” и “нормативы минимальной бюджетной обеспеченности”?

6. Чем отличается земельная рента от земельного налога?

ГЛАВА V. КОМПЛЕКСНОЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Общие замечания

В соответствии с главной темой настоящей книги в предыдущих главах основное внимание (и это понятно) было уделено рассмотрению вопросов, связанных с муниципальным хозяйством, в том числе были рассмотрены вопросы, касающиеся анализа ресурсов муниципального образования, непосредственно отнесенных законодательством к ведению органов местного самоуправления (муниципальное право, финансы, имущество). В то же время при определении понятия муниципальное хозяйство, мы отмечали, что в него включаются все предприятия и учреждения, деятельность которых прямо или косвенно направлена на решение задач, стоящих перед муниципальным образованием.

Существует устойчивое заблуждение по поводу того, что муниципальное хозяйство отождествляют с самим муниципальным образованием, т.е. многие считают, что муниципальное хозяйство и есть город или иное муниципальное образование. Понятие города (муниципального образования) значительно более сложное (см. Л.А.Велихов “Основы городского хозяйства” Государственное издательство, Москва-Ленинград, 1928 год) и если муниципальное образование рассматривать как целостную социально-экономическую систему, то муниципальное хозяйство - это часть этой сложной системы.

В связи с этим крайне важными являются вопросы:

а) о планировании и формах организации взаимодействия всех составляющих муниципального хозяйства и

б) о планировании развития самого муниципального образования.

Ряд специфических особенностей муниципального хозяйства оправдывает выделение этого предмета в самостоятельный вопрос. И именно вопросам, связанным с управлением муниципальным хозяйством, были посвящены предыдущие главы настоящей книги.

В этой связи мы должны различать такие понятия, как “развитие муниципального образования” и “развитие муниципального хозяйства”. Первое невозможно без второго, и второе не имеет самостоятельного значения без первого.

Итак, в этой главе мы намерены расширить рамки и не ограничиваться лишь сферой муниципального хозяйства. Мы постараемся рассмотреть поселение (муниципальное образование) как целостную социально-экономическую систему. По отношению к этой системе мы и будем рассматривать вопросы комплексного развития.

Важно отметить, что вопрос комплексного социально-экономического развития в настоящее время обсуждается впервые (после длительного перерыва) у нас в России. Сама постановка вопроса о комплексном социально-экономическом развитии городов (и иных муниципальных образований) как целостных социально-экономических систем стало возможным лишь после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году.

До принятия новой Конституции России такая постановка вопроса, вообще говоря, не имела основания, так как города и другие поселения являлись частью административной экономической системы и каждый нес на себе строго предписанную диктуемую свыше функцию. Одним из следствий этого стало строительство городов с моноориентированной экономикой, так называемых “моногородов” или “городов одного министерства”.

Еще кипели страсти в парламенте (Государственной Думе первого созыва - 1993-1995гг.) по поводу предметов ведения местного самоуправления, а многие города в лице своих лидеров уже ставили вопрос о комплексном развитий своих территорий. Возможно, именно активная позиция многих российских городов и предопределила появление в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” нормы, относящейся к предметам ведения муниципального образования “комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования” (часть 1, пункт “4” статьи 6).

В настоящей главе предпринята попытка в очень сжатой форме изложить вопросы развития города как целостного социально-экономического объекта с учетом современных идей, сформировавшихся в этой сфере общественной мысли.

Основное внимание в настоящей главе уделено обсуждению понятий, которые и должны в ближайшем будущем стать инструментом в дальнейшей разработке теории и практики управления развитием муниципального образования.

В самое ближайшее время функция, связанная с разработкой и реализацией программ комплексного социально-экономического развития, станет одной из главных функций органов местного самоуправления муниципальных образований. В этой связи формирование понятийного аппарата становится одной из важных задач на сегодняшнем этапе становления института местного самоуправления в России. Участвующие в этом процессе должны выработать “общий язык общения и обсуждения муниципальных проблем”.

Современная российская наука муниципального управления, хотя и имеет глубокие исторические корни, в настоящее время переживает период бурного развития в изменившихся политических и экономических условиях. И как всякая наука, переживающая период быстрого накопления новых знаний и переосмысления достижений прошлого периода, требует более внимательного отношения к применяемой терминологии. За старыми терминами может скрываться новое содержание, а новые термины еще не попали в толковые словари. Таким образом, для правильного понимания изложенного материала много внимания в этой главе уделено трактовке используемых терминов.

Следует также отметить, что в настоящее время в связи со становлением местного самоуправления в России начинает формироваться новая отрасль права - муниципальное право, т.е. отрасль муниципального права также переживает период своего становления, и в самое ближайшее время (уже, по-видимому, после выхода настоящего издания в свет) будет принят целый ряд федеральных законов, которые должны обеспечить поступательное становление института местного самоуправления и стать правовой основой развития муниципальных образований.

В этой связи в настоящей главе при рассмотрении вопросов управления развитием муниципального образования больше внимания уделено анализу объективных закономерностей этого процесса и формулировки принципов, вытекающих из Основного Закона и основанных на нем.

Понятие комплексного социально-экономического развития поселения

Понятие поселения и муниципального образования

Прежде чем приступить к изложению базового понятия - понятия комплексного социально-экономического развития поселения (муниципального образования), необходимо более подробно остановиться на таких терминах, как “поселение” и “муниципальное образование”.

Термин “поселение” имеет очень широкое значение. В словаре русского языка С.И.Ожегова под словом “поселение” следует понимать “Населенные пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает”. Под населенным пунктом С.И.Ожегов понимает “общее название мест с постоянными жителями”, используемое, как правило, в официальных отношениях. В Конституции Российской Федерации используется термин “поселение”. Основной Закон различает городские и сельские поселения.

Под поселением в настоящей главе мы будем понимать место, где компактно (на определенной ограниченной территории) проживают люди.

Термин “муниципальное образование” вошел в употребление с появлением Гражданского Кодекса Российской Федерации, в котором этот термин впервые встречается. Появление термина обусловлено необходимостью обозначения новых субъектов гражданских правоотношений, какими являются городские, сельские поселения и другие территории, на которых может осуществляться местное самоуправление.

Ни в Конституции Российской Федерации, ни в Гражданском Кодексе прямых определений понятиям “поселение” и “муниципальное образование” не дается. Сопоставляя Конституцию Российской Федерации и Гражданский Кодекс Российской Федерации, можно сделать заключение, что под муниципальными образованиями понимается и некая территория, на которой проживает население (необязательно компактно и необязательно оседло), и часть городской территории (район в городе), приобретшая определенный статус (статус муниципального образования), позволяющий, в частности, участвовать в гражданских правоотношениях и осуществлять местное самоуправление.

Как частный случай, муниципальное образование и поселение в правовом отношении могут означать одно и то же явление: в случае, если поселение имеет статус муниципального образования, то понятия “поселение” и “муниципальное образование” совпадают. Однако Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусмотрены случаи, когда поселение может не являться муниципальным образованием, т.е. население этого поселения не осуществляет самостоятельно местное самоуправление на своей территории. Поэтому употребление этих терминов несет, вообще говоря, разную смысловую нагрузку.

Мы определили понятия “поселение” и “муниципальное образование” и провели определенное различие между ними, исходя из анализа правовых документов, т.е. руководствуясь категорией права. Несколько по-иному пролегает различие между этими понятиями, исходя из анализа, опирающегося на социально-экономические категории.

Понятие “социально-экономическое развитие” не может быть применено (в строгом смысле этих слов) к каждому муниципальному образованию, хотя в соответствии с упомянутым выше Федеральным законом формально это не так. Под строгим смыслом слов здесь понимается то, что экономические законы и законы развития общества (социальные законы) не являются проявлениями чьей-либо субъективной воли, а отражают объективные экономические и социальные связи. В этом смысле мы говорим о том, что не каждое муниципальное образование может реально осуществлять самостоятельное социально-экономическое развитие.

Поясним эту мысль на примере. В настоящее время в России идет процесс формирования муниципальных образований, т.е. в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и в соответствии с законами субъектов Российской Федерации идет установление границ муниципальных образований. Во многих случаях границами муниципальных образований становятся границы административно-территориального деления субъекта Российской Федерации.

Административная граница выбиралась из различных критериев, главным из которых был критерий, обеспечивающий более удобное управление территорией (в рамках единой государственной власти). Нередко под удобством управления, в частности, понималось равномерное распределение населения или количество членов КПСС по соответствующим административно-территориальным единицам.

Были, конечно, и критерии экономической целесообразности, но они не были доминирующими. Вопросы, связанные с социальным развитием, в значительной степени были вторичными даже по отношению к экономическим вопросам. В этой связи в отношении муниципальных образований, не являющихся компактными поселениями, необходимо проводить дополнительное исследование на предмет их возможности развиваться в качестве целостного социально-экономического образования.

Компактные поселения в большей степени вправе считать себя социально-экономическими объектами, в отношении которых может ставиться и решаться проблема социально-экономического развития. Конечно, даже не все города, не говоря уже о сельских поселениях, в настоящее время могут осуществить самостоятельное развитие своих территорий, так как история их формирования и развития в условиях административной экономики не создавала соответствующих предпосылок для формирования финансово-экономических основ осуществления собственных программ социально-экономического развития. В недавнем прошлом такое понятие, как “комплексное социально-экономическое развитие”, в отношении поселений вообще не применялось (генеральные планы развития поселений не являлись социально-экономическими планами).

Ярчайшим примером внеэкономического и внесоциального развития могут служить города с преимущественным развитием научно-технического комплекса, получивших закрепившееся за ними название - “наукограды”. Вообще в настоящее время в России очень многие малые города формировались в связи со строительством крупных промышленных объектов, и в результате стали заложниками экономического состояния соответствующих отраслей промышленности.

Таким образом, учитывая вышесказанное, вопрос комплексного социально-экономического развития мы в большей мере будем относить к муниципальным образованиям, которые являются самостоятельными поселениями. Для остальных муниципальных образований вопрос их самостоятельности в смысле осуществления собственных планов социально-экономического развития должен быть дополнительно исследован в каждом отдельном случае (но это уже тема другой книги).

Для поселений, и особенно для городов, постановка задачи самостоятельного комплексного социально-экономического развития является исторической неизбежностью, другими словами, города и другие компактные поселения, являющиеся муниципальными образованиями, “обречены” на развитие, и поэтому органы местного самоуправления этих городов обязаны (даже хотя бы с формальной точки зрения - закон обязывает) ставить задачу комплексного социально-экономического развития и под свою ответственность осуществлять ее решение.

“Обреченность” обусловлена уже такими объективными факторами, как:

построенные города, заселенные жителями, у которых сформировались коллективные интересы и потребности, в соответствии с которыми люди хотят жить в этих городах и жить хорошо.

Закон предоставил населению право самим решить судьбу города и обустроить свою жизнь в городе по тем критериям качества, которых они могут достичь сами.

Последние слова могут показаться несколько эмоциональными, однако мы надеемся, что через некоторое время в России комплексное социально-экономическое развитие города как целостного социально-экономического образования будет само собой разумеющимся понятием.

Для чего необходимо развитие и что под этим следует понимать?

Понятие “развитие” в отношении поселения вызывает много дискуссий, особенно в последнее время. Дискуссии осложняются еще и тем, что стороны, обсуждающие тему развития, наполняют этот термин разным содержанием.

Существо расхождений по этому вопросу (если очистить их от терминологической путаницы) сводится к выражению своего отношения к трем принципиальным вопросам.

Вопрос первый связан с принципиальным отношением к пониманию этого термина.

Словарь С.И.Ожегова наряду с другими дает два относительно противоположных толкования термина “развитие”. В первом случае развитие - это процесс доведения “до определенной степени духовной, умственной зрелости, сознательности культурности... до определенной степени силы, мощности, совершенства”. Во втором случае под термином “развитие” понимается “процесс закономерного изменения, перехода из одного состояния в другое, более совершенное; переход от старого качественного состояния к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему”. И первое, и второе значения определяют некоторый процесс изменений, однако в первом случае в большей степени предполагается наличие проявления чьей-либо воли (воли субъекта), во втором случае процесс развивается закономерно (независимо от чьей-либо воли).

С пониманием самого термина связано и принципиальное отношение к развитию как некоторой функции по отношению к городу. По этим вопросам как практикующие мэры, так и теоретики высказывают часто равно противоположные взгляды. Одни утверждают, что вопрос о развитии города как целостного социально-экономического образования вообще и ставить не надо: не надо ставить каких-либо “высоких” и иных целей, а развитие будет осуществляться как бы само собой и в нужном направлении (на основе объективных закономерностей). По мнению сторонников такого подхода, муниципальное образование и так само найдет свой путь - ему не надо мешать. Надо только развивать инфраструктуру, решать возникающие проблемы, а остальное само собой разовьется и разовьется как раз то, что наиболее органично для данного города и региона.

Противники такого взгляда на развитие муниципального образования утверждают, что без постановки целей (даже в самом общем виде) развития не будет, а будет “топтание на месте”, “залатывание дыр”, “тушение пожаров” и т.п. Сторонники такого взгляда на развитие как на проявление определенной воли субъекта считают, что для того, чтобы муниципальное образование развивалось, необходимо в обязательном порядке определить цели развития. Цели должны быть отобраны из множества различных вариантов и экономически обоснованы. Критерием выбора целей развития при прочих равных условиях становится максимально возможный социальный эффект, т.е. необходимость наилучшим образом удовлетворить социальные потребности населения города по возможно более высоким социальным нормативам и стандартам. Сторонники этого подхода (будем называть его целевым) аргументируют это тем, что только целенаправленное движение наилучшим образом дает возможность распорядиться ресурсами и достичь минимальных затрат при максимальном положительном эффекте.

Конечно, целевой подход нельзя понимать как игнорирование объективных закономерностей развития. Целевой подход предполагает наличие нескольких реальных “сценариев” развития, из которых выбирается наилучший и ему следуют. В противоположность целевому подходу к развитию (при отказе в постановке целей) на практике реализуется одновременно несколько реальных “сценариев”, но из-за ограниченности ресурсов ни один из них не реализуется полностью.

Второй вопрос связан с пониманием самого понятия комплексного социально-экономического развития (его масштаб и направления). Здесь принципиальные сторонники целевого подхода к пониманию развития расходятся во мнении относительно того, что относить к объектам развития и каковы масштабы этого явления. Мнения по этому вопросу можно свести к трем основным позициям.

Позиция первая уже упоминалась нами и заключается в том, что под комплексным социально-экономическим развитием представители этой позиции понимают развитие инфраструктуры муниципального образования. К представителям этого направления принципиально можно отнести и тех, кто под комплексным социально-экономическим развитием понимает не только развитие городской инфраструктуры, но и развитие хозяйственной деятельности органов местного самоуправления посредством управления муниципальной собственностью и ведением хозяйственной деятельности.

Эти позиции объединены на основе того, что развитие города как целостного социально-экономического образования представителями этого направления не рассматривается как главная задача развития. Как бы широко ни ставился вопрос о ведении хозяйственной деятельности органами местного самоуправления, эта деятельность не может обеспечить всех направлений жизнедеятельности города.

Позиция вторая сводится к тому, что под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается “генеральный план застройки” или “генеральный план капитального строительства”. Последние термины до недавнего времени широко применялись. Введение нового термина в Федеральном законе ставит вопрос о его соотношении с другими терминами, в том числе и с приведенными выше.

Понятие “комплексного социально-экономического развития муниципального образования” введено для обозначения качественно нового явления в жизни российских поселений - перехода от государственного управления на местах к становлению нового института власти в государстве - института местного самоуправления. На наш взгляд, термины “генеральные планы застройки”, “генеральный план капитального строительства” и им подобные не могут претендовать на то, чтобы под ними понималось “комплексное социально-экономическое развитие” по двум основаниям:

основание первое заключается в том, что эти планы были планами строительства объектов материальной культуры и не закрывали очень многие направления жизни муниципального образования;

основание второе связано с тем, что в условиях административной экономики генеральные планы капитального строительства отражали, по существу, интересы того ведомства, которое разрабатывало эти планы.

По этим двум основаниям комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования не может быть сведено к привычным нам терминам “генеральные планы”, так как разработчики последних не рассматривали город ни как целостную социально-экономическую систему, ни даже комплексно.

Оппоненты могут выразить сомнения по поводу того, что “генеральные планы” не были комплексными. Рассмотрим более подробно эту точку зрения. Авторы настоящей книги не могут разделить ее в полной мере, ибо само введение нового термина говорит о том, что термин “комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования” не следует путать с термином “генеральный план развития”.

Последний был в ходу до начала 90-х годов (да и сейчас еще широко используется) и характеризовал, как правило, планировку и застройку территории поселения жилыми зданиями и зданиями социально-бытового назначения. Этот план был основой развития поселения на определенный (достаточно длительный - до 10 лет) период времени. Этот план разрабатывался проектными организациями и имел своей целью обеспечить определенные социальные стандарты, которые входили в строительные нормы и правила.

Заказчиками генеральных планов, как правило, были министерства и ведомства, научно-технические, промышленные или иные объекты которых находились на территории соответствующего поселения и являлись основным местом занятости населения. Они (эти министерства и ведомства) и были истинными “хозяевами” в поселении. Нередко этих “хозяев” на территории поселения было несколько. Министерства как-то договаривались между собой по определению развития муниципального образования. Коммунальное хозяйство одного из ведущих ведомств обслуживало все поселение. Однако нередки случаи, когда коммунальное хозяйство складывалось из хозяйств, обслуживающих жилой фонд и социально-бытовую сферу каждого ведомства. Это порождало достаточно неэффективное использование средств, параллелизм и неразбериху. Управлять этим хозяйством было крайне сложно из-за отсутствия единого субъекта управления.

По этому поводу можно привести очень много примеров, но лучше, если читатель сам, воспользовавшись своими наблюдениями, приведет эти примеры, исходя из собственного опыта общения со службами “коммунального” (а по существу не коммунального, а ведомственного) хозяйства.

Исходя из своей природы, генеральные планы не являлись планами развития муниципальных образований как целостных социально-экономических систем. Эти планы учитывали в какой-то мере интересы конкурирующих ведомств, представленных на территории поселения, однако интересы населения (а особенно той его части, которая была занята на других производствах) учитывались лишь в той мере, в какой это служило интересам производства, в частности, обеспечивало привлечение производственных кадров (за счет, например, более быстрого обеспечения жильем).

Позиция третья заключается в том , что муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития, и если гражданам (жителям поселения) законом предоставлено право ставить и решать вопросы развития муниципального образования, то термин “комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования” должен относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такие как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе взаимодействие с органами государственной власти, с органами местного самоуправления других муниципальных образований, с экономическими структурами различных форм собственности, формирование и развитие системы подготовки жителей к осуществлению местного самоуправления, развитие духовной жизни муниципального образования и др.

Третий вопрос связан с определением субъекта, который должен выступить с инициативой комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

По этому поводу можно услышать разные (иногда даже полярные) точки зрения. И та, и другая стороны не отрицают, что муниципальные образования должны развиваться гармонично (хотя еще остались сторонники жесткого государственного регулирования “развития” исключительно в интересах государства), однако в отношении того, кто должен выступить субъектом развития, стороны расходятся во взглядах. Одни считают, что развитие муниципальных образований - это прерогатива государства, другие считают, что в их развитии прежде всего заинтересовано население, и оно должно выступать в качестве основного субъекта развития и определять судьбу муниципального образования.

Принципиальным в этом отношении, по-видимому, следует считать то, что в любом из приведенных выше вариантов мнение жителей муниципального образования должно учитываться. Федеральным законом “комплексное социально-экономическое развитие” отнесено к вопросам местного значения со всеми вытекающими из этого правовыми и имущественными последствиями. Таким образом законодатель предоставил возможность населению в полной мере нести ответственность за развитие поселения.

Такая постановка этого вопроса ставит муниципальные образования в совершенно иные (по сравнению с недавним прошлым) условия. Муниципальные образования получили право определять собственную стратегию развития и право разрабатывать и реализовывать собственные проекты и планы развития. Это предъявляет особые требования к органам местного самоуправления, так как на них в этом случае ложится очень высокая ответственность за судьбу поселения (муниципального образования).

В последнее время все чаще можно встретить термин “устойчивое развитие”, который берет свое начало с международной конференции в Рио-де-Жанейро 1992 года. Как известно, на этой конференции основное внимание было уделено вопросам экологии.

В отношения развития поселений термин “устойчивое развитие” или “устойчивое социально-экономическое развитие” следует понимать более широко. Под устойчивым развитием муниципальных образований мы будем понимать не только достижение гармонии с окружающей природной средой, но и процесс формирования устойчивой экономической основы развития муниципальных образований с учетом интересов и потребностей будущих поколений. Под устойчивостью здесь понимается возможность поселения сопротивляться внешним и внутренним негативным политическим и экономическим факторам.

Итак, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования отнесено Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” в качестве вопроса местного значения к предметам ведения муниципальных образований. Однако само понятие “комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования” Федеральным законом не определено.

Какая-либо устоявшаяся трактовка термина “комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования” авторам настоящей книги неизвестна.

Сегодня важно разобраться по существу и договориться о едином понимании этого термина. Рассмотренные выше точки зрения и существующее законодательство дают основания дать следующее определение.

Под комплексным социально-экономическим развитием поселения мы будем понимать управляемый процесс изменений в различных сферах жизни поселения, имеющий своей целью достижения определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории поселения, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства на территории поселения.

Цели развития поселения

Цели развития поселения - это совершенно новое на сегодня понятие и поэтому необходимо рассмотреть его более подробно.

Что мы понимаем под целями развития поселения? Существует устойчивое мнение о том, что целью развития поселения должно быть удовлетворение потребностей населения в приобретении тех или иных ценностей материальной и духовной культуры. Это вполне справедливое мнение не может быть представлено как единственная цель развития - это во-первых. Во-вторых, удовлетворение потребностей становится невозможно использовать в качестве целевой функции по причине того, что одна и та же потребность может быть удовлетворена различными способами с использованием различных ресурсов. Например, если в качестве цели развития поставить улучшение состояния здоровья населения, то эту проблему можно с видимым успехом решить несколькими путями:

увеличением количества квалифицированного медицинского персонала;

закупкой специального медицинского оборудования;

увеличением количества лекарственных препаратов и повышением его качества;

пропагандой здорового образа жизни;

строительством спортивных сооружений;

улучшением контроля за качеством продуктов питания;

увеличением уровня зарплаты населения или снижением стоимости соответствующих услуг в этой сфере;

улучшением состояния окружающей среды и др.

Совершенно очевидно, что перечисленные возможные направления деятельности муниципалитета в сфере оздоровления населения нельзя признать как альтернативные. Разумно было бы, оценив эффективность всех возможных направлений, направить средства лишь на те направления, которые дают наибольший эффект, исходя из имеющихся ресурсов и представлений об эффективности их использования. Встает вопрос, что должно стать мерилом направления средств (при прочих равных условиях). При одинаковой эффективности предпочесть закупку спортивного инвентаря или медицинского оборудования?