Реформа государственного аппарата в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОНОМНАЯ НЕКОММЕРЧЕСКАЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ ЦЕНТРОСОЮЗА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

«РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ КООПЕРАЦИИ»

ЧЕБОКСАРСКИЙ КООПЕРАТИВНЫЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ)

РЕФЕРАТ

на тему: Реформа государственного аппарата в Российской Федерации

Введение

Объект моего исследования очень актуален в наше современное время, но я охвачу только период 2009г.- по 2012гг.

Открывает реферат анализ предпосылок реформирования государственной службы в России. Дается определение понятия «предпосылки» и их классификация, описываются внешние и внутренние предпосылки, а также проблемы государственной службы того периода. На основе анализа проблем предлагается их условная классификация , а так же критический взгляд на предыдущие попытки реформирования. По сути, делается вывод о том, что, несмотря на многочисленные предложения по совершенствованию государственной службы и ее адаптации к новым экономическим отношениям.

В этом реферате дается описание всех значимых попыток реформирования государственной службы России, анализируется основное их содержание и причины неудач.

Можно сказать, что основной особенностью настоящей работы является то, что ее объектом стало не только содержание реформы, которому уже посвящены многие страницы научных статей, докладов и ученых записок, но и сам процесс реформирования как организационная деятельность по внедрению и практической реализации намеченных преобразований.

Структура работы включает в себя введение, три раздела, заключение, список использованных источников, включающий в себя 11 наименований.

государственный служба реформирование

1. Понятия и классификация предпосылок реформирования государственной службы Российской Федерации

Становление Российской Федерации как суверенного государства сопровождалось глубинными изменениями системы государственной власти. В период с 2009г. по 2012 г. была создана и несколько раз модернизировалась система и структура федеральных органов исполнительной власти, эволюционировали взаимоотношения между ветвями и уровнями власти, совершенствовалась нормативная правовая база государственного управления.

К началу 2009 г. появилась практически обусловленная потребность не только осмыслить историю государственного управления в России за постсоветский период, но и внести корректировки во многие сферы государственного управления, включая развитие взаимодействия власти с гражданским обществом, принять меры по дальнейшему укреплению системы власти на всех ее уровнях, совершенствованию функционирования государственной власти.

Важнейшим элементом системы государственного управления является «человеческо-институциональная» составляющая этой системы, т.е. институт государственной службы. За годы проводимых в стране политических и экономических преобразований именно этот ключевой элемент государственной жизни не был подвергнут серьезным системным изменениям.

Таким образом, вопросы совершенствования государственного управления, его реформирования вслед за политическими и экономическими изменениями в стране не могут не затронуть проблемы государственной службы.

Естественно, возникает вопрос: а возможно ли было в 2009 г. осуществить реформирование государственной службы, возникли ли к тому времени для этого необходимые предпосылки?

Прежде чем мы попытаемся ответить на этот вопрос, уточним само понятие «предпосылки реформирования». Под предпосылками реформирования государственной службы мы понимаем стратифицированную совокупность условий, в которых функционирует государственная служба.

Предпосылки могут либо способствовать проведению реформ, либо затруднять эти реформы, или даже препятствовать их осуществлению.

Предпосылки реформирования государственной службы допустимо классифицировать в соответствии с теми видами внешних условий, при которых существует государственная служба. Это -- политические, социально-экономические, организационные и правовые условия.

Имевшиеся политические предпосылки рассматриваемого периода реформирования заключались в укреплении вертикали власти и улучшении взаимодействия ветвей власти. Это ключевые предпосылки, способствующие ускорению законодательного процесса и выработке эффективных организационных форм реформирования. Экономическая ситуация улучшилась, что привело к значительному увеличению возможностей бюджетного финансирования. В социальном плане, согласно проводимым опросам общественного мнения, изменилось в положительную сторону отношение к государственным служащим. Наконец, острая необходимость устранения накопившихся противоречий и дальнейшего совершенствования законодательной базы государственной службы Российской Федерации создавала правовые предпосылки реформирования государственной службы.

Таким образом, к 2009 г. сложились в целом благоприятные для реформирования государственной службы предпосылки. Это «окно возможностей» должно было быть использовано.

В соответствии с принятыми в то время организацией и методами проведения статистических наблюдений и исследований в данной сфере деятельности, различные группы данных собирались и обобщались за определенный период времени с некоторым запаздыванием, поэтому здесь будут фигурировать данные различных лет, характеризующие состояние государственной службы в период с 2009г. по 2012 г.

Общая численность работников, занятых органах государственной власти и местного самоуправления (включая персонал по охране и обслуживанию зданий, состоящий в списочном составе работников этих органов), по данным государственного статистического наблюдения на конец 2012 г., составила 1300,5 тыс. человек. Доля работников органов государственной власти и местного самоуправления в численности занятого населения Российской Федерации составила 1,9 %.

На 1 сентября 2012 г. численность гражданских служащих составила 666,8 тыс. человек, муниципальных служащих -- 294,0 тыс. человек. Таким образом, гражданских служащих России приблизительно в два раза больше, нежели муниципальных.

Статистические данные показывают, что в 2009--2012 гг. происходила стабилизация численного состава гражданских и муниципальных служащих, сначала с небольшим подъемом количества служащих, а затем с небольшим их уменьшением.

Посмотрим, как была распределена численность государственных гражданских служащих между федеральным уровнем и уровнем субъектов России (регионов). Больше всего государственных гражданских служащих работало в федеральных органах (422,8 тыс. человек на 1 января 2011 г., 491,8 тыс. человек на 1 сентября 2012 г.). Из них подавляющее большинство работало в территориальных органах (представительствах федеральных органов государственной власти в субъектах России): 387,5 тыс. человек на 1 января 2011 г., 454,7 тыс. человек на 1 сентября 2012 г. Численность государственных гражданских служащих в субъектах России составила: 153,3 тыс. человек на 1 января 2011 г., 175 тыс. человек на 1 сентября 2012 г. Наконец, в центральных аппаратах федеральных органов работало: 35,3 тыс.

Таким образом, численность федеральных государственных гражданских служащих в России на 1 сентября 2012 г. в 2,8 раза превышала численность гражданских служащих субъектов России, а численность гражданских служащих центральных аппаратов федеральных органов государственной власти составляла 5,6 % от численности всех гражданских служащих.

Периодические сокращения численности центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти не оказывают существенного влияния на общую численность гражданских служащих.

Перейдем к возрастным, профессиональным, гендерным и бюджетным характеристикам гражданской службы в России.

Возрастные характеристики. По данным на 1 января 2011 г., государственных служащих старше 40 лет было 50,4 %. Среди гражданских служащих, работающих в органах исполнительной власти, 52,3 % старше 40 лет. Возраст старше 40 лет имели 69,7 % федеральных гражданских служащих органов исполнительной власти. По данным на 1 сентября 2012 г., государственные служащие старше 40 лет составили 47,8 % за счет естественной возрастной убыли самого многочисленно редпенсионного «страта» служащих. На федеральном уровне старше 40 лет было 65,5 % гражданских служащих.

Можно было ожидать, что при сохранении указанных тенденций в течение 10 лет произойдет возрастное выбытие (высвобождение) более половины гражданских служащих, замещающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением гражданских служащих с достаточным опытом работы и квалификацией.

Гендерные характеристики. На 1 января 2011 г. в общей численности работников, замещавших должности государственной гражданской службы, женщины составляли более 70,6 %, в органах исполнительной власти -- 71,8 %, в органах судебной власти и прокуратуры --67,6 %, в органах законодательной власти и других государственных органах -- соответственно 55,8 % и 55,8 %. На 1 сентября 2012г., по данным Госкомстата России, женщины составляли 69,5 % гражданских служащих, а мужчины -- 30,5 %. При этом сравнительно высокий удельный вес женщин и в 2011, и в 2012 г. складывался за счет преобладания женщин на должностях более низких групп. Таким образом, можно констатировать, что на гражданской службе сложилась гендерная структура, не соответствующая гендерной структуре занятого населения России.

Доля расходов на государственную службу и оплата труда. Удельный вес расходов на государственное управление и местное самоуправление в общих расходах консолидированного бюджета России (включая расходы на денежное содержание аппарата, на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, на социальные гарантии, включая медицинское обслуживание и др.) составил: 3,57 % в 2010 г., 3,59 % в 2011 г.

В 2010 г. среднемесячная начисленная заработная плата (включая выплаты социального характера) работников органов государственной власти всех ветвей и уровней составила 4,1 тыс. руб. (около 150 долл. по текущему среднегодовому курсу 24 руб. за доллар США), в 2010 г. --5,6 тыс. руб. (около 200 долл. по курсу 27 руб. за доллар), в 2011 г. --7,2 тыс. руб. (около 240 долл. по курсу 30 руб. за доллар), причем покупательная способность доллара в эти годы постепенно уменьшалась.

Уровень среднемесячной заработной платы государственных служащих органов исполнительной власти субъектов России в 2010 г. был в 1,4 раза выше, чем у федеральных государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

По экспертным оценкам, на 2011 г. оплата групп главных менеджеров (руководители организаций и их заместители) и главных групп должностей гражданской службы отличалась в 10--15 раз; старших менеджеров (руководители структурных подразделений организаций) и ведущих групп должностей гражданской службы -- в 7--10 раз, менеджеров (специалисты, руководители отдельных проектов) и старших групп должностей гражданской службы -- в 3--7 раз, администраторов (исполнители проектов) и младших групп должностей гражданской службы -- в 1,5--3 раза. По сравнению с оплатой руководителей и специалистов управления в негосударственном секторе (в первую очередь в коммерческом секторе) труд гражданских служащих оплачивался явно ниже. Кроме того, недостаточна дифференциация оплаты труда гражданских служащих, слабо стимулируется его эффективность.

2. Экспертные оценки проблем реформирования государственного аппарата Российской Федерации

К наиболее значимым отрицательным тенденциям, порождающим соответствующие проблемы, можно отнести в сконцентрированном, сжатом виде следующее:

· старение кадров гражданской службы. Особенно это относится к гражданским служащим федеральных органов исполнительной власти; причем наиболее тяжелая ситуация складывается для главных и ведущих групп должностей;

· существование «стажевого провала» в самом работоспособном среднем возрасте (11--15 лет стажа). Кроме того, имеется процентный избыток предпенсионной стажевой группы гражданских служащих (скорее всего, этот избыток в ближайшие 5--10 лет должен стажевым провалом» в предпенсионной стажевой группе за счет возрастного сдвига);

· несоответствие имеющихся специальностей (в области высшего профессионального образования) гражданских служащих потребностям и специализациям гражданской службы, квалификационным требованиям по замещаемым должностям;

· «женское лицо» гражданской службы (в целом свыше 70 %), со значительным преобладанием мужчин на верхних должностных позициях;

· уровень оплаты гражданских служащих, неконкурентоспособный в сравнении с негосударственными секторами (причем конкурентоспособность падает от младших должностей к старшим). При значительной разнице в размерах оплаты между государственным и негосударственным секторами привлечение на государственную службу квалифицированных специалистов и руководителей становится затруднительным, стимулируется отток специалистов и руководителей в негосударственный сектор, особенно по наиболее востребованным группам профессий и возрастам, что приводит к снижению эффективности исполнения государственных функций;

· дисбаланс оплаты гражданских служащих субъектов России и федеральных гражданских служащих, работающих в территориальных органах в тех же самых субъектах России. Существенное превышение оплаты гражданских служащих субъектов России над федеральными служащими территориальных органов создает социальное напряжение в системе государственного управления.

Все названные выше негативные тенденции динамики гражданской службы России имели исторические причины своего возникновения, которые можно разделить на три группы: причины, корнями лежащие в советской истории; причины, порожденные периодом первого десятилетия становления новой российской государственности; смешанные причины, относящиеся к советской и постсоветской истории. Отнесение тех или иных негативных тенденций ко времени происхождения к названным историческим периодам является условным.

3. Организация разработки основных проектов нормативных правовых актов о реформировании системы государственного аппарата Российской Федерации в 2009-2012 гг

Как признают инициаторы и авторы попытки реформы государственной службы (2007-2008 гг.), одной из причин их неудачи являются недостатки в организации этого процесса: «С большой долей самокритики авторы вынуждены признать, что одной из причин неудачи административной реформы и ее составной части -- реформы государственной службы -- среди прочего было отсутствие должного внимания разработчиков к организации процесса разработки концептуальных документов» (Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 2008 по 2012 год. М.: Изд-во «Весь мир», 2012. [С. 124].

Можно ли считать первый этап реального реформирования государственной службы Российской Федерации организационно успешным? Несомненно. Вот краткая хронология событий, свидетельствующих об этом успехе: 15 августа 2011г. -- Президентом Российской Федерации утверждена «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации»; 19 ноября 2012 г. -- Указом Президента Российской Федерации утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003--2005 годы)»; 25 апреля 2003 г. -- 2003г. подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон № 58_ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Одной из причин этого успеха, можно предположить, была соответствующая организация процесса подготовки названных документов.

Выделим два основных аспекта, свойственных организации любого процесса: структурный и технологический. Структурный аспект образуют все участники процесса и их функции, а технологический -- определенным образом организованное взаимодействие участников.

Известно, что основным импульсом, запустившим реальный процесс реформирования системы государственной службы Российской Федерации, явилось поручение Президента Российской Федерации В.В. Путина от 24 ноября 2000 г. № Пр_2331 председателю Правительства Российской Федерации, Руководителю Администрации Президента Российской Федерации и секретарю Совета безопасности Российской Федерации о подготовке и представлении до 1 мая 2001 г. предложений по реформированию государственной службы.

Вначале сработал классический механизм -- поручением председателя Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2000 г. № МК_1717_32750 Минэкономразвития, Минтруду, Минфину, Госкомстату и Минюсту России было предписано подготовить предложения по выполнению поручения Президента Российской Федерации. Параллельно распоряжением Администрации Президента Российской Федерации от 13 декабря 2000 г. № 1830 была образована межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по реформированию государственной службы Российской Федерации (МРГ) и утвержден ее состав.

Возглавил МРГ первый заместитель руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д.А. Медведев, а заместитель руководителя Администрации Президента Российской Федерации В.П. Иванов был назначен заместителем руководителя МРГ.

В состав МРГ вошли представители Администрации Президента Российской Федерации, аппаратов Правительства, палат Федерального собрания, Генеральной прокуратуры, Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации, Совета безопасности Российской Федерации, министерств и ведомств, ведущих образовательных и научных учреждений.

МРГ поручалось до 25 апреля 2001 г. представить предложения Президенту Российской Федерации по реформированию государственной службы Российской Федерации.

Для подготовки предложений МРГ могла привлекать специалистов из государственных органов, а также ученых и экспертов, в том числе на договорной основе.

Первые же шаги по исполнению поручения Президента Российской Федерации показали, что далее двигаться параллельными курсами по «линиям» Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации непродуктивно. Более того, таким же малопродуктивным было признано разовое привлечение к работе специалистов. Кроме того, и это принципиально важно, было принято решение о том, что предложения по реформированию государственной службы должны в совокупности представлять собой целостную Концепцию, которая должна быть утверждена Президентом Российской Федерации.

Поэтому распоряжением Администрации Президента Российской Федерации от 27 февраля 2001 г. № 242 была образована при МРГ постоянно действующая рабочая группа для подготовки проектов Концепции, плана первоочередных мероприятий по ее реализации и утвержден состав группы (далее -- экспертная группа).

В состав экспертной группы вошли специалисты из государственных органов, ведущих учебных и научных учреждений. Общее руководство деятельностью экспертной группы возлагалось на начальника Управления кадров Президента Российской Федерации В.Б. Осипова.

После утверждения Концепции распоряжением Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 436_рп в целях обеспечения реализации положений, содержащихся в Концепции, образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации под руководством Председателя Правительства Российской Федерации, которой поручалось рассмотрение проектов

Программы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе, подготавливаемых МРГ, с последующим представлением их Президенту Российской Федерации.

Этим же распоряжением была образована межведомственная рабочая группа. Практически был обновлен и расширен состав прежней МРГ, ориентированный теперь на подготовку проектов Программы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе.

Руководитель Администрации Президента Российской Федерации от 5 октября 2001 г. № 1331 был обновлен и значительно расширен состав постоянно действующей экспертной группы при МРГ, также ориентированной теперь на разработку проектов Программы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе. В ее состав вошли специалисты по вопросам государственной службы -- представители министерств и ведомств, учебных и научных организаций.

Заключение

Резюмируя обзор формирования законодательства в сфере правового регулирования государственной службы, в целом можно сказать следующее. При создании нормативных правовых актов о государственной службе использовался отечественный исторический опыт, накопленный не только в советский период, но и в Российской империи.

Итак, в первой части мы очень кратко указали на внешние и более детально проанализировали внутренние предпосылки нового этапа реформирования государственного аппарата в России. Однако предпосылки, как мы уже отмечали выше, -- это всего лишь тенденции, условия, обстоятельства, факторы, способствующие (как в рассмотренном нами случае) или не способствующие началу реформ.

Само же реформирование, как известно, заключается в решении конкретных проблем.

Во второй части можно заметить, что отсутствие зависимости оплаты труда гражданских служащих от эффективности служебной деятельности основывается как на советской традиции «уравниловки», так и на упущенных в 1990_е гг. возможностях внедрения имеющихся международных механизмов оценки эффективности и результативности служебной деятельности (во многом вследствие несовершенства действовавшего российского законодательства о государственной службе).

Анализ показывает, что отмеченные основные негативные аспекты и соответствующие им проблемы гражданской службы накапливались, не разрешаясь, в силу и вследствие прежних и новых исторических причин, в которых мы попытаемся разобраться ниже, напомнив читателю о первых попытках реформирования государственной службы России.

Таким образом, процесс подготовки законопроекта по реформированию системы государственной службы Российской Федерации характеризуется прежде всего наличием большого количества участников, сложным процедурным механизмом -- следовательно, его можно считать комплексным экспертно-организационным механизмом.

Весь процесс подготовки и прохождения законопроекта осуществлялся в полном соответствии с действующим законодательством.

Список использованных источников

1. Аналитический обзор выступлений участников научно-практического совещания по развитию государственной службы в Российской Федерации // Вестник государственной службы. 2009[С. 24--26.]

2. Базаров Т.Ю., Веселов В.М., Литовкин Л.Ю. Модельный эксперимент: программа центра оценки как этап в проведении аттестации аппарата администрации // Вестник государственной службы. 2012. [С. 8--10.]

3. Беков Х.А. Опыт работы Роскадров. М.: ИП Кгосслужбы, 2009.

4. Бойко Е.А., Скобеев К.М. Реформа государственной службы -- новое вино в старые мехи? //Научные записки Сибирской академии государственной службы). 2009. [С. 15--18.]

5. Воробьев В.В. Проблемы становления и тенденции развития государственной службы России. М., 2012г.

6. Госкомстат России. Состав работников, замещающих государственные и муниципальные должности, по полу, возрасту, стажу работы, уровню образования на 2012г .(по России, ветвям власти и уровням управления). М., 20012.

7. Государственная служба / Отв. ред. А.В. Оболонский. М.:Дело,2009.

8. Государственная служба (комплексный подход). Учебное пособие/ Отв. ред. А.В. Оболонский. М., 2009.

9. Данные Фонда общественного мнения (ФОМ) на 17 марта 2009 г.

10. Диагностика российской коррупции: социологический анализ. М.: ИНДЕМ, 2012.

11. Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 2008 по 2012 год. М.: Изд-во «Весь мир», 2012. [С. 124].

Размещено на Allbest.ru