Организационные основы местного самоуправления

Основной задачей демократического общественного устройства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод граждан. Решить такую задачу невозможно без самоуправления в территориальных образованиях компактного проживания людей. Именно на этом уровне ежедневно обеспечивается безопасность граждан, предоставляются медицинское обслуживание, дается возможность получения образования, создаются рабочие места, оказываются транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Во второй половине 1980-х гг. идея федерализации жестко централизованного Советского Союза стала очень популярной. Примерно в это же время появляется идея возрождения подлинного самоуправления, связываемого в первую очередь с производственным самоуправлением. К тому же практическая реализация «парада суверенитетов» кардинально изменила геополитическое положение страны - СССР прекратил свое существование.

В Российской Федерации проблемы децентрализации, федерализации, сепаратизма стали не менее острыми. Относительная стабилизация произошла лишь в середине 1990-х гг. С этого времени властные структуры смогли обратить внимание и на необходимость развития местного самоуправления. Со вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 года в нашей стране «признается и гарантируется местное самоуправление».

Муниципальное право - одна из отраслей права, которая призвана регулировать общественные отношения в сфере местного самоуправления. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересов граждан, проживающих на определенной территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.

Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность за счет государственного финансирования, но при этом оно и экономически выгодно государственной власти. Обеспечение текущих потребностей граждан требует государственных средств независимо от наличия местного самоуправления. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, объективно являются органами власти, в наибольшей степени способными решать вопросы местного значения в экономически эффективных формах.

местный самоуправление формализация

Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Вопросы местного значения понимаются как особая категория дел, отделенная от государственных функций (принцип «выделенной компетенции» местного самоуправления). Органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения, а органы местного самоуправления обязаны самостоятельно и непосредственно реализовывать (без права передачи государственным органам) закрепленные за ними полномочия по вопросам местного значения. Таким образом, отечественная конституционная модель местного самоуправления построена на основе отграничения сфер ведения государства и местного самоуправления как отдельных видов публичной власти, причем отграничения не инструментального, а сущностного (предметного).

Вместе с тем Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляют возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такие полномочия, соответственно, находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления.

Все государственные полномочия по субъекту (по правообладателю) могут быть поделены на:

а) полномочия РФ

б) полномочия субъектов РФ.

В зависимости от сферы ведения полномочия делятся на:

а) полномочия по предметам исключительного ведения (РФ или субъектов РФ)

б) полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ. Буквальное толкование данной нормы означает, что возможна передача любых собственных полномочий РФ и субъектов РФ органами власти того уровня, которым они принадлежат. Таким образом, следует признать принципиально допустимой передачу органам местного самоуправления:

1) Российской Федерацией - а) полномочий РФ по предметам исключительного ведения РФ и б) полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

2) субъектами РФ - а) полномочий субъектов РФ по предметам исключительного ведения субъектов РФ и б) полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

С 2006 года органам местного самоуправления могут передаваться 42 из 63, т.е. более 2/3 (до этого - 24 из 55, т.е. менее 1/2), собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. Как видно, происходит расширение допустимых к передаче на местный уровень полномочий субъектов РФ за счет того, что сокращается перечень полномочий, запрещенных к передаче (с 31 до 21).

К собственным полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые запрещено передавать органам местного самоуправления, в настоящее время относятся:

1) материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, в том числе вопросы оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ;

2) организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ;

3) формирование и использование резервных фондов субъекта РФ для финансирования непредвиденных расходов;

4) передача объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность;

5) финансирование расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов);

6) организация обязательного медицинского страхования неработающего населения;

7) организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;

8) предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта РФ стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг;

9) заключение внешнеэкономических соглашений субъекта РФ;

10) установление, изменение и отмена региональных налогов и сборов, а также установление налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

11) привлечение субъектом РФ заемных средств, а также обслуживание и погашение внутренних и внешних долгов субъекта РФ;

12) наделение городских поселений статусом городского округа;

13) определение границ муниципальных образований в установленном порядке;

14) учреждение печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, иной официальной информации;

15) установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

16) материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей;

17) утверждение схем территориального планирования субъекта РФ, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;

18) проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; установление порядка пользования и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы РФ;

19) участие в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту;

20) создание по решению органов исполнительной власти субъекта РФ мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта РФ на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществления методического обеспечения этих мероприятий;

21) осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью.

Итак, можно сформулировать следующие общие правила передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий:

1) собственные полномочия РФ и субъектов РФ (по предметам как исключительного, так и совместного ведения) могут передаваться органам местного самоуправления, если это прямо не запрещено законом;

2) делегированные субъектам РФ федеральные полномочия (по предметам как исключительного, так и совместного ведения) не могут передаваться органам местного самоуправления, если это прямо не разрешено законом.

3. Перспективы развития местного самоуправления в России

От правильного решения территориальной проблемы муниципального управления в значительной мере зависит его организация и деятельность. Становление вертикальной структуры муниципального управления в значительной мере предопределено административно-территориальным и территориальным делением субъектов Российской Федерации.

Муниципальные бюджеты буквально надрываются от тяжести расходов, связанных, в том числе, и с исполнением государственных полномочий. Сегодня многие города на грани банкротства.

Рассмотрев некоторые аспекты функционирования законодательной базы, регулирующей отношения (в том числе и межбюджетные) между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованьями можно сделать несколько выводов:

- во-первых, ее несоответствие принципам федерализма;

- во-вторых, она носит чрезмерно общий декларативный характер;

- в-третьих, не регулирует многие аспекты деятельности местного самоуправления;

- в-четвертых, отсутствие законодательных актов прямого действия;

- в-пятых, отсутствуют четкие механизмы реализации законов;

- в-шестых, имеет противоречия между законодательными актами и двоякое их толкование;

- в-седьмых, законодательная база не кодифицирована.

Законы, появившиеся за годы реформ и регулирующие взаимоотношения муниципалитетов с органами государственной власти РФ, субъектов РФ не создали механизма обеспечения местному самоуправлению финансовой самостоятельности и независимости. Таким образом, законодательная база, регулирующая вопросы в этой сфере требует серьезной доработки в плане создания новых законодательных актов по насущным вопросам и корректировке действующих, с целью уточнения отдельных положений для устранения двоякого толкования; систематизации для устранения противоречий и эффективного функционирования законодательной базы.

В процессе экономического развития территорий муниципальных образований со стороны государства создаются различные сложности для их развития. Складывается парадоксальная ситуация - муниципалитеты составляют планы социально-экономического развития своих территорий с целью повышения уровня жизни населения, вкладывают свои средства в разные проекты и программы. Однако ничего кроме неприятностей от этого они не получают. Доход фиксируется субъектом РФ и при формировании следующего бюджета на такую же сумму, если не на большую, срезают ассигнования посредством сокращения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. Все сверхплановые доходы изымаются. Задача сегодня состоит в том, чтобы поддержать тех, кто умело поставил дело, кто умеет и может самостоятельно работать с прибылью.

Муниципалитеты вынуждены для покрытия бюджетного дефицита залезать в долги, кредитоваться в банках. У некоторых из них задолженность энергетикам, вышестоящим бюджетам, банкам превышает годовые бюджеты, а списывать задолженности никто не собирается. В итоге денег нет потому, что город их не зарабатывает, а не зарабатывает потому, что не может запустить производство. Этому в свою очередь активно мешает государство, как напрямую, так и косвенно.

Под бюджетным регулированием в российском законодательстве понимается перераспределение средств с целью обеспечения в местных бюджетах минимально необходимого уровня доходов. Органы государственной власти РФ и субъектов РФ гарантируют:

а) закрепление за муниципальными образованиями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учета дотаций, субвенций и других средств финансовой помощи) в размере не менее 70%;

б) обеспечение минимального местного бюджета;

в) право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;

г) право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях;

д) что сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами власти субъекта РФ

ж) право органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в результате увеличения поступления доходов или экономии расходов;

з) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.

Законы субъекта РФ не могут снижать уровень гарантий местного самоуправления, определенный Конституцией РФ и федеральными законами, ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами.

Таким образом, сегодня, проблематика межбюджетных отношений сведена к взаимоотношениям по вертикали «Бюджет муниципального образования - бюджет субъекта РФ - федеральный бюджет». Нет сомнения, что эта вертикаль служит фундаментом всей системы государственных финансов.

Заключение

Несмотря на то, что понятие муниципального образования прочно утвердилось в российском законодательстве, его правовой статус как субъекта права на осуществление местного самоуправления еще нельзя считать до конца оформленным.

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:

1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления;

2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемых им органов;

3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате).

Государство должно не только гарантировать права на бумаге и определять обязанности муниципалитетов на практике, но и само четко выполнять взятые на себя обязательства в данной сфере, а также контролировать их выполнение элементами государственного аппарата.

Сегодня муниципалитетам перераспределяют средства через федеральный и региональные бюджеты. Необходимо же, чтобы средства эти закладывались в местные бюджеты на стадии их формирования, т.е. обойтись без их массового изъятия необходимо оптимизировать финансовые потоки между уровнями власти для устранения перекрестного финансирования.

Список используемой литературы