Характеристика архитектуры электронного правительства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Характеристики использования ИКТ в государстве



1. Особенности использования понятия "Архитектура предприятия" в отношении государства и государственных ведомств

В конце XX-го - начале XXI-го века многие государства мира стали смотреть на информационные технологии как на способ решения проблем, стоящих перед ними. Однако, в соответствии с приведенной выше цитатой одного из величайших экономистов XX-го века Милтона Фридмана, очень часто подход к решению проблем государства с помощью ИТ оказывался таким же плохим, как сами проблемы. Именно с этим связаны, в частности, существенные трудности реализации многих национальных и ведомственных инициатив в области "электронного правительства". И дело оказалось не в том, что технологии плохи. Очень часто одной из ключевых причин проблем было и остается отсутствие такой системообразующей компоненты, как архитектура. А то, что архитектура государства - вещь важная, как мы видим, осознавали еще классики русской литературы.

Все, о чем мы до сих пор говорили, относилось к корпоративной архитектуре уровня предприятия. По большому счету, государство есть совокупность ведомств, которые составляют некоторую "корпорацию", называемую государством. Возникает вопрос: "А нужно ли в таком случае рассматривать отдельно проблему формирования архитектуры информационных технологий государства в целом или архитектуру отдельного региона, города?" Ответ, однако, однозначно положительный - нужно. Тут мы снова имеем типичную ситуацию, когда "целое составляет нечто большее, чем механическая сумма составляющих" [9.1].

Итак, государство как институт обладает уникальными свойствами, которые отсутствуют у отдельных ведомств как составных элементов системы под названием "государство". Это стало особенно очевидно, когда в рамках национальных и региональных инициатив в области создания "электронных правительств" встала задача предоставления государством интегрированных услуг гражданам и хозяйствующим субъектам по принципу "одного окна". Поэтому эта лекция адресована в равной степени тем, кто имеет отношение к проектам внедрения ИТ (или же, как более принято называть в отечественной литературе - информационно-коммуникационных технологий - ИКТ) как на национальном уровне, так и на уровне региона или города.

Если применять понятие "Архитектура предприятия" в отношении государства (правительства) на национальном, региональном уровне, уровне крупного муниципалитета, то термин "предприятие" (или "корпорация") с практической точки зрения означает совокупность министерств, ведомств, агентств, служб, которые взаимодействуют друг с другом и чьи бизнес-процессы (административные процессы) имеют общие характеристики. При этом ведомства в рамках такого обобщенного "предприятия" также взаимодействуют с внешними субъектами: гражданами, хозяйствующими субъектами и другими государственными ведомствами. Эти взаимодействия все чаще осуществляются в электронной форме, поэтому требуются общие стандарты на информационные технологии, которые применялись бы в масштабах всего правительства соответствующего уровня как единого "предприятия", для того чтобы обеспечить целостность, надежность и гибкость выполнения государственных функций.

Поскольку термин "предприятие" в отечественной практике государственного управления мало приемлем и может неоднозначно пониматься, то наиболее адекватным аналогом понятия "Архитектура предприятия" в отношении государства и правительства соответствующего уровня является понятие "Архитектуры электронного правительства" (или "Архитектура электронного государства", "Федеральная архитектура", "Архитектура электронного региона", "Архитектура электронного города" - в зависимости от того, о каком уровне государственного управления идет речь).

Разумеется, отдельные государственные ведомства и организации могут использовать термин "Архитектура предприятия" в отношении описания собственной архитектуры, описывающей все направления деятельности внутри конкретной организации. В данном разделе мы говорим об особенностях интегрированной архитектуры электронного правительства в целом, поскольку подходы к применению архитектурных подходов на уровне ведомств очень близки к тем, которые были нами описаны для архитектуры предприятий в отношении отдельных организаций вообще.

При этом, хотя мы и будем использовать термин "Архитектура электронного правительства", здесь фактически речь идет не только о проектах в области "электронного правительства" как такового (электронные услуги для граждан и бизнеса), а об архитектуре всех информационных технологий правительства соответствующего уровня, включая "услуги" для самих государственных служащих.

По большому счету, то, что уже было сделано в плане создания ИТ-систем на уровне отдельных, наиболее передовых в плане использования информационных технологий ведомств в течение последних десяти и более лет, должно быть сделано на уровне государства, а это требует системного, "корпоративного" взгляда на деятельность государства и правительства и, соответственно, разработки архитектуры электронного правительства в целом.

Архитектура электронного правительства представляет интерес еще и по следующей прагматической причине. В отличие от коммерческих предприятий и корпораций, которые практически никогда не делают публичной информацию о своей архитектуре предприятия, методологиях и подходах ее разработки и использования, существует достаточно большое количество публичных материалов в открытом доступе в Интернете, с описанием методик разработки архитектуры, которые использовали те или иные государства на национальном и региональном уровнях. Доступно большое количество материалов с описанием конкретных разработанных архитектур, "как они есть" и "как они должны быть".

Эти документы и эта информация имеют универсальную ценность и применимость независимо от того, идет ли речь о коммерческой компании, государстве в целом, региональном правительстве или правительстве крупного муниципалитета. С нашей точки зрения, они уникальны по своему содержанию, в них отражена, например, практика описания архитектур и методики консалтинговых компаний, таких как Gartner Group, Meta Group, т.е. информация, получение которой иными способами потребовало бы весьма ощутимых финансовых затрат.

Поэтому мы настоятельно рекомендуем всем читателям просмотреть разделы, посвященные примерам проектов разработки и реализации архитектуры электронного правительства национального уровня, а также регионального уровня и уровня крупного города и, особенно, приведенные там ссылки на ресурсы Интернета, где можно найти подробные документы, описывающие соответствующие архитектуры и методики их разработки.

Если кратко, то государство отличается от корпораций (и даже крупных корпораций) тремя аспектами:

· масштабом;

· интересами и целями;

· принципами распределения ответственности и влияния.

Но эти три "простых" фактора оказывают существенное влияние на все сферы деятельности государства - даже на архитектуру информационных технологий и процессы разработки и использования этой архитектуры.

Одним из следствий перечисленных выше факторов является то, что сегодня для многих государственных организаций и правительств различного уровня, включая национальный, характерен специфический стиль деятельности в области информационных технологий. Кратко этот стиль можно охарактеризовать как "управление в условиях постоянного кризиса": постоянно меняющиеся приоритеты и организационные структуры заставляют заниматься "тушением пожара", иначе говоря, решением проблем, которые возникают то в одном месте, то в другом. И, конечно, все эти проблемы являлись срочными и требовали решения "еще вчера". По мере того как мы движемся в направлении, когда государство в целом использует все более сложные, более взаимосвязанные системы, проникающие во все области деятельности государства, эта ситуация должна измениться. Необходимо уйти от реактивной модели деятельности в области планирования и реализации ИТ-проектов к проактивной модели, которая основана на стратегическом планировании и скоординированных усилиях, базирующихся на использовании архитектурных подходов.

Рис. 1 От реакативной к проактивной модели деятельности государства в области использования информационных технологий

Сразу отметим, что в контексте архитектуры мы придерживаемся достаточно "широкого" определения "электронного правительства" и подразумеваем абсолютно все процессы принятия решений и оказания услуг в области политики и административного управления, которые в существенной степени основаны на использовании информационных и коммуникационных технологий.

Во-первых, стала очевидной вся сложность совокупности информационных систем государства, региона или крупного города, количество которых исчисляется сотнями (например, в Москве существует несколько сотен зарегистрированных в соответствующем реестре информационных систем и, вероятно, как минимум, столько же незарегистрированных).

Во-вторых, реальность такова, что этой совокупностью государственных ведомственных информационных систем, большим количеством одновременно выполняемых проектов невозможно управлять жестко централизованно, особенно в таком федеративном государстве, как Россия.

Страны с федеративным устройством, а также крупные регионы и мегаполисы сталкиваются с проблемой наличия большого количества децентрализованных структур управления, когда речь идет о реализации проектов "электронного правительства" да и информатизации вообще. Децентрализованные министерства, ведомства, агентства очень часто имеют высокую степень свободы в принятии решений. В результате такой децентрализации отдельные ведомства, как правило, независимо реализуют свои прикладные системы. Оказание он-лайновых услуг на принципах интегрированного правительства, "одного окна", когда государство самостоятельно интегрирует всю информацию, необходимую для услуги конкретному гражданину или хозяйствующему субъекту, практически невозможно при использовании изолированных ведомственных систем, либо же такая интеграция потребует существенных затрат средств и усилий, особенно когда речь идет о нескольких ведомствах сразу. То, что в итоге требуется - это инструменты кооперации и координации между различными административными уровнями и ведомствами.

И только наличие некоторой общей архитектуры, которой руководствуются сотни и тысячи независимых специалистов различных ведомств и регионов, может обеспечить минимально необходимый уровень гарантии того, что государственные информационные системы смогут взаимодействовать между собой для выполнения необходимых функций.

В последние годы появилась литература на русском языке, в которой содержится достаточно обширный материал по тематике архитектуры электронного правительства, большей частью основанный на зарубежном опыте таких стран, как США, Великобритания, Германия и ряд других [9.2], [9.3], [9.4], [9.5]. Несравненно большее количество публичной информации доступно на английском языке в Интернете. Соответствующие указания можно найти в Приложении в разделе "Ресурсы и полезные ссылки". Кроме того, достаточно важной отдельной областью, которая требует своего специального анализа и по которой также существуют обширные публикации, являются сравнительные оценки различных стран в области реализации "электронного правительства" и оценки готовности (readiness) к реализации таких проектов и к информационному обществу в целом. К сожалению, Россия пока, по разным критериям, занимает 50-70-е места в этих списках.

Мы же остановимся на вопросах, которые практически не отражены в литературе на русском языке:

· новое качество проблем, связанных с архитектурой электронного правительства по сравнению с архитектурой предприятия;

· принципиальные отличия в подходах по разработке и использованию архитектуры электронного правительства по сравнению с архитектурой предприятия.

Традиционная архитектура предприятия уделяет основное внимание приложениям, данным и интегрирующей инфраструктуре с целью обеспечения он-лайновых транзакций, выполняемых по инициативе пользователей (клиентов), и создания систем принятия решений. При этом архитектура электронного правительства уделяет больше внимания, в конечном итоге, вопросам обеспечения различных каналов предоставления услуг гражданам и хозяйствующим субъектам в качестве своей основной цели. По крайней мере, перемещение фокуса с внутренних потребностей ведомств на внешние потребности конечных потребителей государственных услуг является основной тенденцией.

Использование единых принципов и стандартов разработки архитектуры государственных организаций и архитектуры электронного правительства должно выполнять двуединую роль:

· обеспечение единых стандартов в области использования ИТ для повышения качества работы отдельных министерств, ведомств и региональных администраций;

· принятая стандартизованная архитектура будет выполнять роль контрольной точки отсчета, позволяющей обеспечить результативную и эффективную координацию разработки и распространения общих бизнес-процессов и информационных систем, а также планирование инвестиций во всех органах власти и управления и в государственных организациях. В то же время, благодаря своему переходу на единую архитектуру электронного правительства, административные и бизнес-процессы, реализуемые в правительственных организациях, а также информационные системы этих организаций будут функционировать на базе единых моделей и стандартов информационных услуг, которые обеспечивают "бесшовную" архитектуру деятельности всего "электронного правительства".

При этом разработка архитектуры электронного государства на национальном уровне условно делится на две составляющие:

· Разработка методологии описания архитектуры. Эта методология либо явно разрабатывается и формулируется, как это сделано в США в форме методологии Федеральной архитектуры, либо эта методология существует как бы неявно, но проявляется, в конечном итоге, в форме набора документов, описывающих различные аспекты архитектуры электронного правительства и заложенных в них принципов. Данная методология чаще всего создается не на пустом месте, а на основе других методик. Так, например, в Германии за основу взята Справочная Модель Открытых Распределенных Вычислений (RM-ODP - Reference Model of Open Distributed Processing) [9.6]. Как правило, разработка собственных методик реализуется на национальном уровне, для того чтобы, во-первых, учесть национальную специфику государственного устройства, уровень и характер используемых технологий, а во-вторых, обеспечить ведомствам, региональным и местным органам общие подходы и правила разработки собственных архитектур;

· Разработка собственно архитектуры. На этом этапе разработанная или принятая методология используется для описания и дальнейшего развития существующего и желаемого состояния архитектуры. Эта работа ведется на всех уровнях власти: национальном, уровне центральных ведомств, уровне регионов и т.д.

Безусловно, оба эти процесса существуют и протекают параллельно. Разработка методик описания архитектуры сопровождается практическим процессом, который, в свою очередь, дает обратную связь для развития и расширения методик.

Как нам кажется, только на национальном уровне существует потребность в разработке собственной или существенной адаптации каких-то существующих методик. На уровне регионов, муниципалитетов вполне достаточно воспользоваться тем, что разрабатывается на национальном уровне, либо, в отсутствии инициативы сверху, воспользоваться одной из известных на рынке методологий. Разработка собственных методик на региональном и местном уровнях, уровне отдельных ведомств не представляется целесообразной, равно как и экономически обоснованной.

1.1 Особые характеристики использования ИКТ в государстве

Организационные и системные отличия и проблемы

В отличие от коммерческих организаций, для государственных ведомств практически неактуальны такие понятия, как рынок и рыночные отношения, продукты, прибыль. Деятельность ведомств ориентирована на получение определенных конечных результатов (рост экономики, уменьшение преступности и т.д.), что связано с реализацией закрепленных за ними властных и иных полномочий, которые выполняются при помощи определенных государственных программ. В рамках этих программ ведомства предоставляют определенный набор государственных услуг, ориентированных на целевые группы граждан, хозяйствующих субъектов и других ведомств. Прямыми результатами этих услуг могут быть финансовая помощь, предоставление информации, возврат налогов и т.д. Предоставление услуг требует реализации ведомствами определенных процессов и выполнения регламентов работ, для чего используются ресурсы (людские, финансовые и иные). Архитектура информационных технологий ведомств должна обеспечивать всю эту иерархию областей деятельности ведомств и эффективное использование ресурсов.

При этом государство и государственные ведомства отличаются от других индустрий в том плане, что законы и правила гораздо в более существенной степени определяют их деятельность. В совокупности с очевидными ограничениями бюджетного цикла все это создает определенные ограничения и рамки для реализации инициатив в области ИТ. И хотя многие из этих ограничений в какой-то степени обоснованы, процесс разработки архитектуры, в частности, таких ее областей, как архитектура государственных функций (бизнес-архитектура), могут выявить потребности, связанные с изменениями в законах и правилах, и дать необходимые обоснования для таких изменений.

Рис. 2 Модель деятельности государственных ведомств

Заметим, что государственный сектор наиболее подвержен рискам неэффективных решений, а отсутствие архитектуры и четкой стратегии становятся особо заметными. Мы уже отмечали, что, по данным американского Центра правительственных технологий, статистика провалов проектов в области ИТ в госсекторе в среднем составляет порядка 70-80% от общего числа по сравнению со значением 54% по всем отраслям в целом. При этом около трети неудач связаны с проблемами и недостатками проектирования архитектуры.

В частности, в 2004 финансовом году, по данным Административно-бюджетного управления США, 17 из 26-ти обследованных федеральных агентств и более половины из основных 1400 ИТ-проектов находились в области риска, более половины из 230-ти федеральных программ не могли продемонстрировать реальный эффект, а еще 20% оказались неэффективными.

Причина неудач, по мнению экспертов, как правило, кроется в неадекватной оценке сложности решения, а также в отсутствии полноценного осознания того влияния, которое новая технология будет оказывать на все аспекты работы организации. Две глобальные ошибки, совершаемые "ответственными" чиновниками, это либо неправильный выбор технологии, либо неправильное внедрение в принципе адекватно подобранного решения.

Эти две "фатальные", в конечном счете, ошибки формируются из ряда мелких недочетов в ходе работы, например:

· инвестиции в проект начинаются до того, как к нему сформулированы базовые требования;

· система разрабатывается без привлечения к этому процессу ее будущих пользователей;

· система разрабатывается без учета реальных условий работы;

· система разрабатывается без учета работы других систем;

· система разрабатывается "одновременно" несколькими ведущими, конкурирующими между собой ведомствами;

· в бюджет не закладывается стоимость "доводки" решения после внедрения.

К числу объективных факторов, обусловливающих такие негативные результаты, относятся:

· короткий бюджетный цикл - обычно один год с вероятностью потери неизрасходованных ресурсов или существенных задержек с финансированием последующих лет из-за задержки с утверждением бюджета;

· достаточно частая сменяемость руководителей организации - либо в связи с прямой выборностью в соответствии с законодательством, либо как следствие выборов или предвыборных кампаний в стране или регионе. Как результат - высокая вероятность смены руководителя ИТ-службы и/или заместителя руководителя организации, курирующего вопросы ИТ;

· отсутствие или ограниченность бизнес-архитектур - в большинстве государственных структур процессы деятельности (бизнес-процессы) организованы не по принципу оптимальности или целесообразности, а в соответствии с исторически сложившимся порядком или указаниями вышестоящих органов, чтобы было "как везде".

Поэтому ключевой задачей будет являться обеспечение воспроизводимости (сохранения) корпоративной архитектуры государственной организации при такой смене руководства. Поскольку финансовая эффективность и отдача здесь играют гораздо меньшую роль, на первый план выходят такие аспекты, как приверженность развитию, операционная эффективность и политические выгоды для потребителей государственных услуг.

Разница в целях государственных и коммерческих организаций

Разница в целях, которые ставят перед собой государственные и коммерческие компании при реализации ИТ-проектов, часто является существенной.

Коммерческие компании, как правило, стремятся получить конкурентные преимущества за счет использования новых информационных систем (мы не рассматриваем здесь вспомогательные системы типа систем расчета заработной платы, когда основной фактор - это достижение операционной эффективности). Это часто ведет к выбору архитектурных решений, основанных на жестко связанных между собой системах и централизованном контроле.

В государственных проектах, особенно в проектах электронного правительства, ключевое внимание уделяется универсальному доступу к государственным услугам и процессам как можно более широких слоев потенциальных пользователей. Часто бывает так, что заранее трудно предсказать, как, когда и где эти услуги будут востребованы, и это накладывает определенный отпечаток на архитектуру систем.

В частности, объективной необходимостью для государственных ведомств является отказ от полного контроля за всей цепочкой предоставления услуги и разделение информационных систем, отвечающих за фронт-офис (взаимодействие с пользователями) и бэк-офис (ключевых систем ведомств, содержащих необходимую бизнес-логику и данные).

Проблема управления и контроля использования архитектуры (governance)

Процесс разработки архитектуры и впоследствии обеспечение ее практической реализации является непростым и для больших коммерческих компаний, а в условиях распределения областей ответственности, фрагментарности организационных структур, характерных для правительства любого уровня управления, он становится сложней на порядок.

Практика показывает, что государственные организации испытывают трудности при разработке и практическом использовании архитектуры в большей степени, чем коммерческие компании. Очень часто усилия по разработке архитектуры заканчиваются созданием обширного количества не используемых на практике документов, усугубляя и без этого непростую ситуацию с объемом бумажной работы в государственных организациях.

Реальная ценность архитектуры электронного правительства, если мы говорим о национальном или региональном уровне, и архитектуры предприятия, если мы говорим об уровне отдельного ведомства, состоит в использовании этой архитектуры при реализации отдельных инициатив, проектов и программ. Люди, отвечающие за реализацию отдельных государственных инициатив или за информационные технологии в отдельных ведомствах, как правило, обладают большой степенью свободы в принятии решений. Поэтому критическим фактором для успеха или неудачи практики разработки и использования архитектуры являются соответствующие организационные механизмы контроля использования и развития архитектуры.

В этом отношении имеется положительный опыт федерального правительства США, когда применение Федеральной архитектуры, о которой речь пойдет ниже, подкреплено соответствующими законодательными и нормативными документами. При этом процесс организован так, что запросы на бюджетное финансирование, связанные с информационными технологиями, оцениваются на соответствие Федеральной архитектуре.

В конечном итоге, архитектура должна направлять процессы организационных изменений. При этом следует учитывать, что государственные служащие, как группа, в силу объективных причин более консервативны в плане реализации изменений, чем их коллеги в коммерческих компаниях. Два фактора определяют поведение и деятельность государственных ведомств в первую очередь: 1) законы и другие нормативные акты, и 2) бюджетный процесс. Для обеспечения успеха архитектуры необходимо умело использовать оба эти фактора.

Проблема масштаба

Первой отличительной характеристикой процессов использования ИКТ в государстве является проблема масштаба. У нас нет цифр по России, но давайте посмотрим на Великобританию, страну с населением в 60 млн. человек, которые все, по сути дела, являются потенциальными пользователями государственных услуг, а значит, и соответствующих информационных систем. При предоставлении государством услуг в электронной форме в этой стране необходимо учитывать следующие масштабы:

· наличие 13000 различных форм документов, которые государство использует для общения с гражданами и бизнесом;

· выполнение 5 млрд. различных транзакций ежегодно;

· наличие 20 крупных ведомств (министерств) на национальном уровне;

· более 200 меньших по размерам государственных агентств и организаций;

· 480 местных органов власти и управления.

Далеко не каждая крупная коммерческая компания сталкивается с организационно-техническими проблемами такого масштаба. При этом большинство коммерческих компаний имеют обычно не более 10 (в среднем около 6) различных бизнес-процессов, которые включают в себя определенное количество подпроцессов [9.7]. Сколько же бизнес-процессов у государства?

На федеральном уровне Правительство США идентифицировало 487 бизнес-процессов (из них - 28 ключевых, укрупненных процессов). При этом надо заметить, что до недавнего времени госорганизации уделяли непростительно мало внимания анализу своих бизнес-процессов, в то время как реинжиниринг бизнес-процессов - горячая тема с начала 1990-х г.г. Приведем следующую цитату: "Обеспечение тесного соответствия (синхронизации) между ключевыми бизнес-процессами и ИТ-архитектурой является единственной наиболее важной работой по правильному созданию архитектуры" [9.8].

В России только сейчас, в связи с обсуждением административных регламентов, электронных административных регламентов и необходимости принятия соответствующего федерального закона, функциональный взгляд, основанный на анализе государственных бизнес-процессов, начинает получать адекватное внимание специалистов в области государственного управления.

Проблема сроков реализации проектов и инкрементальной автоматизации

Государственные и общественные институты имеют гораздо более продолжительный жизненный цикл, чем коммерческие предприятия (мы не берем в расчет небольшое количество великих компаний, которые существуют на рынке сотни и более лет). Процессы и процедуры государственных организаций развиваются более продолжительные периоды времени и бывают достаточно сложными, в силу этих и других объективных причин.

Коммерческие предприятия могут использовать подход "все или ничего" для реализации своих ключевых информационных систем. На ум приходят примеры ключевой банковской системы или биллинга в телекоммуникационной компании, когда на карту может быть поставлен сам факт выживания компании в условиях острейшей конкуренции, и проект "тянут" до состояния полного завершения, несмотря на необходимость затрат и усилий, существенно превышающих запланированный уровень.

В государственном секторе этот подход "все или ничего" при автоматизации сложных процессов может привести (да и приводит) к катастрофическим последствиям: сначала десятки и сотни миллионов "условных единиц" дополнительных затрат и затем, в конечном итоге, остановка проекта. Тем самым, для государственного сектора более разумным является инкрементальный подход, разбивающий реализацию сложных систем, процессов на этапы. Это подталкивает к принятию определенных архитектурных решений, в частности, в области архитектуры интеграции, использования принципа "свободного связывания" систем на основе обмена сообщениями и сервис-ориентированной архитектуры вообще.

Взгляд на электронные государственные услуги как на продолжительные транзакции и процессы, основанные на обмене сообщениями, отражает реально существующий способ работы служащих и государственных ведомств. Он позволяет быстро автоматизировать те части процессов, где это можно сделать легко, оставляя до лучших времен автоматизацию некоторых ручных операций.

Отличия в критериях эффективности использования ИКТ

Архитектура предприятия, как и архитектура электронного правительства, должна приносить ощутимую пользу для того, чтобы в процесс ее создания и использования инвестировались средства и усилия специалистов. Многие типы преимуществ, которые приносит архитектура, не сильно отличаются в различных отраслях. Например, экономия на масштабах использования определенной технологии или операционная эффективность являются теми преимуществами, которые характерны для всех индустрий. Тем не менее, в деятельности государства и государственных ведомств отсутствует такой характерный для частного сектора и бизнеса мотив, как прибыль. Поэтому ценность использования информационных технологий в государстве и, соответственно, архитектуры электронного правительства, определяют следующие три измерения:

· Услуги для граждан и бизнеса. Архитектура должна демонстрировать свою значимость с точки зрения улучшения качества и доступности государственных услуг;

· Операционная эффективность. Архитектура должна обеспечивать улучшение эффективности и продуктивности работы государства с использованием ИКТ;

· Политический эффект. То есть, это не традиционный возврат от инвестиций (ROI), а "политический возврат от инвестиций" (PROI - Political Return on Investment). Архитектура должна обеспечивать синхронизацию и выравнивание возможностей, предоставляемых информационными технологиями для реализации миссии, достижения целей и задач, сформулированных политическим руководством.

Рис. 3 Три измерения, определяющие ценность использования технологий государством

Любая инициатива, связанная с использованием технологий в государстве, должна оцениваться метриками, которые измеряют отдачу по одному из этих трех измерений. Архитектура обеспечивает основу для достижения этих показателей и получения соответствующей отдачи по этим трем направлениям.

Образно говоря, архитектура электронного государства - эта та лошадь, которая должна тянуть за собой телегу с инициативами в области электронного правительства. Нынешняя практика в России, да и во многих зарубежных странах, к сожалению, демонстрирует противоположное.

Электронное правительство России

Министерством информационных технологий и связи РФ совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ и Федеральной службой охраны РФ разработана Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года.

Формирование электронного правительства в Российской Федерации стало возможным благодаря широкому распространению информационно-коммуникационных технологий в социально-экономической сфере и органах государственной власти, повышению уровня информационно-коммуникационной грамотности, расширению сектора Рунет.

Практически все органы государственной власти поддерживают ведомственные сайты в сети Интернет и размещают на них общую информацию о своей деятельности. В то же время практически отсутствуют государственные услуги, которые могут быть получены организацией или гражданином без непосредственного посещения государственного органа. До настоящего времени не сформирована единая инфраструктура межведомственного обмена данными в электронной форме, имеет место дублирование информации и противоречивость данных, отсутствуют единые форматы, протоколы, технологии автоматизированной обработки и анализа данных, не дискриминационного доступа к ним, что снижает качество и оперативность принимаемых решений, усложняет процедуры их обработки. Отсутствует единая система планирования и мониторинга эффективности реализации государственных программ и проектов, а также доступ к этой информации граждан. Обращение граждан в несколько ведомств, связано с большой потерей времени и длительными задержками из-за отсутствия взаи модействия между ведомственными информационными системами.

Целями формирования в РФ электронного правительства являются:

· повышение качества, оперативности и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг;

· повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти;

· повышение качества административно-управленческих процессов;

· совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений.

Для достижения указанных целей необходимо обеспечить:

· развитие и широкое применение в деятельности органов государственной власти средств обеспечения удаленного доступа к информации;

· предоставление государственных услуг с использованием многофункциональных центров и Интернет;

· создание защищенной системы межведомственного электронного документооборота;

· внедрение ведомственных информационных систем планирования и управленческой отчетности в рамках создания единой государственной системы контроля результативности деятельности органов государственной власти;

· формирование нормативной правовой базы, регламентирующей порядок и процедуры сбора, хранения и предоставления сведений.

В качестве основных приоритетов и направлений формирования электронного правительства Концепция определяет следующие:

1. Развитие систем обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования ИКТ.

2. Развитие сайтов государственных органов в Интернет, что обеспечит, в частности, полное, достоверное, оперативное размещение и обновление информации, связанной с деятельностью, структурой, адресно-справочной информации, нормативных правовых актов, регулирующих деятельность для данного государственного органа, оперативный доступ к открытой информации, организацию интерактивного взаимодействия с гражданами в рамках, обратной связи и обработки обращений граждан. Предусматривается создание единого Интернет-портала государственных услуг, объединяющего в рамках общей системы навигации сайты соответствующих государственных органов в Интернет.

3. Создание инфраструктуры общественного доступа к информации о деятельности государственных органов и к государственным услугам, предоставляемым в электронном виде, которая будет базироваться, в частности, на сети центров общественного доступа, информационных терминалов устанавливаемых в органах исполнительной власти.

4. Развитие ведомственных центров обработки телефонных обращений организаций и граждан с целью обеспечения удобства обращения граждан и организаций в органы государственной власти и получения необходимой справочной информации.

5. Создание единой системы информационно-справочной поддержки взаимодействия граждан с государственными органами на основе единого реестра государственных услуг и условий их предоставления, общего справочника общественных приемных, центров приема и обслуживания граждан государственными органами.

6. Использование единой сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, которые позволят, в частности, обеспечить предоставление комплекса взаимосвязанных между собой государственных услуг федеральными, региональными органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по принципу "одного окна".

7. Предоставление государственных услуг с использованием Интернет, например, приоритетные услуги в сфере учета объектов недвижимости, а также регистрации прав на них и сделок с ними; обеспечения социальной помощи и социальных выплат; оформления правового состояния граждан; получения разрешений для предпринимательской деятельности.

8. Создание единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия, которая должна обеспечить автоматизацию процессов обмена данными между отдельными ведомственными информационными системами, обеспечение доступа к ним других государственных органов на основе единой информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры.

9. Развитие защищенной межведомственной системы электронного документооборота, которая должна обеспечить оперативный и защищенный информационный и документационный обмен между Администрацией Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, палатами Федерального Собрания РФ и федеральными органами исполнительной власти.

10. Внедрение информационных систем планирования и мониторинга деятельности государственных органов, которые позволят повысить качество принимаемых управленческих решений органов государственной власти, унификацию и автоматизацию процедур сбора и согласования ведомственных планов и отчетности об их исполнении в рамках единой информационной системы мониторинга результативности деятельности государственных органов.

11. Формирование необходимой нормативной правовой базы формирования электронного правительства, которая должна обеспечить, в частности, развитие законодательства РФ, обеспечивающего использование ЭЦП в РФ, гармонизированного с международными правовыми актами.

Одновременно необходимо разработать требования к выполнению административных регламентов с помощью информационных систем, включающих порядок:

· определения состава данных, используемых при выполнении государственных услуг, а также регламентных действий, приводящих к изменению учетных данных в процессе оказания государственных услуг;

· регистрации всех учетных данных, лиц, производящих изменения учетных данных, а также момента времени осуществления изменений;

· обеспечения достоверности и юридической значимости данных в электронной форме;

· электронное протоколирование всех юридически значимых административных процедур;

· восстановления состояния учетных данных в любой момент с учетом предыстории;

· определения должностных лиц органа государственной власти, ответственных за выполнение административных регламентов с использованием ИКТ.

Также определяются организационные требования к порядку функционирования информационных систем, используемых при оказании государственных услуг, в частности, к порядку ввода информационных систем в эксплуатацию, их сопровождению, публикации (раскрытия) исходных текстов программ и технических спецификаций аппаратуры и технологий, эксплуатируемых в информационных системах органов государственной власти.

Формирование электронного правительства РФ планируется обеспечить до 2010 года в два этапа.

На первом этапе (окончание было в 2008 г.) планировалось разработать нормативные правовые и нормативно-технические документы, регламентирующие порядок использования ИКТ для доступа граждан к информации о деятельности и услугах государственных органов, а также типовые ведомственные технологические решения поддержки предоставления государственных услуг и обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти на основе ИКТ.

Одновременно предполагается завершить проектирование и создание действующих прототипов и опытных участков межведомственных компонентов электронного правительства, т.е. единой системы информационно-справочной поддержки граждан, инфраструктуры межведомственного электронного взаимодействия, защищенной системы межведомственного электронного документооборота.

На втором этапе (2009-2010 гг.) необходимо обеспечить тиражирование и внедрение в широкую практику деятельности органов государственной власти типовых ведомственных технологических решений.

Координацию деятельности по формированию в РФ электронного правительства осуществляет Правительственная комиссия по проведению административной реформы.

Создание и внедрение единой информационно-справочной системы, ИКТ инфраструктуры, единой информационной системы контроля результативности деятельности органов государственной власти в рамках оказания государственных услуг, технологического администрирования электронного правительства возлагаются на Министерство информационных технологий и связи РФ. Создание системы защищенного межведомственного электронного документооборота возлагается на Федеральную службу охраны РФ.

На уровне субъектов РФ вопросы координации формирования электронного правительства возлагаются на региональную комиссию по административной реформе.

Эффект реализации Концепции представляется возможным оценить с учетом следующих основных направлений формирования электронного правительства:

· снижение трудозатрат органов государственной власти на организацию обмена информацией на межведомственном уровне;

· уменьшение административной нагрузки на организации и граждан, снижение количества обращений граждан для оказания услуг и сокращение времени ожидания за счет оперативности взаимодействия органов государственной власти на основе ИКТ;

· обеспечение гарантированного уровня информационной открытости органов государственной власти, повышение уровня доверия и взаимодействия, рост отечественного производства ИКТ за счет повышения готовности и мотивации работников органов государственной власти к использованию современных ИКТ;

· развитие национальной ИКТ-инфраструктуры и обеспечение информационного единства страны.

В рамках административной реформы планируется поддерживать реализацию пилотных проектов с участием широкого круга федеральных и региональных органов государственной власти.

Отечественные проекты системы "электронное правительство" реализуются, например, в Чувашии (пилотный проект "Электронная Чувашия").

Пилотный проект предусматривает создание серии информационных систем:

· единого электронного реестра населения;

· системы электронных торгов;

· системы управления исполнением бюджета;

· портала органов государственной власти и др.

Проект базируется на концепции HP e-Government Framework, на основе которой создаются единые модели (подсистемы) идентификации и авторизации, обеспечения безопасности, описания и обнаружения предоставляемых сервисов, управления системой (на основе OpenView ).

В ходе реализации проекта приложения, которые создавались ранее для отдельных учреждений, интегрированы в единую структуру управления информационными ресурсами.

Модернизирована и коммуникационная инфраструктура (например, внедрены широкополосные каналы), созданы муниципальные центры общественного доступа к информации (например, установлены в госучреждениях информационные киоски с сенсорными экранами, а в бюджетных организациях организован бесплатный доступ к ресурсам республиканской информационной системы).

На муниципальном уровне созданы информационные системы, объединяющие ресурсы всех местных органов власти и подсоединяемые к Интернет.

Создано также и ядро этой системы - республиканский Центр обработки данных.

Аналогичные пилотные проекты разрабатываются также и в других регионах.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое электронное правительство?

2. Каковы цели формирования электронного правительства в РФ?

3. Каковы проблемы формирования электронного правительства в РФ?

4. Что такое Федеральная целевая программа "Электронная Россия"?

5. Каковы цели Федеральной целевой программы "Электронная Россия"?

6. Каковы приоритеты Концепции построения электронного правительства в РФ?

7. Каковы этапы и задачи этапов формирования электронного правительства РФ?

8. Каковы основные направления формирования электронного правительства в РФ?

Задачи и упражнения

1. Напишите эссе на тему "Электронное правительство".

2. Напишите эссе на тему "Правовая база формирования электронного правительства".

3. Напишите эссе на тему "Социально-экономические последствия функционирования электронного правительства".



2. Особенности Архитектуры электронного правительства по сравнению с Архитектурой предприятия

Общее описание Архитектуры электронного правительства

Вспомним традиционное разбиение архитектуры на представления или частные архитектуры (домены), такие как бизнес-архитектура, архитектура информации, архитектура приложений и технологическая архитектура. Государство в целом и отдельные ведомства, на самом деле, имеют много общего, когда мы рассматриваем "нижние" уровни: инфраструктуру, вычислительные платформы и сети. Эти базовые уровни не несут и не отражают специфику, связанную с логикой деятельности организации и выполнения функций и бизнес-процессов. Однако очевидные различия с коммерческими предприятиями обнаруживаются по мере того, как мы рассматриваем "более верхние" слои стека информационных технологий, которые связаны с прикладными системами для исполнения конкретных государственных функций. Государственные ведомства отвечают за реализацию характерных для государства функций, и среди этих функций можно найти лишь небольшое число параллелей и аналогий с коммерческими организациями. Государственные ведомства также внедряют такие корпоративные системы, как системы управления ресурсами предприятия (ERP) или системы управления отношениями с клиентами, т.е. гражданами и бизнесом (CRM). Но даже при условии, что эти системы реализуют аналогичные функции, что и в бизнес-среде, реализация их в государственных ведомствах сильно отличается.

Если говорить об отличиях, связанных с выделением отдельных представлений (или доменов) в описании Архитектуры электронного правительства, то многие методики особо выделяют некоторые области, которые не всегда актуальны для архитектуры уровня предприятия.

В качестве примера можно привести концепцию Архитектуры электронного правительства Gartner [9.9], которая выделяет следующие представления:

· интерфейс;

· бизнес-архитектура (функции);

· данные;

· прикладные системы;

· общие сервисы;

· интеграция;

· инфраструктура.

Это условно показано на рис. 7.1 в виде "пирамиды". Все перечисленные области Архитектуры электронного правительства обеспечивают основу использования информационных технологий в организациях. Архитектура на уровне государства в целом или на уровне отдельного ведомства должна быть дополнена структурами управления и набором процессов, которые ее поддерживают и обеспечивают, т.е. Архитектурой операций или Процессами управления Архитектурой и ИТ.

Рис. 4 Концептуальная архитектура электронного правительства

Заметим, что данная концептуальная архитектура электронного правительства Gartner была опубликована еще в 2001 году и носит достаточно "традиционный" характер. В курсе "Архитектура предприятия" мы описывали несколько иную методику Gartner Group для описания архитектуры предприятия, которая впервые была опубликована в 2002 году. Она также применима к электронному правительству, и чуть позже мы рассмотрим особенности использования этой обновленной методики в отношении электронного правительства.

Сейчас нам, однако, важнее понять особенности различных доменов архитектуры применительно к электронному правительству. В частности, можно заметить такую характерную, в основном, только для архитектуры электронного правительства область (домен), как общие сервисы. Но и многие другие области архитектуры электронного правительства также содержат характерные особенности, на которых мы кратко остановимся.

Рассмотрим более подробно особенности архитектуры электронного правительства в целом и отличительные черты отдельных доменов (областей) этой архитектуры.

Федеративная или централизованно-децентрализованная модель архитектуры

Одной из центральных характерных принципов реализации архитектуры электронного правительства является федеративная или централизованно-децентрализованная модель.

Это означает децентрализованную реализацию архитектуры различными государственными министерствами, агентствами и ведомствами при централизованной разработке методик описания, анализа и оптимизации архитектуры и при централизованном создании базовых технологических компонент и систем, обеспечивающих общие, повторяющиеся для большинства ведомств функции.

Различные государственные ведомства будут продолжать отвечать за реализацию своих функций и работу с соответствующими данными. То есть, непосредственно ведомства остаются "владельцами" процессов и будут ответственными за реализацию своих собственных информационных систем и за актуальность и точность информации.

Интеграция и повторное использование технологий и решений будет достигаться через идентификацию и реализацию общих принципов проектирования и создание ограниченного набора общих для большого количества ведомств базовых технологических компонент, использование которых уменьшит дублирование в создании систем и обеспечит их многократное использование.

Как справедливо отмечено в [9.10], два фактора являются обязательными для успеха федеративного принципа реализации архитектуры, который, с нашей точки зрения, является единственно возможным для крупных государственных структур управления:

· развитая модель управления архитектурным процессом, способная обеспечить не столько механизмы жесткого навязывания решений, сколько механизмы координации архитектур отдельных организационных структур и ведомств;

· централизованные механизмы финансирования инфраструктурных проектов, которые требуются для реализации общих компонент федеративной архитектуры.

При этом ключевой вопрос для людей, отвечающих за разработку архитектуры, состоит в том, насколько "толстым" должен быть слой общих сервисов. Ответ на этот вопрос требует четкого понимания всего многообразия функций и бизнес-процессов различных организационных структур и ведомств, а также потребностей в обмене информацией.

С технической точки зрения, уже сегодня, например, российские федеральные ведомства имеют достаточную технологическую основу и ИТ-инфраструктуру для реализации своих функций в электронной форме (сети, компьютеры и т.д.). Необходимо лишь более четко определиться по прикладным системам поддержки административных процессов и услуг. При этом потребуется два типа таких систем на федеральном уровне:

· системы, обеспечивающие общие сервисы (базовые компоненты) (например, общий сервер электронных форм документов, общие сервисы безопасности, каталоги с информацией о государственных служащих, платформа для оплаты государственных услуг и т.д.);

· прикладные системы, специфические для реализации конкретных функций и услуг.