Конституционный статус президента РФ как основа его полномочий

Размещено на http://www.allbest.ru

1. Конституционный статус президента РФ как основа его полномочий

Согласно Конституции Президент РФ - глава государства. Это определяет его место в системе государственной власти. Как глава государства он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, выступает в качестве высшего представителя государственной власти, высшего должностного лица государства.

Действующая Конституция РФ ставит институт президентства на первое место среди федеральных государственных органов. Российский Президент наделен большими реальными полномочиями, которые применяет самостоятельно, юридически независимо от других государственных органов, но взаимодействуя с ними. Он не подчинен и не подотчетен никакому органу власти, получая свои полномочия от народа на основе Конституции РФ, не несет за свой политический курс, проводимую политику, за свои законные действия политической ответственности перед парламентом. Исключение составляет лишь юридическая ответственность его в случае обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления с соблюдением сложной, в несколько этапов, процедуры отрешения от должности, осуществляемой палатами Федерального Собрания. Глава государства обладает, таким образом, неприкосновенностью, что обеспечивает повышенную защищенность, устойчивость президентской власти. Естественно, Президент РФ должен реализовывать государственную власть в соответствии с Конституцией РФ, не выходя за рамки своих полномочий, исполняя федеральные законы, в том числе и при определении им основных направлений внутренней и внешней политики государства.

Президент РФ выполняет особую роль в системе государственной власти. Прежде всего Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Принося президентскую присягу, глава государства обязуется сам уважать, соблюдать и защищать эти важнейшие государственные и социальные ценности, но у него для их обеспечения и охраны есть реальные правовые средства воздействия на другие органы власти. Президент РФ наделен действенными конкретными полномочиями, обеспечивающими реализацию этих его важнейших прав и обязанностей. Их осуществлению служат полномочия Президента в области внешней политики, обороны и безопасности, другие его правомочия.

Как гарант Конституции РФ Президент может принимать не противоречащие Конституции России и федеральным законам нормативные указы по широкому кругу вопросов, восполняющие пробелы в законодательстве. Он вправе принимать определенные Конституцией меры в отношении актов, противоречащих Конституции РФ, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам (и указам Президента РФ). В его компетенции приостанавливать действие решений органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам государства или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом. Глава государства может обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ нормативных актов государственных органов Федерации и ее субъектов (ст. 125). Президент (и также Правительство РФ) обеспечивает (в соответствии с Конституцией РФ) осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России, гарантируя ее целостность и суверенитет.

На Президента РФ возложена очень важная функция в системе органов государственной власти: он в установленном Конституцией РФ порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это способствует и выполнению его роли гаранта Конституции РФ, ее защите, обеспечивая реализацию конституционных норм, регламентирующих организацию и деятельность органов государственной власти, осуществление принципов их взаимоотношений, в том числе разделения власти, поддержание законности в деятельности органов исполнительной власти. Он может быть своего рода «арбитром» в системе органов государственной власти (в определенной степени и в рамках Конституции - даже координатором их деятельности), помогая разрешению противоречий между ними, согласованию их работы. Это, прежде всего, относится к взаимоотношениям законодательной и исполнительной властей, а также федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации. Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов. Если же не удается достичь согласованного решения, он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Президент занимает особое место в государственном механизме, в системе разделения властей.

Президент РФ тесно связан с исполнительной властью, занимая по отношению к ней определяющее, верховное положение и существенно воздействуя на ее осуществление, хотя нынешняя Конституция РФ (в отличие от прежней) не применяет к нему формулу «глава исполнительной власти». Конституция РФ наделяет Президента РФ весомыми, эффективными полномочиями по формированию Правительства РФ, воздействию на его работу (при определенной его самостоятельности), на исполнительную власть.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, имеет решающие права по назначению Председателя Правительства, других его членов, может отменять акты Правительства РФ (в случае их противоречия его указам), может принять решение об отставке Правительства, имеет право председательствовать на его заседаниях. Правительство издает свои постановления и распоряжения на основании и во исполнение не только Конституции РФ, федеральных законов, но и нормативных указов главы государства. Председатель Правительства РФ, определяя основные направления его деятельности и организуя его работу, руководствуется не только Конституцией и федеральными законами, но и указами Президента РФ. Он, согласно ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. с изменениями и дополнениями*, руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, осуществляет полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Президенту РФ непосредственно подведомственны Министерство иностранных дел, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Федеральная служба безопасности, другие силовые структуры, а также некоторые другие ведомства. Он осуществляет полномочия исполнительной власти, принимает ключевые решения по управлению страной, обязательные для Правительства РФ, всех органов исполнительной власти. Поэтому Президента РФ правомерно рассматривать как верховного руководителя исполнительной власти, даже как ее фактического главу, т.е. считать Российскую Федерацию в основном президентской республикой

2. Полномочия президента РФ

2.1 Полномочия в области руководства внутренней политикой страны и взаимоотношений с другими государственными органами

Закрепленное в ч. 3 ст. 80 полномочие Президента страны ранее принадлежало Съезду народных депутатов Российской Федерации. Однако это не означает, что теперь Президент играет или должен играть такую же роль почти всемогущего правителя, на которую претендовал Съезд.

Во-первых, следует учитывать, что в действующей Конституции последовательно и системно реализована модель разделения властей. В прежней Конституции это лишь провозглашалось, но до закрепления полноценного механизма «сдержек и противовесов» дело так и не дошло.

Во-вторых, Президент определяет не вообще всю внутреннюю политику (как было записано за Съездом в п. 2 ст. 104 прежней Конституции), а только ее основные направления. Это значительно меняет представления об объеме соответствующего полномочия.

В-третьих, реализация данного полномочия ограничивается правовым условием - соответствием Конституции и федеральным законам.

Смысл этого полномочия Президента состоит в следующем. Президент является главой государства, но одновременно имеет политический мандат, вручаемый народом на всеобщих прямых выборах. Президент, таким образом, не только занимает пост главы государства, но и является наиболее авторитетным (с правовой точки зрения) выразителем определенных политических интересов, даже не будучи партийным Президентом. Однако анализируемое полномочие не позволяет признать, что определение основных направлений политики носит директивный по отношению ко всем институтам власти характер. Особенно важно понять, какова роль данного полномочия применительно к Федеральному Собранию.

В системе разделения властей парламент является одним из главных центров выработки политики, выражаемой в законах. Парламент не может быть юридическим оформителем воли, выражаемой иными институтами власти (равно как и сам не вправе безраздельно властвовать). Но в Конституции есть несколько положений, указывающих на взаимосвязанное функционирование разных ветвей власти. Одно из таких положений - рассматриваемое президентское полномочие.

Осуществляя его, глава государства провозглашает собственное понимание государственных приоритетов. Формально, в соответствии с Конституцией, он не обязан ни с кем согласовывать свое мнение о политических направлениях. Но в реальности Президент не может не считаться ни с положением дел в стране, ни с состоянием бюджета, ни с расстановкой сил в парламенте, ни с общественным мнением. Учет этих факторов, так сказать, "метаконституционная обязанность" Президента, вытекающая из самой природы его статуса, из совокупности основных его функций.

Сказанное не означает, однако, что основные направления политики, определяемые Президентом, должны восприниматься как сугубо информационные, которые могут быть лишь приняты к сведению другими властными структурами. Прежде всего очевидна императивность официального президентского взгляда по отношению к федеральному Правительству. Это вытекает из ряда конституционных норм. В частности: а) из полномочия исключительно Президента назначать Председателя Правительства (с согласия Госдумы); б) из права назначать заместителей Председателя Правительства и федеральных министров и освобождать их от должности; в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента); г) из права Президента отправить Правительство в отставку.

Несколько сложнее вопрос о степени императивности президентских позиций по отношению к парламенту. Как уже отмечалось, Федеральное Собрание не могло бы играть присущей парламенту роли, если счесть комментируемое президентское полномочие юридически обязывающим обе палаты следовать по избранным Президентом направлениям и приоритетам. Однако Федеральное Собрание, будучи включенным в демократический механизм власти, не может быть и абсолютно свободным от провозглашенных Президентом акцентов во внутренней и внешней политике, от заявленных им концепций тех или иных законодательных актов.

Поскольку в России институт президента включен в систему, вырабатывающую политический баланс, постольку каждый иной властный институт, участвующий в создании такого баланса на основе Конституции, попросту не может игнорировать другие. Этим и определяется отношение обеих палат Федерального Собрания к направлениям внутренней политики, определяемой Президентом. Отдельные депутаты Думы и члены Совета Федерации могут быть и не согласны с этими направлениями, но у них уже появляется предмет спора с президентским и правительственным видением проблем и путей их решения. Главное же, для депутатов Думы и членов Совета Федерации появляются ориентиры, по которым им придется соизмерять свою деятельность.

В чем это проявляется? По каким линиям Президент оказывает воздействие на парламент в связи с определением основных направлений политики?

Во-первых, официально заявленные президентские позиции непосредственно влияют на составление плана законопроектных работ, прежде всего в Государственной Думе. Объединенная комиссия по координации законопроектной деятельности, включающая в себя представителей всех ветвей власти, была образована как раз на основе одного из Посланий Президента РФ.

Во-вторых, парламент получает достаточно ясную информацию о намерениях Президента - как текущих, так и на перспективу. Это заставляет парламентариев учитывать позицию главы государства, строить на этом линию своей деятельности.

В-третьих, становится известной "идеология" тех или иных законопроектов, законодательных предложений. Эта "идеология" может не разделяться парламентскими фракциями. Однако ее придется учитывать, поскольку право отклонения законов находится в руках Президента. И этим правом он пользуется на практике весьма широко, хотя главным образом отклоняет законы по мотивам их юридического несовершенства.

В ч. 3 ст. 80 не говорится, в какой конкретно форме Президент определяет основные направления политики. Подсказку дает п. "е" ст. 84 Конституции, который закрепляет полномочие Президента представлять Федеральному Собранию ежегодные послания: о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Отсюда можно сделать вывод, что эти направления содержатся, главным образом, в посланиях Президента.

В послании Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 года Президент РФ определяет приоритеты развития: культуры РФ - в основном направления развития русского языка и библиотечного дела; национальных проектов; инфраструктуры - электроэнергетики, транспортной системы, железнодорожных, водных, воздушных путей сообщения; эффективного использования природных ресурсов; авиационной техники; отечественной науки; укрепления вооруженных сил. Особое внимание уделено выборам в Государственную Думу, которые впервые пройдут по пропорциональной системе, т.е. в выборах будут участвовать только политические партии.

Но исходя из точного смысла упомянутой конституционной формулировки нельзя утверждать, что невозможны иные формы представления основных направлений внутренней политики.

Действительно на практике основные направления внутренней политики определяются Президентом в разнообразных формах.

1) Уже стали традиционными названные выше ежегодные послания парламенту, содержащие как оценку положения дел, так и задачи государства на будущее. Речь идет именно о традиции, поскольку из текста Конституции нельзя с определенностью заключить, должны ли эти составные части быть изложены в разных документах или в одном. Начиная с 1994 г. было принято решение о целесообразности единого ежегодного Послания Президента.

2) Традиционными стали и бюджетные послания Президента страны Правительству РФ. Посредством этих специфических посланий глава государства также определяет основные текущие приоритеты.

3) В практику входят тематические концептуальные документы Президента. Таково, например, послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, направленное 13 июня 1996 г.

2.2 Полномочия в области внешней политики РФ

иностранный президент власть

В статье 86 Конституции РФ определены полномочия Президента Российской Федерации в области внешней политики. В соответствии с п. "а" этой статьи Президент осуществляет руководство внешней политикой, то есть разрабатывает внешнеполитический курс страны и непосредственно руководит его выполнением.

Президенту подведомственно Министерство иностранных дел - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. В Указе Президента от 12 марта 1996 г. N 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" установлено, что МИД осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации, координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в сфере международных отношений и международные связи субъектов Федерации. Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении международных договоров России, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке согласовываются федеральными органами исполнительной власти с МИД до их представления Президенту и Правительству.

Актами Президента решаются важнейшие вопросы руководства внешней политикой Российской Федерации. В частности, Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1371 утверждено Положение о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации, Указом от 7 сентября 1999 г. N 1180 - Положение о чрезвычайном и полномочном после Российской Федерации в иностранном государстве, Указом от 28 октября 1996 г. N 1497 - Положение о посольстве Российской Федерации.

Кроме того, Президент самостоятельно осуществляет дипломатическую деятельность: проводит переговоры на высшем уровне, посещает с официальными и неофициальными визитами зарубежные страны, участвует в совещаниях и встречах глав государств.

Согласно п. "б" статьи 86 Конституции РФ Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры. Президент может вести переговоры с главами государств и правительств других стран лично, а также назначать для этого определенное лицо или делегацию.

Согласно п. "в" ст. 86 Конституции РФ Президент подписывает ратификационные грамоты. Ратификация - это окончательное утверждение договора высшим органом государственной власти. Ратификация международного договора осуществляется в форме федерального закона. Этот закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Подписание ратификационных грамот представляет собой один из этапов процедуры ратификации. На основании федерального закона о ратификации ратификационная грамота подписывается Президентом. Она скрепляется печатью Президента и подписью министра иностранных дел.

Согласно п. "г" ст. 86 Конституции РФ Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота удостоверяет официальный статус главы дипломатического представительства. Этот документ выдается главам представительств в ранге чрезвычайных и полномочных послов или посланников. Верительная грамота подписывается главой аккредитующего государства и адресуется главе государства, принимающего дипломатического представителя.

Отзывная грамота направляется главой государства, дипломатический представитель которого отзывается. В этом документе сообщается о прекращении полномочий дипломатического представителя. Отзывная грамота вручается вновь назначенным дипломатическим представителем одновременно с его верительными грамотами. Отзывные грамоты оформляются так же, как верительные.

2.3 Полномочия Президента обороны страны и обеспечения безопасности государства

Согласно Ст.83 и 87 Конституции Российской Федерации Президент назначает и освобождает высшее командование Вооружённых Сил Российской Федерации, что совершенно оправдано, так как Президент по должности считается Верховным Главнокомандующим Вооружёнными Силами Российской Федерации. Согласно Федеральному закону «Об обороне» (Ст.4), он утверждает концепцию и планы строительства Вооружённых Сил, мобилизационные планы подготовки и накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования.

Оборона страны, её безопасность - одна из главных функций главы государства, здесь Президент принимает не только конкретные, оперативные меры и обеспечивает согласованное функционирование всех органов. «Его прямая обязанность, - об этом произнося присягу, Президент клянётся народу, - защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства» (Ст.82).

Конкретные полномочия Президента в организации обороны страны и обеспечении её безопасности весьма обширны и разнообразны. Конституция определяет их, как правило, в общем, виде, а дальнейшая конкретизация осуществляется федеральными законами и указами Президента. Обратим внимание также на то, что управленческие полномочия в обеспечении обороны разделено между Президентом и Правительством.

В некоторых комментариях к Конституции высказывается мнение, что в мирное время Президент осуществляет «лишь самое общее политическое руководство Вооружёнными Силами», а более конкретным руководством и строительством Вооружённых Сил занимается Правительство России. Такая точка зрения не соответствует действующему законодательству, так как в соответствии с Законом об обороне на Правительство возложена, главным образом, организация материально-технического (в широком значении) оснащения Вооружённых Сил, а также социального обеспечения военнослужащих, уволенных со службы, и т.д.

Министр обороны и Генеральный штаб напрямую подчиняются Президенту, и решающее слово всегда остаётся за главой государства. Принцип единоначалия в руководстве Вооружёнными силами и высокая степень централизации управления в области обороны, безусловно, требует от главы государства не общего, а конкретного руководства это сферой.

К полномочиям Президента также относится назначение и освобождение от должности лиц высшего командования Вооружённых Сил, присвоение высших воинских званий, принятие указов о призыве граждан на военную службу, утверждение плановой гражданской обороны и дислокации Вооружённых Сил.1

Президент определяет основные направления реформы в области обороны и безопасности, концепцию военного строительства, ставит задачи перед Правительством и другими структурами исполнительной власти по созданию эффективной системы государственного управления обороной и обеспечением военной безопасности. Масштабы этого направления деятельности Президента и его полномочия утверждают доминирующую роль главы государства в этой сфере и налагают на него огромную ответственность за положение дел в военной области, в правильном выборе стратегических приоритетов.

Нынешнее положение Вооружённых Сил, связанное с реформой армии, характеризуется отсутствием целостного механизма принятия решений в области обеспечения военной безопасности. Одной из важнейших целей военной реформы Б.Ельцин считает создание гибкой и справедливой системы прохождения службы, усиление роли как государственного, так и гражданского контроля за деятельностью Вооружённых Сил.

Реорганизация Вооружённых Сил и оборонно-промышленного комплекса осуществляется без должного законодательного, ресурсного и финансового обеспечения. В этом вопросе, безусловно, нужны совместные действия Президента, законодательной и исполнительной властей. От Президента в решающей мере зависит организация этой совместной работы по выполнению общегосударственной задачи.

В соответствии со Ст.83 и 87 Конституции Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности, утверждает военную доктрину, вводит в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии военное положение, а для обеспечения безопасности страны - чрезвычайное положение (Ст.88). В то же время Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны страны и государственной безопасности (Ст.114). Учитывая конституционный статус Президента, видимо, есть смысл более четко определить механизм принятия решений в этой сфере и разграничить полномочия между ними.

Полномочия Президента по введению военного или чрезвычайного положения не носят абсолютного характера, они осуществляются в строгом соответствии с Конституцией и федеральными конституционными законами.

Указы Президента о введении военного или чрезвычайного положения, а также решение вопроса о возможности использования Вооружённых Сил за пределами территории Российской Федерации требуют утверждения Советом Федерации (Ст.102). Практика работы Совета Федерации свидетельствует о том, что утверждение указов о введении (или продлении) чрезвычайного положения в отдельных местностях страны иногда встречают неоднозначную оценку со стороны парламента. Сказывается недостаточная согласованность действий всех ветвей государственной власти на стадии проработки и принятия, столь важных для государства и общества решений.

Политическое содержание ситуации с введением чрезвычайного положения предполагает наличие общей позиции Президента и парламента, поэтому утверждение Советом Федерации указа Президента по этому вопросу не является формальным актом. С правовых позиций отказ этой палаты утвердить указ означает не подтверждение юридической силы указа, что обязывает Президента пересмотреть свою позицию. Регламентом Совета Федерации от 6 февраля 1996 года №42 СФ установлено, что в подобных случаях Совет Федерации может предложить Президенту создать совместную согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, включив соответствующий пункт в постановление этой палаты. Вместе с тем последствия неутверждения таких указов сформированы однозначно, их действие прекращается с момента принятия Советом Федерации соответствующего решения (Ст.169 Регламента).

Таким образом, Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности. Являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России Президент утверждает военную доктрину, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил страны.

Размещено на Allbest.ru