История возникновения, изменения и развития института государственной службы в России
Формирование современного понимания сущности государственной службы и особенностей ее системы. Становление и развитие института государственной службы в постсоветской России, ее виды. Анализ проблем реформирования и внесения изменений в законодательство.
Рубрика | Государство и право |
Вид | доклад |
Язык | русский |
Дата добавления | 10.11.2014 |
Размер файла | 73,8 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
ГБОУ ВПО
"СУРГУТСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Ханты-Мансийского автономного округа - Югры"
Кафедра "Государственное и муниципальное управление"
ДОКЛАД
Тема: "История возникновения, изменения и развития института государственной службы в России".
Выполнил: студент 40531м гр.6 курса
Экономического факультета
Колчин Валерий Александрович
Руководитель:
Яноши Владимир Владимирович
Сургут 2014
Содержание
- 1. Понятие государственной службы и содержание системы государственной службы
- 2. История становления и развития института государственной службы в России
- 2.1 Дореволюционный этап
- 2.2 Советский период
- 2.3 Современное состояние
- 3. Виды государственной службы
- 4. Реформирование государственной службы на современном этапе
- Заключение
- Список использованной литературы
1. Понятие государственной службы и содержание системы государственной службы
В 90-е годы XX в. в России в принятых нормативных правовых документах сформировалось современное понимание сущности государственной службы и системы государственной службы.
В советское время, как уже отмечалось, к государственным служащим практически относились все те служащие, которые занимали должности в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, в том числе и в органах государственной власти и управления, и получали заработную плату из государственного бюджета.
Современная трактовка понятия "государственные служащие" в постсоветской России формировалось постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 90-х годов первые проекты законов о государственной службе и ее реформировании.
Утвержденное Указом Президента РФ в декабре 1993 г. Положение о федеральной государственной службе и принятый в 1995 г. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу отношений.
После принятия данного Федерального закона весьма динамично и главным образом в соответствии с ним стало развиваться правотворчество субъектов РФ в сфере правового регулирования государственной службы и организации госаппарата. Именно законодательный массив субъектов РФ в значительной мере дает реальное представление о состоянии правового регулирования служебной деятельности государственных служащих, численность которых в региональных органах власти и управления превышает численность федеральных госслужащих.
Становление и развитие института государственной службы в постсоветской России (в 1993-2003 гг.) шло в соответствии с законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ.
Согласно ему под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов" (п.1 ст.2). При этом "Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей".
Определение понятия "государственный служащий" дано в ст.3 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации":
1. Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
2. Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, признаются настоящим Федеральным законом государственными служащими Российской Федерации".
Дальнейшее свое развитие законодательство о государственной службе получило в ряде других федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов субъектов РФ. Особо важное значение в этом отношении имеет Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 60-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".
В связи с тем, что пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"1, в котором содержалось нормативное определение государственной службы, утратил силу с принятием Федерального закона от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации"2, приведем новую дефиницию, вытекающую из статьи 1 нового закона. Это обусловлено прежде всего тем, что в самой преамбуле закона о системе государственной службы подчеркивается, что именно он в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.
Итак, в соответствии с Федеральным законом о системе государственной службы:
государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы);
субъектов Российской Федерации;
органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституциями, Уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).
Данное законом определение государственной службы указывает на ее сущность.
Характеризуя государственную службу, важно понимать, что это служба не конкретным "государственным органам" или "должностным лицам", а служба государству, государственным и общественным интересам. Это профессиональная деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемая лицами, которые находятся на штатных государственных должностях в государственных органах. При этом их деятельность оплачивается из государственного бюджета - федерального или субъекта РФ. Иначе говоря, не являются госслужащими лица, привлекаемые к обеспечению исполнения тех или иных государственных полномочий на "общественных началах" или с оплатой за счет каких-либо негосударственных средств - фирм, фондов, корпораций и других тому подобных спонсоров.
2. История становления и развития института государственной службы в России
2.1 Дореволюционный этап
Государственная служба в России имеет прочные исторические корни, которые уходят в глубины времени более чем на тысячу лет. Закладывание основ госуправления и госслужбы в Древней Руси первоначально было нераздельно связано с военной организацией и строилось на принципах вассалитета. Вассал (от франц. vassal) - феодал, зависимый от более крупного феодала и получивший от него земельное владение. В переносном смысле вассалитет - это отношение подчиненности, зависимости. Великий князь в решении вопросов государственного управления, защиты территории и др. опирался на дружину - вооруженный конный отряд, который всегда находится при князе. Дружинники служили князю опорой; вся территория от княжеского дворца до границ княжества находилась под контролем дружинной "администрации", обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя. Многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами.
Таким образом, древние истоки слов "служба", "служилые люди" - собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя.
Князь заботился о содержании, "кормлении" дружины, которая обеспечивалась за счет военной добычи от завоевательных походов, отчислений от дани, судебных сборов и т.п. С XII в. дружинники стали обрастать собственностью, им давались волости в "кормление" и управление.
Эта система "кормления" издавна прижилась на русской земле и сегодня мы являемся порой свидетелями ее удивительной "живучести" в многоликом обличье (взяточничество, коррупция в сфере госслужащих, нелегитимная приватизация государственной собственности, лоббирование и т.п.).
Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от практической управленческой и военной деятельности (к хозяйственной) вызвали потребность в формировании профессионального слоя вольных наемных слуг (служащих). Таким образом, в XII-XIII вв. произошел переход от "военной демократии" к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации ("княжий двор") входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре (т.е. земельная аристократия, крупнейшие феодалы; в XI-XIV вв. ближайшие советники князя, позже - в XV-XVII вв. боярство стало официальным званием вплоть до его отмены в XVIII в. Петром Первым). Остальные должности занимали дворяне (люди княжеского двора).
В период татаро-монгольского нашествия и ига (1237-1480) Северо-Восточная Русь попала в зависимость от Золотой Орды - хотя управление и сохранилось в руках русских князей, однако они вынуждены были получать от хана Золотой Орды разрешение княжить - ярлык (специальную грамоту на княжение).
Подлинное выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, сопровождающееся появлением многочисленного слоя государственных служащих, произошло в XV-XVII вв. со становлением централизованного русского государства и формированием самодержавия (царства). Общественная система в период Московского государства была создана уже не на принципах вассалитета, а на принципах подданства. Великий князь, а затем царь рассматривался как наместник Бога на земле. Власть его была полной и беспрекословной.
Права князей и бояр ограничивались понемногу, их властные функции, вассалитет постепенно были ликвидированы.
Что же из себя представляла пришедшая им на смену "государева служба"?
В процессе становления Московского государства, в XIV - XV вв. произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и создание Государева двора. Это некое подобие единого госаппарата, а затем как объединение высших государственных служащих, как институт высшего слоя "служилых людей" просуществовало достаточно долго, до начала XVIII в., т.е. на протяжении всего периода существования Московского государства. Государев двор делился на чины: думные (члены Боярской думы), высшие придворные чины (дворецкие, казначеи, кравчие, постельничие, ловчие, сокольничие, ясельничие), московские чины (стольники, стряпчие, "большие" дворяне, дьяки, шатерничие, жильцы) и "выбор из городов" (представители дворян от уездных корпораций).
Дворяне занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти. На местах полными хозяевами были представители власти великого князя, затем царя - наместники в крупных землях, воеводы - в волостях, уездах. Наместник или воевода получал не жалованье, а все тот же "корм" от местного населения, т.е. все необходимое для безбедной жизни; получал он права на такой "корм" на год - два, редко на более длительный срок. Наместник управлял территорией, судил население, взимал поборы в свою пользу, что способствовало откровенному грабежу населения.
Кормления были отменены лишь во второй половине XVI в., когда члену Государева двора были установлены определенные нормы поместных окладов (земля) и денежное жалованье. Заметим - не заработная плата, а деньги, "жалованные" царем за верную службу, ибо это пока государева служба, а не государственная.
Государевы служащие рекрутировались преимущественно из высших слоев русского общества. Для боярства, объединявшего родовые корпорации знати, наибольшее значение имели а) древность рода, б) знатность рода (принадлежность к княжеским фамилиям). В Москве постепенно утвердился главный принцип боярской иерархии: знатность рода имеет преимущества перед древностью.
Прослеживается такое формирование "дворянства" (как высшего слоя "государевых слуг") в самостоятельную сословную корпорацию: XII в. - люди из княжеского двора; XIII - XV вв. - дворяне занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах владения, но не собственности. В XV в. поместный принцип становится основным во взаимоотношениях государства и его служащих, кроме того, служащему полагалось жалованье. С XV/ в. дворянство наряду с боярством составляло высший слой общества, который повторял иерархию боярства (знатные и менее знатные). Главной для дворян была военная служба; каждый дворянин был обязан по требованию великого князя явиться "конно, людно и оружно", т.е. быть на коне, в полном вооружении и с определенным числом вооруженных людей. В XV-XVII вв. - дворянская конница была главной военной силой Московского государства.
В период с середины XVII в. до начала XVIII в. на смену сословно-представительной монархии приходит абсолютная. Сословный строй приобретает черты замкнутости, консерватизма. Схема государственного управления и органов власти этого периода (царствование Петра I), государственного аппарата, во многом определяющая состав и структуру государственных служащих.
В результате реформаторской деятельности царя Петра I в России была проведена серьезная рационализация системы государственного управления и государственной службы:
В первой четверти XVIII в. при Петре I (годы правления - 1682-1725) были ликвидированы сословно представительные органы и установилась абсолютная монархия.
Петр I отделил персону государя от государства и создал полноценную государственную службу, правовой основой которой стала "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных от 24 января 1722". От этой даты обычно и отсчитывают начало государственной службы в России.
К началу XIX в. "Табель" состоял из 14 рангов.
Предусматривались "Табелью" еще и высшие почетные звания: статс-секретарь его Величества, член Государственного Совета, сенатор, почетный опекун.
В конце 1708 г. Петр I разделил Россию на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернаторами, назначаемыми царем (им же была поручена новая деятельность - полицейская). Губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы, воеводы. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям.
К числу государственных служащих на этом этапе развития России относились не только административные чиновники, но и вообще все те, кто имел классные чины по "Табели о рангах" и кто получал содержание от государства - учителя, инженеры, профессионалы-художники, библиотекари, врачи и лица других подобных профессий.
Одной из специфических особенностей формирования слоя государственных служащих, российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников была дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно "Табели о рангах", личное, а затем и потомственное дворянство.
Екатерина I (годы правления - 1725-1727) дала дворянам право на продолжительные отпуска.
Императрица Анна Иоанновна (1730-1740 гг.) в Манифесте 1736 г. установила для дворян срок обязательной службы - 25 лет (с отсчетом, начиная с 20-летнего возраста).
Петр III (1761-1762 гг.) своим манифестом "О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству" (1762 г.) законодательно отменил обязательную службу дворян. Каждый дворянин теперь волен был сам определять, где, сколько ему служить и служить ли вообще. Дворяне теперь практически не несли обязанностей перед государством, но при этом сохраняли за собой сословные привилегии. В манифесте, однако, была закреплена учебная повинность для дворянских детей, что было направлено на повышение образовательного уровня будущих государственных служащих.
Коррекция законодательства о государственном управлении и государственной службе была продолжена во второй половине XVIII в. Екатериной II (1762-1796 гг.) и Павлом I (1796-1801 гг.). Венцом "золотого века" российского служилого дворянства, кульминацией законодательного закрепления его привилегированного положения стала "Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства" (так называемая "Жалованная грамота"), изданная императрицей Екатериной II в апреле 1785 г. Она подтверждала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государствах. Грамота подтверждала все права дворянства на наследственные или приобретаемые имения, разрешала дворянам "иметь фабрики и заводы по деревням", устанавливала политические права дворянства на выражение сословных интересов через местное самоуправление, губернские и уездные дворянские собрания (упраздненные в 90-х годах Павлом I).
При Александре I (1801 - 1825 гг.) в результате ряда глубоких реформ российская система госуправления становится более четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления - министерства заменяют коллегии (1802 г.). В России создается новый Российский совещательный орган при императоре - Государственный Совет (1810 г.).
Важное значение для развития госслужбы в России имел Указ Александра I (1801-1825 гг.)"О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники" (1809 г.). Целевая направленность Указа - поднять образовательный уровень чиновничества, который был весьма низким, повысить профессионализм.
В 1832 г. при Николае I (1825-1855 гг.) многочисленные нормативно-правовые акты о службе гражданских чиновников, законодательство о государственной службе были кодифицированы и объединены в "Устав о службе гражданской", который определял порядок поступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников и т.д.
Ряд серьезных реформ в сфере государственного управления были осуществлены российскими императорами Александром II (годы царствования 1855-1881), который, освободив крестьян от крепостной зависимости (1861 г.), вошел в историю под именем "царя-освободителя", и Александром III (1881-1894 гг.).
Собственная его императорского величества канцелярия (конец XVIII в. - 1917) - личная канцелярия русского императора. Имела ряд отделений, в т. ч. III отделение - орган политического надзора и сыска в России (1826-1880). Совещательный орган по общегосударственным делам под председательством царя (1857-1882).
При Александре II, в частности, были осуществлены земская (1864 г.), городская (1870 г.), судебная (1864 г.) и ряд других реформ. В результате были учреждены всесословные органы местного самоуправления - земства и городские органы управления. Важное значение имело создание органов управления крестьянами, отпущенными на волю. В соответствии с положениями 19 февраля 1861 г. крестьянский мир был поставлен в зависимость от руководивших правительственных органов. Крестьяне были объединены в сельские общества, последние - в волости, в которые входили сельские общества с населением от 300 до 2 тыс. чел. Сельское общество выбирало сельский сход и сельского старосту. Волостное управление включало волостной сход, волостного старшину, волостное правление и крестьянский волостной суд. Волостной сход включал выборных от каждых десяти дворов и избирал волостного старшину и волостной суд. Контроль же за деятельностью сельского и волостного управлений осуществлял мировой посредник.
Помимо губерний в некоторых районах страны, главным образом на окраинах, продолжали существовать более крупные административные единицы - генерал-губернаторства, включавшие в себя несколько губерний.
Губернатор являлся высшим административным органом в губернии. Назначались губернаторы властью императора. Губернатор, являясь общим представителем высшей правительственной власти губернии, в то же время был органом министерства внутренних дел. Полномочия губернатора заключались в обнародовании законов, осуществлении надзора за всеми административными учреждениями в губернии и за "скорым отправлением правосудия". Руководство губерниями губернаторы осуществляли через губернские правления, приказ общественного призрения и многочисленные губернские комиссии (строительную, дорожную, продовольственную и пр.), председателями которых они являлись. Губернаторам было предоставлено право непосредственно доносить императору об исполнении всех распоряжений с уведомлением лишь того "министерства или главного начальства, коим они объявлены.
Судьба реформ 60-70 гг. XIX в. в сфере государственного и общественного управления оказалась трагичной при Александре III, предпринявшем ревизию отцовских реформ, которая охватила административную, судебную, образовательную и другие сферы и тогда же была оценена современниками как "контрреформа". Этот курс проводился под девизом "Все беды от реформ" и был направлен на охрану феодальной государственности, утверждение административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих, русификации управления окраинами. В итоге была сужена социальная база управленцев, подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и, особенно, общественного управления. Законы 80-90-х гг. по вопросам управления, государственной и общественной службы свернули реформаторскую "оттепель" 60-70-х гг., подавили наметившуюся реформаторскую тенденцию, подкрепили законодательно феодальные устои государственного управления, сократили применение выборного начала. На обширных окраинных территориях сохранялись зачастую дореформенные учреждения, колониальные военно-окружное, военно-губернаторское и даже главноначальствующее управление, а также начальствующее управление в уездах.
Изменения в системе управления 80-90-х гг. усилили диспропорции политического и экономического развития, вызвали рост недоверия к власти, обнажили глубину кризиса власти и управления в центре и на местах, стимулировали оппозиционные и революционные, и реакционные настроения.
При Николае II (1894-1917 гг.) в 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу (сохранялось лишь требование к соответствующему уровню образования). Однако и он не оправдал надежд на поворот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как его отец, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, объявил бессмысленными мечтами конституционные надежды, стремился укрепить самодержавно-полицейскую систему государственной службы и государственного управления, почти никак существенно не изменив их, несмотря на революцию 1905 г.
В конце XIX - начале XX ев государственное и общественное управление Российской империи, сложившаяся в ней система государственной и публичной службы представляли собой огромную государственную, сословную, иерархизированную бюрократическую пирамиду с императором на вершине. В России в это время сложились самый многочисленный в мире административный аппарат (свыше 450 тыс. чиновников), жесткая и централизованная вертикаль исполнительных органов, подконтрольные и ограниченные элементы многосословного земского и городского общественного управления.
Государственное управление и государственная служба в императорской России в начале XX в. так и не стали, в отличие от многих цивилизованных стран, ни конституционными, ни всесословно-представительными. Они имели сословную дворянскую основу, функционально осуществляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной политической системы.
Неспособность монархов к качественным, радикальным реформам управления и других сфер общества, нежелание поделиться властью с обществом, ухудшающееся положение широких слоев трудящихся масс во многом способствовали вызреванию в общественном сознании идеи революционного способа преодоления нарастающего кризиса управления, власти, общества, слома существующей государственной и политической системы.
2.2 Советский период
Годы гражданской войны (1917-1920 гг.). После победы Петроградского вооруженного восстания на II Всероссийском съезде Советов (25 октября 1917 г. в Петрограде) было зафиксировано взятие власти съездом и переход власти к Советам на местах. Верховным органом власти объявлялся Всероссийский съезд Советов, между съездами - Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Съезд сформировал правительство - Совет народных комиссаров (СНК).
Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована декретом ВЦИК "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" от 11 ноября 1917 г.
Характерная черта новой власти - соединение законодательных и исполнительных функций. К началу 1918 г. распущены старые органы власти и управления, в основном были сформированы наркоматы. 2 декабря 1917 г. при СНК был образован Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ), стала формироваться советская система государственного управления и государственной службы.
Конституция РСФСР была принята на V Всероссийском съезде Советов (4-10 июля 1918 г.). Она закрепила систему государственного управления, основой которой объявлялись Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата, а также основы национальной политики, принципы Советской Федерации, основы советской государственной службы. Схема государственных законодательных (представительных) и исполнительных органов власти и управления, сложившаяся в России в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. Практически все лица, занятые в центральных и местных органах власти и управления, считались государственными служащими.
За первые три года Советской власти численность управленческого персонала увеличилась почти в 5 раз. Причины такого роста _ ликвидация рыночных механизмов саморегулирования и попытка заменить их огромными по численности, но непрофессиональными отрядами "новых управленцев".
Развивается процесс сращивания партийных и государственных структур, партийной и государственной службы.
30-е гг. В советском госуправлении 20-30 гг. формируются республиканский строй, российский федерализм в сочетании с унитаризмом.
В 30-е гг. деформируется советское управление, усиливается идеологический и партийный монополизм, возникают и укрепляются культ личности, авторитарность партийно-государственной элиты, оторванность ее от народа, отчуждение народа от власти и управления. Утвердилась в управлении воля высшего должностного лица, власть чиновно-бюрократического аппарата, предельная концентрация полномочий в руках всевластной партийно-государственной верхушки, подчиненность советских (государственных) органов власти и управления партийным и, соответственно, советских служащих - партийным служащим.
Уроки исторического опыта государственного управления 1941-1945 гг., мобилизации всех сил государственных служащих, усилий всех широких слоев населения на самоотверженном труде во имя решения жизненно важных для страны задач не теряют своей актуальности и в наши дни.
В послевоенный период государственное управление перестроилось на конституционной основе и обеспечило перевод страны на мирные рельсы, восстановление разрушенного войной народного хозяйства, повышение уровня жизни советских людей и подъем экономики.
На рубеже 40-50-х гг. явно обозначились кризисные явления в управлении и функционировании аппарата партийно-государственной службы.
Развитие и реформирование государственного управления во второй половине 50-х - середине 60-х гг. характеризовалось такими основными чертами:
Разоблачение культа личности Сталина (1956 г.) и преодоление его последствий, в том числе для развития управленческой системы, государственной службы.
Ликвидация тоталитарно-репрессивного политического режима сталинизма и начало демократизации советского общества, органов власти и управления, государственной службы.
Попытка реформирования системы управления, принятие III Программы правящей КПСС (1962 г.) и подготовка проекта новой Конституции.
Отстранение от политического руководства Н.С. Хрущева (1964 г.) и критика субъективизма и волюнтаризма в управлении обществом, в деятельности советских и партийных органов власти и управления и занятых в них работников.
Реформирование системы партийно-политического и государственного управления в СССР.
Конец 60-х - начало 80-х гг. - период стагнации системы государственного управления в СССР. В 1973 г. стала формироваться трехзвенная система управления "министерство - производственное объединение - предприятие", однако предприятия оставались бесправными. Согласование государственных планов развития народного хозяйства по-прежнему шло через партийные органы.
Несмотря на принятие в 1977 г. новой Конституции СССР, задуманная, казалось бы стройная система государственной власти в Советском Союзе и РСФСР как его составной части на практике дополнялась параллельно функционировавшей партийно-номенклатурной, которая зачастую подменяла Советы - органы государственной власти.
"Перестройка" (1985-1991 гг.): модернизация управленческого аппарата.
В годы "перестройки" была осуществлена массовая смена кадров, которая наряду с устранением престарелых партократов привела в ряде случаев к резкому снижению компетенции политического руководства (к началу 1987 г. было заменено 70% членов Политбюро, 60% секретарей обкомов КПСС, 40% всего личного состава ЦК КПСС), партийных и государственных служащих в центре и на местах.
Разворачиваются гласность, борьба с бюрократизмом, перестройка работы органов государственной и партийной власти, госслужащих.
Однако в 1990 г. в стране начался новый этап глобального социально-политического кризиса, непосредственно приведший к крушению советской государственности.
Состоявшийся в июле 1989 г. последний XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партийных рядов.
Согласно ст.6 Конституции (Основного Закона) СССР 1977 г и ст.6 Конституции РСФСР, КПСС отводилась роль руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций.
Республиканские, краевые, областные партийные организации и их комитеты организовывали исполнение директив ЦК КПСС.
2.3 Современное состояние
Прочной базой создания государственной службы должно являться "крепкое" государство. Однако прекращение в декабре 1991 г. существования СССР как единого союзного государства, крушение административно-командной системы, всеобщий кризис власти и общества поставили на повестку дня проблему создания новой российской государственности. Такова была в 1991 г. основная - "стартовая" предпосылка в целом, в том числе и для становления современной государственной службы.
Правовая основа российской государственности в конце 1991 - начале 1992 г. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.
В одном государственном организме сосуществовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое - президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. И старое - строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной ответственностью (т.е. во многом безответственностью) за принимаемые решения.
Законодательное оформление новой российской государственности вначале шло постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента РСФСР. Важным достижением в этом отношении была принятая в 1990 г. Декларация о защите прав и свобод граждан. Постепенно стала уходить в прошлое государственная идеология, согласно которой утверждалось, что не государство должно служить человеку, а человек - государству.
Важными шагами в правовом оформлении новой российской государственности стали начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, создание нормативных правовых документов, регламентирующих организацию и прохождение государственной службы.
Эти и ряд других законодательных актов снимали многие запреты, утверждали новые принципы, возможности и права. Однако они не обеспечивали четкого и комплексного регулирования, не всегда предусматривали механизмы их реализации, гарантии и ответственность.
Важно и то, что многие поправки к Конституции РСФСР, другие законодательные акты принимались в острой борьбе двух поэтических сил - реформаторов и контрреформаторов, которые в течение 1992-1993 гг. все более поляризовались. При этом все сильнее обострялось, особенно на федеральном уровне, противостояние между исполнительной властью и Советами.
В октябре 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин прекратил полномочия Верховного Совета РСФСР и его депутатов, расправился, по его мнению, с антидемократической, прокоммунистически настроенной оппозицией, вставшей на путь мятежа.
В результате была окончательно разрушена система Советов и Советской власти в России - вслед за Верховным Советом были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов Федерации. Эти события стали важным катализатором ускорения формирования новой системы власти и создания новой Конституции.
В соответствии с решением Президента РФ 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в двухпалатное Федеральное Собрание - в Совет Федерации и Государственную Думу. Одновременно с ними проводился референдум по проекту новой Конституции России, подготовка которого была начата еще летом 1993 г.
За проект новой Российской Конституции проголосовала большая часть избирателей, пришедших на выборы.
Выборы в декабре 1993 г. и принятие новой Конституции РФ заложили правовые основы новой российской государственности, явились их конституционным оформлением и важнейшим этапом демократического обновления России.
Конституция провозгласила продолжение государственного строительства России на основе принципов федерализма. Согласно ей носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Схема, отражающая систему органов государственной власти и управления, сложившуюся в России в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. и во многом определяющую состав и структуру института государственной службы Российской Федерации.
Для строительства новой российской государственности, новой системы государственного и муниципального управления важное значение имеют утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1992 г. "Положение о федеральной государственной службе", принятие и реализация Гражданского кодекса, федеральные законы "О Конституционном суде", "Об основах государственной службы Российской Федерации* (1995 г.), "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.), аналогичные законы субъектов РФ, другие законы и нормативные акты.
Осваивают новые принципы работы, основанные на прямом действии Конституции, органы законодательной, представительной и судебной ветвей власти, которые все более превращаются в самостоятельные и важные ветви государственной власти.
В законе определяются также порядок прохождения государственной службы (ст.21), необходимость проведения конкурсов и испытании при замещении государственной должности государственной службы (ст.22 и 23), порядок аттестации государственного служащего (ст.24) и ряд других важных моментов.
3. Виды государственной службы
В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" было установлено разделение государственной службы Российской Федерации с учетом принципа федеративного устройства нашего государства на два вида:
федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении.
С принятием и вступлением в силу Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 60-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"2 законодательно закреплено, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
I. государственная гражданская служба;
II. военная служба;
III. правоохранительная служба.
В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на:
1. федеральную государственную гражданскую службу;
2. государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы, а другие виды федеральной государственной службы могут быть установлены путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон о системе государственной службы Российской Федерации.
Таким образом, налицо три вида федеральной государственной службы (федеральная государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба) и один вид государственной службы субъектов Российской Федерации (государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации).
Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 2 Федерального закона о системе государственной службы).
В статьях 4-7 Федерального закона даны определения вышеперечисленных видов государственной службы, а именно:
I. Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
II. Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
III. Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
IV. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъектов Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
V. Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания.
VI. Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина, которым присваиваются специальные звания или классные чины.
4. Реформирование государственной службы на современном этапе
Действующее законодательство о государственной службе и на основе которого возникло и функционирует служебное право Российской Федерации, нуждается в кардинальном реформировании, чтобы соответствовать современному этапу политического и социально-экономического развития Российской Федерации.
О проблемах реформирования государственной службы говорят и пишут юристы, экономисты, философы, социологи, специалисты по государственному управлению, историки, представители других гуманитарных специальностей. Однако пока целостный и единый подход к этой сложной и актуальной проблеме отсутствует. Разрабатывается проект нового Федерального закона о государственной службе.
В научных публикациях последних лет предлагаются различные пути реформирования законодательного регулирования государственной службы. Преследуя цель создания единого института государственной службы, некоторые ученые предлагают принять новый Федеральный закон "О государственной службе в Российской Федерации", в котором были бы закреплены общие принципы и единые положения института государственной службы, единые организационно-правовые нормы и правила поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, единые гарантии, ограничения и т.д.
Другие авторы предлагают, используя уже существующую правовую базу регулирования отношений государственной службы, принять Кодекс государственной службы Российской Федерации. Этот Кодекс должен включать Общую часть (понятие государственной службы, ее виды, взаимосвязь с муниципальной службой; понятие должности государственной службы и ее классификация; государственный служащий и его правовой статус) и Особенную часть (положения об основных институтах государственной службы: поступление на службу, ее прохождение, управление и финансирование службы и пр.).
Следует, правда, уточнить, что, разрабатывая административное законодательство о государственной службе, законодатель не намерен ликвидировать (или уменьшать) сферу социальной защиты государственных служащих; социально-правовая защита государственных служащих закрепляется как важнейший принцип государственной службы, и публичное служебное законодательство в этом смысле не уступает трудовому законодательству. Более того, административное законодательство устанавливает достаточно много (оправданных, а часто и не оправданных) льгот, гарантий и компенсаций государственным служащим, не положенных "обычным работникам", статус которых устанавливается законодательством о труде
Одной из важнейших задач реформы российской государственной службы является, на наш взгляд, создание профессионального чиновничества, компетентного и профессионального, деятельность которого базируется на проверенных временем во многих странах демократических принципах государственной службы. Профессиональное чиновничество - это категория людей, находящихся на государственной службе и выполняющих особо важные государственные функции, чей статус установлен в специальных законах и организуется на традиционных принципах (несменяемость чиновников; внепартийность публичной службы; верность государству; денежное содержание и обеспечение государством и т.д.). Чиновники представляют собой служащих со специальным набором прав и обязанностей. Во многих странах они являются субъектами реализации высших полномочий государственной власти, выполняют особо важные государственные функции, состоят в особенных правовых отношениях с государством (отношения верности и доверия) и назначаются на должность путем издания административно-правового акта.
государственная служба институт россия
В нашей стране, учитывая исторические корни русской государственной службы, а также традиционную историческую близость правовых систем России, Германии, Франции и некоторых других европейских государств, целесообразно использовать лучшее из того, что устанавливает чиновное право европейских государств. Особенно интересен, с нашей точки зрения, опыт построения публичной службы такого федеративного государства, как ФРГ. Анализ опыта правового регулирования соответствующих правоотношений в развитых странах мог бы быть полезным для российских законодателей.
Широко обсуждается проблема реформы государственной службы А.Г. Барашевым и А.В. Оболонским. Давая общую оценку современного состояния госаппарата, авторы рассматривают вопросы идеологии и принципы реформы государственной службы.
А.Г. Барышев и А.В. Оболонский предпослали своему исследованию высказывание О. Бисмарка: "С плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы".
Как представляется, менять необходимо оба слагаемых. Одно из направлений необходимых изменений - модернизация нашей государственной службы в аспекте кадровой политики.
Кадровая политика как система направленных мероприятий включает:
Построение кадровой вертикали по возможной модели:
Управление кадровой политикой Администрации Президента РФ - Совет по вопросам кадровой политики - Государственный комитет РФ по делам госслужбы при Правительстве РФ - кадровые службы министерств и ведомств;
Кадровые службы двойного подчинения в регионах при главах регионов и представителях Президента.
Составление списков кадрового резерва, иными словами - "демократической номенклатуры", с разделением ее по уровням.
Целенаправленное проведение политики обновления аппарата, в частности, за счет поощрения и организационного обеспечения ротации кадров по "спирали" регионы - центр - регионы, а также привлечения на достаточно высокие должности людей из сфер бизнеса, производства, науки, демобилизуемых из Вооруженных Сил России специалистов, молодых специалистов с управленческим образованием.
Создание системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров.
Коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.
Ускоренное прохождение переподготовки ведущими управленческими кадрами, особенно политическими назначенцами.
Значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на "хозрасчет" с элементами конкурсного отбора.
Создание из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива реформы".
Подготовка и практическое введение в жизнь системы открытых конкурсов на вакантные должности госслужбы.
Проведение аттестации всех профессиональных ("карьерных") служащих на основе разработанных критериев.
Обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и увольнении; создание апелляционных комиссий.
Определение компенсаций для увольняемых с государственной службы лиц, занимавших политические должности.
Обеспечение выполнения положений ст.9 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" о правах госслужащего.
Введение разрешительного порядка для перехода госслужащего на работу в коммерческие структуры, связанные с его прежней деятельностью, в течение двух лет после его увольнения с госслужбы.
Создание правовых и организационных гарантий "прозрачности" госслужбы для общества, для доступа граждан и организаций к несекретным материалам, связанным с их правами и законными интересами.
Разработка и широкое обсуждение проекта Этического кодекса государственного служащего, создание комиссии по служебной этике.
Возобновление выпуска журнала под условным названием "Вестник государственной службы" с основными разделами: общие и отраслевые требования (стандарты) для занятия государственных должностей, открывающиеся вакансии, по которым объявлен конкурс; методические указания по приему на госслужбу и аттестации; статьи и сообщения о госслужбе - как отечественной, так и зарубежных стран.
Подготовка и постепенный перевод госслужащих на особого рода контрактную систему.
Введение в порядке эксперимента системы учета затрат времени и эффективности труда государственных служащих.
Разработка и осуществление программы по информации и пропаганде реформы государственной службы.
Резюмируем изложенную программу следующим образом. Мы хотим впервые в истории России создать гражданскую государственную службу, в которой лица, занимающие политические должности, могли бы эффективно проводить государственную политику через высококвалифицированный аппарат "карьерных" служащих. Последние проходят тщательную многоступенчатую профессиональную подготовку и отбор, оцениваются и продвигаются по служебной "лестнице" в соответствии с их деловыми качествами, и их деловые отношения оформлены в особого рода контрактах. Эти контракты призваны максимально повысить продуктивность работы служащих, обеспечить достойный и привлекательный материальный статус госслужбы, основанный в первую очередь на прямых денежных выплатах, гарантировать соблюдение ими дополнительных обязательств по отношению к государству в обмен на определенные установленные законом привилегии, ориентировать чиновников на приоритетность публичной службы, т.е. на содействие реализации законных интересов и прав граждан и их объединений, а также на ее принципиальную прозрачность, т.е. открытость и доступность информации. Реформа госслужбы, проведенная в обозначенном направлении, несомненно, будет иметь и немалый антикоррупционный эффект.
Подобные документы
Становление и развитие института государственной службы в России. Понятие и содержание системы государственной службы, ее принципы, функции и правовое регулирование. Институт государственной службы как регулятор административной деятельности чиновников.
дипломная работа [105,5 K], добавлен 01.06.2012Историко-правовой анализ развития института государственной службы в России. Правовые аспекты функционирования правоохранительной службы Российской Федерации. Законодательные основы института государственной службы в Министерстве внутренних дел.
дипломная работа [136,6 K], добавлен 10.05.2016История развития института государственной службы на дореволюционном этапе и в советский период. Принципы организации и функционирования органов власти и управления России. Реформирование госслужбы в рамках административной реформы на современном этапе.
дипломная работа [771,3 K], добавлен 23.12.2011Становление и развитие института государственной службы в разные периоды, её формирование на современном этапе развития. Роль и нормы административно-правового института. Регулятор административной деятельности чиновников, заказы на переподготовку.
дипломная работа [122,7 K], добавлен 14.11.2011Общая характеристика государственной службы как профессиональной деятельности в аппарате государственного управления. История развития муниципальной службы. Проблема реформирования государственной службы Российской Федерации в современный период.
реферат [30,2 K], добавлен 12.10.2015Историко-теоретический аспект становления и развития института государственной службы в России. Современное состояние института государственной службы. Характеристика основных видов государственной службы (государственная, военная, правоохранительная).
курсовая работа [64,7 K], добавлен 16.04.2014Система государственной службы: понятие, основные принципы построения и функционирования. Историко-правовой анализ возникновения и развития государственной службы в России, ее отражение в современном законодательстве и перспективы реформирования.
дипломная работа [49,3 K], добавлен 23.04.2011Государственная служба как основной институт административного права. Понятие, правовые основы, принципы государственной службы России. Характеристика видов государственной службы. Причины, служащие основанием для реформирования государственной службы.
контрольная работа [32,2 K], добавлен 09.01.2011Понятие государственной службы, определение статуса и полномочий, психологического портрета государственного служащего. Генезис данного института в России. Кадровое обеспечение государственной службы: состояние, пути развития, информационное обеспечение.
курсовая работа [46,0 K], добавлен 10.06.2011Изучение сущности современной системы государственной службы, государственного управления, а также тех принципов, которые стоят в основе функционирования института государственной службы, которая объединяет всех работающих лиц органов публичной власти.
реферат [58,8 K], добавлен 26.09.2010