Совет Федерации Федерального Собрания РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки РФ

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Хабаровская государственная академия экономики и права»

Юридический факультет

Кафедра конституционного и административного права

Курсовая работа

по конституционному праву РФ

на тему: Совет Федерации Федерального Собрания РФ

Хабаровск 2005

Содержание

Введение

1. Федеральное Собрание Российской Федерации: общая характеристика, деятельность

2. Порядок формирования Совета Федерации

3. Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ

Заключение

Библиографический список

Введение

В ст. 94 Конституции РФ содержится определение Федерального Собрания как парламента РФ, из которого следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Федеральное собрание характеризуется как двухпалатный орган, что обусловлено, в первую очередь, федеративным устройством нашего государства. Мировой опыт показывает, что конституционно-правовой институт двухпалатности (бикамерализма) после определенного кризиса получил с 70-х годов ХХ века общее признание как неотъемлемый признак развитой демократии.

В настоящее время большинство отечественных исследователей соглашаются с мнением, что Совет Федерации как верхняя палата российского парламента все больше соответствует своему основному предназначению - интеграции и консолидации интересов регионов, а также их представительству при формировании и осуществлении общегосударственной политики. Тем не менее, некоторые высказываются против существования Совета Федерации как палаты парламента вообще, чаще встречаются противники существующего порядка его формирования. Все это дает основания полагать, что деятельность и порядок организации Совета Федерации - верхней палаты российского парламента в настоящее время представляет наибольший интерес для исследования.

Проблемам функционирования Совета Федерации уделяют внимание такие авторы, как И.В. Гранкин, О.Н. Булаков, Л.Я. Полуян и др.

В своей работе я охарактеризую Федеральное Собрание как законодательный и представительный орган государственной власти в России, рассмотрю вопросы, касающиеся порядка формирования Совета Федерации. Также я раскрою основные положения, касающиеся полномочий верхней палаты российского парламента.

двухпалатность федеральный собрание парламент

1. Федеральное Собрание Российской Федерации: общая характеристика, деятельность

В отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались, начиная с XVII-XVIII веков, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в современном понимании этого органа) - Государственная Дума - было создано лишь в 1906 году. Изначально с момента учреждения Николаем II Государственной Думы в России была фактически образована двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента являлась Государственная Дума, а верхней - Государственный Совет. В то же время по своей природе Государственный Совет не в полной мере являлся представительным органом. Одна половина членов Государственного Совета избиралась от духовенства, дворянства, земств, Академии наук и профессоров университетов, крупнейших организаций промышленников и торговцев; другая половина, а также Председатель и вице-председатель Совета назначались Императором.

Следует отметить, что Государственная Дума и Государственный Совет имели равные законодательные права, и на рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента. Создание двухпалатной системы законодательной власти, близкой к парламентскому типу, имело важное значение для становления в России бикамерализма. Однако события того времени, когда в стране обострилась борьба с системой царского самодержавия, породили адекватную реакцию со стороны Императора. Николай II и царское правительство с 1913-1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами.

В советскую эпоху двухпалатная система законодательной власти присутствовала только на уровне высшего законодательного органа власти Союза ССР. Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от автономной республики, по пять депутатов от национальной области и по одному депутату от национального округа. Обе палаты обладали равными правами. Их сессии проходили одновременно и на них рассматривались одни и те же вопросы. В случае разногласия между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.

Россия, как республика в составе СССР, долгий период имела однопалатный высший орган государственной власти - Верховный Совет РСФСР. Лишь в 1990 году в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы две палаты - Совет Республики и Совет Национальностей. По своим полномочиям, структуре и принципу формирования палат учредители российского бикамерализма в значительной мере использовали подходы, аналогичные тем, что применялись в отношении Верховного Совета СССР.

С принятием Конституции РФ 1993 г. в России сформировался принципиально иной двухпалатный законодательный орган. Как отмечают исследователи, с принятием Конституции РФ впервые был учрежден парламент Российской Федерации, отвечающий основным требованиям парламента демократического государства.

Так, статья 11 Конституции РФ среди федеральных государственных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, называет Федеральное Собрание, являющееся представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Представительным органом Федеральное Собрание РФ является потому, что оно представляет интересы всего многонационального народа России. Порядок формирования и полномочия обеих палат Федерального Собрания закреплены таким образом, что они достаточно полно учитывают и отражают в своей деятельности не только общие интересы всего многонационального народа Российского государства в целом, но и специфические интересы наций и народностей всех субъектов Российской Федерации, всех социальных слоев российского общества, что создает необходимые условия для превращения Российской Федерации в демократическое, социальное государство.

Закрепление парламента Российской Федерации в качестве законодательного органа означает, что он является федеральным органом государственной власти, который имеет право издавать федеральные нормативные акты, которые обладают высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции Российской Федерации. Федеральное Собрание принимает все виды федеральных законов, которые не могут противоречить федеральной Конституции и отдельным ее нормам.

Парламент России является единственным законодательным органом власти Российской Федерации. Следовательно, никакой другой федеральный государственный орган не имеет права издавать законы или иные нормативные акты, обладающие юридической силой закона. Законотворчество является основной функцией Федерального Собрания как парламента Российской Федерации. Деятельность всех государственных органов осуществляется на основе Конституции РФ и федеральных законов. Их правовые акты не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Федеральные законы также не могут противоречить Конституции РФ. Если такое противоречие обнаруживается, то по решению Конституционного Суда РФ эти законы или их конкретные нормы утрачивают свою юридическую силу.

Новые принципы двухпалатной структуры парламента и ее отличия от двухпалатной структуры бывшего Верховного Совета состоят в следующем.

Во-первых, палатам придано новое наименование. Так, наименование палаты Совет национальностей утратило свою логическую основу, т.к. субъектами Федерации стали не только национальные, но и территориальные образования - края, области, города федерального значения. Поэтому палата представительства субъектов получила наименование - Совет Федерации. В свою очередь это потребовало изменения наименования палаты общенационального представительства, для которой, учитывая российский исторический опыт, было принято наименование - государственная Дума.

Во-вторых, если в Верховном Совете палаты заседали и решали все вопросы, как правило, совместно, то в Федеральном Собрании палаты заседают раздельно.

В-третьих, в настоящее время не предусмотрено наличие Председателя Федерального Собрания (такого рода пост был присущ Верховному Совету).

В-четвертых, за каждой из палат закреплен самостоятельный перечень вопросов их ведения.

В-пятых, каждая из палат образует отдельно свои комитеты и комиссии.

И, наконец, в-шестых, различны полномочия палат в сфере законотворчества. Федеральные законы принимает Государственная дума, а Совет Федерации их одобряет.

Отмечу, что Конституция РФ отказалась от наименования Федерального Собрания как «высшего» органа государственной власти. Понятия «высший» и «низший» вообще не присутствуют в Конституции РФ. Они отражают принципиальную позицию законодателя, состоящую в том, что в системе подлинно федеративных отношений и реального разделения властей не может быть раз и навсегда установленных «высших» или «низших». Во взаимоотношениях государственных органов власти отсутствует жестко установленная «служебная иерархия»: в рамках собственной компетенции каждый государственный орган - «высший», имеет всю полноту прав и несет всю полноту ответственности.

По аналогии со многими зарубежными странами палаты Федерального Собрания РФ имеют разные полномочия. В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума принимает законы, а Совет Федерации их рассматривает и утверждает. Приведенные особенности обусловлены различной природой представительства палат. Если Государственная Дума формально признана органом общенационального представительства, то Совет Федерации является палатой, представляющей субъекты РФ.

Вместе с тем, отношение отечественных и зарубежных исследователей к действующей системе двухпалатного российского парламентаризма неоднозначно.

В концептуальном для России значении обсуждается вопрос о целесообразности существования второй палаты - Совета Федерации как палаты регионов, отражающей федеративное устройство страны. Б.А. Страшун отмечает, что большинством политиков и ученых вопрос о ликвидации верхней палаты не ставится. Предложения о создании однопалатного парламента на национальном уровне выдвигаются в основном лишь сторонниками формирования унитарной России, и их логика понятна. Наиболее актуальной для России является дискуссия иного плана: насколько верхняя палата по своему формированию, компетенции и качеству деятельности отвечает тому предназначению, что определено в отношении нее в Конституции РФ.

2. Порядок формирования Совета Федерации

Совет Федерации характеризуется как орган представительства субъектов РФ на основе следующих начал: а) равное число представителей от каждого субъекта независимо от вида субъекта, его величины и иных обстоятельств; б) учет принципа разделения властей, что обеспечивается равным представительством от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов.

Следует заметить, что до принятия в 1993 году Конституции РФ порядок формирования Совета Федерации несколько отличался от того, который существует в настоящее время. Так, на основе Указа Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626 проходили выборы депутатов Совета Федерации РФ. Первый состав Совета Федерации был сформирован сроком на два года, что предусматривалось в ч. 7 раздела второго Конституции.

В дальнейшем Конституция РФ не учла такой порядок формирования Совета Федерации. Согласно ст. 95 Конституции РФ верхняя палата российского парламента формируется путем вхождения в нее двух представителей от каждого субъекта РФ по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Первым законом, определившим порядок формирования Совета Федерации, стал Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192 - ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Он полностью исключал возможность избрания членов этой палаты парламента. В Законе было сделано своеобразное разъяснение о том, кто является представителем субъекта Российской Федерации в Совете Федерации. «В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти…» (ст. 1). В субъектах, где созданы двухпалатные законодательные (представительные) органы, совместным решением обеих палат определяется представитель соответствующего законодательного (представительно) органа в Совет Федерации (ст.2). Таким образом, как отмечает И.В. Гранкин, был создан прецедент уточнения конституционной нормы федеральным законом, что нельзя признать правомерным.

После принятия Федерального закона № 192 - ФЗ возник совершенно новый порядок формирования Совета Федерации, который принципиально отличался от выборов первого состава Совета Федерации. Он легализовал участие глав высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в деятельности парламента. Как отмечают многие авторы, это противоречило закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей, который исключает вмешательство одного органа власти в деятельность другого. Главы высших исполнительных органов власти субъектов РФ, будучи членами Совета Федерации, безусловно активно влияли как на деятельность своих коллег по палате, так и на депутатов Государственной Думы. Нельзя не отметить и то, что установленный порядок формирования Совета Федерации сузил сферу действия принципа народовластия, поскольку народ был лишен возможности направлять своих представителей в одну из палат парламента.

В 2000 году был принят новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с его положениями из состава Совета Федерации были выведены высшие должностные лица субъектов РФ, а его членами стали представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В ст. 2 указанного Закона закреплялось, что член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Если же законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является двухпалатным, то член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

В 2004 году в ФЗ «о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» были внесены изменения, в частности, ст. 2 была дополнена положениями, которые касаются сроков, в которые должен быть избран представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Так, представитель от однопалатного органа должен быть избран не позднее трех месяцев со дня его первого заседания в правомочном составе нового созыва, а представитель от двухпалатного органа или органа, формируемого путем ротации - в течение трех месяцев со дня истечения срока, на который был избран предыдущий представитель соответствующего органа.

По общему правилу кандидатура (кандидатуры) представителя законодательного органа государственной власти субъекта РФ вносится председателем этого органа. Если законодательный орган имеет двухпалатную структуру, то кандидатуры вносятся поочередно председателями палат. Однако группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести на рассмотрение альтернативную (альтернативные) кандидатуру представителя.

Что касается представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, то он назначается высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий. Также как и представитель от законодательного органа, представитель от исполнительного органа должен быть назначен не позднее трех месяцев со дня вступления в должность высшего должностного лица субъекта РФ, в том числе и в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего высшего должностного лица субъекта РФ.

Если полномочия представителей прекращаются досрочно, то новый член Совета Федерации должен быть избран (назначен) не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ об избрании своего представителя принимается тайным голосованием и оформляется постановлением органа (если орган двухпалатный - совместным постановлением палат). Решение высшего должностного лица субъекта РФ о назначении представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ оформляется указом (постановлением). Данный указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Следуют отметить, что депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ имеют право вето относительно кандидатуры в Совет Федерации от исполнительного органа. Так, указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Федерации вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа субъекта РФ две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации.

В ст. 6 ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» содержится бланкетная норма о том, что рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ кандидатуры (кандидатур) для избрания представителя в Совете Федерации осуществляется в соответствии с регламентом этого органа.

В ст. 112 Регламента Законодательной Думы Хабаровского края, утвержденного Постановлением Законодательной Думы Хабаровского края от 29.11.2000 г. № 1048 (в ред. от 26.07.2005 г.) закреплено, что кандидату (кандидатам) на должность представителя в Совете Федерации предоставляется до двадцати минут для выступления на заседании Думы и ответов на вопросы депутатов Думы. Постановление Думы об избрании (досрочном прекращении полномочий) представителя в Совете Федерации от Думы принимается тайным голосованием и считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Думы.

Постановление Думы об избрании (досрочном прекращении полномочий) представителя в Совете Федерации от Думы не позднее пяти дней после вступления в силу направляется в Совет Федерации.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий данного члена Совета Федерации.

Полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ (в ред. от 21.07.2005 г.). Так, согласно ст. 4 указанного закона, полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно в случаях:

- письменного заявления члена Совета Федерации о сложении своих полномочий;

- избрания члена Совета Федерации депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно назначения члена Совета Федерации на иную государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, государственную должность государственной службы или муниципальную должность муниципальной службы;

- поступления члена Совета Федерации на государственную или муниципальную службу, вхождения их в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

- утраты членом Совета Федерации гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства;

- вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации;

- вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности члена Совета Федерации либо о признании его недееспособным;

- признания члена Совета Федерации безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу;

- смерти члена Совета Федерации.

По представлению Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе не рассматривать поступившее представление Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации.

Решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации оформляется постановлением Совета Федерации, в котором определяется день прекращения полномочий члена Совета Федерации.

Порядок принятия Советом Федерации решений о подтверждении полномочий вновь избранных (назначенных) членов Совета Федерации и решений о прекращении полномочий членов Совета Федерации устанавливается Регламентом Совета Федерации. Согласно ст. 7 Регламента Совета Федерации, утвержденного Постановлением Совета Федерации от 30.01.2002 г. № 33-СФ (в ред. от 09.02.2005 г.) вопрос о подтверждении или досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации предварительно рассматривается Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности.

Данная комиссия проверяет соответствие документов, подтверждающих полномочия члена Совета Федерации либо устанавливающих основания досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации, положениям федеральных законов «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». По результатам проверки указанных документов Комиссия готовит заключение.

Вопрос о подтверждении или досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации включается в повестку дня ближайшего заседания Совета Федерации по предложению Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности.

Рассмотрение вопроса о подтверждении или досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации начинается с доклада председателя либо по его поручению первого заместителя или заместителя председателя Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности. Решение о подтверждении полномочий члена Совета Федерации принимается без обсуждения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.

Необходимо отметить, что порядок формирования Совета Федерации - предмет дискуссий ученых-юристов. Так, И.А. Конюхова полагает возможным вернуться к варианту формирования верхней палаты, который существовал в середине 90-х годов, когда в нее входили главы законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации по должности. А.А. Вихарев, в свою очередь, считает, что существующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации вполне приемлем. По его мнению, он полностью отвечает представительской природе этого органа и предназначен для того, чтобы члены Совета Федерации были связаны как с интересами регионов в целом, так и с интересами их властных органов. Однако такие позиции не подтверждаются составом Совета Федерации. Так, в 2004 году из 178 его членов более половины не проживали в субъектах РФ.

Ю.А. Дмитриев и А.М. Николаев предлагают предусмотреть две стадии в процедуре замещения поста члена Совета Федерации: одну - депутатскую, другую - народного одобрения кандидатур представителей от субъекта РФ в Совет Федерации.

По мнению Г.Д. Садовниковой оптимальным вариантом формирования Совета Федерации является такой, при котором избрание представителя в Совет Федерации от законодательного органа субъекта РФ осуществляется депутатами этого органа, а представителя от исполнительного органа - населением субъекта РФ одновременно с выборами высшего должностного лица субъекта РФ на соответствующих выборах. При этом член Совета Федерации - представитель исполнительного органа должен быть заместителем высшего должностного лица субъекта РФ - по значимости вторым лицом в исполнительном органе. Здесь следует отметить, что с установлением нового порядка выборов высших должностных лиц субъектов РФ данное предложение утратило силу.

Таким образом, имеется две группы предложений относительно порядка формирования Совета Федерации. Первая включает предложения о формировании Совета Федерации невыборным путем, вторая - о прямых выборах членов Совета Федерации. Аргументация в поддержку предложений первой группы сводится к тому, что при таком формировании Совета Федерации органически сочетаются принципы регионального представительства и демократии. Кроме того, в случае возврата в эту палату руководителей региональных законодательных и высших исполнительных органов были бы созданы условия для предотвращения конфликтов между центром и регионами в процессе выбора оптимального варианта того или иного федерального закона.

Противники обозначенной позиции считают приведенные аргументы недостаточно убедительными. Так, участие представителей исполнительных органов в работе российского парламента не согласуется с принципом разделения властей. Совет Федерации периода 1995-2000 годов работал неэффективно. У глав администрации, по существу, не было времени для законодательной деятельности из-за занятости оперативными делами. В то же время отражение в парламенте интересов субъектов Федерации представляется необходимым. В постановлении Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ» подчеркивается, что в своей организации и деятельности Совет Федерации и государственная Дума «призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации - прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации». Однако решить эту задачу полностью при формировании Совета Федерации не удается, так как в нем нет реального представительства населения субъекта, а есть представительство законодательного и исполнительного органов субъектов РФ. Проживающие на их территории граждане непосредственно не участвуют в отборе представителей в Совет Федерации и, естественно, не делегируют тем, кто в нем находится, право представлять соответствующий субъект.

Ю.А. Дмитриев и А.М. Николаев предлагают выдвигать кандидатов в состав Совета Федерации из числа бывших и действующих республиканских президентов, губернаторов, депутатов, работников вузов и НИИ либо из числа иных лиц, постоянно проживающих на территории субъекта РФ, отвечающих предусмотренным Законом цензовым требованиям. В составе Совета Федерации они видят и бывших президентов РФ, что, по их мнению, станет важной гарантией их неприкасаемости. Подобную позицию еще в 1999 году высказывали М.А. Краснов и Г.А. Сатаров. Они полагали возможным формировать Совет Федерации не только из представителей субъектов РФ, но и из бывших президентов РФ, если они не были отрешены от должности, а также из бывших судей Конституционного Суда РФ, если их полномочия не были прекращены досрочно. При этом, по мнению М.А. Краснова и Г.А. Сатарова, бывшие президенты и судьи должны «вливаться» в состав Совета Федерации автоматически и находиться в нем пожизненно.

Как отмечает И.В. Гранкин, такие предложения вряд ли могут быть приемлемы, поскольку их реализация приведет к сужению представительного характера верхней палаты российского парламента. По мнению исследователя, Совет Федерации не должен быть «пристанищем» для различного рода «бывших», в том числе президентов. Автоматическое резервирование для них мест в парламенте противоречит принципам парламентаризма, демократическим началам государства. Нельзя допускать и создания касты неприкасаемых, так как это противоречит принципам избирательного права.

Ряд политиков, а также ученых-правоведов предлагают ввести прямые выборы членов Совета Федерации. Так, бывший председатель Совета Федерации Е.С. Строев считает предпочтительным переход ко всенародному избранию членов «палаты регионов». В то же время он допускает их избрание специальными коллегиями выборщиков, а не прямыми выборами. Как отмечают сторонники данной позиции, избрание членов Совета Федерации населением соответствующих субъектов РФ способствовало бы более полной реализации ст. 3 Конституции РФ, в которой свободные выборы провозглашаются высшим непосредственным выражением власти народа. При этом следовало бы исходить не из формального равенства субъектов, а обеспечивать их представительство в Совет Федерации с учетом количества проживающих в них избирателей.

В целом, следует отметить, что принятые в постсоветский период федеральные законы создали устойчивую правовую базу для формирования Совета Федерации. По мнению Председателя ЦИК РФ А.А. Вешнякова, наше избирательное законодательство соответствует международным стандартам и даже более демократично по сравнению, например, с избирательными законами США. Проявляющиеся в ходе выборов недостатки А.А. Вешняков объясняет отсутствием демократических традиций и должной политической культуры в обществе.

3. Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ

Конституция РФ не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а государственную Думу - как нижнюю палату Федерального Собрания.

Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу, который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации имеет некоторые важные полномочия.

Таким образом, роль и место верхней палаты в парламенте определяется как составом ее исключительных полномочий, так и особенностями разграничения и порядка осуществления полномочий палат в сфере их совместной компетенции.

В ч. 1 ст. 102 Конституции РФ перечислены основные вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации. Большинство этих полномочий отражают двойственную природу Совета Федерации как верхней палаты парламента и как «палаты регионов».

К ведению Совета Федерации относится утверждение изменения границ между субъектами РФ. Вопрос об изменении границ рассматривается Советом Федерации по взаимному согласию субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить. В этой связи для рассмотрения данного вопроса в Совет Федерации представляются соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти каждого из субъектов Федерации, обоснование указанного соглашения, согласованное субъектами РФ, и карта местности. Решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, и соответствующее постановление направляется в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения. Такие постановления Совет Федерации принимал дважды: в 1994 году были утверждены изменения границ между Ивановской и Нижегородской и между Костромской и Вологодской областями.

К ведению Совета Федерации относится утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения. Согласно ст. 4 ФКЗ «О военном положении» указ Президента о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации и должен быть им рассмотрен в течение 48 часов с момента получения. Если палата не утверждает указ, то со следующего дня он прекращает действие.

Как установлено ст. 7 ФКЗ «О чрезвычайном положении» Совет Федерации рассматривает указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения в срок, не превышающий 72 часов с момента его обнародования (оно должно последовать незамедлительно). Если указ не утверждается, то он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования. Эти требования распространяются также на продление срока действия чрезвычайного положения.

К ведению Совета Федерации относится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории. Данный вопрос рассматривается Советом Федерации по предложению Президента РФ, Правительства РФ, а также по собственной инициативе. Согласно ч.2 ст. 161 Регламента Совета Федерации вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России может быть внесен на рассмотрение Совета Федерации только при наличии заключения Президента РФ. Решение о возможности использования Вооруженных Сил за пределами ее территории принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если положительное решение не принимается, то Вооруженные Силы не могут использоваться за пределами территории Российской Федерации. Такое полномочие Совета Федерации реализовывалось им многократно: по предложению Президента РФ палата давала согласие на использование контингентов Вооруженных Сил для поддержания мира в зоне грузино-абхазского конфликта, в Боснии и Герцеговине, в Косово (Югославия), в Республике Сьерра-Леоне.

К ведению Совета Федерации относится назначение выборов Президента РФ. Назначение Советом Федерации выборов главы государства осуществляется в соответствии со ст. 5 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. (в ред. от 21.07.2005 г.): решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Совет Федерации принимает постановление о назначении выборов Президента Российской Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

К ведению Совета Федерации относится отрешение Президента РФ от должности. Соответствующее решение принимается голосами не менее двух третей от общего числа членов палаты тайным голосованием с использованием бюллетеней не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения. При этом Совет Федерации вправе отрешить Президента от должности только на основании выдвинутого Государственной думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

К ведению Совета Федерации относится назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, высшего Арбитражного суда РФ. Кандидатуры для назначения на указанные должности судей представляет Совету Федерации Президент РФ. После обсуждения на заседании Совета Федерации каждая кандидатура на должность судьи включается в бюллетень для тайного голосования. Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если одна или несколько кандидатур, представленных для назначения на должности судей, при голосовании не наберут требуемого количества голосов, то Президент РФ в двухнедельный срок представляет Совету Федерации новые кандидатуры на вакантные должности судей.

К ведению Совета Федерации относится назначение на должность Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ. Генеральный прокурор считается назначенным на должность, если за представленную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации при тайном голосовании. Если кандидатура, представленная Президентом, при голосовании не наберет требуемого количества голосов, Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора РФ.

Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора РФ рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента РФ. Генеральный прокурор считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за его освобождение проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации.

На практике возник спор о том, кто издает соответствующий акт при отстранении Генерального прокурора от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела - Совет Федерации или Президент РФ? Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 1999 г. указал, что акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент РФ. Что касается Совета Федерации, то к его компетенции такое полномочие не относится.

К ведению Совета Федерации относится назначении на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов. Кандидатуры на эти должности представляют Совету Федерации его комиссии и комитеты. Кандидат считается назначенным на соответствующую должность, если за него проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя, аудиторов Счетной палаты, назначенных на должность Советом Федерации, рассматривается при наличии оснований, предусмотренных ст. 29 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ (в ред. от 01.12.2004 г.). Так, например, таким основанием может быть нарушение законодательства, совершение злоупотребления по службе, достижение возраста 65 лет.

Отмечу, что перечень полномочий Совета Федерации, перечисленных в ст. 102 Конституции РФ не является исчерпывающим. Сама Конституция относит к полномочиям Совета Федерации и другие. Так, законодательная компетенция - совокупность полномочий Совета Федерации по участию в законодательном процессе - образует в соответствии с современной конституционно-правовой практикой демократических государств основную часть компетенции этой палаты российского парламента.

В рамках своей законодательной компетенции Совет Федерации принимает участие в принятии федеральных законодательных актов различного вида. К ним относятся:

- законы РФ о внесении поправок к Конституции РФ;

- федеральные конституционные законы;

- федеральные законы.

Как отмечает Л.Я. Полуян объем и формы реализации законодательных полномочий Совета Федерации определяются законодательной процедурой, то есть официально установленным и регламентированным законодательством и иными правовыми актами, порядком внесения проектов законов в Государственную Думу, рассмотрения законопроектов и принятия законов палатами Федерального Собрания, а также их подписания и обнародования Президентом РФ. При этом Совет Федерации как верхняя палата парламента должен обеспечивать представительство региональных интересов при принятии общегосударственных законодательных актов. Кроме того, Совет Федерации является неотъемлемым элементом внутрипарламентской системы сдержек и противовесов, предотвращая принятие парламентом недостаточно взвешенных решений и осуществляя предварительный контроль конституционности и качества принимаемых законов.

В соответствии с этими принципами Конституцией РФ предусмотрено, что федеральные законы по важнейшим вопросам государственной жизни подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. К таким вопросам относятся: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ратификация и денонсация международных договоров РФ, статус и защита государственной границы РФ, вопросы войны и мира. То же относится и к процедурам принятия законов РФ о внесении поправок к Конституции РФ, а также федеральных конституционных законов.

Кроме того, Совет Федерации вправе по собственному усмотрению решать вопрос о целесообразности официального определения своей позиции и по иным федеральным законам.

В целом, можно считать, что Совет Федерации наделен «слабыми» полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку вето Совета Федерации на такие законы может быть преодолено Государственной думой большинством голосов. В то же время Совет Федерации является «сильной» палатой в отношении конституционных законов: его одобрение является обязательным для принятия Федеральным Собранием законов РФ о внесении поправок к Конституции РФ, а также федеральных конституционных законов. Аналогичная ситуация имеет место и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом РФ, путем преодоления обеими палатами Федерального Собрания президентского вето.

В качестве примеров полномочий Совета Федерации, не упомянутых в Конституции РФ, но установленных федеральными законами, можно привести следующие: Совет Федерации назначает пять членов Центральной избирательной комиссии РФ; по представлению Генерального прокурора назначает и освобождает от должности его первого заместителя и заместителей; назначает 10 членов Высшей квалификационной коллегии судей РФ и др.

Заключение

В заключение отмечу, что, несмотря на неоднозначные позиции исследователей относительно функционирования в России верхней палаты парламента, Совет Федерации все более активно и авторитетно проявляет себя как участник законодательного процесса. Постепенно совершенствуются и формы его работы.

Проанализировав полномочия Совета Федерации можно сделать вывод, что верхняя палата национального парламента играет триединую роль в системе органов государственной власти. В том числе:

- выполняет во внутрипарламентской системе сдержек и противовесов функцию элемента, обеспечивающего качество решений, принимаемых палатами парламента, их взвешенность и относительную независимость от политической конъюнктуры;

- является, наряду с нижней палатой парламента, значимым и в достаточной степени самостоятельным элементом системы сдержек и противовесов в устройстве центральной власти;

- отражает на общегосударственном уровне власти политико-территориальное устройство страны и представляет срез интересов территориальных сообществ (в отличие от нижней палаты, отражающей срез интересов социальных слоев и групп, в значительной степени представленных политическими партиями).

Таким образом, Совет Федерации Федерального Собрания России является одним из основных гарантов и механизмов обеспечения стабильности и преемственности власти, последовательности в осуществлении стратегической составляющей национальной политики.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. 25 декабря 1993 г. № 237;

2. О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ (в ред. от 07.03.2005 г.) // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277;

3. О Военном положении: Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375;

4. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ (в ред. от 21.07.2005 г) .// СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74;

5. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ (в ред. от 16.12.2004 г.) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336;

6. О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный закон от 10 января 2003 г. (в ред. от 21.07.2005 г.) // СЗ РФ. 2003, № 2. Ст. 171;

7. О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ (в ред. от 01.12.2004 г.) // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167;

8. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела» // Российская газета. 16.12.1999г. № 249-250;

9. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ» // СЗ РФ 1995. № 16. Ст. 1451;

10. Регламент Совета Федерации: утвержден Постановлением Совета Федерации от 30.01.2002 г. № 33-СФ (в ред. от 09.02.2005 г.) // СЗ РФ. 2002.№ 7. Ст. 635;

11. Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания РФ: вопросы конституционной теории и практики. М., 2003;

12. Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование формирования палат Федерального Собрания РФ и пути его совершенствования // Журнал российского права. 2005, № 8;

13. Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М., 2002;

14. Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права, 2004 № 1;

15. Курманов М.М. Сущность статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. 2003, № 9;

16. Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Отв. Ред. В.В. Лазарев. Система Гарант. 2003;

17. Полуян Л.Я. Совет Федерации: направления и перспективы развития парламентаризма // Гражданин и право. 2002. № 9/10. С. 47

18. Постатейный научно-практический комментарий к Конституции РФ коллектива ученых-правоведов под руководством О.Е. Кутафина. ЗАО «Библиотечка Российской газеты». 2003;

19. Постатейный комментарий к Конституции РФ / Под общ. Ред. В.Д. Карповича. М, 2002;

20. Садовникова Г.Д. Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003;

21. Строев Е.С. Российский парламент // Независимая газета. 2001. 18 апреля.

Размещено на Allbest.ru