Референдум Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Понятие референдума Российской Федерации

2. Законодательство о референдуме РФ

3. Порядок назначения и проведения референдума

4. Подведение итога

Заключение

Список использованных источников

Введение

В курсовой работе будет рассмотрена тема - Референдум Российской Федерации.

Становление современной российской государственности - крайне сложная и противоречивая сфера, где происходят глубокие и быстрые перемены: отказ от старых стереотипов и поиск новых форм, переосмысление исторического опыта и критика классических авторитетов. Отражением этих процессов явился и новый подход к способам и порядку формирования государственных органов.

Несомненно, большое значение в процессе демократизации государства, в процессе развитии конституционализма занимает институт непосредственного участия народа в управлении государством в форме выборов и референдумов.

Актуальность рассматриваемой темы очевидна. Конституция РФ 1993 года объявила референдум и выборы высшим выражением власти народа, непосредственным ее проявлением.

Для того чтобы референдум точнее выражал волеизъявление народа, ему должно предшествовать свободное и всестороннее обсуждение выносимого на голосование вопроса. Отечественная правовая наука считала, что процедура народного голосования создаёт оптимальные условия для навязывания народу воли реакционных кругов Веденеев Ю.А. Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации политико-правовой и технологические аспекты.// Государство и право. 1997. № 8. С. 5..

Опыт показал, что оценка референдума как института прямой демократии не может быть однозначной. Этот способ принятия решения имеет немало как сильных, так и слабых сторон. В связи с вышеизложенным, следует считать, что проблемы института референдума Российской Федерации, его роли в становлении демократических основ российской государственности чрезвычайно актуальны.

В настоящее время конституции многих государств предусматривают возможность или обязательность в ряде случаев проведения референдумов. Инициатива проведения референдума предоставляется главе государства, правительству, общественным организациям. На общенациональный референдум могут выноситься важнейшие вопросы политической жизни страны - принятие конституции и поправок к ней, изменение формы государственного устройства или формы правления, принятие новых или отмена каких-либо действующих законов, вступление страны в международную организацию, присоединение к межгосударственному соглашению. право государственность референдум

Объект исследования - общественные отношения в сфере прав и свобод граждан Российской Федерации.

Предмет - референдум Российской Федерации.

Целью работы является раскрытие самого понятия и порядка функционирования института референдума в Российской Федерации. Для достижения поставленной цели следует решить ряд задач:

1) проанализировать понятие референдума Российской Федерации;

2) рассмотреть законодательство о референдуме Российской Федерации;

3) изучить порядок назначения и проведения референдума Российской Федерации;

4) рассмотреть подведение итога референдума Российской Федерации.

1. Понятие референдума Российской Федерации

Конституция Российской Федерации, предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. 10 октября 1995 г. Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации". Согласно этому Закону, референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного или местного значения. Референдум регулируется также Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г.

Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.

Это решение имеет силу закона, а иногда и большую силу, чем обычный закон парламента (считается, что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом), или силу важного постановления местного самоуправления.

Всенародный опрос предполагает выявление мнения населения всей страны, причем не обязательно путем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественной организацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решения избирателями, то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случае он может представлять собой консультативный референдум - для этого необходимо проведение его уполномоченными государственными органами и с соблюдением необходимых процедур. Хотя Конституция РСФСР 1937 г. и называла всенародный опрос референдумом, ставя первое понятие в скобки по отношению ко второму, их не следует отождествлять: опрос по своему смыслу ограничивается выявлением мнения населения, а не принятие решения избирателями Устинов Д.Ю. Народовластие как важнейшая основа конституционного строя России // Конституционные чтения. Межвуз. сб. научн. трудов - Саратов: ПАГС, 2000. - Вып. 1. С. 26. Таким образом, юридические последствия и юридическая сила у опроса и референдума - разная.

Для обозначения референдума употребляется также термин "всенародное голосование". Но речь здесь идет не о поголовном участии в голосовании, а о голосовании лиц, обладающих избирательными правами, по вынесенному на это голосование вопросу.

Референдум - один из важнейших способов осуществления прямой, непосредственной демократии. В принципе он имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители - депутаты парламента, члены местных органов самоуправления Кривачев А.А. Роль и место выборов и референдумов в процессе становления и развития правового демократического государства в России. // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. №1. С 16. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, которые могут не оценить всех политических последствий принимаемого решения.

На референдум, как правило, выносится вопрос (реже - несколько вопросов), предполагающий положительный ("да") или отрицательный; ("нет") ответ избирателя. Возможен и иной вариант, когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений (такой способ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случае избиратель сможет выбрать одно из решений или дать положительный ответ на несколько вариантов, решение же будет определяться большинством голосов: им считается вариант, набравший наибольшее число положительных ответов. Все остальные варианты, даже если они соберут значительное число голосов, считаются отвергнутыми.

Вопрос, выносимый на референдум, или совокупность предлагаемых вариантов называется формулой референдума. Законодательство устанавливает пределы допустимого использования института референдума. На голосование избирателей не могут выноситься вопросы чрезвычайного или безотлагательного характера, требующие специальных знаний, а также такие, ответ на которые известен заранее (например, о снижении налогов, повышении заработной платы и т.д.). Не могут выноситься на референдум вопросы бюджета, амнистии, кадровые вопросы, вопросы о мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения. Также, нужно отметить, что вопрос (или ряд вопросов) вынесенный на референдум должен быть четко сформулирован, не должен содержать двоякого значения, так как у населения могут возникнуть проблемы при голосовании, следовательно, решение, принятое на референдуме может иметь неудовлетворительный характер. Референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, не может проводиться дважды по одному и тому же вопросу или может быть проведен второй раз по этому вопросу только через определенный промежуток времени (например, в Испании через 3 года). Таким образом, законодательство вводит четкие ограничения для проведения референдума. Все это связано со значимостью принятого на референдуме решения, а также последствий, которые может нести это решение. Организация референдума аналогична организации выборов (списки избирателей, избирательные комиссии или комиссии по референдуму, регулирование пропаганды и агитации по вопросам референдума, подведение итогов и т.д.), но в данном случае избиратель голосует не за какую-либо кандидатуру или список кандидатов, а за предложение, содержащее проект решения какого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатно предоставляется эфирное время и место в периодических изданиях политическим группировкам, выступающим за или против предлагаемого решения (время и место в изданиях предоставляется всем поровну или, как в Испании, пропорционально численности парламентских фракций).

Голосование осуществляется только с помощью официальных бюллетеней, изготовленных уполномоченными на то государственными органами (на выборах могут использоваться и неофициальные бюллетени). Прибегают также к избирательным машинам, специальным ЭВМ. Если по закону голосование на выборах является обязательным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны, вследствие того, что законодательство о выборах и референдумах тесно связаны, исходят, как правило, из одних принципиальных положений Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. / Под ред. В.И. Васильева. М., "БЕК", 2012.453 с.. Определение итогов референдума является очень важной процедурой. Как правило, референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие большинство зарегистрированных избирателей, а решение считается принятым, если большинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на предлагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами. В некоторых случаях для того, чтобы решение считалось принятым, устанавливается не процент явки избирателей, а процент позитивных ответов (например, в Великобритании на референдуме по вопросу предоставления автономии Шотландии в Уэльсу требовалось получить 40% утвердительных ответов избирателей в этих частях государства, что не удалось ни в Шотландии, ни в Уэльсе). Конституционное право зарубежных стран. / Под ред. Б.А. Страшуна. М., "БЕК", 2006. С. 372.

Всенародное голосование граждан в Российской Федерации называется в федеральном конституционном законе референдумом. Причем, мировая практика проведения референдумов разная: одни референдумы сводятся к простому опросу населения с целью уточнения позиции граждан (избирателей) по какой-либо проблеме. Его результаты не носят обязательный характер, но учитываются в дальнейшей законотворческой деятельности. Другие, как, например, в Российской Федерации, проводятся по вопросам, имеющим государственное значение; являются не социологическим опросом, а выражением воли народа с окончательным решением, влекущим обязательное исполнение, и не нуждающимся в дополнительном утверждении. В этом принципиальное отличие народного референдума в Российской Федерации от референдумов, практикуемых в других странах. Второе отличие - в том, кто имеет право инициировать референдум. Если обратиться к опыту Западной Европы, то фактически, за исключением четырех стран, правом на референдум обладают органы власти. То есть власть, в ряде случаев, прежде чем принимать какое-то решение, выносит его на референдум, предполагая узнать мнение общества. При этом у самих граждан страны право выступать с инициативой по проведению референдума законом не установлено. В нашей стране иная, противоположная концепция - правом инициировать референдум наделены граждане Российской Федерации. И только в одном, исключительном, случае закономФедеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (с изменениями от 30 декабря 2006 г., 24 апреля 2008 г.) ст. 14 предусмотрена инициатива органов власти: когда есть международный договор, предусматривающий вынесение вопроса на референдум РФ. Например, международный договор - между Россией и Белоруссией, предусматривающий принятие конституционного акта о Союзном государстве на референдумах в наших странах. Это единственный случай, когда не нужно собирать под инициативой вопроса, выносимого на референдум, 2 миллиона подписей граждан. Во всех остальных случаях органы власти не имеют права выносить вопрос на референдум, если нет поддержки этого вопроса от законодательно установленного количества 2 миллионов голосов. Надо отметить, что проведение референдума в больших странах с федеративным устройством - довольно редкое явление. В качестве примера возьмем США. На уровне штатов референдумы проводятся, но на общенациональном уровне правового регулирования проведения референдума не предусмотрено. Российская Федерация отличается от многих федеративных государств проводимыми прямыми выборами в Государственную Думу, косвенными выборами в Совет Федерации, прямыми выборами Президента Российской Федерации (кстати, в отличие от многих других стран, где проводятся косвенные выборы главы государства).

Граждане страны, таким образом, выбирая своих представителей, доверяют им решение вопросов государственной важности. Если же эти представители не справляются со своими обязанностями и не решают актуальные для граждан проблемы, то избиратели могут выйти с инициативой и вынести волнующие вопросы на референдум, представив соответствующую петицию. Это так называемый петиционный характер референдума, заключающийся в сборе подписей, количество которых согласно действующему закону должно быть не менее двух миллионов.

2. Законодательство о референдуме РФ

Одной из новелл Конституции РФ 1993 г. является то, что она в отличие от предшествующих, не просто декларирует возможность использования института референдума для решения наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни, а включает его наряду с выборами в механизм реализации народовластия в РоссииКонституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием от 12. 12. 1993 // РГ.- 1993.- №237.- 25 декабря ст. 3 как высшее и непосредственное выражение власти народа. Логическое развитие это положение главы "Основы конституционного строя" получает в следующей, второй главе Конституции, закрепляющей основы правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации, в ст. 32 которой закреплено индивидуальное право граждан на участие в референдуме.

Также, нужно отметить, что Конституция Российской Федерации предусматривает референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум, следовательно, институт референдума можно использовать на всех уровнях власти.

Действие нормы о референдуме как высшем выражении власти народа нельзя рассматривать отдельно от содержания норм других статей Конституции. В частности ч.2 ст. 66 определяет, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это прямое конституционное предписание. Отсылка к ч.3 ст.3 Конституции для использования процедуры принятия устава на референдуме явилась бы некорректной, так как в данном случае сама Конституция предписывает принятие устава представительным органом, а не вынесение его на референдум Зимон Г.Заметки о политической культуре в России. // Вопросы философии. 1998.№ 2. - С. 27.

Конституция отнесла к компетенции Президента право назначения всероссийского референдума. По прежней Конституции это полномочие было закреплено за Съездом народных депутатов, то есть за представительным органом.

Изменение субъекта, обладающего названным правом, обусловлено конкретными сложными условиями развития России, так как сохранение этого права за столь политически поляризованным парламентом могло бы превратить референдум не в инструмент разрешения противоречий, а в орудие политической борьбы.

Однако это не означает, что Президент становится единственным субъектом, обладающим этим правом.

В соответствии со ст.84 Конституции, Президент Российской Федерации назначает референдум в соответствии с федеральным конституционным законом. Последний предусматривает условия обязательного назначения референдума по требованию указанных в нем органов, определенного количества депутатов, а также избирателей. В этом законе должно найти развитие положение о референдуме как высшем непосредственном выражении власти народа, что может и явиться основанием для установления особой юридической силы, решений принятых на референдуме. Проведение референдумов на местном уровне и уровне субъектов Российской Федерации будет подчиняться нормам законодательства о референдуме субъектов Российской Федерации, принимаемого в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и конституционными нормами, регулирующими право граждан участвовать в референдумеКомментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева). - "Эксмо", 2010 г. Комментарий к статье 32.

Часть вторая статьи 130 Конституции РФ определяет основные институты местного самоуправления, которые обеспечивают гражданам реальную самостоятельность при принятии ими решений по вопросам местного значения. К ним относятся местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан, а также формируемые ими выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии.

Местный референдум может использоваться в двух формах: во-первых, как способ принятия решений, требующих непосредственного волеизъявления большинства граждан, проживающих на данной территории. В таком случае он проводится по мере необходимости и используется для принятия решений, наряду с выборными органами местного самоуправления;

во-вторых, как избранная населением форма самоуправления, полностью заменяющая представительные органы самоуправления на данной территории. Такая форма самоуправления возможна в территориальных единицах с небольшой численностью населенияКовешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М. "Норма". 2011. С. 215..

Таким образом, нужно отметить, что Конституция РФ в наиболее общем виде регулирует вопросы, связанные с референдумом: закрепляет, что референдум наряду с выборами является высшим непосредственным выражением власти народа, закрепляет право граждан на участие в референдуме как один из компонентов более общего права граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства; разграничивает предметы ведения Федерации и ее субъектов в части регулирования прав и свобод человека, к которым относится и право на участие в референдуме. Регулирование этого права находится в ведении Российской Федерации, а защита - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Институт референдума в России был впервые законодательно закреплен 16 октября 1990 г. Этот акт является во многом противоречивым. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан Российской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересован в их проведении. Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то, что в начале 90-х гг. в стране проходили глубокие реформы, и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа.

Необходимо отметить, именно законом "О референдуме РСФСР" Сборник законодательных актов РСФСР о государственном суверенитете, союзном договоре и референдуме // М. Советская Россия: Верховный Совет РСФСР. 1991., принятым 16 октября 1990 г., было проведено 17 марта 1991 г. всенародное голосование. Была поставлена задача выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента в России. В декабре 1993 г. референдум был проведен для принятия Конституции, а ранее, в апреле того же года он был использован как своеобразный арбитр в конфликте между законодательной и исполнительной властью. Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.

В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Таким образом, право на участие в выборах и референдуме является конституционным правом граждан РФ. Его можно рассматривать как одно (единое) право, но можно подразделить и на два подвида: право на участие в выборах и право на участие в референдумах.

Общественные отношения, связанные с выборами и референдумами, могут рассматриваться как самостоятельные виды общественных отношений, поскольку у них различные политико-правовые цели. При выборах происходит избрание депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также выборных должностных лиц. Иначе говоря, народ направляет в указанные органы своих представителей, которым поручает осуществление определенных властных функций и полномочий. На референдуме участники референдума голосуют по проектам тех или иных решений (актов), которые в результате получают обязательную силу документов государства или местного самоуправления. Включение в Федеральный законФедеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" С изменениями и дополнениями от: 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г., 7 июня, 12, 22 августа, 11 декабря 2004 г., 29 июня, 21 июля 2005 г., 12, 25 июля, 5, 30 декабря 2006 г., 30 января, 2 марта, 20, 26 апреля, 24 июля 2007 г., 22, 23 июля, 25 ноября, 25, 30 декабря 2008 г., 9 февраля, 5 апреля, 12 мая, 3 июня, 19 июля, 9 ноября, 27 декабря 2009 г., 22 апреля, 31 мая, 4 июня, 1, 27 июля, 4 октября, 28 декабря 2010 г., 8, 20 марта, 14 июня, 11, 23, 25 июля, 20 октября 2011 г., 2 мая, 2, 16 октября, 3 декабря 2012 г., 2, 5 апреля, 7 мая, 2 июля 2013 г. ст. 1 в качестве единого предмета регулирования двух групп общественных отношений связанных с выборами и референдумами - обусловлено следующими предпосылками: во-первых, в обоих случаях власть не просто исходит от народа, но и осуществляется им непосредственно; во-вторых, используется одинаковый механизм: и при выборах, и при референдумах проводится голосование, причем технологически правила голосования почти совпадают.

Третьей группой общественных отношений, родственной вышеназванным двум, являются отношения в связи с отзывом депутатов и выборных должностных лиц, предусмотренным законодательством для органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. При отзыве также налицо непосредственное осуществление власти населением и голосование. Отличие заключается в цели действий: при референдуме принимается документ (акт), в результате выборов лицо получает полномочия, цель отзыва - утрата либо сохранение полномочий депутата, выборного должностного лица. Формально отношения, возникающие в связи с отзывом, не являются предметом Федерального закона. На практике он, конечно же, учитывается с точки зрения обеспечения гарантий полноценного участия граждан в голосовании по отзыву.

Предметом регулирования Федерального закона являются основные гарантии реализации конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, права на участие в референдуме, путем закрепления принципов участия граждан в выборах и референдуме на основе всеобщего равного и прямого избирательного права (волеизъявления) при тайном голосовании, и установления основных требований к правилам и процедурам организации и проведения выборов и референдумов, обеспечивающих наиболее полную реализацию этих принципов. В отличие от этого, предметом регулирования конкретных законов о выборах, референдуме являются порядок проведения выборов, референдума, а также возможное установление в них дополнительных гарантий реализации избирательных прав и права на участие в выборах граждан России, место жительства которых находится на территории субъекта Федерации, муниципального образования.

Федеральный закон закрепляет гарантии реализации гражданами РФ их права на участие в любых, т.е. во всех, выборах и референдумах.

Федеральный закон в ст. 1 гласит, что он имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

В отношении прямого действия это означает следующее: Федеральный закон нельзя рассматривать только как рамочный акт, иначе говоря - как закон, устанавливающий лишь исходные начала для общественных отношений, связанных с проведением выборов и референдумов. Безусловно, Федеральный закон играет роль рамочного закона. Его нормы во многом предопределяют содержание других нормативных правовых актов, посвященных выборам и референдумам, развиваются в них. В этом плане он выполняет функцию федеральных основ законодательства о выборах и референдумах. Однако отсюда не следует, что его нормы начинают действовать только тогда, когда они находят отражение в последующих законах и иных нормативных актах о выборах и референдумах. Наоборот, его положения (предписания) непосредственно применяются для упорядочения общественных отношений, связанных с проведением выборов и референдумов. Данное обстоятельство является одним из определяющих для объема регулирования в Федеральном законе: зачастую оно весьма подробное, чтобы исключить появление нежелательных вариантов соответствующих правоприменительных процедур и действий. Воспроизведение положений Федерального закона в конкретных законах по уровням выборов и референдумов не меняет положения. Конечно, решения по различным вопросам их проведения будут приниматься на основе норм таких конкретных законов. И тем не менее Федеральный закон остается актом прямого действия как документ, гарантирующий конституционные права граждан. Прямое его действие означает также, что, если возникает сложная практическая ситуация, именно нормы будут приоритетными для поиска необходимого решения.

Положение о том, что Федеральный закон применяется на всей территории Российской Федерации, означает: его надо учитывать при регулировании и непосредственном проведении любых видов выборов и референдумов, независимо от их уровня, проводимых в Российской Федерации.

Сфера регулирования Федерального закона (выборы и референдумы всех уровней) обусловливает и связанность, и свободу каждого уровня власти в нормативном регулировании проведения соответствующих выборов и референдумов. Связанность выражается в том, что, поскольку право на участие в выборах и референдумах отнесено к числу конституционных прав граждан, необходимо обеспечить его реализацию на всех уровнях осуществления власти (Российская Федерация, ее субъекты, местное самоуправление). Кроме того, связанность заключается и в том, что основой избирательного права и права участия в референдумах являются, прежде всего, акты высшего правового предназначения - Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, уставы муниципальных образований. Свобода же регулирования заключается в том, что на каждом уровне должны найти отражение такие вопросы выборов и референдумов, особенности их организации и проведения, которые характерны именно для этого уровня. Так, Конституция РФ в ст. 96 говорит о том, что Государственная Дума избирается сроком на четыре года и порядок выборов депутатов устанавливается федеральным законом; согласно ст. 84 выборы назначаются Президентом РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом. На основе этих положений Федеральный закон и Федеральный законФедеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" С изменениями и дополнениями от: 12, 25 июля, 30 декабря 2006 г., 26 апреля, 21, 24 июля 2007 г., 9 февраля, 12 мая, 3 июня, 19 июля 2009 г., 22 апреля, 27 июля, 4 октября, 29 ноября, 23, 28 декабря 2010 г., 23 февраля, 14 июня, 11, 23, 25 июля, 20 октября 2011 г., 2 мая 2012 г., 2 июля 2013 г. о выборах депутатов Государственной Думы определяют подробные условия, механизмы и гарантии реализации права граждан РФ на избрание депутатов Государственной Думы. Таким образом, Федеральный закон не исключает, а, наоборот, предполагает систему нормативного регулирования общественных отношений, связанных с проведением выборов и референдумов. Причем именно систему, т.е. совокупность взаимоувязанных и действующих согласованно актов.

Отсюда вытекают и правила, касающиеся соотношения Федерального закона с иными нормативными правовыми актами по вопросам выборов и референдумов. Прежде всего, он является главным (после Конституции РФ) нормативным правовым актом по вопросам выборов и в значительной степени - по вопросам референдумов в Российской Федерации (за исключением референдума Российской Федерации в связи с наличием Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.). Обусловлено это в первую очередь спецификой предмета Федерального закона. Следует напомнить, что согласно ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесены "регулирование и защита" прав и свобод человека и гражданина. Именно Федеральный закон посвящен ключевой проблеме - основным гарантиям избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Это и предопределяет отношение к нему иных нормативных правовых актов. Допускается, что могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов РФ, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом. Иначе говоря, все названные акты могут развивать нормы данного акта, расширять их, называть какие-то новые средства обеспечения и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме и т.п. Однако любое правило, включенное в эти акты, должно отвечать условию - оно дополняет норму Федерального закона, а не заменяет ее, не сводит на нет, не затрудняет применение.

28 июня 2004 года принята новая редакция Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации". Согласно новой редакции введен новый порядок выдвижения инициативы референдумов, конкретизируется порядок финансового обеспечения инициативы референдума, повышается роль политических партий в поведении референдумов и др. Однако, не все восприняли этот закон одобрительно. Сейчас широко обсуждается необходимость дальнейшего совершенствования избирательного законодательства. Рассматриваются идеи о введении пропорциональной системы выборов депутатов в Госдуму, о намерении изменить систему формирования Совета Федерации. ЦИК была создана специальная комиссия по обобщению практики и выработке новой концепции формирования Совета Федерации.

Референдум - это голосование населения соответствующего муниципального образования по наиболее важным вопросам жизни города, района, поселка, сельсовета и т.д. В законах о местных референдумах, принятых в ряде субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований приводится примерный перечень таких вопросов. Это устав муниципального образования, формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления, изменение границ муниципальных образований, планы и программы развития территорий, запрещение строительства и эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде, отчуждение и приобретение объектов муниципальной собственности, и другие вопросы местного значения, отнесенные Конституцией, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации к ведению местного самоуправления.

Некоторые законы субъектов Российской Федерации устанавливают правило, по которому отдельные вопросы не могут выноситься на референдум. Например, в Законе "О местном референдуме в Ивановской области" определено, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы, относящиеся к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления Шандаров М. В мае в Туве пройдет референдум // Российский региональный бюллетень. 2001. №5. Том 3. С.8. Такой запрет трудно признать обоснованным. Если иметь в виду, что местное самоуправление по определению предполагает решение вопросов местного значения самим населением в формах, которые оно считает наиболее подходящими в данных условиях, то ограничение указанных возможностей вряд ли оправданно. В этом отношении местный референдум отличается от референдумов, проводимых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

На местный референдум выносятся вопросы, решение которых по закону требует выяснения воли жителей данного города, района, поселка и т.д. (например, структура органов местного самоуправления или изменение границ муниципального образования) либо имеет целью объединение противоречивых интересов различных групп населения и выяснение воли большинства. Вместе с тем возможны ситуации, в которых местное сообщество призывается в качестве арбитра при возникновении споров, противоречий и неодинаковых подходов к важнейшим проблемам у представительного органа и главы муниципального образования или у главы администрации: несмотря на то, что каждый из них обладает собственной компетенцией, механизмы разделения труда срабатывают не всегда должным образом, к тому же существуют и проблемы, которые должны решаться при полном согласии разных органов.

В законах субъектов Российской Федерации и актах муниципальных образований, как правило, устанавливается, что референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие не менее половины граждан, имеющих право на участие в референдуме (в этом случае местный референдум по тому же вопросу может быть проведен не ранее чем через год) Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. / Под ред. В.И. Васильева. М., "БЕК", 2012..318 с.. Однако в некоторых актах определено иное. Например, в Вологодской области референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие не менее одной трети избирателей, имеющих право голоса, в Ярославле - не менее 25 процентов избирателей города, в Хабаровске - не менее двух третей граждан, внесенных в списки для голосования.

Решение на референдуме считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании (Ивановская, Вологодская, Воронежская области, г.г. Тюмень, Астрахань и др.). В Хабаровске для принятия решения требуется не менее двух третей голосов участников. Если на референдум выносились альтернативные варианты решения и ни один из них не получил необходимого количества голосов, все варианты считаются отклоненными (Ивановская область).

Федеральный закон устанавливает, что решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления.

Обычно законы о местных референдумах субъектов Российской Федерации оставляют часть вопросов, связанных с порядком проведения местных референдумов, для регулирования актами муниципальных образований. И здесь тоже, как правило, не вся процедура содержится в уставах муниципальных образований. В ряде муниципальных образований принимаются свои Положения о местных референдумах, в которых детально расписывается, как проводить эти референдумы.

3. Порядок назначения и проведения референдума

Инициатива проведения референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;

Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации; федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и Федеральным конституционным законом.

Инициатива проведения референдума, принадлежащая гражданам Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 части 1 ст. 14 Закона, не может быть выдвинута в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.Михалева Н.А. Парламентские и президентские выборы в России (в вопросах и ответах). - 2-е изд., изм. и доп. - "ЮРКОМПАНИ", 2012 г. С. 82

Инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума (далее - региональная подгруппа) должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа.

Гражданин (граждане) Российской Федерации, выдвинувший (выдвинувшие) предложение об образовании инициативной группы по проведению референдума, не позднее чем за пять дней до дня проведения собрания участников референдума для решения вопроса об образовании региональной подгруппы (далее - собрание региональной подгруппы) уведомляет (уведомляют) в письменной форме избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации о месте и времени проведения собрания, а также о вопросе (вопросах) референдума.

Собрание региональной подгруппы проводится на территории того субъекта Российской Федерации, где находится место жительства участников референдума, принимающих участие в собрании.

Инициативная группа по проведению референдума до официального опубликования решения о назначении референдума вправе отозвать свою инициативу путем представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации протоколов собраний более чем половины входящих в ее состав региональных подгрупп об отзыве инициативы проведения референдума. Решение об отзыве указанной инициативы считается принятым, если на собрании региональной подгруппы за него проголосовало более половины членов региональной подгруппы. По результатам рассмотрения представленных документов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума.

Инициативная группа по проведению референдума обязана собрать в поддержку инициативы проведения референдума не менее двух миллионов подписей участников референдума. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей осуществляется среди участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может составлять более 50 тысяч.

Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума.

Право сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума принадлежит исключительно членам инициативной группы по проведению референдума, входящим в региональную подгруппу, зарегистрированную избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется сбор подписей.

Подписи в поддержку инициативы проведения референдума могут собираться только на территориях тех субъектов Российской Федерации, избирательными комиссиями которых были зарегистрированы региональные подгруппы.Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Комарова В.В., Макаров Б.А. Народные голосования в Российской Федерации. - "ЮРКОМПАНИ", 2010 г. С. 93

Участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций независимо от форм собственности, членов комиссий референдума с правом решающего голоса в сборе подписей в поддержку инициативы проведения референдума не допускается. Запрещается в процессе сбора подписей принуждать участников референдума ставить свои подписи или вознаграждать их за это в любой форме. Запрещается сбор подписей на рабочих местах, в процессе и местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, оказания благотворительной помощи.

После завершения сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, но не позднее даты окончания срока сбора подписей, указанной в регистрационном свидетельстве, инициативная группа по проведению референдума подсчитывает количество собранных подписей по каждому субъекту Российской Федерации, на территории которого проводился сбор подписей, количество подписей участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, а также общее количество собранных подписей. По результатам подсчета составляется протокол об итогах сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, который подписывается уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в течение 30 дней со дня приема подписных листов и документов, указанных в статье 18 Федерального конституционного закона, проверяет соблюдение порядка сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, оформления подписных листов, достоверность сведений об участниках референдума, содержащихся в подписных листах, и их подписей, а также соблюдение инициативной группой по проведению референдума порядка финансирования своей деятельности и правил проведения агитации по вопросам референдума.Институты конституционного права (отв. ред. д.ю.н., проф. Л.В. Андриченко, д.ю.н., проф. А.Е. Постников). - "Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", 2013 г. С. 102

Для проверки соблюдения порядка сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, оформления подписных листов, достоверности сведений об участниках референдума, содержащихся в подписных листах, и их подписей Центральная избирательная комиссия Российской Федерации может своим решением создавать рабочие группы из числа членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, работников ее аппарата, привлеченных специалистов. К такой проверке могут привлекаться члены нижестоящих комиссий референдума, эксперты из числа специалистов органов внутренних дел, органов юстиции, военных комиссариатов, специализированных организаций, осуществляющих учет населения Российской Федерации, а также иных государственных органов. Заключения экспертов, изложенные в ведомостях проверки подписных листов, могут служить основанием для признания недостоверными сведений об участниках референдума, содержащихся в подписных листах, и их подписей.

Для установления достоверности сведений, содержащихся в подписных листах, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, иные комиссии референдума вправе использовать Государственную систему регистрации (учета) избирателей, участников референдума, а также ГАС "Выборы". Сведения о результатах проверки, полученные по каналам связи ГАС "Выборы" и подписанные электронной цифровой подписью должностного лица избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, могут являться основанием для признания подписей участников референдума недействительными.

Проверке подлежит не менее 40 процентов подписей от необходимого для реализации инициативы проведения референдума количества подписей участников референдума и соответствующих им сведений об участниках референдума, содержащихся в подписных листах.Варлен М.В. Статус парламентария: теоретические проблемы: монография. - "Проспект", 2011 г. С. 82

По окончании проверки, составляется итоговый протокол, который подписывается членом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса и представляется Центральной избирательной комиссии Российской Федерации для принятия решения.

В протоколе указывается количество заявленных, количество представленных и количество проверенных подписей участников референдума, а также количество подписей, признанных недостоверными и (или) недействительными, с указанием оснований признания их таковыми. Протокол прилагается к решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выдвижения инициативы проведения референдума.

В случае, если количества достоверных подписей участников референдума недостаточно для назначения референдума либо количество недостоверных и (или) недействительных подписей составило 5 и более процентов от общего количества подписей, отобранных для проверки, уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума вправе получить в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, одновременно с копией итогового протокола заверенные копии ведомостей проверки, в которых указываются основания (причины) признания подписей участников референдума недостоверными и (или) недействительными с указанием номеров папки, подписного листа и строки в подписном листе, в которых содержится каждая из таких подписей, а также получить копии официальных документов, на основании которых соответствующие подписи были признаны недостоверными и (или) недействительными.

По итогам проверки, проведенной в соответствии с ЗакономФедеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (с изменениями от 30 декабря 2006 г., 24 апреля 2008 г.) ст. 19 Федерального конституционного закона, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает решение о результатах выдвижения инициативы проведения референдума.

В случае, если Конституционным Собранием принято решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации, назначение, подготовка и проведение всенародного голосования осуществляются в порядке, установленном Федеральным конституционным законом и федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации.Конституционная законность в реализации принципа разделения властей на примере Российской Федерации (коллектив авторов под руководством доктора юридических наук, профессора В.В. Комаровой). - "Проспект", 2013 г. С. 138

Если в соответствии с международным договором Российской Федерации проект нормативного акта или вопрос государственного значения подлежит вынесению на референдум, такой референдум назначается по инициативе федерального органа (федеральных органов) государственной власти, к компетенции которого (которых) международным договором Российской Федерации отнесено рассмотрение проекта нормативного акта или вопроса государственного значения, выносимых на референдум. Инициатива проведения референдума в соответствии с международным договором Российской Федерации оформляется решением соответствующего федерального органа (соответствующих федеральных органов) государственной власти.

Референдум назначает Президент Российской Федерации. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту Российской Федерации. Решение Конституционного Суда РФ подлежит незамедлительному опубликованию.Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - 2 изд., перераб. и доп. - "Юстицинформ", 2012 г. С. 100

Если Конституционный Суд Российской Федерации признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума соответствующей Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда Российской Федерации назначает референдум. В случае, если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда Российской Федерации.

При назначении референдума Президент Российской Федерации определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. Голосование не может быть назначено на предпраздничный и нерабочий праздничный день, день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении референдума подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

При назначении референдума в соответствии с международным договором Российской Федерации могут быть установлены иные, чем указанные в законе Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (с изменениями от 30 декабря 2006 г., 24 апреля 2008 г.) п.3 ст. 23, сроки проведения референдума.

Если в период реализации инициативы проведения референдума, выдвинутой одной инициативной группой по проведению референдума, другая инициативная группа по проведению референдума выдвинула инициативу проведения референдума по иному вопросу (иным вопросам), голосование по вопросам референдума, инициированного указанными группами, может быть назначено на один день.