Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Размещено на http://allbest.ru

Введение

Гарантии организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации определяются и обеспечиваются государством в лице его федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Они имеют разнообразный характер и могут быть объединены в две основные группы: общие гарантии местного самоуправления и специальные (юридические) гарантии местного самоуправления.

В Конституции РФ впервые местное самоуправление было определено как одна из основ конституционного строя России. Статья 12 установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Более подробно конституционно-правовой статус местного самоуправления был определен в гл. 8 Конституции РФ и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Данный Закон в соответствии с его преамбулой определяет государственные гарантии местного самоуправления в Российской Федерации.

Следует отметить, что, в отличие от ранее действующей редакции, в новом Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержится специальной главы о гарантиях местного самоуправления. Однако это не означает, что федеральный законодатель отказался от установления законом таких гарантий. Правовые гарантии местного самоуправления закреплены в различных статьях данного Федерального закона, а также в иных федеральных законах.

Понятие гарантий осуществления прав местного самоуправления

В любом обществе гарантиями принято считать те реально объективные и субъективные факторы, которые обеспечивают существование и развитие различных общественных институтов, а также реализацию гражданами своих прав, свобод и обязанностей. В системе государственных гарантий особое место занимают юридические гарантии, которые не только обеспечивают законность формирования и деятельности различных демократических институтов, но и включают такое свойство, как охрану и защиту этих институтов и демократических свобод. Причем юридические гарантии защищают экономические, социальные, политические и другие интересы различных социальных объединений граждан. Это в полной мере относится и к местному самоуправлению в России.

Только конституционно-правовые и иные юридические нормы являются государственными гарантиями местного самоуправления. Конституция РФ содержит положение, согласно которому местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Конституция РФ предусматривает и закрепляет такую гарантию местного самоуправления, как запрет на ограничение его прав, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Этот запрет распространяется на любые попытки вмешательства в компетенцию любого вида местного самоуправления, на стремление государственных органов ликвидировать местное самоуправление, и т.д.

Во многих субъектах Федерации явно прослеживается тенденция ликвидировать территории муниципальных образований, особенно в сельских округах, станицах и городах районного и даже областного (краевого) подчинения.

Федеральное законодательство защищает местное самоуправление от стремления государственных органов субъектов Федерации ограничить его права. Так, Федеральный закон от 23 октября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» значительно расширил возможности осуществления местного самоуправления в виде муниципального управления1. Этот Закон применяется в целях защиты конституционных прав граждан России избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов Федерации и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Поскольку реализация этих конституционных прав сдерживается нежеланием создавать муниципальные образования в субъектах Федерации, Закон дал полный перечень видов муниципальных образований субъектов Федерации. В соответствии с Законом в субъектах Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами России (п. 1 ст. 2). В приложении к Закону дано Временное положение «О проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления». Оно установило порядок проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с Законами об общих принципах организации местного самоуправления и об обеспечении конституционных прав граждан.

Важнейшие положения и нормы этого Закона были дополнены Федеральным законом от 20 мая 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Новая редакция Закона предусматривает формирование муниципальных образований и проведение на их территории выборов депутатов в представительные органы местного самоуправления. Это необходимо осуществить в случаях нарушения избирательных прав граждан, когда муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству, или они упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия.

Запрет на ограничение прав местного самоуправления закреплен в ст. 43 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Он является конституционным принципом взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления. В частности, Закон содержит правовую норму, в соответствии с которой образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются (п. 3 ст. 17).

Важное значение имеет обязательность исполнения решений местного населения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, которые приняты в пределах их полномочий, всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами. Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. «О внесении дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» Кодекс был дополнен ст. 1933, предусматривающей наложение штрафа в размере до 20 МРОТ за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.

К юридическим гарантиям относится также рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым обращения направлены.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации (ч. 2 ст. 45 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Таким образом, органы местного самоуправления и граждане располагают широким кругом юридических возможностей для защиты прав на местное самоуправление и прав на участие в местном самоуправлении.

К экономическим гарантиям следует отнести прежде всего муниципальную собственность, ее конституционно-правовое признание, закрепление и равную юридическую защиту наравне с другими формами собственности (частной, государственной и т.д.), а не абстрактное равноправие форм собственности. Юридическое обеспечение неприкосновенности всех объектов муниципальной собственности превращает ее в настоящую экономическую гарантию местного самоуправления, поскольку новая экономическая система в России еще не сформирована и многие принципиальные вопросы ее реформирования уже вызывают тревогу.

С большим сомнением можно говорить о политических гарантиях, так как в России окончательно не решены вопросы разделения власти, не определены полномочия России и ее субъектов, не сформированы государственные и муниципальные органы. Однако к таким гарантиям следует отнести превращение местного населения в главный субъект важнейших муниципальных отношений. При решении этого вопроса следует исходить прежде всего из положений ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, которая местное самоуправление закрепляет как форму народовластия наряду с государственной властью. Важнейшим политическим обеспечением народовластия на местах является самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). В сущности, местное население определяет форму муниципальной организации на своей территории, что является важнейшей ступенью процесса конституирования (учреждения) муниципального образования. Вместе с экономической гарантией (обеспеченной юридически) политическая гарантия будет способствовать становлению и развитию института местного самоуправления в России.

К политической гарантии тесно примыкает, вернее, составляет ее часть, организационно-правовая обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Здесь надо отметить, что Конституции РФ и субъектов Федерации предусматривают возможность наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Если государственные органы не обеспечили выполнение этих полномочий материально-финансовыми средствами, то ущерб, нанесенный муниципальному образованию, компенсируется на основе судебного решения по данному вопросу.

Закрепление конституционного права на судебную защиту является важнейшей гарантией существования самого местного самоуправления как формы народовластия. Конечно, большинство других интересов и полномочий также обеспечиваются путем судебной защиты. Это в равной мере относится к муниципальной собственности, компетенции субъектов местного самоуправления, другим вопросам экономического, политического, социального, юридического и иного характера, которые возникают в местном самоуправлении.

Однако выделение права на судебную защиту местного самоуправления в отдельное направление обеспечения гарантированности его существования является весьма важной потому, что местное самоуправление - это не только публичная власть местного населения, но и важнейшее политическое право каждого гражданина России (см. ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Поэтому предметом большинства судебных споров по различным вопросам местного самоуправления являются конституционные права граждан на местное самоуправления, их права на участие в местном самоуправлении, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и т.д.

Учитывая это обстоятельство, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила многие решения нижестоящих судов и приняла к своему производству или направляла на новое решение дела об удовлетворении исков и жалоб заявителей на основании ст. 12, 32, 130-133 Конституции РФ, которые являются нормами прямого действия (см. ст. 15 Конституции РФ).

Судебная защита прав местного самоуправления значительно усилилась после принятия Пленумом Верховного Суда РФ постановления от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»1. В этом постановлении указаны основания прямого применения норм Конституции РФ. В их число входят случаи, когда закон либо иной нормативный акт, принятый субъектом Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует (п. «г» ч. 2 постановления). Кроме того, если нормативный акт субъекта Федерации противоречит федеральному закону, принятому по предметам совместного ведения России и ее субъектов, то в силу ч. 5 ст. 76 Конституции РФ суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом. В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, обращается в Конституционный Суд РФ, который по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

Эта практика судебной защиты местного самоуправления была юридически установлена в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»2. Этот Закон закрепил в ст. 3 единство судебной системы России (наряду с прочими факторами) путем применения всеми судами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Федерации. Практика судебной защиты местного самоуправления получает все более широкое распространение, в ней уже участвует Конституционный Суд РФ.

После вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления Конституционный Суд РФ рассмотрел дело и принял постановление по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области. Исследуя материалы дела, Конституционный Суд РФ установил, что ч. 3 ст. 112 Устава области оспаривается заявителем, поскольку предписывает органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы. Так как эта норма противоречит ст. 12, п. «н» ст. 72 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ признал оспариваемую статью Устава Читинской области «не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12 и 131 (ч. 1). Заявитель также оспаривал конституционность статьи 118 Устава, которая позволяет органам государственной власти передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий. Как следует из статьи 132 (часть 2) Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 2 ст. 6) также определяет, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Областная Дума является законодательным органом субъекта Российской Федерации, следовательно, она вправе в пределах принадлежащих ей полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Поэтому оспариваемая ст. 118 Устава Челябинской области была признана соответствующей Конституции РФ.

Решая вопрос о конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, Конституционный Суд РФ справедливо отметил, что положения ст. 58 и 59 Закона, устанавливающие предельный срок выборов, а также предельный срок сохранения полномочий назначенных глав местных администраций (глав местного самоуправления), могут рассматриваться и как определенная гарантия таких закрепленных Конституцией РФ прав, как право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ч. 2 ст. 130). Регулирование и защита такого рода прав согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ находится в ведении России, а их защита в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 - в совместном ведении России и ее субъектов. Следовательно, эти вопросы могут решаться федеральным законом. Тем более, что эти предписания включены в раздел второй «Заключительные и переходные положения» и по своему характеру и направленности принадлежат к предписаниям, связанным с вступлением в силу этого Закона. Они не нарушают полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, поэтому Конституционный Суд РФ признал оспариваемые нормы закона (п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59) не противоречащими Конституции РФ.

Конституционный принцип судебной защиты местного самоуправления и права на участие в местном самоуправлении получил свое юридическое закрепление в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. В соответствии со ст. 43 Закона граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Надо отметить, что конституционная гарантия местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, также обеспечивается, как правило, через суд.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Общие положения об ответственности. Все элементы структуры местного самоуправления, обеспечивая жизнедеятельность населения муниципального образования, вступают в широкий круг разнообразных общественных отношений, урегулированных нормами многих отраслей права, несут юридическую ответственность перед местным населением, государственными органами, юридическими лицами и гражданами. Ответственность как негативное юридическое последствие за противоправное деяние наступает в результате осуществления населением и государственными органами функций контроля и надзора за деятельностью муниципальных органов и должностных лиц, которые согласно ст. 48-52 Закона об общих принципах организации местного самоуправления подконтрольны, подотчетны и ответственны перед ними. Кроме того, нормы этих статей, а также некоторых законов субъектов Федерации закрепляют процедуру применения соответствующих санкций в отношении правонарушителей.

В ст. 47 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяется, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.

Под юридической ответственностью в теории государства и права понимается применение к органам или лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке. В зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершение ответственность подразделяется на виды: уголовную, административную, дисциплинарную и гражданско-правовую. В ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления выделена также ответственность перед местным населением - специфический вид ответственности. Уголовная ответственность наступает в результате совершения преступления, административная и дисциплинарная - соответственно за совершение административного правонарушения и дисциплинарного проступка, гражданско-правовая применяется для восстановления нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненных обязательств. При этом уголовная, административная и дисциплинарная ответственность могут применяться только к должностным лицам местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. К гражданско-правовой ответственности привлекаются лишь органы местного самоуправления.

Условия применения уголовной ответственности к должностным лицам местного самоуправления установлены в УК, административной - в КоАП, дисциплинарной - предусмотрены нормами трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе, а гражданско-правовой - положениями ГК. В частности, в УК предусмотрена ответственность за отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140), воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (ст. 141), а гл. 30 выделяет преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и называет такие преступления, как злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, дача взятки, служебный подлог, халатность.

Следует отметить, что административное, трудовое законодательство находятся в совместном ведении России и субъектов Федерации. Следовательно, наряду с федеральными законами, действующими на всей территории России, условия применения административной или дисциплинарной ответственности должностных лиц местного самоуправления могут быть установлены и законами субъектов Федерации. Так, в соответствии со ст. 1933 КоАП неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, влечет наложение штрафа в размере до 20 МРОТ. А законом Ставропольского края «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Ставропольском крае» нарушение должностными лицами органов местного самоуправления установленного порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления (т.е. правонарушение, ответственность за которое федеральным законодательством не предусмотрена) влечет наложение штрафа в размере от 1 до 5 МРОТ.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Первоочередность закрепления ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населением основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Основу этой ответственности составляют нормы конституционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением - основным субъектом властеотношений на территории муниципального образования, поэтому санкции при реализации этого института ответственности перед населением носят в основном конституционно-правовой характер.

В ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления содержится специфический вид ответственности - ответственность перед населением муниципального образования. Ни в каком другом законодательном акте понятие ответственности перед населением не используется.

Закон устанавливает основание ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - утрата доверия. Порядок и условия такой ответственности определяются уставом муниципального образования, а форма ответственности одна: отзыв депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления. В Законе Калужской области «О местном самоуправлении Калужской области» установлена, например, ответственность за исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих полномочий (п. 2.2 ст. 60), а в Законе Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» - за нарушения ими местных правовых актов либо утраты доверия со стороны населения (п. 2 ст. 67).

В законодательстве субъектов Федерации решены некоторые процессуальные вопросы реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, в Карелии предусмотрена возможность прекращения полномочий субъектов муниципальных правоотношений: представительный орган может досрочно прекратить свои полномочия на основе собственного решения, а также по итогам местного референдума о досрочном прекращении полномочий Совета (представительного органа местного самоуправления). Полномочия главы местного самоуправления прекращаются досрочно, среди прочих оснований, на основе вступления в силу обвинительного приговора суда в отношении него и итогов местного референдума о его отзыве (ст. 20 Закона Республики Карелия «О местном самоуправлении в Республике Карелия»)1. В Свердловской области ответственность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления реализуется через: выражение недоверия; досрочное прекращение полномочий этих органов; право отзыва депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Конкретные формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением закрепляются в уставах муниципальных образований (см., например ст. 68 Закона Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области»). В Калужской области при неисполнении своих полномочий органами и должностными лицами местное население вправе использовать процедуру отзыва выборных лиц местного самоуправления и роспуска органов местного самоуправления либо инициировать проведение досрочных выборов (п. 2 ст. 60 Закона Калужской области «О местном самоуправлении в Калужской области»).

Необходимо отметить, что данная ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий органов или должностных лиц местного самоуправления. Например, население муниципального образования убеждено, что эффективность работы некоторых органов местного самоуправления или отдельных должностных ниже, чем в соседнем районе или городе. Статья 2 Закона Алтайского края от 2 октября 1996 г. «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» устанавливает, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица являются:

утрата доверия избирателей (невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений, и т.п.);

совершение проступка, порочащего звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица;

систематическое, без уважительных причин невыполнение обязанностей, возложенных на депутата Законом Алтайского края «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления» ;

грубое нарушение выборным должностным лицом Конституции РФ, федеральных и краевых законов, устава муниципального образования.

Об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам и должностным лицам местного самоуправления, ибо только они получают в результате выборов своеобразный «кредит доверия» от населения на решение вопросов местного значения.

Согласно указанному выше Закону Алтайского края инициировать процедуру отзыва имеют право граждане, местные отделения краевых избирательных объединений, местные (муниципальные) избирательные объединения, избирательные блоки, если под требованием о проведении голосования поставят свои подписи не менее 10% общего числа избирателей округа, в котором депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо были избраны. Голосование об их отзыве считается состоявшимся, если в нем приняло участие не менее 25% избирателей, а депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо считаются отозванными, если в результате голосования за отзыв каждого из них проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании.

Отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица следует отличать от местного референдума о досрочном прекращении полномочий органа или должностного лица местного самоуправления, так как в соответствии со ст. 13 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан на местный референдум не могут выноситься вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления; о даче согласия на освобождение от должности депутатов и должностных лиц. Таким образом, в законодательстве произведено четко разграничение между местным референдумом по данным вопросам и отзывом. Отзыв - форма индивидуальной, а не коллективной ответственности перед населением муниципального образования.

Осуществление процедуры отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления финансируется, как правило, за счет местного бюджета, и именно поэтому к ней прибегают чрезвычайно редко: ведь в случае отзыва придется финансировать повторные выборы депутата или должностного лица. Уменьшить расходы могла бы такая форма выражения недоверия, как сбор подписей населения за выражение недоверия должностному лицу органа местного самоуправления или депутату, однако она тоже практически не применяется, так как в этом случае невозможно обеспечить эффективный контроль за сбором подписей и гарантировать отсутствие злоупотреблений.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту или по решению выборного органа или должностного лица местного самоуправления. В данном случае ответственность наступает не перед населением непосредственно, а перед органом или должностным лицом, которых население управомочило представлять и защищать свои интересы.

Устав муниципального образования может также содержать различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Как правило, отчеты публикуются в местной печати. В небольших муниципальных образованиях целесообразнее заслушивать отчеты на собраниях (сходах) граждан.

Таким образом, ответственность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением в значительной мере является конституционно-правовой, поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Процесс становления системы местного самоуправления уже выявил всю сложность взаимоотношений между государственными органами и муниципальными образованиями. Конституционное обеспечение организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти и его самостоятельности, конституционное признание и гарантированность этого института в России (ст. 12 Конституции РФ) превращают местную власть в одну из важнейших основ конституционного строя страны. Организационно-юридическая обособленность местного самоуправления от государства отнюдь не означает их функциональное обособление и изолированность. Обе эти властные системы тесно взаимодействуют, имеют взаимные обязательства и ответственность, несут юридическую ответственность по закону.

Государство как главная политическая, интегрирующая организация российского народа, гарантирует экономически, политически и юридически функционирование местного самоуправления и в то же время контролирует соблюдение им законности в своей деятельности, предусматривает юридическую ответственность перед государством за нарушение законодательства и норм, содержащихся в уставах муниципальных образований (п. 1 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Кроме того, в Законе выделены два вида правонарушений органами и должностными лицами местного самоуправления, влекущие различные виды их юридической ответственности. Эти нарушения и санкции за них закреплены в ст. 49. В первом случае речь идет об ответственности за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами (п. 2). Во втором - если суд установит нарушение органами и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, конституций, уставов субъектов Федерации, федеральных и региональных законов, устава муниципального образования, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации может обратиться в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной или городской в городах федерального значения), за заключением о признании несоответствия их деятельности Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации, уставу муниципального образования.

Заключение суда о признании такого несоответствия является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа и выборного лица местного самоуправления. Прекращение их полномочий и одновременное назначение новых выборов осуществляется в соответствии с законом субъекта Федерации (см. п. 2-3 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством является нарушение ими Конституции РФ, федеральных законов, конституции или уставов, а также законов субъекта Федерации, устава муниципального образования. Реальный ущерб при этом не обязательно причиняется государству или его органам: потерпевшими могут быть граждане, предприятия, учреждения, организации и иные субъекты. Формами ответственности перед государством являются также уголовная и административная ответственность.

По отношению к органам и выборным должностным лицам местного самоуправления можно говорить только о таком специфическом виде ответственности перед государством, как прекращение полномочий органа и выборного должностного лица местного самоуправления.

Пунктом 3 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления введена специальная процедура прекращения полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления в случаях нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, конституции или уставов, а также законов субъекта Федерации, устава муниципального образования. Эта процедура является новой в российском законодательстве и не получила пока закрепления в процессуальном законодательстве на федеральном уровне.

Основанием для возбуждения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации данной процедуры является установление судом нарушения законов органами и выборными должностными лицами местного самоуправления. Следует отметить, что это основание не влечет с неизбежностью возбуждения процедуры прекращения полномочий, поскольку Закон не устанавливает обязанности органа государственной власти субъекта Федерации реагировать именно таким образом на решения суда. Нарушения допускают многие органы и должностные лица местного самоуправления, и поэтому законодательному органу субъекта Федерации достаточно отменить противоречащий закону правовой акт, чтобы нарушение не считалось таковым. Ответственность в виде прекращения полномочий органа местного самоуправления или выборного должностного лица носит исключительный характер, так как может вызвать паралич власти на местном уровне.

Нарушения закона могут быть установлены решением любого суда общей юрисдикции (в том числе районного) или арбитражного суда. Такое решение выносится в рамках процедуры, предусмотренной Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изм.), а также по жалобам юридических лиц и заявлению прокурора.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность органа или должностного лица местного самоуправления за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина, а убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в порядке, установленном ГК.

Следующим этапом процедуры прекращения полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления является обращение органа государственной власти субъекта Федерации в соответствующий (субъекта Федерации) суд, за заключением дел о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Федерации, уставу муниципального образования.

Однако в ГПК не предусмотрена возможность такого обращения. Некоторые ученые высказывают сомнения о конституционности самой этой процедуры. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Осуществление судом общей юрисдикции в рамках какого-либо из указанных видов судопроизводства действий, предусмотренных ч. 3 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, невозможно. Создание специальных органов субъектов Федерации, уполномоченных давать заключения по обращениям представительных органов власти субъектов, также будет противоречить закону, так как в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» правосудие в России осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией РФ и названным выше Федеральным конституционным законом. Создание же чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных этим Законом, не допускается.

Заключение представительных органов как акт судебной власти не предусмотрено гражданско-процессуальным законодательством, кроме того, его вынесение будет противоречить и основополагающим принципам гражданского процесса, в соответствии с которыми установлена обязательность вступившего в законную силу судебного решения, поэтому представляется необходимым привести гражданско-процессуальное законодательство в соответствие с нормой ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Однако прецедент признания деятельности должностного лица местного самоуправления противоречащим законодательству уже есть. Верховный Суд Республики Бурятия, рассмотрев дело о признании деятельности главы местного самоуправления г. Улан-Удэ (мэра г. Улан-Удэ) не соответствующей Конституции РФ, Конституции Республики Бурятия, федеральным законам и законам Республики Бурятия, 15 сентября 1997 г. удовлетворил заявление Народного Хурала Республики Бурятия и признал деятельность главы местного самоуправления и мэра

Заключение о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Федерации, уставу муниципального образования является факультативным при принятии решения о прекращении полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления представительным органом субъекта Федерации, так как данное заключение не обязывает представительный орган субъекта Федерации выносить решение о прекращении полномочий, но позволяет это сделать в действительно необходимых случаях. Представляется, что данный вид ответственности целесообразно применять к представительным органам местного самоуправления, так как на незаконную деятельность выборных должностных лиц распространяется дисциплинарная, административная или уголовная ответственность.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

Как юридические лица органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном законами России, ее субъектов, уставами муниципальных образований (ст. 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Нормы гражданского и иных отраслей российского права, в соответствии с которыми наступает ответственность органов и должностных лиц, получили свое развитие и дополнение в законодательстве субъектов Федерации. Например, в Законе Калужской области «О местном самоуправлении в Калужской области» содержится норма, предусматривающая право местного /сообщества предъявлять иски к управляющим субъектам местной власти в случае невыполнения ими обязанностей по отношению к отдельному жителю муниципального образования или к местному сообществу в целом (п. 3 ст. 60). Иногда предусматривается право на обжалование в суде решения, а также действия (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления (см., например, ст. 70 Закона Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области»).

В ст. 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривается возможность привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности перед физическими и юридическими лицами. Необходимость установления данного рода ответственности обусловлена тем, что органы местного самоуправления являются субъектами гражданского права и выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (ст. 124 ГК). Следовательно, на них распространяются положения гражданского законодательства, в том числе об ответственности за неисполнение обязательств и из причинения вреда, а такие ситуации возникают достаточно часто в связи с недостаточным объемом средств в местных бюджетах.

В качестве примера гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления можно привести ситуацию, сложившуюся в Оренбургской области. Мэрия г. Оренбурга поручилась за Бугурусланский хлебокомбинат перед коммерческим банком. Кредит не был своевременно возвращен, и суд по иску банка арестовал счета поручителя - Оренбургской мэрии.

В то же время основанием гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления может стать нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений. Незаконность действий или решений органов местного самоуправления устанавливает суд. Убытки, моральный вред, нанесенные физическому лицу, и убытки, причиненные юридическому лицу, в результате действий (решений), признанных судом незаконными, возмещаются в порядке, установленном ГК.

Следует отметить, что нередки случаи, когда орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, т.е. за несовершение определенных действий, в результате которого гражданам и юридическим лицам может быть причинен материальный вред. Его возмещение граждане и юридические лица также вправе требовать в судебном порядке. Примерами такого бездействия являются неисполнение органами местного самоуправления своих обязанностей по уборке территорий населенных пунктов от снега, мусора, по теплоснабжению жилых домов и т.д.

Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность за невыполнение требований законодательства не только перед государством, но и перед физическими и юридическими лицами, если результатом неисполнения правовых предписаний является причинение этим лицам убытков.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает также административную ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 26). Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления закреплено в ст. 33 Конституции РФ. Кроме того, они несут ответственность перед гражданами при нарушении их конституционных прав, предусмотренных ст. 24, 32, 33 Конституции РФ. Статья 24 обязывает органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Статья 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не совсем корректно сформулирована в части установления ответственности должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. За неправомерные действия должностное лицо может быть привлечено к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности, но не к гражданско-правовой, так как оно не является субъектом гражданского права. В соответствии со ст. 16 ГК за незаконные действия (бездействие) должностного лица местного самоуправления, причинившее убытки физическому или юридическому лицу, ответственность несет орган местного самоуправления.

После привлечение к ответственности соответствующего органа местного самоуправления должностное лицо, действиями (бездействием) которого были причинены убытки физическим или юридическим лицам, может быть привлечено к материальной ответственности в порядке, установленном ст. 122 КЗоТ. Размер суммы, взыскиваемой с работника в качестве возмещения причиненного вреда, по приказу администрации не может превышать среднего месячного заработка. В случае, если причиненный вред превышает среднемесячный заработок, его возмещение производится путем предъявления вышестоящей администрации иска в суд.

Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Государственный надзор за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляет прокуратура (ст. 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Субъекты Федерации не всегда столь последовательно закрепляют государственный контроль и надзор за деятельностью органов и соответствующих должностных лиц местного самоуправления. Например, в Законе Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» содержится норма, в соответствии с которой незаконные решения органов местного самоуправления могут быть отменены в судебном порядке либо опротестованы прокурором. В Калужской области к прокурорскому надзору прибавляется контрольная деятельность Законодательного Собрания и губернатора области, которые могут назначать независимые ревизии по вопросам исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (п. 1, 3 ст. 62 Закона Калужской области «О местном самоуправлении в Калужской области»).

Выявлению случаев нарушений органами и должностными лицами местного самоуправления нарушения федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований служит прокурорский надзор за соблюдением законности в их деятельности.

Органы прокуратуры расположены во всех административно-территориальных единицах России, вплоть до городов и районов.

Выступая гарантом законности на территории муниципального образования, прокурор по своему усмотрению может либо принести протест на незаконный правовой акт органа местного самоуправления, либо обратиться по этому поводу непосредственно в суд. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт.

Протест подлежит обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Прокурору обязаны сообщить о дне заседания коллегиального органа, который рассматривает протест.

В целях организации контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления прокурор вправе знакомиться с протоколами заседаний представительного органа, участвовать в заседаниях представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Он может требовать проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам или обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных органам местного самоуправления организаций, вызывать должностных лиц местного самоуправления по поводу нарушения законов.

Важной формой реагирования прокурора на нарушения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления является представление прокурора об устранении нарушений закона. Представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору также сообщается о дне заседания.

Список литературы