Правові засади організації та діяльності Європейського Союзу у сфері зовнішньої політики та безпеки

Серед останніх перше місце належить Раді, яку можна назвати головною інституцією, що приймає рішення в сфері СЗППБ. До її компетенції належить широка сфера інституційної діяльності. У сфері СЗППБ Рада приймає рішення, що випливають з принципів та загальних напрямків, визначених Європейською Радою. Запропоновані нею “спільні стратегії” передаються на розгляд останньої і Рада реалізує їх шляхом визначення “спільних дій” та “спільних позицій”. Рада є тією інституцією, яка “забезпечує єдність, послідовність та ефективність дій Союзу” (п. 3 ст.13). Вона є також основним імплементаційним органом у сфері СЗППБ і відповідно: приймає рішення про те, що дане питання має бути предметом “спільних дій” держав-членів; та визначає сфери застосування цих дій, їх основні цілі, завдання і тривалість, а також засоби і процедури здійснення. Виходячи з концепції спільних дій, встановлено, що держави-члени беруть на себе зобов'язання щодо дотримання ними “спільних позицій” (ст.14). Амстердамський договір ввів нову компетенцію Ради, пов'язану із укладанням міжнародних угод. Згідно з статтею 24 ДЄС Рада, діючи одностайно, може уповноважити Головуючу державу, що спирається на допомогу Комісії, відкрити переговори, щоб досягти цієї мети. Угоди укладаються Радою, що діє одностайно, відповідно до рекомендації Головуючої держави.

Комітет постійних представників (COREPER) є підготовчим органом, що відповідає за підготовку роботи Ради та виконання завдань, що покладаються на нього Радою. Його компетенція визначається положеннями Договору про заснування Європейського Співтовариства, зокрема статтею 207, які згідно з статтею 28 ДЄС поширені й на СЗППБ. Перед тим, як Рада розглядає питання, що стосуються сфери СЗППБ, вони розглядаються Комітетом. Останній є інституційною структурою Союзу, чутливою до спільних інтересів і працює як посередник між національним та спільним підходами.

Політичний комітет (СОРО), створений в 1970 р. в період існування ЄПС, правового статусу набув в ЄЄА (1986 р.), і складається з політичних директорів національних міністерств закордонних справ. Згідно з статтею 25 ДЄС Комітет здійснює консультативну функцію щодо міжнародних ситуацій в областях, які охоплюються спільною зовнішньою політикою та політикою безпеки, і сприяє визначенню політики висловленням своїх думок Раді на її прохання або за власною ініціативою.

Робочі групи та експертні групи, які складаються з представників держав-членів та Комісії, здійснюють важливу функцію в процесі прийняття Радою рішень. Правова основа їх діяльності визначається в статті 17 Правил процедури Ради, і, як правило, вони формуються Комітетом постійних представників. Відповідно головне завдання робочих груп полягає у здійсненні певної підготовчої роботи і може стосуватися всіх можливих “наслідків СЗППБ”, починаючи з демаршів і аж до спільних дій. З усіх питань СЗППБ вони звітують Політичному комітету.

Генеральний секретаріат Ради має сприяти діяльності її Генерального секретаря, включаючи його нову функцію як Високого представника у справах СЗППБ. Згідно з ДЄС “Головуючій державі має надаватися допомога з боку Генерального секретаря” (п.3 ст.18), і останній отримав нову важливу функцію “формулювання, підготовки, та імплементації” рішень СЗППБ (ст. 26). Подібно до структури зовнішніх економічних відносин, підрозділ СЗППБ складається з п'ятидесяти осіб, половина з яких належить до адміністративного персоналу.

Комісія, компетенція якої походить від її права ініціативи, значною мірою впливає на діяльність Ради. Вона, як і будь-яка держава, може направляти до Ради будь-яке питання, що стосується СЗППБ, та надавати їй пропозиції (п.1 ст. 22 ДЄС). В 1995 р. відокремлення політичних та економічних питань було замінено на поділ портфелів за географічною ознакою. Політичними та економічними зовнішніми відносинами займаються тепер чотири комісари, і вирішальна відповідальність за СЗППБ перебуває в руках одного з них та Голови Комісії. Остання представлена на всіх рівнях в структурах СЗППБ. В рамках переговорного процесу в Раді Комісія є повноправним партнером. Голова Комісії відвідує Європейську Раду та інші засідання. Хоча формально в імплементації рішень СЗППБ роль Комісії не визначена, на практиці вона залучається до цього процесу, забезпечуючи контроль за міжнародними договорами та acquis communautaire, а також послідовність дій Союзу.

Стосовно діяльності Комісії у сфері зовнішньої політики Європейського Союзу, то згідно із загальною тенденцією комунітаризації, що відбувається в його рамках, цей наднаціональний орган починає відігравати все більш активну роль і у сфері СЗППБ. Зокрема, у статті 27 ДЄС встановлено, що “Комісія повністю залучається до роботи у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки”.Її компетенція полягає в тому, що вона, як і будь-яка держава-член, може звертатися до Ради з будь-якого питання, що стосується СЗППБ, а також вносить на її розгляд будь-які пропозиції з цих питань, а в невідкладних випадках вимагати скликання (Головуючою державою) позачергового засідання Ради ( ст. 22), яка співпрацює з Радою та Високим представником у справах СЗППБ. До її компетенції віднесено також відносини з країнами Європи, які не є членами Європейського Союзу, та з кандидатами на вступ до нього. Крім того, Директорат підтримує зносини з ООН, НАТО, ЗЄС, ОБСЄ, Радою Європи та багатьма іншими міжнародними організаціями, забезпечує діяльність понад 120 своїх дипломатичних представництв в третіх країнах.

Європейський Парламент також займається питаннями зовнішньої політики, починаючи з ЄЄА, який надав йому право звертатися до Європейського політичного співробітництва та отримувати від Головуючої держави відповідну інформацію (п.4 ст.30). Цей зв'язок Парламенту був модифікований в ДЄС в тому плані, що він не тільки мав отримувати інформацію стосовно СЗППБ від Головуючої держави, але також від Комісії. Більш того, Головуюча держава повинна надавати консультації Парламенту “з головних аспектів та основних альтернатив спільної зовнішньої політики та політики безпеки”. Вона повинна забезпечити, щоб погляди Парламенту належним чином бралися до уваги (ст.21). Інший шлях для Парламенту впливати на прийняття рішень СЗППБ полягає в його праві ставити питання Раді, або робити їй рекомендації. Отже, Парламент не є інституцією, яка дійсно приймає рішення, але зобов'язує його консультувати, і залежить в цьому плані від Головуючої на той час держави. Тому формальний вплив Європейського Парламенту обмежується загальними політичними лініями і не передбачає вплив на фактичні рішення, які є їх результатом.

Що стосується проекту Конституції для нової Європи, то стосовно засад зовнішньополітичної діяльності Європейського Союзу вони сконцентровані в спеціальному Розділі V “Зовнішньополітична діяльність Союзу”, в якому визначаються загальні принципи та цілі, а також спільні механізми їх реалізації, що має розширити можливості інституційних органів Союзу більш ефективно здійснювати узгоджені дії держав-членів в рамках СЗППБ.

У третьому розділі “Становлення і розвиток інституційних засад Європейського Союзу у сфері безпеки й оборони” висвітлюється створення структури європейської системи колективної безпеки (3.1), характеризуються інституційні зв'язки Західноєвропейського Союзу з Європейським Союзом (3.2), аналізуються політико-правові форми співробітництва європейських країн в рамках НАТО (3.3) та визначаються особливості правового зв'язку Європейського Союзу з ОБСЄ (3.4).

Показано, що попереднє політичне співробітництво у сфері безпеки в рамках ЄПС обмежувалося економічними аспектами безпеки. В той же час ДЄС, в якому створення Європейського Союзу розглядається як “нова стадія в процесі європейської інтеграції”, включає в себе також безпеку перш за все у військово-політичному значенні. Так, “посилення європейської ідентичності та незалежності” пов'язується в ньому із здійсненням спільної політики та політики безпеки та створенням спільної оборони. При цьому, однак, йде мова про стадію “можливості оформлення в майбутньому спільної оборонної політики, яка може сприяти створенню спільної оборони” (статті 2 та 17). Отже, сфера оборони Союзу також повинна розглядатися як нова автономна спільність. Такий рівень інтеграції держав-членів в рамках Союзу має забезпечуватися, з одного боку, тим, що посилення “ідентичності” спільності в цьому напрямі супроводжується наданням інституційним органам відповідної компетенції, а, з другого боку, тим, що посилення “незалежності” пов'язується з розвитком відносин з державами не членами та міжнародними організаціями, що є підтвердженням автономної компетенції Союзу стосовно третіх країн.

Положення про те, що “спільна зовнішня політика та політика безпеки включає усі питання, що стосуються безпеки Союзу…” (п.1 ст.17), не може зводитися до значення безпеки у сфері оборони. Концепція безпеки, яка створена і розвивається в рамках інституційного співробітництва держав-членів, поряд із збереженням миру та міжнародної безпеки, включає й інші напрями безпеки, а саме безпеку оточуючого середовища, економічну безпеку, тероризм, транснаціональну злочинність, права людини та ін. Безпека має розумітися також, виходячи з формули “збереження миру та зміцнення міжнародної безпеки відповідно до принципів Статуту Організації Об'єднаних Націй, Гельсінського заключного акту та цілей Паризької хартії.” (ст. 11).

Ці та інші положення СЗППБ, що стосуються за змістом питань безпеки, не є обмежувальними, а такими, що містять чіткі вказівки, особливо щодо Європейської Ради, які спонукають почати створення європейської системи безпеки на нових засадах. В цьому плані важлива роль належить рішенням прийнятим на засіданнях Європейської Ради в м. Брюсселі (1993 р.) та м. Лісабоні (1995 р.).

Європейський Союз як нова правова спільність з відповідними юридичними властивостями в міжнародному плані підтримує правові зв'язки з такими військово-політичними організаціями, як ЗЄС і НАТО та такою спеціалізованою організацією як ОБСЄ, що здійснюються в рамках зовнішньої політики. Правовий зв'язок Союзу з цими організаціями пов'язується з такими цілями СЗППБ , як “зміцнення безпеки Союзу” і “збереження миру та зміцнення міжнародної безпеки”, що є поєднанням європейської безпеки з безпекою у всьому світі.

Західноєвропейський Союз згідно з статтею 17 ДЄС є “інтегральною частиною розвитку Союзу” ( п.1). Положення цієї статті передбачають також планування співробітництва з ЗЄС у сфері оборони на такому правовому полі, як: участь ЗЄС в розробці та імплементації дій Союзу, які стосуються оборонних заходів ( п.3); СЗППБ базується на прогресивному розвитку спільної оборонної політики (п.1); розробці заходів, що мають привести до спільної оборони на основі рішень Європейської Ради (п.1).

Правовий зв'язок Європейського Союзу з Організацією Північноатлантичного Договору - НАТО базується на відносинах координації, тобто між ними відсутні формальні зв'язки постійного характеру. Згідно з ДЄС політика Союзу в цьому плані обмежується положенням про те, що він “ поважає зобов'язання певних держав-членів, які розглядають свою спільну оборону як таку, що здійснюється в Організації Північноатлантичного Договору (НАТО), та як таку, що сумісна з спільною політикою безпеки та політикою оборони, встановлених в рамках цієї структури” ( п.1 ст.17). Це означає, що, по-перше рішення Союзу мають бути сумісними з політикою НАТО, і, по-друге, що рішення Атлантичного Альянсу повинні мати старшинство перед рішеннями Союзу. Постійно розширюється співробітництво між ЗЄС та НАТО, зокрема на міністерських зустрічах в рамках постійних контактів Генеральних секретарів ЗЄС та НАТО, постійних рад цих організацій тощо, які готуються радою робочої групи ЗЄС та Політичним комітетом НАТО.

Співпраця Європейського Союзу з Організацією з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ) не передбачає формалізованих інституційних зв'язків, а здійснюється на засадах узгодження відповідних заходів на основі домовленостей та угод між ними.

У четвертому розділі “Концепція правового порядку спільної зовнішньої політики та політики безпеки з позиції юридичного позитивізму” висвітлюється сутність теорії юридичного позитивізму що є методологією визначення особливостей СЗППБ як структури правового порядку інституційного типу (4.1), характеризуються типи юридичних норм СЗППБ (4.2) та аналізується правовий зв'язок з міжнародними та іншими правовими порядками (4.3).

В правовій теорії вважається, що шлях до встановлення правового порядку полягає в аналізі різних елементів, які структурують та визначають його. На них посилаються як на “юридичні факти” або “інституційні юридичні факти” з тим, щоб підкреслити їх існування як частини інституційної системи. Юридичні факти посилаються на певні реальності та події, такі як “угода” (contract) або “вимога” (claim), а в інституційному праві Європейського Союзу на такі, як “Рада Міністрів” або “Рішення”. В цьому смислі юридичні факти можуть розглядатися як правові норми.

Ціль кожної правової норми полягає в тому, щоб стати “реальністю, а саме мати результат, для якого, вона створена. І в тій мірі, в якій правова спільність має справу з правовими порядками як частинами реальності, правові норми є інституційними юридичними фактами. Системи таких фактів функціонально структурують певний правовий порядок. Вони є “функціональними юридичними фактами”, в яких функцію “угоди” можна з'ясувати, коли визначено сторони і зрозуміло, хто і на якій підставі прийняв “Рішення”. Такі “системи юридичних фактів управляють соціальною дією в контексті всеохоплюючого соціального порядку.

Правовий порядок міжнародної організації будується в такий спосіб, в який цей порядок може досягти цілей, визначених при створенні даної організації. Правові порядки, таким чином, мають істинно фактичну, або функціональну основу. Ціль як важлива категорія будь-якої соціальної системи визначається для того, щоб остання могла належним чином функціонувати згідно з своїм призначенням, тобто виконувати відповідні функції. В цьому розумінні вона визначається соціальними потребами та інтересами суб'єктів. В будь-якому порядку цілі є його нормативною складовою, і без точно і ясно встановлених цілей жоден з них не може претендувати на ефективність функціонування.

Аналіз з цих методологічних позицій СЗППБ дає підстави для висновку, що дана структура Європейського Союзу є правовим порядком, який базується на безпосередньому зв'язку між його цілями та функціями, і здійснення цього зв'язку забезпечується компетентністю та зобов'язаннями, діючих в ньому акторів - держав-членів, Європейських Співтовариств, Європейського Союзу та їх органів.

Інституційна теорія позитивізму, виходячи з аналізу поводження та практики акторів внутрішньої організації певних структур відповідно до їх соціальних потреб, певною мірою дає можливість розширити поняття права стосовно таких його елементів, як суверен, наказ, санкція та ін. Застосування цієї методології свідчить зокрема, що існують норми права, які відрізняються від примусових наказів своїм походженням та іншими ознаками.

В теорії юридичного позитивізму існує різного роду класифікація таких інституційних норм, виходячи з критеріїв дійсності, які визначають межі правового порядку, а також з того, що існує чимало прихованих норм, які, хоча й не мають імперативної природи, також належать до цього порядку. Такі норми, що виконують певні функції, характерні й для правового порядку СЗППБ. Вони є нормами компетенції або нормами визнання.

У зв'язку з цим до норм СЗППБ може бути застосована теорія ефективності, тобто взяті умови реального, а не лише формального існування, що є підтвердженням необхідності розглядати такі норми в якості правових норм. Зроблено висновок, що в міжнародному інституційному праві проводиться відмінність між “нормативними інститутами” і “реальними” інститутами: “нормативні інститути” є системами норм, або “систематичною дійсністю”, в той час як реальні інститути є соціальною практикою, що відповідає зазначеним нормативним інститутам.

СЗППБ є формою міжнародного співробітництва, що здійснюється в рамках Європейського Союзу, і є в силу цього взаємодією з міжнародним правопорядком в цілому, включаючи його окремі сегменти ( правові порядки).

Зроблено висновок, що норми, які походять від договорів, виходять з наміру сторін, і мають бути юридично зобов'язуючими, а рішення, що приймаються на виконання цих договорів, є уповноважуючими для прийняття нових норм. Ці властивості договірних норм притаманні й Договору про Європейський Союз, складовою якого є положення про співробітництво у сфері СЗППБ.

З точки зору міжнародного договірного права зовнішнє виявлення правового порядку СЗППБ підпадає під дію норм Віденської конвенції про право міжнародних договорів, оскільки в статті 5 даної Конвенції не проводиться різниці між формальною конституцією, що створює міжнародну спільність, та простим договором, і такий висновок підтверджується сучасною теорією та практикою міжнародного права.

СЗППБ є новою міжнародно-правовою формою інституціоналізованого співробітництва держав у конкретній сфері міжнародних відносин та зовнішньої політики. Вона є новітньою фазою інституціоналізації міжнародного співтовариства, яка вносить чимало нового в теорію та практику міжнародного права, розширюючи його джерельну базу та змінюючи традиційні уявлення про форму та зміст правової норми та правового порядку як таких.

У п'ятому розділі “Міжнародно-правова практика Європейського Союзу у сфері зовнішньої політики та безпеки” дається характеристика міжнародно-правової позиції Європейського Союзу у кризових ситуаціях в колишній Югославії та Іраку у світлі відповідних декларацій та інших рішень СЗППБ (5.1), визначаються організаційно-правові засади Європейського Союзу у сфері боротьби з транснаціональною злочинністю (5.2), висвітлюється процес створення правових засад Європейського Союзу у сфері екологічної безпеки (5.3) та нелегальної міграції (5.4).

У 1995 р. Рада створила уніфіковану систему представлення декларацій: декларації які узгоджуються міністрами закордонних справ держав-членів, що співпрацюють з Комісією і мають назву “Декларація Головуючої держави від імені Європейського Союзу”; та декларації, які узгоджуються в рамках Європейської Ради або Ради і які є деклараціями інституційних органів Союзу з назвою “Декларація Європейського Союзу”.

Проаналізовано ряд рішень Ради, що стосуються спільних дій на підтримку гуманітарної допомоги Боснії та Герцеговини, в підтримку Європейським Союзом адміністрації м. Мостара, а також Спільної дії щодо участі Союзу в імплементації структур мирного плану Боснія-Герцеговина, Спільної дії щодо дій Союзу в підтримку електорального процесу в Боснії та Герцоговині, Спільної дії, яка стосується представлення Спеціального посланника Європейського Союзу в місті Мостар та ін., і зроблено висновок що вони є обов'язковими для виконання державами-членами та водночас мають розглядатися як акти міжнародного права.

Інституційно-правові засади Європейського Союзу у сфері боротьби із транснаціональною злочинністю, які встановлені в Розділі VI “Положення про співробітництво у сфері охорони порядку та правосуддя у кримінальних справах” ДЄС, зумовлюються необхідністю забезпечити громадянам усіх держав-членів високий рівень безпеки в рамках гарантування свободи та справедливості шляхом розробки спільних дій держав-членів у сфері охорони порядку та правосуддя у кримінальних справах та боротьби з расизмом та ксенофобією ( п.1 ст.29).

Сферою досягнення цієї мети, що визначається в цих положеннях, є боротьба з організованою та неорганізованою злочинністю, зокрема з такими їхніми проявами, як тероризм, контрабанда, незаконна торгівля наркотиками та зброєю, корупція та шахрайство, що є сьогодні головними загрозами та викликами європейській та світовій безпеці. Основними засадами, що визначають форми співробітництва держав-членів, є: співпраця між органами охорони порядку та митними структурами держав-членів у межах Європейського поліцейського відомства (Європол); співпраця між судовими органами держав-членів; та зближення, по можливості, норм кримінального права держав-членів.

До спільних дій держав-членів у сфері охорони порядку належить: оперативна співпраця правоохоронних органів держав-членів; система обміну інформацією, включаючи Європол; підготовка кадрів та оцінка слідчих технологій. В той же час, до спільних дій у сфері кримінального права належить: співпраця між компетентними та судовими органами держав-членів; спрощення процесу екстрадиції між державами-членами; збереження узгодженості правових норм і процедур і встановлення міжнаціональних правил стосовно складових елементів кримінальних дій та покарань у сфері організованої злочинності, тероризму та незаконного розповсюдження наркотичних речовин.

Здійснення зазначених спільних дій покладається на Раду, яка вживає заходів, використовуючи відповідні форми та процедури. Діючи одностайно, за ініціативою будь-якої держави-члена або Комісії, Рада може приймати спільні дії, визначаючи позицію Союзу щодо вирішення конкретних питань; ухвалювати рамкові рішення з метою зближення законів, що є обов'язковими для держав-членів; приймати будь-які інші рішення, спрямовані на досягнення цілей боротьби із злочинністю, але вони не мають прямої дії; готувати угоди та подавати їх на розгляд держав-членів. Відповідно встановлюються й процедури прийняття цих рішень на основі більшості та кваліфікованої більшості держав-членів.

Діяльність Європейського Союзу щодо захисту навколишнього середовища належить до компетенції Європейського Співтовариства, тобто становить сферу дії першої опори, в межах якої діють наднаціональні повноваження інститутів Союзу. Так, згідно з Договором про заснування Європейського Співтовариства “захист та поліпшення стану навколишнього середовища” належить до головних цілей Співтовариства, досягти яких необхідно “шляхом реалізації спільної політики та діяльності” держав-членів (ст.2).

У Договорі виділено окремий розділ XIX “Навколишнє середовище”, який присвячений визначенню та реалізації політики та діяльності Співтовариства у цій сфері і ця політика полягає: у збереженні, захисті, поліпшенні якості навколишнього середовища; захисті здоров'я людей і раціональному використанні природних ресурсів; та підтримки заходів на міжнародному рівні для вирішення регіональних та загальних проблем навколишнього середовища. Вона базується на попереджувальному принципі, а також принципах здійснення запобіжних заходів: відшкодування шкоди і що забруднювач платить. Зазначені принципи відтворені з міжнародного права навколишнього середовища і застосовуються в рамках права Союзу. Передбачено й розвиток договірних відносин Співтовариства та держав-членів з третіми країнами та міжнародними організаціями.

Основним інституційним органом Співтовариства, який вирішує, які дії повинні бути виконані Співтовариством у сфері навколишнього середовища, є Рада. Діючи на засадах одноголосного прийняття рішень, за пропозицією Комісії та після консультації з Європейським Парламентом та Економічним і соціальним комітетом та Комітетом регіонів, вона приймає: положення фіскального характеру; заходи з міського та сільського планування, землекористування та регулювання водних ресурсів; та заходи, які суттєво впливають на вибір державою-членом різних видів енергії та на загальну структуру і її енергопостачання.

Свобода вільного руху осіб, що є однією з головних засад створення та функціонування Європейського Союзу, обумовлює запровадження спільного порядку на його зовнішніх кордонах, в тому числі у сфері протидії нелегальній міграції.

У шостому розділі “Регулювання зовнішніх зносин Європейського Союзу в умовах його розширення та інституціоналізації” дається характеристика правових засад укладення Європейським Союзом міжнародних договорів (6.1), міжнародно-правових форм співробітництва Союзу з міжнародними акторами (6.2) та правових умов набуття членства в Європейському Союзі (6.3).

Спроможність Європейського Союзу діяти у сфері зовнішніх зносин стосується співробітництва з третіми країнами та міжнародними організаціями. Це співробітництво здійснюється в різних правових формах, в яких віддзеркалюється подвійна природа Союзу, що уособлює в собі економічну та політичну складову європейської інтеграції держав-членів, в тому числі відповідно до “структури опор”. Виходячи з цього, крім режиму Союзу, існує режим Співтовариства, який також включений в правовий порядок Союзу. Останній має розглядатися як правова спільність, що містить ряд інших правових спільностей (Європейські Співтовариства), які, у свою чергу, можуть включати інші юридичні особи, такі як Інвестиційний Банк або Європейський Центральний Банк, так само, як порядки (або режими), що становлять частину зазначених порядків. Це складна і безпрецедентна форма міжнародного інституційного співробітництва, введена Договором про Європейський Союз, в якій віддзеркалюється весь спектр його властивостей як міжнародної особи.

Так, із змісту статті 210 Договору про заснування Європейського Співтовариства, в якій лише констатується юридична персональність спільноти, випливає, що на практиці в своїх зовнішніх зносинах Співтовариство користується спроможністю встановлювати договірні зв'язки з третіми країнами, в той час як в Договорі про ЄОВС та Договорі про Євратом ця їх правова спроможність виражена у більш чітких формулюваннях, а саме в першому випадку встановлюється, що “Співтовариство користується правовою спроможністю для того, щоб виконувати свої функції та здійснювати свої цілі” (ст. 211), а у другому - визначається, що “Співтовариство може в межах своїх повноважень та юрисдикції брати на себе зобов'язання шляхом укладення угод або контрактів з третьою державою, міжнародною організацією або з громадянином третьої держави” (п.1 ст. 101).

В той же час певні статті Договору про заснування Європейського Співтовариства чітко передбачають компетенцію укладати угоди з третіми країнами або міжнародними організаціями у спеціально визначених сферах. Це такі сфери, як спільна торгова політика, угоди про асоціацію, угоди про співробітництво з питань наукового та технічного розвитку, питання екології та угоди про валютний режим. Крім того, існують повноваження заохочувати співробітництво з третіми країнами та компетентними організаціями шляхом укладення з ними угод в сферах освіти, професійного навчання, культури та охорони здоров'я, а також щодо сприяння здійсненню спільних проектів та забезпечення взаємодії у сфері трансєвропейських шляхів.

Однак щодо досягнення цілей Договору, які стосуються внутрішнього ринку, конкуренції, сільського господарства, транспорту, податкової та соціальної політики, то в ньому відсутні точно визначенні повноваження, які б давали можливість в рамках процедур Співтовариства прямо звертатися до міжнародної дії. Тому дана проблема вирішується на основі застосування так званого принципу властивої компетенції (the attribution of powers), згідно з яким “Співтовариство діє в межах повноважень, покладених на нього цим Договором, та цілей, визначених в ньому” (ст.3в).

В рішенні Суду у справі ERTA (1971) була підтверджена логіка утвердження верховенства права Співтовариства щодо сфери міжнародних відносин. В ньому сказано, що в своїй договірній спроможності Співтовариство не обмежується прикладами, де його норми стосуються “спільної політики” в технічному значенні Договору (сільське господарство, транспорт, торгівля), а передбачається, що вони застосовуються у “всіх сферах, які відповідають цілям Договору” (принцип ERTA). А у 1977 р. стосовно зовнішньої компетенції, що розуміється, Суд сказав, що вона виникає за обставин, інших ніж ті, де відповідна внутрішня компетенція вже існує (принцип погляду). Однак, порівняно з попереднім принципом, даний принцип застосовується не як питання верховенства права Співтовариства, а як необхідність правильного тлумачення відповідного положення Договору у світлі ефективного виконання.

На відміну від держави, договірна спроможність якої засновується на загальній компетенції як всеохоплюючій, міжнародна організація, якою є Європейський Союз, здійснює спеціальні компетенції, тобто ті, що покладають на неї держави-члени, виходячи з цілей та функцій об'єднання. Тому існування розбіжностей серед держав-членів стосовно цього питання не означає відсутність у Союзу договірної спроможності, оскільки остання зумовлена його правовим статусом юридичної особи, в якому існування специфічних компетенцій вказує на юридичні властивості, що розуміються. Підтвердженням цього може бути те, що в одному випадку міжнародна спроможність Союзу чітко слідує положенням Договору. Так, Амстердамський договір ввів можливість для Ради укладати міжнародні угоди з державами та міжнародними організаціями, що є переконливим підтвердженням цієї властивості Союзу. А критика даної точки зору, яка полягає в тому, що нібито Рада укладає договори лише від імені держав-членів, не може бути сприйнята, оскільки вона є органом Союзу, а не держав-членів. Крім того, Рада укладає договори лише тоді, коли останні одностайно погоджуються на це. Угоди покладають зобов'язання на Союз і вже, як право Союзу - на держав-членів. Головним тут є те, що міжнародний договір створює правовий зв'язок між Союзом та третьою державою або організацією, незалежно від того, чи покладає він обов'язки на держав-членів, чи може бути виконаний тільки шляхом їх співробітництва.

Важливе значення для договірної спроможності Європейського Союзу має концепція “змішаних угод” (mixed agreements), що випливає з більш широкої концепції Союзу як такого, що включає в себе всі три Співтовариства. Ця концепція виходить з факту, що деякі міжнародні угоди охоплюють сфери, які не розглядаються такими, що належать до так званих виключних компетенцій Співтовариств, а це призводить на практиці до необхідності, щоб держави-члени брали в них участь. У зв'язку з цим виникають труднощі з розумінням характеру зобов'язань як з боку третіх держав, так і з боку держав-членів.

Проаналізовано правові умови набуття членства в Європейському Союзі, починаючи з 1973 р., коли відбулося його перше розширення і статус члена отримали Великобританія, Данія та Ірландія. Відповідно висвітлюється правовий зміст Копенгагенських критеріїв членства, основні процедури та численні етапи цього процесу. Практика свідчить, якщо держава визнає та поважає принципи, визначені в ДЄС, то вона може набути членства в Союзі.

У сьомому розділі “Міжнародно-правові аспекти співробітництва України з Європейським Союзом у сфері зовнішньої політики та безпеки” досліджено договірно-правові засади співпраці України з Європейським Союзом у сфері зовнішньої політики та політики безпеки (7.1), правові форми участі України в зовнішній політиці Союзу (7.2) та перспективи розвитку договірної бази щодо подальшої співпраці України з даною спільнотою (7.3).

Договірну основу співпраці України з Європейським Союзом складає Угода про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами 1994 р. (набула чинності в 1998 р.), яка містить Частину ІІ “Політичний діалог”. Сторони зобов'язалися здійснювати між собою “регулярний політичний діалог”, який вони будуть розвивати і поглиблювати. Його метою є зближення між Співтовариствами та Україною шляхом підтримки політичних та економічних змін в країні та вироблення нових форм співробітництва. Все це має зміцнити правові та інші зв'язки України із Співтовариством і через економічне зближення привести до більш інтенсивних політичних відносин. Політичний діалог має зблизити позиції з міжнародних питань, що становлять спільний інтерес і має сприяти зміцненню безпеки і стабільності в Європі, додержанню принципів демократії, поваги і сприяння правам людини, зокрема правам національних меншин.

Для досягнення цих цілей встановлено спеціальний механізм, а саме проведення консультацій як на найвищому політичному рівні, так і на міністерському рівні в рамках створеної Ради з питань співробітництва, яка стежить за виконанням даної Угоди і за погодженням обох сторін може надавати їм рекомендації. Передбачено й інші процедури та механізми для здійснення політичного діалогу шляхом встановлення відповідних контактів, обмінів і проведення консультацій у таких формах, як: регулярні зустрічі на рівні вищих посадових осіб між представниками України і Союзу; використання дипломатичних каналів; обмін інформацією стосовно політичного співробітництва в Європі тощо.

Зазначена Угода належить до категорії “змішаних угод”. Відповідно до права Союзу вона має характер двосторонньої угоди, оскільки такими вважаються угоди, що стосуються торгівлі та співробітництва, або угоди про асоціацію, які укладаються між Співтовариством та його членами, з одного боку, і даною третьою країною, з іншого. Оскільки право Співтовариства походить від міжнародної правової системи, то воно має бути інкорпоровано в національну правову систему кожної держави-члена.

Дана угода, як і інші угоди, в яких Співтовариство є стороною, складають інтегральну частину його права, так само як його загальну правову систему. З цього випливають вимоги сумісності та однаковості застосування у всьому Співтоваристві таких угод, і ці вимоги забезпечуються Судом Справедливості, поряд з його компетенцією їхнього тлумачення. Суд, однак, не має прямої юрисдикції тлумачити міжнародні угоди між Співтовариством та державою не членом, як стороною. Він може лише тлумачити міжнародну угоду, де його тлумачення стосується питання дійсності акту інституції Співтовариства (рішення або постанови Ради), або питання тлумачення, зробленого в такому акті. Тлумачення Судом цих положень здійснюється в цілях їх застосування в Співтоваристві та наскільки дана угода є інтегральною частиною правового порядку Співтовариства. Однак це тлумачення не є зобов'язуючим для держави не члена, хоча на практиці може бути для неї вельми авторитетним.

Дана угода визначає правові засади та форми співпраці України з Співтовариством. Особливістю її є те, що в ній немає посилань на європейську інтеграцію, що взагалі характерно для угод про партнерство. Угода включає далекосяжні взаємовигідні зобов'язання сторін, виходячи з їх “бажання встановити тісні стосунки, побудовані на існуючих історичних зв'язках між ними”. В процесі здійснення Угоди встановлюються форми співробітництва в політичній сфері, які визначаються цілями спільної співпраці сторін в певних сферах. Насамперед, це сприяння міжнародному миру та безпеці, мирному врегулюванню спорів, співробітництво в рамках Організації з питань безпеки і співробітництва в Європі, підтримання незалежності, суверенітету і територіальної цілісності України, встановлення та розвиток постійного політичного діалогу з двосторонніх та міжнародних питань взаємного інтересу, встановлення співробітництва з європейськими інституціями тощо. Партнерство в цих областях здійснюється на основі “політичного діалогу”, спрямованого на узгодження позицій сторін.

Висвітлено правові засади участі України в структурах європейської безпеки, спільних дій щодо контролю за експортом і розповсюдженням зброї масового знищення, боротьби з міжнародним тероризмом, врегулювання Придністровського конфлікту, участі в поліцейській місії Союзу в Боснії, Герцеговині та Македонії, співпраці з НАТО в рамках програми “Партнерство заради миру” тощо. Велика роль у здійсненні цих форм співробітництва України з Європейським Союзом належить структурі СЗППБ.

ВИСНОВКИ

У Висновках автор формулює найбільш важливі результати та положення дисертаційного дослідження, наводить теоретичні узагальнення та висновки щодо нового вирішення проблеми розуміння специфічної природи правового порядку Європейського Союзу, правового порядку СЗППБ у співвідношенні з міжнародним правовим порядком. Серед висновків зроблених в дисертації, найважливішими є такі:

Процес розвитку економічного та політичного співробітництва держав-членів Європейського Союзу, починаючи зі створення Європейських Співтовариств, ґрунтується на європейських ідеях, концепціях та суспільних рухах, які впродовж століть формували парадигму об'єднаної Європи. Їх основу становило прагнення європейських народів до створення на континенті такої політико-правової спільноти, яка б відповідала їх спільним інтересам та цінностям, діючи на засадах рівноправності та поваги до прав цих народів. І саме те, що рушійною силою історичного процесу створення Європейського Союзу стали народи, відрізняє його від міждержавних утворень в інших частинах світу, що виникли з ініціативи урядів та інших офіційних організацій.

З укладенням 7 лютого 1992 р. Договору про Європейський Союз держави-члени Європейського Економічного Співтовариства вступили в нову фазу в поступовому процесі інтенсифікації їх політичного співробітництва. В цьому Договорі вони офіційно визнали співробітництво у сфері зовнішньої політики та безпеки складовим компонентом того, що названо ними “Союзом”. В результаті спільна зовнішня політика та політика безпеки (СЗППБ) з набуттям 1 листопада 1993 р. чинності даного Договору розглядається державами-членами важливим чинником, який виправдовує існування цього міждержавного об'єднання, саме як “Союзу”.

Створенню СЗППБ передував тривалий період існування інших форм політичного співробітництва держав-членів Європейського Економічного Співтовариства, початок якого щонайменше відноситься до 50-х років минулого століття. До середини 80-х років це співробітництво здійснювалося на відносно неформальній основі в рамках Європейського політичного співробітництва (ЄПС), що складалося з ряду міжурядових процедур, спрямованих на координацію зовнішніх політик держав-членів. У 1986 р. структура ЄПС була формалізована в Єдиному Європейському Акті, що сприяло розширенню сфери спільних політик держав-членів. Інституціоналізація ЄПС означала офіційне визнання необхідності встановлення правового зв'язку між економічним та політичним співробітництвом держав-членів Європейського Співтовариства. Інтеграція ЄПС у Співтоваристві була також процесом трансформації політичного співробітництва держав-членів від “системи координації до системи дії”, спрямованої на здійснення ними спільної політики, структурованої потім в СЗППБ.

СЗППБ є інституційною структурою Європейського Союзу, яка діє в рамках його правового порядку. Останній певною мірою відрізняється від правових порядків традиційних міжнародних організацій своїми цілями, функціями та внутрішньоправовим зв'язком держав-членів. Це створює важливі наслідки для держав-членів, головним з яких є такі інтелектуальні та філософські засади різних доктрин права Союзу, як його пряма дія, верховенство та пряме застосування, що означає добровільне обмеження в певних областях суверенних прав цих держав, і робить відмінним цей правовий порядок від класичної системи міжнародного права, в якій договірні відносини базуються на безпосередньому здійсненні державами своїх суверенних прав. Правовий порядок Європейського Союзу, що є правовим порядком suі generis, визначається, перш за все, установчими договорами, що є міжнародними договорами нового інтеграційного типу. Вони відрізняються від установчих договорів звичайних міжнародних організацій своїми цілями, функціями та природою правових норм, в тому числі норм СЗППБ.

Незважаючи на те, що в Договорі про Європейський Союз відсутнє положення подібне до статті 210 Римського договору, в якій ясно говориться, що Співтовариство має юридичну персональність (міжнародну правосуб'єктність), з точки зору міжнародного права Союз також володіє юридичними властивостями, які становлять його юридичну персональність. Зумовлені функціональними засадами Союзу в своїй сукупності ці властивості повинні розглядатися в категоріях міжнародної персональності, виходячи з функціонального підходу до визначення природи міжнародних організацій, що перш за все випливає з рішення Міжнародного Суду ООН у справі the Reparations, в якій функціональний та об'єктивний підходи стали вирішальними для визначення міжнародної правосуб'єктності Організації Об'єднаних Націй. Це має бути вирішальним аргументом для формального визнання міжнародної персональності Європейського Союзу за умови, що в цьому є дійсна потреба, оскільки на практиці така персональність значною мірою вже здійснюється ним. У цьому розумінні Союз характеризується не лише існуванням ряду взаємних прав та обов'язків держав-членів, але в правовому значенні та певною мірою займає стосовно них незалежну позицію.

СЗППБ є правовим порядком, що складається з системи дійсних юридичних норм, що походять від Договору про Європейський Союз, тобто випливають з компетенції держав укладати міжнародні угоди. При цьому мають братися до уваги процедури, встановлені договорами, що визначають компетенцію акторів, які діють в межах даного правового порядку, а саме держав-членів та інституційних органів, та ряд договірних норм в якості юридичних проявів мовних актів.

СЗППБ як правовий порядок, що входить до правового порядку Європейського Союзу, взаємодіє не лише з національними правовими порядками, але й з правовими порядками Співтовариств та міжнародним правовим порядком, і тому його норми водночас є нормами міжнародного права.

Цілі СЗППБ є суттєвим елементом для встановленого цією структурою правового порядку. Вони тісно зв'язані з функціями співробітництва держав-членів Європейського Союзу, включаючи функцію зовнішньої політики, кожна з яких проявляється в реалізації спільнотою цілей, встановлених в установчих договорах. Функції та цілі Європейського Союзу є нормативними, тобто є обов'язковими для всіх його акторів, що випливає з правової природи Союзу як міжнародної організації, якій притаманна власна структура, компетенція та спроможність приймати правові норми з метою реалізації зазначених цілей та функцій.

Положення Договору про Європейський Союз визначають останній єдиним актором, який відповідає за визначення та імплементацію СЗППБ, а держави-члени зобов'язуються “підтримувати” його в цьому відношенні (ст.11). Статус Союзу як окремого актора стосовно СЗППБ підтверджується також в таких його формулюваннях, як Союз має слідувати цілям (ст. 12), Союз здійснює зовнішню політику та політику безпеки (п.1 ст. 11 та п. 1 ст. 17), Союз представляє Західноєвропейський Союз (п.3 ст. 17), Союз може мати позицію (п.2 ст. 18) та Союз може вживати заходів (п.3 ст. 13). Це означає, що цілі Союзу, як і ряд інших положень Договору, не зрівнюють Союз з державами, що є сторонами цих договірних відносин.

Спільна політика, що формується в межах СЗППБ, базується на прийнятті відповідних рішень. Ступінь їх зобов'язанності для держав-членів залежить від договірних процедур, в яких виражаються компетенції, зобов'язання цих держав та інституцій, створених ними в рамках Союзу. Статус рішень, як і самого правового порядку СЗППБ, залежить від точно окреслених компетенцій, зобов'язань та інших “юридичних фактів”, які становлять правову основу для створення нових юридичних фактів. Таким чином, рішення СЗППБ не можуть прийматися поза зазначеними компетенціями, тобто норми, створені в межах СЗППБ, є дійсними лише тоді, коли знаходять своє джерело в нормах компетенцій, встановлених в договорі.

Основою для рішень СЗППБ може бути як загальна компетенція, так і спеціальні компетенції. Інструментами останніх є “Спільні позиції” та “Спільні дії”, в той час як ”Основні напрями спільної зовнішньої політики” та “Спільні стратегії” є інструментами для підтримання перших. Розуміння загальної компетенції Союзу стосовно імплементації СЗППБ засновується на “систематичному співробітництві”, яке здійснюється не тільки як договірна і цілеспрямована дія, що вжита державами-членами, але й через інформацію, консультації та лояльні зобов'язання, як передбачена можливість використовувати найбільш специфічні компетенції для прийняття рішень.

Хоча компетенції інституцій СЗППБ відрізняються від функцій згідно з правом Співтовариства, прийняття рішень стосовно зовнішньої політики та безпеки цілком вписується в єдину інституційну систему Союзу, в якій різні інституції мають норми, яким слідують, та процедури, яких повинні дотримуватися. Держави-члени підтримують ці норми та процедури, визнаючи компетенції Ради, Комісії та Європейського Парламенту і таких підготовчих органів, як Комітет постійних представників (COREPER) і Політичний комітет (COPO). Незважаючи на те, що не існує сумніву в тому, що держави-члени можуть контролювати кінцевий результат процесу прийняття рішень, і те, що вони мають деяку свободу дій стосовно визначення того, чи має місце спільний інтерес, існують чіткі зобов'язання щодо попереднього надання інформації та проведення консультацій. Положення про “систематичне співробітництво” разом із зобов'язанням лояльності відповідно до п. 2 статті 11 Договору про Європейський Союз є імперативними за своєю природою, а зобов'язання лояльності - обов'язковими згідно з міжнародним правом. Що стосується СЗППБ, то і не члени Європейського Союзу, в тому числі Україна, також можуть приєднуватися до тих чи інших зовнішньополітичних акцій.

У сфері СЗППБ єдина інституційна структура Союзу значною мірою обмежує свободу держав-членів в процесі прийняття рішень. І те, що правовий порядок СЗППБ є частиною Союзу і впливає на його розвиток, так само як існує взаємний вплив на процедури в Співтоваристві та СЗППБ. Усунення певною мірою раніше існуючого поділу між політичними та економічними питаннями також є важливим чинником розвитку СЗППБ в єдиній структурі правового порядку Союзу.

Практика Європейського Союзу у сфері СЗППБ значною мірою є реакцією на численні виклики та загрози, що виникли у 90-х роках XX ст., передусім, стосовно подолання кризових ситуацій на території колишньої Югославії та в Іраку, а також щодо його здатності протидіяти таким викликам сучасній безпеці, як міжнародний тероризм, транснаціональна злочинність, нелегальна міграція та екологія. Це сприяло кращому розумінню державами-членами Союзу його ролі в європейській та глобальній системах безпеки та удосконалення інституційних механізмів реалізації СЗППБ.

В рамках Європейського Союзу створено інституційний механізм у сфері боротьби із злочинністю, головну роль в ухваленні рішень якого відіграє Рада, яка діє переважно на основі міждержавного співробітництва.

Співробітництво держав-членів Європейського Союзу у сфері захисту навколишнього середовища належить до компетенції Європейського Співтовариства, а саме до сфери першої опори, в рамках якої безпосередньо діє наднаціональний режим.

Наднаціональний режим діє також й у сфері боротьби держав-членів Європейського Союзу з нелегальною міграцією. Відповідно його інституційним структурам надано право ухвалювати обов'язкові рішення щодо візової політики, притулку, імміграції. Ці сфери співробітництва розглядаються пріоритетними і підлягають юрисдикції Європейського Суду Справедливості.

Формою співробітництва Європейського Союзу з третіми країнами, включаючи відносини асоціації і сусідства, та міжнародними організаціями, є встановлення з ними договірних відносин. Співробітництво України з Союзом також здійснюється на цих засадах. Основна особливість договірних відносин Союзу з третіми країнами полягає в тому, що вони, як правило, спрямовані на встановлення та розвиток інтеграційних зв'язків з ним, а стосовно європейських держав ці зв'язки можуть створити умови для набуття членства в ньому.

Згідно з практикою СЗППБ до заходів, що вживаються в рамках цієї структури, не члени Європейського Союзу також можуть приєднуватися до тих чи інших його зовнішньополітичних акцій. В цьому плані Україна, використовуючи цю практику, брала участь в ряді таких акцій.

В той же час правовий порядок СЗППБ залишається суворо обмеженим недоліками, зв'язаними з компетенціями та зобов'язаннями, що стосується прийняття рішень. При встановленні складного зв'язку між різними нормами-системами структура Союзу може ставати джерелом правових та фінансових проблем, перешкоджаючи прийняттю ефективних рішень у сфері СЗППБ. Певною мірою залишаються не розв'язаними інституційні проблеми між Європейським Парламентом і Радою, Радою і Комісією та COREPER і COPO. Недостатньо конкретизовані функції таких інструментів, як “Заява”, “Спільна позиція” та “Спільна дія”, між якими не завжди можна провести чітку різницю. Компетенції інституцій Союзу, зобов'язання держав-членів та процедури прийняття рішень, хоча й відображають намір держав-членів створити спільну політику, однак сьогодні ці механізми ще не можуть беззастережно замінити національні політики індивідуальних держав, оскільки вони дають можливість лише виявити, де і коли така політика можлива. Як тільки спільна політика не доводить свою спроможність бути втіленою в життя, то держави-члени стають вільними слідувати їхнім власним національним зовнішнім політикам.

ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ ДИСЕРТАЦІЙНОГО ДОСЛІДЖЕННЯ ВИКЛАДЕНО У ТАКИХ ПУБЛІКАЦІЯХ АВТОРА:

1. Микієвич М.М. Інституційне право Європейського Союзу у сфері зовнішньої політики та безпеки. - Львів: Видавничий центр ЛНУ ім. Івана Франка, 2005. - 416 с.

Рецензії: 1) Нешатаєва Т.М. Монографія з права Європейського Союзу у сфері зовнішньої політики та безпеки // Право України. - К., 2006.- № 9. - С.155-156.

2) Святоцький О.Д. Актуальна праця з права Європейського Союзу // Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. Серія юридична. Зб. наук. праць. - Львів, 2006. - Вип.2. - С.313-315.

2. Mykievych M. (у співавторстві з М.З.Мальським, Л.Р.Ковтун, Р.Я.Москаликом) Regional Trading Agreements in International Economic Relations. - Lviv: Ivan Franko National University of Lviv, 2003. - 97 p. (самостійно - 40 с.).

3. Микієвич М.М. (у співавторстві з З.М. Мозіль). Правове регулювання торговельних відносин між Україною та Європейським Союзом // Взаємодія міжнародного права з внутрішнім правом України / За ред. В.Н.Денисова. - К.: Юстиніан, 2006. - С.569-590 (самостійно - 15 с.).

4. МикієвичМ.М. (у співавторстві з В.М.Коссаком). Охорона прав іноземних інвесторів в умовах міжнародної інтеграції // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. Громадянське суспільство і правова держава. - Львів, 1996. - Вип.4 - С.138-145.

5. Микієвич М.М. Правове регулювання етапів співробітництва між Україною та Європейським Союзом // Щорічник наукових праць молодих вчених. Держава і право. - К., 1997. - Вип.1. - С.128-133.