Методы правового регулирования бикамерализма в деятельности парламента Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Бикамерализм как предмет исследования в юридической науке

1.1 Федеральное Собрание в государственном механизме Российской Федерации

1.2 Компетенция Совета Федерации Федерального Собрания

1.3 Полномочия Государственной Думы Федерального собрания

1.4 Взаимодействие двух палат Федерального Собрания

Глава 2. Совершенствование бикамерализма в Российской Федерации

2.1 Основы бикамерализма парламента в Российской Федерации

2.2 Практика бикамерализма в Российской Федерации

2.3 Развитие парламентского права в российской правовой системе

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

бикамерализм парламентский федеральный дума

Актуальность темы исследования. Правовое регулирование бикамерализма в парламенте Российской Федерации - это тема, которая представляет в настоящее время большой практический и теоретический интерес. Это связано, прежде всего, с тем, что в современной России парламент - одно из основных противоречий между обществом и государственной властью. После распада Советского Союза Российская Федерация избрала путь демократического развития, путь построения правового государства, основанного на новых принципах и новых приоритетах государственной и общественной жизни.

В отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа было создано в 1906 году после издания царского Манифеста 17 октября 1905 года. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней - Государственный Совет. Государственная Дума просуществовала недолго (1906-1917 года). После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновили свою работу.

Пришедшие к власти большевики рассматривали парламент исключительно как элемент «буржуазной демократии», поэтому отвергали его в условиях диктатуры пролетариата. В советский период отвергалась идея разделения власти. Советы провозглашались единовластными органами народного представительства. Но Верховный Совет СССР не являлся независимым органом власти, поскольку лишь оформлял решения руководства правящей партии. Только в начале 1990-х годов происходит возрождение идей парламентаризма с избранием Съезда народных депутатов РСФСР.

Положение изменилось с принятием Конституции РФ в 1993 году, которая учредила Федеральное Собрание как представительный орган, осуществляющий законодательную власть в Российской Федерации.

Поэтому опыт других государств в правовом регулировании деятельности парламента, в формировании и проведении сбалансированной политики, способствующей экономическому развитию и повышению благосостояния общества, особенно интересен и ценен как для практиков, так и для исследователей современного политического и экономического положения в Российской Федерации.

Глава 5 Конституции посвящена Федеральному Собранию. В ней закрепляются основные положения, касающиеся деятельности Федерального Собрания, его структура, полномочия и порядок формирования палат, статус членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а так же законодательный процесс в Российской Федерации.

Основная роль бикамерального парламента заключается в том, что бикамерализм усилить принцип разделения властей как внутри парламента, так и во всей системе государственной власти. Предполагается, что палаты парламента должны контролировать друг друга, сдерживая тем самым, злоупотребление своей властью, и обеспечивать выполнение функций каждой из палат. Вместе же они должны контролировать исполнительную и судебную ветви власти.

Общепризнано, что двухпалатная легистратура способствует более качественному законодательству благодаря тому, что обеспечивается возможность «двойной» оценки перед его принятием. Она также способствует большей представительности и обеспечению большего плюрализма мнений за счет того, что в нижней палате представлены интересы политические, а в верхней интересы этнические, региональные, культурные и др.

Цель настоящей работы - выяснить эффективность бикамерализма парламента в Российской Федерации.

Объектом исследования выступает бикамеральная система парламента Российской Федерации.

Предметом исследования - методы правового регулирования бикамерализма в деятельности парламента Российской Федерации.

Цель исследования конкретизировалась в следующих задачах:

- рассмотреть бикамерализм как институт парламентского права в Российской Федерации;

- дать анализ современному бикамерализму;

- разработать предложения по совершенствованию бикамерализма в Российской Федерации;

Методологической основой исследования являются законы и категории диалектики, методы анализа, синтеза, аналогии, обобщения, учета общего и особенно при изучении политических явлений. Широко использованы сравнительный и логический методы анализа политических явлений, статистические методы исследования, методы институционального и политического анализа и др.

Для раскрытия данной темы были использованы научные монографии, учебные издания, материалы периодической печати.

В структурном плане работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.

Глава 1. Бикамерализм как предмет исследования в юридической науке

1.1 Федеральное Собрание в государственном механизме Российской Федерации

«Конституционное закрепление основ организации и деятельности парламента РФ имеет большое значение для развития российского парламентаризма. Достаточно высокий статус парламента и имеющиеся у него «сдержки и противовесы» по отношению к Президенту, исполнительной и судебной властям, позволяют ему обеспечивать стабильное функционирование демократических институтов власти в Российской Федерации» Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) - М., 2009..

Кроме основного закона существуют другие нормативные акты, регламентирующие деятельность Федерального Собрания: Федеральные законы, Постановления Правительства РФ, Указы Президента РФ и другие. В них развиваются положения Конституции.

Палаты Федерального Собрания принимают регламенты, в которых детализируется внутренний распорядок, структура палат, организация их деятельности. Регламент изначально создается как вспомогательный акт, закрепляющий процедурные правила реализации парламентом конституционно закрепленных полномочий. Значение этих актов особенно высоко из-за отсутствия специального закона о российском парламенте. Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации представляют собой универсальные нормативные акты, регулирующие весьма широкий спектр внутренней жизни палат - от порядка формирования органов палат до порядка осуществления законодательных процедур и решения иных вопросов, с которыми приходится сталкиваться парламентариям в процессе своей работы. Этим обусловливается практическая значимость данного вида нормативных актов.

Регламент Совета Федерации принят постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года (последние изменения и дополнения внесены постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 февраля 2012 года). Регламент Государственной Думы принят постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года (последние изменения внесены постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 2 апреля 2008 года).

Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность в соответствии со следующими присущими всем органам власти принципами:

законность (следование действующему законодательству);

демократизм (доступность для граждан);

федерализм (учет федеративного устройства РФ);

гуманизм, приоритет прав и свобод человека и гражданина;

самостоятельное осуществление полномочий;

независимость от других органов власти;

невмешательство в работу других органов власти;

взаимодействие с другими органами власти в пределах компетенции;

профессионализм, компетентность. Новый юридический словарь // под ред. А.Н.Азрилияна. - М., 2006. С.520; Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие -- М., 1999.

Эти и другие основополагающие принципы Федеральное Собрание должно соблюдать при осуществлении своих функций.

В теории права выделяют три основные функции Федерального Собрания:

представительная (представление многонационального населения РФ с учетом федеративного устройства государства);

законотворческая (законодательная деятельность на федеральном уровне);

контрольная.

Рассмотрим подробнее каждую из них.

Как представительный орган Федеральное Собрание представляет интересы всего многонационального народа России, формирует и выражает его волю. Являясь носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, её многонациональный народ в результате выборов (прямых и косвенных) передаёт (делегирует) своим представителям в Федеральное Собрание часть государственной власти, доверяет им от имени народа осуществлять эту государственную власть.

Совет Федерации - орган, представляющий интересы субъектов РФ. Государственная Дума - орган представительства всех граждан РФ.

Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. В настоящее время порядок формирования Совета Федерации установлен Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.. Выборы депутатов Государственной Думы проводятся на основе Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 года Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919..

Выборы в Российской Федерации проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года .

Конституционная характеристика Федерального Собрания как органа народного представительства предполагает, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение. Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства.

Федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации - прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» от 12 апреля 1995 года .

«Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для иных представительных органов Российской Федерации, так как в Конституции не установлен принцип единства системы представительных органов Российской Федерации. Поэтому взаимодействие Федерального Собрания с представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления ограничивается принятием законов в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Эти законы обязательны для применения указанными органами» Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. Л.А. Окунькова. - М., 1996. Ст.94..

Законотворческая функция, безусловно, является основной функцией Парламента, ведь законодательство - основа и гарантия существования самого государства. В реализации этой функции участвуют обе палаты Федерального Собрания, но основную роль играет Государственная Дума. В процессе законотворчества участвуют и другие субъекты, перечисленные в статье 104 Конституции РФ.

«Конституция именует Федеральное Собрание законодательным органом, определяя в качестве его основной функции законотворчество. Это единственный законодательный орган на федеральном уровне. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права издать федеральные законы. Они имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории РФ» Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) -
М., 2009..

Законотворческая функция состоит в разработке и принятии законов, регулирующих основные стороны жизни государства и общества. Она включает в себя не только процесс принятия закона, но и процесс его создания, оформления.

В Российской Федерации законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:

1.Законодательная инициатива (внесение законопроекта в Государственную Думу);

2. Рассмотрение законопроекта (как правило, в трех чтениях) и принятие закона Государственной Думой;

3. Рассмотрение и одобрение Советом Федерации закона, принятого Го-сударственной Думой;

4. Подписание закона Президентом РФ и его обнародование.

Также существуют дополнительные этапы, применяемые при возникновении разногласий:

1. Рассмотрение закона в согласительной комиссии;

2. Повторное рассмотрение Государственной Думой закона, отклоненного Советом Федерации;

3. Повторное рассмотрение Государственной Думой закона, отклоненного Президентом РФ;

4. Повторное рассмотрение Советом Федерации закона, отклоненного Президентом РФ.

У некоторых видов актов есть свои закрепленные в законодательстве особенности принятия, например, у Федеральных конституционных законов, Федеральных законов по предметам совместного ведения, Законов о поправках к Конституции РФ.

Также Государственная Дума и Совет Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ (статьи 102, 103), принимают постановления.

Согласно статье 15 Конституции РФ, законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Контрольная функция Федерального Собрания заключается в парламентском контроле. Парламентский контроль - право представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной (вотум недоверия) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд., изм. и доп. - М., 2001. .

Конституция не называет Федеральное Собрание контрольным органом, но некоторые полномочия позволяют ему осуществлять ряд контрольных функций.

К контрольным полномочиям Совета Федерации может быть отнесено:

утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений;

отрешение Президента РФ от должности;

назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда;

назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

К контрольным полномочиям Государственной Думы могут быть отнесены:

дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

решение вопроса о доверии Правительству РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального Банка, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, а также Уполномоченного по правам человека;

выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Также с целью осуществления палатами Федерального Собрания деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства, проводится парламентское расследование.

Парламентскому расследованию подлежат:

факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;

обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

При поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования и принятии решения о возбуждении парламентского расследования палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, и избирают ее сопредседателей Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 года.

Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить парламентский запрос, а член Совета Федерации, депутат Государственной Думы - депутатский запрос должностным лицам органов по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц.

Вмешательство Федерального Собрания в деятельность других органов государственной власти является проявлением принципа разделения власти и системы «сдержек и противовесов».

1.2 Компетенция Совета Федерации Федерального Собрания

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации Конституция Российской Федерации (поправки от 30.12.2008) 25.12.1993 г.. Поскольку эта статья помещена в гл.2 «Основы конституционного строя», изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменений самой Конституции РФ.

Другая важная гарантия, закрепленная в гл.2, состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.

Независимость - важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость.

Никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.

Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как президентское вето, референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которое приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами». Они не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов государства.

Ст.94 Конституции РФ устанавливает, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, тем самым, давая ему не более как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.

Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации, принятым Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и решениями Совета Федерации.

Согласно Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального собрания РФ» . Заседания Совета Федерации проводятся открыто, но палата вправе проводить и закрытые заседания. Совет Федерации избирает тайным голосованием из своего состава Председателя и Заместителя Председателя Совета Федерации. Кроме того, для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием, создается такой постоянно действующий коллегиальный орган, как Совет Палаты.

Согласно ст.101 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (поправки от 30.12.2008) 25.12.1993 г., ст. 13 Регламента Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального собрания РФ» (Приложение 1), Совет Федерации образует комитеты и комиссии из числа членов палаты, являющиеся постоянно действующими органами палаты.

Комитеты палаты по вопросам, относящимся к их ведению, осуществляют подготовку заключений по проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, одобренным Государственной Думой, по федеральным законам, принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации; готовят предложения по нормативным правовым актам Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, а также модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Союза независимых государств; разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных правовых актов; организуют проведение парламентских слушаний; по поручению Совета Федерации осуществляют контроль за исполнением решений Совета Федерации, принимаемых по вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации, а также информируют членов Совета Федерации об их рассмотрении и исполнении; решают вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты; рассматривают в пределах своей компетенции иные вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации.

В составе Совета Федерации образуются следующие комитеты: Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны; Комитет Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; Комитет Совета Федерации по вопросам социальной политики; Комитет Совета Федерации по вопросам экономической политики; Комитет Совета Федерации по международным делам; Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств; Комитет Совета Федерации по аграрной политике; Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального собрания РФ» .

Из всех институтов государственной власти, учреждением и совершенствованием которых было занято российское общество в течение последних лет действия Конституции РФ 1993г. Конституция Российской Федерации (поправки от 30.12.2008) 25.12.1993 г., наиболее сложная судьба оказалась у Совета Федерации.

Мировой практике известны самые разные способы формирования верхней палаты парламента, функционирующей как в федеративных, так и унитарных государствах. Для ответа на вопрос, какой больше подходит для России, следует определиться с тем, какая цель для современного Российского государства и общества приоритетна.

Как известно, при формировании верхней палаты федеративного государства общей целью является обеспечение сочетания принципов народного представительства и федерализма. Вместе с тем характер реализации этой цели может быть различным. Если она воплощается через гармонизацию интересов народа всей Федерации и народов отдельных ее составных частей, тогда логично вводить прямые выборы обеих палат, как это имеет место, к примеру, в Соединенных Штатах, Швейцарии, Бразилии и ряде других стран. При таком варианте принцип народного представительства доминирует над федеративной идеей, и основные задачи федеративного строительства реализуются не через верхнюю палату, а путем других механизмов.

Совсем другую роль играет верхняя палата в том случае, если государство ее учреждением идет по пути гармонизации федеративной системы власти и управления через государственные органы. В таком случае складывается модель формирования наподобие той, что создана в Германии и Австрии. По этому же пути пошла и Россия, определив в Конституции РФ в самом общем виде принцип формирования Совета Федерации на основе представительства от законодательного и исполнительного органов государственной власти.

Но, определяя лишь принцип, Конституция фактически отдала на откуп федерального законодателя решение вопроса о выборе конкретной модели формирования палаты. Поэтому члены Совета Федерации первого созыва, как известно, избирались с применением мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам.

Иной порядок формирования был у Совета Федерации второго созыва. Закон от 5.12.1995 г. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 года установил, что представителями субъектов Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного и глава исполнительного органов государственной власти. Закон принимался в обстановке острой дискуссии. В процессе обсуждения проекта в Государственной Думе и в Совете Федерации выявились серьезные разногласия. Определенная часть парламентариев предложила тогда закрепить прямые выборы населением представителей от законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Однако наибольшее число законодателей посчитали, что за введением такого порядка скрывается стремление к усилению центристских тенденций в государственном строительстве. В итоге победил проект федерального закона, о котором было сказано выше. Его сторонники были убеждены, что именно он отвечает федералистским устоям строительства новой России.

Исходя из новой схемы формирования, Совет Федерации стал, по существу, органом, действующим не на постоянной основе. Руководители субъектов Федерации лишь в определенный период в состоянии были собираться на заседания палаты. При этом явка не всегда была высокой. Некоторые исследователи увидели в этом противоречие с Конституцией РФ и принципом парламентаризма. Они отмечали, что по российской Конституции (ч. 1 ст. 99) Конституция Российской Федерации (поправки от 30.12.2008) 25.12.1993 г. Федеральное Собрание РФ, включающее в себя соответственно и Совет Федерации, является постоянно действующим парламентом.

Кроме того, по их мнению, федеральным законом от 5.12.1995 г. было проигнорировано то, что Совет Федерации первого созыва состоял из избранных депутатов и логично бы такой же порядок распространить на последующие созывы.

Постепенно эти аргументы стали доминировать в общественно-политической среде и научной литературе, что предопределило, в свою очередь, принятие нового закона от 5.08.2000г. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года о порядке формирования Совета Федерации, инициированного непосредственно Президентом РФ.

В соответствии с ним член Совета Федерации - представитель от законодательного органа субъекта Федерации избирается этим органом, а представитель от исполнительного органа субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа) субъекта Федерации на срок их полномочий. При этом решение последнего утверждается законодательным органом власти субъекта Федерации.

Новый закон, меняя порядок формирования Совета Федерации, сохранил собственно принцип, вытекающий из смысла положений Конституции РФ: члены Совета Федерации выступают как представители законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, избираясь или назначаясь именно этими органами. Но теперь они работают в Совете Федерации на постоянной основе, и сама палата, таким образом, получает возможность функционировать постоянно.

Соглашаясь с определенным преимуществом постоянного порядка работы Совета Федерации, нельзя не отметить в то же время, что принцип постоянства является отнюдь не единственным условием качества работы верхней палаты.

Одним из серьезных показателей эффективности работы Совета Федерации является достижение баланса между парламентскими функциями законодателя общенационального уровня и возможностью защиты интересов субъектов Федерации. Здесь имеется целый ряд проблем.

Одна из них заключается в отсутствии гарантий стабильности в деятельности членов Совета Федерации. В связи с тем, что федеральный закон от 5.08.2000г. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года четко не предусматривает оснований прекращения полномочий членов этой палаты, неурегулированность в этом вопросе создает возможность отзыва члена Совета Федерации без какого-либо обоснования в любое время. Лишь в актах некоторых законодательных органов субъектов Федерации можно встретить процедуру отзыва.

На уровне исполнительной власти отзыв члена Совета Федерации происходит сегодня, как правило, единолично, волевым путем. Отсюда при общем принципе работы на постоянной основе имеет место нестабильность членства Совета Федерации.

Другая проблема связана с отсутствием прямого указания в федеральном законе на то, что член Совета Федерации от субъекта Федерации должен жить в том регионе, который он представляет. Свобода выбора представителя привела к тому, что региональные интересы законотворчества оказались подмененными другими, зачастую более частными интересами.

Сейчас, как известно, в Совете Федерации представлены три группы членов: первая - те, кто действительно является выходцем из субъектов Федерации; вторая - представители крупного и среднего бизнеса и третья - бывшие высокопоставленные лица федеральной государственной элиты. Такой разнородный состав Совета Федерации нынешнего созыва приводит к тому состоянию законодательной работы этой палаты, для которой неизбежно сочетание с иной, и, прежде всего, лоббистской, деятельностью в самом широком смысле этого слова, осуществляемой не только в парламенте, но и в правительстве, а также в других органах федеральной власти.

Еще одна серьезная проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов Федерации. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в законе от 5.08.2000г. оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось.

Даже те нынешние члены Совета Федерации, вроде бы и представляющие регион (в частности, среди них немало бывших руководителей органов государственной власти субъектов Федерации), не занимаясь конкретной законодательной и исполнительной деятельностью на местах, все более и более отрываются от практики и нужд региона. Они фактически занимаются лоббированием лишь отдельных интересов своих территорий и постепенно все в меньшей степени ощущают себя государственниками от субъектов Федерации Конюхова И. Настоящее и будущее Федерального Собрания // Российская Федерация сегодня. 2004. № 7..

1.3 Полномочия Государственной Думы Федерального собрания

Государственная Дума в Российской Федерации является палатой Федерального Собрания, органом законодательной власти Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 2001. С. 189.. По Конституции РФ 1993г. Государственная Дума формируется путем выборов и представляет население всей страны. В состав Государственной Думы входят 450 депутатов, избираемых по партийным спискам, на основе пропорциональной избирательной системы, по единому федеральному избирательному округу.

Внутренняя организация данной палаты Федерального Собрания и порядок ее работы определяются Регламентом Государственной Думы. В Думе создаются партийные фракции, депутатские группы, парламентские комитеты и комиссии.

Общее руководство Государственной Думой осуществляют избираемый ею Председатель Думы (спикер), его заместители и Совет Думы, состоящий из Председателя и его заместителей. Руководители комитетов входят в Совет палаты только с правом совещательного голоса.

Государственная Дума является постоянно действующим органом. Осенняя сессия Государственной Думы в соответствии со ст. 40 Регламента ГД( Приложение 2) продолжается с 1 сентября по 25 декабря, а весенняя - с 12 января по 20 июня.

Председатель Государственной Думы и его заместители избираются из числа депутатов Думы тайным голосованием, но палата может принять решение и о проведении открытого голосования.

Кандидаты, давшие согласие выдвигаться на эту должность, обязаны выступить на заседании палаты и ответить на вопросы депутатов Государственной Думы. Самоотвод принимается без голосования. Избранным на данную должность считается кандидат, за которого проголосовало более половины общего числа депутатов Государственной Думы.

Если на должность Председателя Государственной Думы было выдвинуто более двух кандидатов и никто из них не набрал требуемого числа голосов, то проводится второй тур голосования, когда баллотируются два кандидата, получившие наибольшее число голосов. При этом каждый депутат Государственной Думы может голосовать только за одного кандидата. Избранным по итогам второго тура считается кандидат, за которого также проголосовало более половины общего числа депутатов. В противном случае Государственная Дума проводит повторные выборы Председателя либо принимает решение о выборах первого заместителя и заместителей Председателя Государственной Думы, после чего снова возвращается к изложенной процедуре. При этом допускается повторное выдвижение ранее выдвигавшихся кандидатов.

Выборы заместителей Председателя Государственной Думы проводятся по аналогичной схеме, но Регламент предусматривает возможность при решении данного вопроса проголосовать списком за предложенных кандидатов.

Председатель Государственной Думы выполняет следующие функции:

- ведет заседания палаты;

- ведает вопросами внутреннего распорядка;

- организует работу Совета Государственной Думы;

-осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы;

- назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы;

- назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя Руководителя Аппарата - управляющего делами Государственной Думы, с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы;

- представляет палату во взаимоотношениях с Президентом России, Советом Федерации, Правительством, субъектами РФ, Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным Судами, Генеральным прокурором, Центральной избирательной комиссией, Центральным банком, Уполномоченным по правам человека в РФ, со Счетной палатой, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами и высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями;

- участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом страны для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

- направляет поступивший в Государственную Думу законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для сведения и в комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения;

- подписывает постановления Государственной Думы;

- направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой проекты законов и принятые федеральные законы;

- направляет Президенту России принятые федеральные законы;

- издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции;

- представляет к назначению на должность и к освобождению от должности постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде РФ.

В соответствии с Регламентом ГД палата вправе отменить любое распоряжение или поручение Председателя.

Председатели Госдумы:

Государственная дума I созыва (14 января 1994г. -- 17 января 1996г.) - Рыбкин Иван Петрович (избран 14 января 1994г. -- постановление Государственной Думы № 8-I ГД), фракция Аграрной партии России (АПР).

Государственная дума II созыва (17 января 1996г. -- 18 января 2000 г.) - Селезнёв Геннадий Николаевич (избран 17 января 1996г. -- постановление Государственной Думы № 7-II ГД), фракция КПРФ.

Государственная дума III созыва (18 января 2000г. -- 29 декабря 2003г.) - Селезнёв Геннадий Николаевич (избран 18 января 2000г. -- постановление Государственной Думы № 6-III ГД), фракция КПРФ, с 4 июня 2002г. -- независимый депутат.

Государственная дума IV созыва (29 декабря 2003 г. -- 24 декабря 2007 г.) - Грызлов Борис Вячеславович (избран 29 декабря 2003 г. -- постановление Государственной Думы № 5-IV ГД), фракция «Единая Россия».

Государственная дума V созыва (с 24 декабря 2007г.) - Грызлов Борис Вячеславович (избран 24 декабря 2007г. -- постановление Государственной Думы № 3-5 ГД),

Государственная дума VЙ созыва (с 21 декабря 2011г.) - Нарышкин Сергей Евгеньевич (избран 21 декабря 2011г. - постановление Государственной Думы № 7-VI ГД), фракция «Единая Россия».

Заместители Председателя Государственной Думы замещают Председателя в его отсутствие, а также по его поручению ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей.

В Государственной Думе для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты создается Совет (ст. 13-15 Регламента ГД), в состав которого с правом решающего голоса входят Председатель Думы и его заместители. Кроме этого, в работе Совета с правом совещательного голоса участвуют председатели комитетов. Любой депутат Государственной Думы вправе присутствовать на заседании Совета и вносить предложения о проекте порядка работы палаты.

Основные функции Совета Государственной Думы Парламентское право России / Под общ. ред. О.Н.Булакова. - М., 2007. С.234.:

1. формирование проекта примерной программы законопроектной работы на текущую сессию;

2. принятие решений о включении в эту программу того или иного законопроекта;

3. формирование календаря рассмотрения вопросов на очередной месяц;

4. установление порядка работы палаты на очередное заседание;

5. созыв внеочередных заседаний палаты по предложению Президента России или по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов от общего числа депутатов Думы, или по предложению Председателя Государственной Думы;

6. назначение того или иного комитета Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы (если вопросы законопроекта относятся к ведению и другого комитета, то назначает его соисполнителем), направление его для рассмотрения в комитеты палаты, депутатские объединения, а в случае необходимости - другим субъектам права законодательной инициативы и определение срока подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту;

7. направление законопроекта (вместе с материалами к нему), подготовленного ответственным комитетом палаты к рассмотрению Государственной Думой, и материалов к нему Президенту РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект, Правительству России и депутатам Государственной Думы;

8. по предложению комитетов Государственной Думы принятие решения о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы при отсутствии необходимых документов;

9. принятие решения о проведении парламентских слушаний, о награждении Почетной грамотой Государственной Думы.

Необходимо отметить, что Государственная Дума вправе отменить решение Совета.

Немаловажная роль в деятельности Государственной Думы отводится депутатским объединениям (ст. 16-18 Регламента ГД). По регламенту все фракции обладают равными правами.

Депутатское объединение, сформированное на основе партийного списка, прошедшего в Думу по федеральному избирательному округу, именуется фракцией и должно быть зарегистрировано независимо от числа ее членов. Регистрацию фракций проводит Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы на основании:

1. сообщения Центральной избирательной комиссии о результатах выборов;

2. письменного уведомления руководителя фракции об ее образовании;

3. протокола организационного собрания фракции, который включает в себя решение о целях ее образования, официальном названии, списочном составе, а также о лицах, уполномоченных выступать от имени фракции и представлять ее на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях;

4. письменных заявлений депутатов Государственной Думы о вхождении во фракцию.

После прекращения полномочий Временной комиссии контроль над изменениями в составах депутатских объединений осуществляет Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении.

В соответствии со ст. 101 Конституции Государственная Дума из числа депутатов палаты образует комитеты и комиссии. Комитеты Государственной Думы в рамках своей компетенции предварительно обсуждают законопроекты и готовят их к рассмотрению Государственной Думой, а также дают заключения по законопроектам и проектам постановлений. В соответствии с решением палаты они подготавливают запросы в Конституционный Суд, а в соответствии с решением Совета или по поручению Председателя Думы разрабатывают проекты постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд страны. Кроме того, они организуют парламентские слушания, дают заключения и вносят предложения о разделах проекта федерального бюджета и, наконец, организуют собственную деятельность.

Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых может быть ограничена определенным сроком или конкретной задачей.

В соответствии со ст. 20 Регламента Государственная Дума ( Приложение 3) образует ряд комитетов. Перечень комитетов указанный в ст.20 Регламента не исчерпывающий: в случае необходимости палата может образовать и другие комитеты. Комитеты создаются на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва. Каждый комитет имеет положение о своей деятельности, которое утверждается постановлением палаты.

Комитеты и комиссии, как правило, образуются на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется палатой, но не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты. Как правило, в комитетах создаются подкомитеты по основным направлениям деятельности.

Председатели комитетов, комиссий и их заместители избираются палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по представлению фракций и депутатских групп. Но голосование может проводиться и по единому списку. Состав комитета и комиссии утверждается Государственной Думой большинством голосов депутатов.

Быть членом одного из комитетов (не более!) - обязанность каждого депутата Государственной Думы, за исключением Председателя, его заместителей и руководителей депутатских объединений. Заседания комитета и комиссии проводятся не реже двух раз в месяц. В заседании комитета с правом совещательного голоса могут принимать участие депутаты, не входящие в состав данного комитета или комиссии, а также вправе присутствовать полномочные представители Президента и Правительства России в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета или комиссии, а также статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти. На заседание могут быть приглашены эксперты, представители заинтересованных государственных органов, общественных объединений и средств массовой информации.

Комитеты могут проводить совместные заседания, но решения принимают раздельно. Они вправе привлекать к своей работе различных экспертов, запрашивать необходимые документы и материалы у руководителей государственных органов и иных организаций.

В соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами Государственная Дума принимает постановления Парламентское право России / Под общ. ред. О.Н.Булакова. - М., 2007. С.238.:

1. об одобрении проекта закона РФ о поправках к Конституции РФ, проекта федерального конституционного закона, о принятии федерального закона;

2. о согласии Президента РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

3. о недоверии и доверии Правительству РФ;

4. о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ;

5. об объявлении амнистии;

6. о выдвижении обвинения против Президента РФ;

7. о запросе в Конституционный Суд РФ;

8. о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд РФ;

9. о парламентском запросе;

10. о других вопросах в рамках своей компетенции.

Проекты постановлений вместе с текстом заявления, обращения или парламентского запроса вносятся на Совет Государственной Думы не позднее чем за три дня до заседания палаты.

Кроме этого, проект постановления может быть внесен Президентом страны, Советом Федерации и его членами, депутатами, депутатскими объединениями, комитетами и комиссиями Государственной Думы, Правительством России, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, а также Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным судами по вопросам их ведения. Все проекты постановлений вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правового управления.

В Конституции предусмотрены различные процедуры назначения должностных лиц: самостоятельно Президентом или при участии других должностных лиц или органов, причем это участие может быть различно по форме и по содержанию. Председатель Правительства назначается Президентом России (ч. 1 ст. 11 Конституции). Однако в решении этого вопроса участвует законодательная власть в лице Государственной Думы (п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции). Это полномочие Государственной Думы связано с реализацией принципа разделения властей, что обеспечивается системой сдержек и противовесов во взаимоотношениях властей. Согласно п. «г» ч. 1 ст. 83 Конституции, Государственная Дума должна принимать решение по кандидатуре, представленной Президентом России.

Реализация Государственной Думой рассматриваемого полномочия связана с соблюдением условий, установленных в ст. 111 Конституции РФ.

Первое условие ограничивает Думу по времени при рассмотрении вопроса о выражении согласия Президенту на назначение на должность Председателя Правительства - в течение недели со дня внесения Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства.

Другим условием, сдерживающим свободу Государственной Думы при определении ее позиции по кандидатуре на должность Председателя Правительства, является положение ч. 4 ст. 111. В Конституции установлено, что в случае трехкратного принятия Думой решения об отклонении представленных Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства Президент без предварительного согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Условия реализации Государственной Думой полномочий в вопросе назначения Председателя Правительства представляют юридические средства содействия выработке Государственной Думой и Президентом общей позиции по кандидатуре Председателя Правительства и элемент системы сдержек и противовесов. Конституция не требует, чтобы при втором и третьем представлениях фигурировала «новая» кандидатура, но она и не исключает этого. В части 4 ст. 111 Конституции сказано, что после трехкратного отклонения представленных «кандидатур» Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Регламент Думы (ст. 144-148) предусматривает следующую процедуру согласования кандидатуры Председателя Правительства в Государственной Думе. Президент России официально представляет в палату кандидата на должность, и палата в течение недели со дня внесения обязана рассмотреть данную кандидатуру. В свою очередь, кандидат представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства страны и отвечает на вопросы депутатов. По окончании этой процедуры представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение принимается по усмотрению палаты тайным или открытым голосованием. Согласие считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовали большинство депутатов Государственной Думы.

В случае отклонения Государственной Думой данной кандидатуры Президент РФ в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. Процедура рассмотрения остается прежней. После трехкратного отклонения Государственной Думой представленного Президентом кандидата на должность Председателя Правительства Президент назначает Председателя Правительства распускает Думу и назначает новые выборы.