Конституционные основы земельного права

Размещено на http://allbest.ru

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы конституционного регулирования земельного права

1.1 Понятие и сущность земельного права

1.2 Конституция как источник земельного права

Глава 2. Частные основы конституционного регулирования земельных правоотношений

2.1 Конституционно-правовые основы земельных отношений в Российской Федерации

2.2 Конституционно-правовые основы определения полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы. Земельное право - это обособленная отрасль российской системы права, которая представляет собой системно упорядоченную совокупность правил поведения (норм), выражающих волю российского государства и направленную на регулирование общественных отношений, складывающихся по поводу рационального использования и сбережения земли, как национального богатства Российской Федерации. Под земельным правом понимают также систему юридических норм, предназначенных для регулирования земельных отношений. Система земельного права - это самостоятельное направление правового регулирования, которое сформировалось в России в связи с выделением интересов по справедливому распределению земель между субъектами права, рациональному использованию и охране земель в процессе общественного развития в самостоятельную категорию.

Современный отечественный конституционализм предполагает значительное расширение возможностей граждан и хозяйствующих субъектов участвовать в экономической деятельности на основе института частной собственности. В подобных условиях неукоснительно возрастает роль конституционных гарантий такой разновидности частной собственности, как собственность граждан и их объединений на землю. Формирование демократической правовой государственности требует активного вовлечения земли в гражданский оборот при необходимости достижения социально значимых целей, защиты прав и свобод человека и гражданина в их единстве и системной взаимосвязи.

Вместе с тем, процесс реализации конституционных основ земельных отношений протекает весьма противоречивым образом на фоне реформирования российской экономики, изменения структуры земельного законодательства, приспособления института частной собственности на землю к сложившимся реалиям. Конституция Российской Федерации Российская газета. - 2009. - 21 января за период ее действия фактически многократно модернизировалась, чему способствовала не только законодательная практика Федерального Собрания, но и деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. Все это не всегда положительно сказывалось на эффективности проводимых в стране преобразований и, в конечном итоге, подтвердило необходимость более комплексного решения научной задачи по разработке конституционной концепции основ правового регулирования земельных отношений.

В силу актуальности проблем правового регулирования земельных отношений в современной России наметился определенный рост публикаций, посвященных данному вопросу. Указанные правоотношения активно исследуются не только в земельно-правовой науке, но также в гражданско-правовой и административно-правовой науке.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в системе конституционного регулирования земельного права.

Предметом исследования выступает нормативно-правовое регулирование и проблемы реализации конституционных основ земельных отношений

Цель исследования заключается в комплексном анализе конституционных основ правового регулирования земельных отношений.

Задачи исследования:

1. Дать анализ понятие и сущность земельного права.

2. Изучить Конституция как источник земельного права.

3. Исследовать конституционно-правовые основы земельных отношений в Российской Федерации.

4. Проанализировать конституционно-правовые основы определения полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений.

Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

земельный право конституционный самоуправление

Глава 1. Теоретические основы сущности конституционного регулирования земельного права

1.1 Понятие и сущность земельного права

Земельное право Российской Федерации- это обособленная отрасль российской системы права, которая представляет собой системно упорядоченную совокупность правил поведения (норм), выражающих волю российского государства и направленную на регулирование общественных отношений, складывающихся по поводу рационального использования и сбережения земли, как национального богатства Российской Федерации.

Земельное право Российской Федерации - это система юридических норм и соответственно правовых нормативных актов - законов, указов, постановлений, решений, распоряжений, правил, положений и др., предназначенных для регулирования земельных отношений на территории России Гусев Р. К. Земельное право : учебное пособие / Р. К. Гусев. - Изд. 3-е, перераб., испр. и доп. - М. : ИНФРА-М ; КОНТРАКТ, 2010. - с. 52..

Земельное право Российской Федерации - это самостоятельное направление правового регулирования отношений, которое сформировалось в связи с выделением интересов по справедливому распределению земель между субъектами данной отрасли права, рациональному использованию и охране земель в процессе общественного развития в самостоятельную категорию.

Своей основной целью земельное право Российской Федерации ставит конструирование такой модели поведения людей, при которой будет поддерживаться эффективное использование земель для удовлетворения экономических и неэкономических потребностей с учетом сохранения земель, как части единой экосистемы Земли и условия дальнейшего развития общества.

Согласно ст. 1 Земельного кодекса РФ СЗ РФ. 2001, N 44. ст. 4147., земельное право в Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1) учет значения земли, как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле, как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно ему - при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты решения и осуществлены виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное воздействие на здоровье человека, даже если потребует больших затрат;

4) участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

5) единство судьбы земельных участков и связанных с ними объектов - то есть все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков за исключением случаев установленных законом;

6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий - то есть изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

7) платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их прямой принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

9) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, согласно которому при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

11) сочетание законных интересов общества и граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащей ему землей Гусев Р. К. Земельное право : учебное пособие / Р. К. Гусев. - Изд. 3-е, перераб., испр. и доп. - М. : ИНФРА-М ; КОНТРАКТ, 2010. - с. 53..

Земельное право РФ регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Таким образом, земельные отношения бывают двух видов - отношения по использованию земель и отношения по охране земель. При регулировании земельных отношений на территории Российской Федерации применяется принцип разграничения действия норм гражданского и земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, также применяется принцип государственного регулирования приватизации земли.

Как уже было сказано выше, земельное право - это совокупность правовых принципов и норм, регулирующих общественные (так называемые земельные) отношения, связанные с определением правового статуса и режима использования земельных участков. Земельное право Российской Федерации по своей структуре состоит из трех элементов: предмет земельного права, метод земельного права и система земельного права.

Предметом земельного права Российской Федерации являются общественные отношения, возникающие между органами власти, организациями и частными лицами по поводу распределения, использования и охраны земель. Эти отношения регулируются нормами земельного законодательства Российской Федерации и называются земельными правоотношениями. При этом государственное управление земельным фондом Российской Федерации сочетается с широкой самостоятельностью остальных пользователей земли.

Методы земельного права, с помощью которых регулируются земельные правоотношения в Российской Федерации, представлены двумя вариантами - это административно-правовой метод и метод дозволения. Так, предоставление земли для хозяйственных нужд пользователям производится на основании соответствующего решения (постановления) компетентного государственного органа. Те же органы выносят решение об изъятии (выкупе) земли или каких-либо изменениях в праве землепользования. Возникновение, изменение или прекращение земельных правоотношений происходит на основании административно-правового акта - решения (постановления) государственного органа. В этом случае данный государственный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта земли, иными словами "управляющего государственным земельным имуществом", а не как "власть" государства Ерофеев Б. В. Земельное право России : учебник для вузов / Б. В. Ерофеев. - 7-е изд., перераб. и доп. - М. : Профобразование, 2013. - с. 32..

Для административно-правового (административного) метода регулирования земельных правоотношений характерно проявление "власти и подчинения". Участники таких отношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Так, административным методом регулируется предоставление и изъятие (выкуп) земли для целей обороны, охраны природы, прокладки коммуникаций, и некоторые другие отношения, например в области госконтроля за правильным использованием земель; при регулировании отношений первичного и вторичного землепользования - в той части этих отношений, в которых присутствует общегосударственный интерес; при межхозяйственном и внутрихозяйственном землеустройстве; при разрешении земельных споров.

Важно, однако, всегда иметь в виду, что административно-правовой метод регулирования распространяется не на все виды земельных отношений в Российской Федерации. Так, на стадии предоставления государственной земли в частное пользование может применяться административный метод, но уже на следующей за этим стадии - при внутрихозяйственном планировании использования земли - применение этого метода значительно ограничено

Земельное законодательство Российской Федерации расширяет права всех землепользователей, запрещая вмешательство в их хозяйственную деятельность, поэтому при регулировании некоторых земельных правоотношений применяется и метод дозволения. Земельное право Российской Федерации дает правомочие землепользователю (или управомочивает) свободно действовать, тогда, как орган государственного управления обязан воздерживаться от каких-либо решений, ограничивающих хозяйственную свободу землепользователя. И если закон допускает административно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела землепользователей, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях: при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв. Улюкаева В.Х. Земельное право: Учебное пособие. / В.Х. Улюкаева. - М.: Изд-Во Былина, 2006. -с 21

Таким образом, если в одних случаях допускается метод администрирования, то в процессе внутрихозяйственного использования земли - смешанный метод, то есть свободное дозволение и в ограниченных законом случаях - администрирование. Характерным примером сложного содержания метода земельных отношений является предоставление государственной земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предоставляется на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключается договор, который устанавливает права и обязанности участников договорных (арендных) отношений. Если арендатор нарушает земельное законодательство, к нему применяется метод гражданско-правового воздействия, который не исключает судебного рассмотрения возникшего конфликта.

Нормативно-правовой базой (источниками) земельного права Российской Федерации являются - Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации, кодексы Российской Федерации, президентские указы, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные постановления и решения местных органов самоуправления в сфере земельных правоотношений в России.

Общей части системы земельного права Российской Федерации подчинена Особенная часть, которая складывается из земельно-правовых институтов, которые определяют правовой режим земель отдельных категорий, выделяемых по основному целевому назначению - соответствующему признаку

Особенная часть земельного права имеет конкретизирующую функцию. В ней группируются правовые институты, определяющие правовой режим отдельных категорий земель. Многие специалисты различают также специальную часть учебного курса земельного права, которая включает порядок рассмотрения разрешения земельных споров и законодательно предписанные виды юридической ответственности за нарушение сложившегося земельного порядка в Российской Федерации и правила их применения Земельное право России: учебник / под ред. Б.Н. Ерофеева. - М., 2013. С. 21..

Особенная часть складывается из институтов, определяющих правовой режим отдельных категорий земель, и выражающих особенности, свойственные регулированию отношений по управлению и использованию земель каждой отдельной категории земельного фонда России.

1.2 Конституция как источник земельного права

Конституция РФ, обладая высшей юридической силой по отношению ко всем иным законодательным актам, занимает центральное место среди источников земельного права. Ряд положений Конституции РФ имеют важное значение для земельного права, так как являются основой развития земельного законодательства.

В Конституции РФ закреплены общие принципы регулирования земельных отношений в системе законодательства нашей страны. Статья 72 Конституции РФ относит регулирование земельных отношений к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»); разграничение государственной собственности, в том числе и на землю (п. «г»); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. «д»); земельное законодательство (п. «к»). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов. - Политология. -2004.-№ 1.-С. 15-23..

Предусмотрено прямое действие федеральных законов на всей территории РФ. Специальным указанием на прямое действие федеральных законов подчеркивается, что в РФ не признается установление субъектами Федерации каких-либо дополнительных условий для вступления в силу федеральных законов. Эта норма, естественная для государства с федеративным устройством, -- своеобразная реакция на правотворчество некоторых субъектов РФ, которое отличалось в последние годы чрезмерной независимостью.

В случае отсутствия федерального закона, регулирующего вопросы, отнесенные к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ, субъект Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Однако после принятия федерального закона субъект РФ обязан издавать законы и иные нормативные правовые акты, строго соответствующие федеральному закону.

В Конституции РФ в общей форме определены полномочия некоторых органов государственной власти по регулированию земельных отношений. Так, в ст. 114 Конституции РФ (п. «в») сказано, что Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии, что, естественно, имеет прямое отношение к обеспечению охраны земель. Правительство РФ осуществляет также управление федеральной собственностью, т.е. вправе управлять землями, находящимися в федеральной собственности.

Конституция РФ закрепила полномочия органов местного самоуправления, которые согласно ст. 12 не входят в систему органов государственной власти, в сфере регулирования земельных отношений. Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, в которой могут находиться и земли Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов. - Политология. -2004.-№ 1.-С. 15-23.. В ст. 74 Конституции РФ выражен принцип приоритета обеспечения интересов охраны природы, в том числе и охраны земель в сфере регулирования единого экономического пространства, единого рынка. Конституция РФ предусматривает, что на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Исключением из этого общего правила являются случаи, когда ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

В Конституции РФ закреплены особенности правового регулирования земельных отношений. Часть 1 ст. 9 Конституции РФ предусматривает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эта конституционная норма закрепляет два важнейших принципа правового регулирования земельных отношений: принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования использования и охраны земель и принцип обеспечения рационального использования и охраны земельных ресурсов.

Учитывая роль и значение земли в жизни общества, особенности земли как природного объекта, в ч. 3 ст. 36 Конституции РФ специально установлено, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Земельные отношения должны регулироваться особым специальным федеральным законодательным актом -- Земельным кодексом Российской Федерации.

Конституция РФ (ст. 67) определяет также сферу действия земельного законодательства -- это территория Российской Федерации, включающая в себя территории ее субъектов. Кроме того, земельное законодательство регулирует отношения, связанные с использованием земель, занятых внутренними водами и территориальным морем. В этой же статье Конституции предусмотрено, что границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.

Глава 2. Частные аспекты конституционного регулирования земельных правоотношений

2.1 Конституционно-правовые основы земельных отношений в Российской Федерации

Рассмотрим особенности реализации конституционных принципов в сфере земельных отношений. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина является основополагающим, так как человек, его права и свободы выступают как высшая ценность. Соблюдение и защита прав граждан, включая права на землю, - это обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ), что означает юридическое равенство граждан в получении (приобретении) прав на землю (доступа к земле); принцип свободного выбора гражданами прав на землю; государственные гарантии землепользования малочисленных народов и обязанности государства, органов местного самоуправления по обеспечению земельных прав граждан и объединений и т.д.

Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9. Конституции РФ). В данном контексте речь идет о земле как особом природном объекте, связанном с основой жизни и деятельности человека, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, о природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации Харьков В.Н. Актуальные вопросы конституционно-правового регулирования земельных отношений // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки: науч. изд. Тула: Изд-во ТулГУ, 2012. Ч. II, вып. 3. С. 148 - 153.

Особое внимание уделяется приоритету охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства перед использованием земли в качества объекта недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

При реализации принципа нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности необходимо отметить, что гарантии нахождения в частной собственности земли у граждан и их объединений также закреплены ст. 36 Конституции РФ. Государство гарантирует судебную защиту в реализации этого права. Приобретение земельных участков в собственность осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством. Устанавливается федеральным законодательством и разграничение собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований.

Особое место в реализации и защите конституционных прав граждан на землю принадлежит Конституционному Суду РФ, поскольку его правовые позиции восполняют пробелы как в доктринальном, так и в практическом осмыслении положений Основного Закона. Компетенция Конституционного Суда РФ по вопросам защиты основных прав граждан реализуется почти во всех его процедурах, в частности в осуществлении контроля за законами по жалобам граждан или их объединений. 2 Морщакова Т. Судебная защита основных прав граждан в общем и конституционном судопроизводстве: соотношение и особенности // Судебный контроль и права человека: М., 1996..

Как указывается в части 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 12 июля 2007 г. N 10-П. В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). Конкретизируя положения Конституции Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации также исходит из представлений о земле как об основе жизни и деятельности человека и одновременно -- как о недвижимом имуществе, рассматривая землю в качестве объекта права собственности и иных прав (пункт 1 статьи 1). Осуществляя с учетом этого деление земель по целевому назначению на категории (земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности и др.), данный Кодекс определяет юридические основания приобретения прав на конкретные земельные участки (используемые для строительства жилого дома, гаража, ведения личного подсобного или дачного хозяйства, ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (помимо хозяйства при доме), садоводства или огородничества, сенокошения и выпаса скота и пр.), к числу которых он относит получение земли на праве частной собственности, праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного срочного пользования (статьи 15 и 20-24). согласно статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации Земельный участок, приобретенный гражданином в частную собственность, согласно статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации, можно продать, подарить, отдать в залог, сдать в аренду или распоряжаться им иным образом, если соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте Лащенов А.В. Вопросы регулирования земельных отношений в решениях Конституционного Суда РФ // Кадастровый вестн. 2006. N 1. .

Таким образом, гражданский оборот земельных участков, охватывающий совокупность возникающих из сделок (иных правомерных юридических действий) гражданско-правовых обязательств, предопределяет гражданско-правовой режим земельных участков как важнейшего объекта недвижимости и, следовательно, составляет предмет регулирования уже не земельного, а гражданского законодательства.

Кроме того, Конституционный Суд выражал и неоднократно подтверждал правовую позицию, согласно которой общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит -- к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Данная Конституционным судом оценка проверяемой правовой нормы как не соответствующей или, напротив, соответствующей Конституции РФ, а также выявленный конституционный смысл правовой нормы являются обязательными для законодателя и для правоприменителя и не могут быть отвергнуты или преодолены в законодательной и правоприменительной практике.

Конституция РФ предусматривает регулирование земельных отношений на основе приоритета публично-правовых норм земельного законодательства. Это означает, что право частной собственности на землю не может быть абсолютным правом. Права частных земельных собственников могут и должны быть ограничены в интересах общества.

С учетом установленных конституционных гарантий (ст. 69 Конституции РФ) для коренных малочисленных народов государством обеспечивается особый правовой режим использования земель в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности Харьков В.Н. Актуальные вопросы конституционно-правового регулирования земельных отношений // Известия. Экономические и юридические науки: . 2012. .

В интересах охраны здоровья человека устанавливается право каждого гражданина Российской Федерации на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способность земли быть средством производства в сельском и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

В связи со стремительным развитием земельного законодательства и наличием большого количества нормативных правовых актов в этой сфере сложился ряд проблем по реализации гражданами конституционного права на землю, для решения которых необходима единообразная судебная практика. В сфере регулирования земельных правоотношений только Конституционным Судом РФ вынесено более 40 постановлений и определений. При этом чаще всего (30 случаев) с заявлениями в указанный судебный орган обращаются именно граждане Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России (теория и практика современности). М., 2005..

Среди достаточно большого круга вопросов, возникающих при реализации норм земельного законодательства на практике, можно выделить два наиболее актуальных: первый связан с осуществлением субъектами земельных правоотношений прав на земельные доли; второй - с приватизацией и переоформлением гражданами прав на земельные участки.

Вместе с тем современное земельное и гражданское законодательство не отражает специфику данного объекта земельных правоотношений, что порождает юридические коллизии при реализации землепользователями своего права. Проблема заключается в том, что земельная доля по сути виртуальна, в связи с чем встает вопрос о возможности ее рыночного оборота. Собственник может распорядиться земельной долей только после выделения ее в индивидуальный земельный участок. Однако выдел земельного участка в натуре сопряжен с рядом сложностей. По официальным данным, сегодня из 12 млн. селян менее 10% удалось оформить свою землю в собственность.

Одна из наиболее острых проблем связана с выделением земельного участка в счет доли в натуре. Сложность заключается в том, что при наличии огромного количества сособственников невозможно получить согласие абсолютно всех собственников земельных долей. В юридической литературе было предложено два варианта оповещения собственников: посредством публикации в газете и путем проведения общего собрания.

Порядок выделения земельных участков в счет земельных долей стал предметом проверки Конституционного Суда РФ, который Постановлением от 30 января 2009 г. N 1-П внес существенные изменения в практику применения положений ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в части процедуры выделения земельных участков в счет земельных долей. Суд постановил, что если общее собрание не утвердило местоположение первоочередного выдела, то закон, защищая частный интерес собственника, изъявившего желание выделиться, предоставляет ему возможность определить местоположение выделяемого в счет земельной доли земельного участка через публикацию сообщения в средствах массовой информации.

Данное толкование было дано судом исходя из того, что проведение общего собрания "позволяет предотвратить нецелесообразное, с точки зрения большинства выделение конкретных земельных участков, в результате которого может неоправданно снизиться стоимость остающейся в общей собственности земли или будет затруднено ее использование по целевому назначению. Антонов А.А. Порядок выделения земельных участков в счет земельных долей из земель сельхозназначения в свете правовых позиций Конституционного Суда РФ // Рос. юстиция. 2009. N 6.

Среди конституционно-правовых основ особое место отводится народовластию. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные органы и местного самоуправления. Высшим и непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. «Народный суверенитет как верховная власть народа предполагает подчинение отдельных людей воле всего народа». Воля народа, как власть народа, получает особые организационные формы своего выражения: непосредственная и представительная, причем каждая из них имеет свои определенные разновидности. Так, прямая форма народовластия реализуется двумя способами: путем референдума и свободных выборов в государственные органы, которые являются одним из важнейших институтов непосредственного осуществления народного суверенитета. Понятно, что власть народа может осуществляться при помощи определенных органов, составляющих механизм его власти Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. -М., 2012. С. 174.

Примером проявления воли народа может выступать процедура установления публичного сервитута. Сервитуты (п. 1 ст. 216, ст. 274-277 ГК РФ и ст. 23 ЗК РФ) выражаются в праве ограниченного пользования соседним земельным участком. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным актом РФ, субъекта РФ и органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельного участка. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Анализируя существующие правовые акты, регламентирующие процедуру (конкретные действия) установления публичных сервитутов на земельные участки, следует отметить, что на уровне Российской Федерации они не многочисленны, не многочисленны они и на уровне субъекта Российской Федерации - Челябинской области (например, Постановление Магнитогорского городского Собрания депутатов от 30 июня 2004 г. № 83 «Об утверждении Положения о регулировании земельных отношений в городе Магнитогорске»). Остальные существующие акты содержат только общие нормы в данной части. Названный факт свидетельствует об отсутствии положительной тенденции реализации полномочий власти в решении этого вопроса.

Проявление данного принципа выражается в участии граждан и общественных организаций (объединений) в реализации их прав на землю, где граждане России, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке.

При реализации принципа народовластия в сфере осуществления деятельности по использованию и охране земель должны приниматься такие решения, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное воздействие на здоровье человека Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. -М., 2012. С. 175.

В Российской Федерации как многонациональном государстве весьма важным является принцип федерализма, основы которого заложены в Конституции РФ. В частности, она провозглашает распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, приоритет федеральных законов, целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации, определяет предметы ведения и полномочия России, ее субъектов и их совместные предметы ведения и полномочия. В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство России базируется на следующих основаниях, которые влияют на государственное управление в области земельных отношений. Прежде всего это государственная целостность, которая проявляется в наличии в России единой правовой системы, в единстве экономического пространства и в правовых основах единого рынка. Единство системы государственной власти в части организации единой системы власти проявляется и в наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты Федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

2.2 Конституционно-правовые основы определения полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений

В сфере земельных отношений любое государство осуществляет свои традиционные функции по установлению основ государственной политики в области регулирования земельных отношений, определению прав правообладателей земельных участков, ограничению оборотоспособности земельных участков. Реализация полномочий местного самоуправления в ходе административной, муниципальной и земельной реформ поставила на повестку дня ряд новых теоретических и практических вопросов, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. Нормативные правовые акты, в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ. - 2003. -№40. -Ст. 3822., изменения и дополнения к ряду федеральных законов, судебная и арбитражная практика не устранили всех проблем и противоречий, имеющихся в области регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.

Следует отметить, что в федеративных государствах полномочия местного самоуправления в сфере землепользования являются производными и вытекают из предметов ведения Федерации или Федерации и ее субъектов. США, Германия не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам Федерации право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления. Американская правовая доктрина - "муниципалитеты - креатура штатов". В Германии конкретные вопросы организации местного самоуправления регламентируются конституциями земель.

Сущность и содержание полномочий местного самоуправления наиболее отчетливо проявляются в ходе их классификации. Традиционная классификация полномочий местного самоуправления ограничивается выделением полномочий: 1) установленных законами; 2) делегированных государством (осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления) и 3) добровольных. Современные подходы к определению полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений ориентируют на реализацию принципов народовластия, справедливости, самостоятельности, соразмерности, эффективности, публичности, открытости, целевого использования земли, в том числе планирования в сфере землепользования, регистрации земель, управления, администрирования, информации, государственных и частных прав на землю, вопросов арендной платы, налогообложения и другие. В объективном смысле полномочия есть совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих и охраняющих права конкретных субъектов муниципального права. В субъективном смысле полномочия - это право конкретного субъекта муниципального права осуществлять определенную публичную деятельность в сфере земельных отношений (правотворческую, организационно-распорядительную, правоприменительную и др.), требовать действий от других участников правоотношений; владеть, пользоваться и распоряжаться землей Боголюбов С. А. Земельное право : учебник для вузов / С. А. Боголюбов, В. В. Никишин, В. В. Устюкова. - М. : НОРМА, 2013. -с. 181..

В соответствии с действующим законодательством особенности полномочий местного самоуправления обусловлены типом муниципального образования: 1) муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения; 2) городские, сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов; 3) закрытые административно-территориальные образования, наукограды, города федерального значения, приграничные территории, районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

Основные полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены ст. 11 Земельного кодекса РФ. Земельный кодекс РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относит резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п. 1 ст. 33 Земельного кодекса РФ), установление порядка ведения муниципального земельного контроля (п. 2 ст. 72 Земельного кодекса РФ), управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель Боголюбов С. А. Земельное право : учебник для вузов / С. А. Боголюбов, В. В. Никишин, В. В. Устюкова. - М. : НОРМА, 2013. -с. 182..

Одним из главных достижений раннего периода земельной реформы в России было закрепление наряду с государственной собственностью права муниципальной и частной собственности на землю в Конституции РФ 1993 г. (ч. 2 ст. 9) и ряде законодательных актов. Однако в настоящее время, после признания утратившим силу Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", а вместе с ним сложной процедуры разграничения, которая фактически учитывала интересы всех публичных уровней власти в сфере прав на землю, критерии отнесения земельных участков к участкам, находящимся в муниципальной собственности, установлены положениями ст. 19 Земельного кодекса.

Земельно-управленческие отношения отвечают требованиям ст. 132 Конституции Российской Федерации, регулируются системой публичных норм конституционного и муниципального права, земельного права, нормами Лесного, Водного и др. кодексов Российской Федерации. Земельно-имущественные отношения построены на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон; своим объектом имеют земельные участки как объекты гражданских вещных и (или) обязательных прав; регулируются системой норм гражданского права, складывающейся под воздействием публично-правового регулирования земельно-управленческих отношений.

Целью системы земельно-управленческих отношений на муниципальном уровне является организация охраны и рационального использования земель, целью же системы земельно-имущественных отношений выступает организация стабильного гражданского оборота земли. Введение публично-правовых обременений достигается путем использования императивных норм, применение которых связано с необходимостью реализации и защиты публичных интересов. Согласно нормам ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, несмотря на это, они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). Публичная власть использует систему общеобязательных велений, адресованных неопределенному кругу лиц, санкционированных государством в лице органов государственной власти и местного самоуправления. Особенностью публичной власти является то, что ее объект и субъект обычно не совпадают, что характерно как для государственной власти, так и для местного самоуправления, поскольку и в первом и во втором случаях аппарат управления отделен от населения.

Более того, в соответствии с нормами ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Такие полномочия соответственно находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена гл. 4. В данной главе дается понятие государственных полномочий, определяется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществление и организация государственного контроля.

Согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только федеральным законом, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам Костикова Г.В. Некоторые вопросы совершенствования реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Российская юстиция. 2010. N 2..

Реальные проблемы правотворческого, правореализационного и теоретического характера, возникшие на местном уровне управления в связи с реформированием системы местного самоуправления, разграничением государственной собственности на землю, формированием новых границ муниципальных образований, обусловливают потребность совершенствования конституционно-правового регулирования полномочий в сфере земельных отношений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Конституционно-правовые основы муниципального регулирования земельных отношений позволяют органам местного самоуправления планировать использование земли, организовывать проведение работ по землеустройству, оформлять права собственности на землю, участвовать в осуществлении контроля, взимать плату за землю и др. Фактически из норм Закона полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений являются: утверждение генеральных планов поселения, муниципального района, городского округа; правил землепользования и застройки поселения, городского округа; утверждение документации по планировке территории; резервирование и изъятие земель, в том числе путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд, поселения, муниципального района, городского округа; осуществление земельного контроля за использованием земель населенного пункта, городского округа. Законодательно установлено (ст. 18 Федерального закона N 131-ФЗ), что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон. В этой связи возникает вопрос о легитимности полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в других нормативных правовых актах. В их числе: владение, пользование, распоряжение, осуществление мер по предотвращению негативного воздействия, ликвидация их последствий, осуществление мер по охране, установлению ставок платы, установление правил использования объектов, предоставление информации; издание муниципальных правовых актов в соответствии с федеральным и региональным законодательством; подготовка и утверждение документов территориального планирования, утверждение местных нормативов, правил землепользования и застройки, принятия решений о развитии застроенных территорий, ведение информационных систем; распоряжение участками, государственная собственность на которые не разграничена (ст. 10 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ"). В отраслевых законах наблюдается преобладание перечня полномочий федеральных и региональных органов государственной власти над полномочиями органов местного самоуправления.

Полномочия представительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений более детально определены в уставах муниципальных образований. Однако единого подхода к определению полномочий исполнительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований нет, что также требует отдельного разъяснения их пределов Ерофеев Б. В. Земельное право России : учебник для вузов / Б. В. Ерофеев. - 7-е изд., перераб. и доп. - М. : Профобразование, 2013. - с. 151.

Учитывая, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории, законодатель, по существу, предлагает определять полномочия местного самоуправления отдельно к каждой категории. Кроме этого, специфические полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений возникают в связи с установлением федеральным законодательством положения, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей нормативными правовыми актами органов местного самоуправления может быть установлен особый правовой режим использования земель (п. 3 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации).