Управління державною податковою службою в Україні: організаційно-правові аспекти

Размещено на http://allbest.ru

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

12.00.07 - Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Управління державною податковою службою в Україні: організаційно-правові аспекти

Бандурка Олександр Олександрович

Київ - 2007

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі цивільно-правових дисциплін Юридичного інституту Київського Міжнародного університету

Науковий консультант

доктор юридичних наук, професор

Комзюк Анатолій Трохимович,

Харківський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права і адміністративного процесу

Офіційні опоненти

доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент НАН України,

академік АПрН України

Сіренко Василь Федорович,

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, головний науковий співробітник відділу теорії держави і права

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрН України

Мироненко Наталія Михайлівна,

Київський регіональний центр Академії правових наук України,

начальник відділу науково-правових експертиз

доктор юридичних наук, професор

Калюжний Ростислав Андрійович,

Київський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри теорії держави і права

Захист відбудеться « 20 » липня 2007 р. о « 12 » годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 по захисту дисертації на здобуття наукового ступеня доктора (кандидата) юридичних наук в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розісланий « 20 » червня 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Шлях до Європейського співтовариства, який обрала і поступово реалізує Україна, пролягає через створення ринкової економіки, суттєве підвищення рівня життя народу, прийняття законів, що відповідали б міжнародним стандартам, формування державного апарату, який забезпечував би належну реалізацію державної політики у різних сферах. За таких умов особливого значення набуває здійснення сучасної податкової політики, яка має забезпечити належний соціально-економічний розвиток країни. Провідне місце в системі державних інститутів здійснення цієї політики займають органи державної податкової служби, які несуть основний тягар виконання державно-управлінських функцій у сфері оподаткування.

В 2006 році у Зведений бюджет України зібрано 96,1 млрд. грн., що на 20,3 млрд. грн. більше чим у 2005 році. Завдяки покращанню економічної ситуації, зміні підходів до адміністрування податкових платежів і іншим вжитим заходам річні показники загального фонду держбюджету виконані на 100,3?%, бюджет додатково отримав 149,5 млн. грн. В місцеві бюджети надійшло 31,5 млрд. грн., що на 6,9 млрд. більше, чим в попередній рік.

Отже, забезпечення належного рівня здійснення державного управління в зазначеній сфері нерозривно пов'язано із рівнем виконання своїх завдань та функцій самою податковою службою, тобто воно значною мірою залежить від того, наскільки відповідає сучасним вимогам управління цією державною структурою.

В умовах поглиблення ринкових перетворень змінюються не тільки принципи взаємодії суб'єктів господарської діяльності, але й увесь комплекс господарчих, економічних відносин. Ось чому ситуація, що склалася потребує реформування податкової системи, результатом якої має стати перетворення державної служби в ефективну службу нового зразка, яка посилить віру суспільства і приватного бізнесу у прозорість, об'єктивність, надійність та доброчесність державної податкової служби.

За таких умов виникає потреба у глибокому науковому дослідженні організаційно-правових засад управління державною податковою службою в Україні. Аналіз методологічних засад управління зазначеною службою, визначення функціонально-організаційної структури податкової служби в Україні, сутності змісту її правового Статусу, характеристика форм і методів управління в державній податковій службі, системи управління персоналом в цій службі, визначення шляхів удосконалення управління нею мають не тільки теоретичне, а й велике практичне значення.

Загальним проблемам державного управління в літературі приділяється загалом достатня увага. В працях В.?Б. Авер'янова, О.?Ф. Андрійко, М.І.Ануфрієва, Г.?В. Атаманчука, О.?М. Бандурки, Д.?М. Бахраха, Ю.?П. Битяка, А.?С. Васильєва, В.?М. Гаращука, І.?П. Голосніченка, Є.?В. Додіна, Р.А.Калюжного, С.?В. Ківалова, В.?К. Колпакова, А.?Т. Комзюка, Л.?В. Коваля, В.?Я. Малиновського, О.?В. Негодченка, Н.?Р. Нижник, В.?П. Пєткова, О.І. Остапенка, О.?П. Рябченко, В.?Ф. Сіренка, Ю.?М. Старилова, М.М.Тищенка, В.?В. Цвєткова, В. Шкарупи та інших вчених аналізуються проблеми становлення і розвитку державного управління, визначаються його сутність і система, особливості здійснення в окремих сферах і галузях, перспективи його удосконалення тощо. Разом з тим недостатньо дослідженими залишаються питання управління такою важливою державною структурою як державна податкова служба. Можна назвати лише окремі праці, зокрема, В.?Т. Білоуса, О.?П. Дзісяка, В.?І. Полюховича, Т.?В. Сараскіної та інш., присвячені зазначеним проблемам. Як результат єдина теорія управління державною податковою службою до нашого часу відсутня, незважаючи на її необхідність для науки і практики.

Таким чином, необхідність поглиблення ринкових перетворень, формування сучасної податкової політики, що викликає потребу в модернізації державної податкової служби, перетворенні її в ефективну службу нового зразка, обумовлює актуальність глибокого і всебічного дослідження організаційно-правових аспектів управління державною податковою службою в Україні.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження спрямовано на реалізацію положень Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 p., Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 7 квітня 2003 №?160, воно виконано відповідно до Пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень в системі Державної податкової адміністрації України, Плану наукових досліджень Київського Міжнародного університету на 2005-2008 p. p., схвалених Вченою Радою університету (протокол №?3).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на базі комплексного аналізу теоретичних, організаційних і правових засад здійснення управління державною податковою службою в Україні виробити теорію управління цією службою, визначити шляхи його удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

--?визначити методологічні засади управління державною податковою

службою в Україні, з'ясувати сутність, особливості, функції та систему

управління нею;

-- з'ясувати функціонально-організаційну структуру державної податкової служби; управління державний податковий

--?визначити сутність та структуру правового статусу державної податкової служби, охарактеризувати його окремі елементи;

--?з'ясувати особливості правового статусу податкової міліції як особливого структурного підрозділу державної податкової служби,

--?визначити її поняття, завдання, структуру, повноваження та основні напрямки діяльності;

--?охарактеризувати форми управління в державній податковій службі,

зокрема, правові акти управління зазначеної служби, а також організаційні

форми управління, які використовуються в управлінні нею;

--?визначити систему та зміст методів управління в державній

податковій службі;

--?визначити особливості та зміст управління персоналом в державній податковій службі;

--?виробити рекомендації щодо удосконалення управління державною податковою службою в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у сфері управління державною податковою службою в Україні.

Предмет дослідження становлять організаційно-правові питання управління державною податковою службою в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування спрямовується системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз організаційно-правових засад управління державною податковою службою в Україні. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність і особливості управління державною податковою службою (розділ 1). Методи класифікації, групування, системно-структурний, системно-функціональний застосовано для визначення системи управління державною податковою службою, її функціонально-організаційної структури, видів її обов'язків, прав та відповідальності, системи форм і методів управління нею, видів службовців державної податкової служби (розділи 2,3,4,5), за допомогою документального аналізу, спеціально-юридичного та статистичного методів визначався зміст управління державною податковою службою (розділи 3,4,5). Статистичний, порівняльно-правовий, структурно-логічний та компаративний методи використовувалися для визначення шляхів удосконалення управління державною податковою службою (розділ 6).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців в галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на приписах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають організаційно-правові засади управління державною податковою службою в Україні. Дисертант звертався також до законодавства окремих зарубіжних держав, досвід яких щодо управління податковими органами може бути використано в Україні. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності органів державної податкової служби, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали. Використано також особистий досвід роботи дисертанта на керівних посадах в органах державної податкової служби та досвід науково-дослідної роботи у вищих навчальних закладах України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової теорії управління дослідити проблеми управління державною податковою службою в Україні і сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. В результаті проведеного дослідження вироблено теорію управління державною податковою службою в Україні, сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

--?подальший розвиток одержало визначення методологічних засад управ ління державною податковою службою в Україні, охарактеризовано цю службу як об'єкт державного управління, з'ясовано сутність, особливості, функції та систему управління нею;

--?удосконалено характеристику функціонально-організаційної структури державної податкової служби шляхом аналізу призначення, завдань, функцій і структурної побудови податкової служби та її складових -- Державної податкової адміністрації України, державних податкових адміністрацій обласного рівня та державних податкових інспекцій;

--?отримало подальший розвиток визначення правового статусу державної податкової служби, зокрема, його сутності та структури,обов'язків державної податкової служби, її прав та відповідальності;

--?поліпшено аналіз особливостей правового статусу податкової міліції як особливого структурного підрозділу державної податкової служби, визначено її поняття, завдання, структуру, повноваження та основні напрямки діяльності;

--?вперше здійснено комплексну характеристику форм управління в державній податковій службі, з'ясовано поняття та види правових актів управління зазначеної служби, особливості їх розробки, прийняття та виконання, а також організаційні форми управління, які використовуються в податковій службі;

--?удосконалено визначення системи т змісту методів управління в державній податковій службі;

--?дістав подальший розвиток аналіз особливостей управління персоналом в державній податковій службі, зокрема, поняття та структури цього персоналу, поняття та видів державно-службових відносин в податковій службі, системи заходів соціально-правового захисту персоналу, а також забезпечення дисципліни і відповідальності службовців державної податкової служби;

--?вперше сформульовано ряд конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових засад і практики управління державною податковою службою, в тому числі щодо уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів, зокрема, Закону України «Про державну податкову службу в Україні», Положення про Державну податкову адміністрацію України та інш.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що:

--?у науково-дослідній сфері ці результати, які в сукупності становлять теорію управління державною податковою службою в Україні, можуть бути основою для подальшої розробки проблем теорії управління;

--?у сфері правотворчості -- висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів, зокрема, законів України «Про державну податкову службу в Україні», «Про державну службу», КпАП України, проектів Адміністративно-процедурного кодексу та Кодексу про «адміністративні проступки тощо, що буде сприяти удосконаленню правових засад управління державною податковою службою;

--?у правозастосуванні використання одержаних результатів дозволить поліпшити управлінську діяльність в державній податковій службі;

-- у начальному процесі -- матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін «Податкове право», «Адміністративне право», «Державне будівництво», вони уже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін в ряді вищих навчальних закладів. їх враховано також у навчально_методичних розробках, підготовлених автором та за його участю;

--?у правовиховній сфері -- положення і висновки дисертації може бути використано в роботі щодо підвищення рівня правової культури населення та працівників державної податкової служби.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано підручники «Адміністративна діяльність міліції» (дисертантом розроблено главу 15), «Адміністративне право України» (дисертантом розроблено розділи 5 (у співавторстві), 8 (у співавторстві), 9). В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, «круглих столах», таких, зокрема, як «Права людини: міжнародні стандарти і практика їх застосування в Україні» (Харків, 1997); «Актуальні проблеми роботи з персоналом органів внутрішніх справ» (Харків, 1999); «Державна служба і громадянин: реалізація конституційних прав, свобод та обов'язків» (Харків, 2000); «Правові проблеми реформування регіональної влади» (Харків, 2002); «Актуальні проблеми державотворення в умовах адміністративної реформи» (Запоріжжя, 2003); «Проблеми організації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в умовах адміністративної реформи» (Львів, 2003); «Адміністративне право в контексті європейського вибору України» (Київ, 2004); «Регіональні проблеми боротьби з економічною злочинністю» (Донецьк, 2004); «Організаційно-правові засади діяльності місцевої міліції та її взаємодія з населенням» (Харків, 2004); «Основні напрями реформування ОВС в умовах розбудови демократичної держави» (Одеса, 2004); на засіданнях кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності Національного університету внутрішніх справ, вченої ради юридичного інституту Київського Міжнародного університету. Одержані результати дослідження дисертант апробував також у діяльності під час здійснення керівництва державною податковою адміністрацією у Харківській області.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в трьох індивідуальних монографіях: «Управління державною податковою службою в Україні: організаційно-правові аспекти» (Харків: Вид-во Нац. унту внутр. справ, 2004), «Організаційно-правовий статус податкової міліції України» (Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004), «Державна податкова служба в Україні: система, правовий статус, модернізація» (Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004), підручниках «Адміністративна діяльність міліції / За заг. ред. О.?М. Бандурки. -- Харків, 2004» (дисертантом розроблено главу 15), «Адміністративне право України / За заг. ред. О.?М. Бандурки. -- Харків, 2004» (дисертантом розроблено розділи 5 (у співавторстві), 8 (у співавторстві), 9), науково-практичному посібнику «Організаційно-правові засади проведення податковою міліцією перевірок суб'єктів підприємницької діяльності» (Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004), 30 наукових статтях в наукових журналах та збірниках наукових праць, а також 2 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, шести розділів, поділених на підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 499 сторінок. Список використаних джерел складається із 512 найменувань і займає 47 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Загальна характеристика управління державною податковою службою в Україні» присвячено аналізу теоретико_методологічних засад управління державною податковою службою.

У підрозділі 1.1. «Державна податкова служба як об'єкт державного управління» підкреслюється, що стратегічною метою податкової політики на сучасному етапі є створення в Україні стабільної і ефективної податкової системи, яка б забезпечила достатній обсяг надходжень платежів до бюджетів усіх рівнів, ефективне функціонування економіки держави, справедливий підхід до оподаткування всіх категорій платників податків, а також створення умов для подальшої інтеграції України у світове співтовариство. Важливе місце у здійсненні цієї політики займають органи державної податкової служби, які забезпечують фінансовий інтерес держави у сфері сплати податків, зборів (обов'язкових платежів) шляхом здійснення контролю за дотриманням податкового законодавства, боротьби з податковими правопорушеннями та притягнення до відповідальності осіб, які вчинили зазначені правопорушення.

В роботі зазначається, що становлення сучасної державної податкової служби України неодмінно пов'язане із виникненням і розвитком системи оподаткування, щодо якої податкова служба мала виконувати забезпечувальну, а у деяких випадках і організуючу роль. Проаналізовано процес становлення державної податкової служби України, який був досить тривалим, супроводжувався частими змінами законодавства та зміною орієнтирів діяльності держави і суспільства в цілому. Зроблено висновок, що в кінці 90_х pp. минулого століття вдалося побудувати таку систему органів податкової служби України, яка на той час могла виконувати покладені на неї завдання, забезпечувати фінансову безпеку країни та благополуччя її населення. Разом з тим залишилося ще чимало питань, які потребують свого подальшого вирішення.

Проаналізувавши історію становлення і розвитку державної податкової служби, резюмується, що ця служба становить складну систему, до складу якої входить значна кількість органів та підрозділів, а будь-яка спільна діяльність людей викликає необхідність погодження, координації, упорядкування і цілеспрямування індивідуальних та групових зусиль і волі, тобто відповідного управління.

У підрозділі 1.2 «Сутність, особливості та функції управління державною податковою службою» насамперед звертається увага на той факт, що управління державною податковою службою є видом чи напрямком державного управління, тобто йому властиві всі риси останнього. Державне управління має органічно поєднувати дві функції: внутрішньо-організаційну, зміст якої полягає в упорядкуванні відносин всередині структур, покликані організовувати виконання законів всіма іншими суб'єктами, і власне виконавчо-розпорядчу. Звідси зроблено висновок, що державне управління здійснюється і на рівні внутрішньоорганізаційної діяльності органів державної влади, відповідно в ній можна виділити два основних компоненти: внутрішньоорганізаційну діяльність і профілюючу функціональну (тобто зовнішню) діяльність, причому реалізація другої неможлива без першої.

Визначено особливості управління державною податковою службою, до яких віднесено насамперед те, що внутрішньоорганізаціині відносини в органах державної податкової служби виникають поза сферою безпосереднього здійснення її органами контрольної та правоохоронної функцій у сфері оподаткування. Відповідно і управління ними стосується виконання цих функцій лише опосередковано. Внутрішньоорганізаційна діяльність державної податкової служби регулюється нормами не тільки адміністративного, але і інших галузей права, зокрема, цивільного, фінансового, трудового тощо, що також названо особливістю цього виду управління. Ще однією особливістю цих відносин є їх суб'єктний і об'єктний склад. Нарешті, особливості управління державною податковою службою виявляються у його меті, функціях, формах і методах.

В роботі визначено функції управління державною податковою службою, серед яких названо загальні (організації, планування, регулювання, кадрового забезпечення, контролю та ін.) і спеціальні (забезпечення законності, підготовки і підвищення кваліфікації персоналу, інформаційного забезпечення та ін.) функції.

Управління державною податковою службою в Україні визначено як здійснення повсякденного керуючого впливу на систему цієї служби в цілому та окремі її елементи з метою забезпечення максимальної ефективності її діяльності щодо адміністрування податків.

У підрозділі 1.3 «Система управління державною податковою службою» зазначається, що державне управління, в тому числі і державною податковою службою, є явищем системним, воно включає ряд елементів, тісно взаємопов'язаних між собою. Основними компонентами управлінської системи названо: 1) суб'єкт управління, тобто джерело керівного впливу, той, хто здійснює управління, виконує функції керівництва; 2) об'єкт управління, тобто те, що функціонує під керівним впливом, на що спрямовано вплив суб'єкта; 3) зміст управління, тобто взаємозв'язки керуючої системи із керованим об'єктом, які включають керівний вплив і зворотні зв'язки.

Аналізуючи суб'єктів управління державною податковою службою, підкреслюється, що на неї здійснюється насамперед зовнішній вплив -- з боку Верховної Ради України, а також Президента та Кабінету Міністрів України. Цей вплив нічим не відрізняється від управління іншими державними структурами. Все ж безпосереднє управління державною податковою службою здійснюється всередині самої цієї служби у відносинах між її структурними елементами. У внутрішньосистемному управлінні відповідні органи чи службовці в одних випадках є суб'єктами впливу, а в інших -- його об'єктами. Провідне місце в підсистемі суб'єктів управління державною податковою службою належить її керівникам різних рівнів.

Говорячи про державну податкову службу як об'єкт управління, зазначається, що це об'єкт, так би мовити, глобальний, загальний, конкретному ж управлінському впливу піддаються конкретні об'єкти. Зазначене управління є соціальним, а оскільки соціальне -- це взаємодія двох людей у мікросистемах управління і взаємодія соціальних груп у макросистемах, об'єктом управлінської праці залишається людина, її взаємодія з організацією (системою управління) у цілому. Предметом же управлінської праці є свідомість, поведінка і діяльність людини, її соціальні властивості як елемента системи управління.

Змістом управління державною податковою службою як третьої його складової визнається особлива діяльність людей, що виступає у вигляді взаємодії суб'єктів та об'єктів управління. Сторони цих відносин, вступаючи у взаємне спілкування, формують тим самим зміст управлінських відносин.

У підрозділі 1.4 «Інформаційне забезпечення управління державною податковою службою» аналізуються система та особливості інформаційного забезпечення управління в податковій службі. Зазначається, що постійна циркуляція різноманітної інформації між складовими системи державної податкової служби, між цією службою в цілому і її навколишнім середовищем є обов'язковим атрибутом управління цією службою. Тільки завдяки інформаційним процесам державна податкова служба може ефективно впливати на зовнішнє оточення, спрямовувати свою діяльність на успішне вирішення завдань, що стоять перед нею, здійснювати координацію між її складовими частинами.

Визначено мету інформаційного забезпечення управління в органах державної податкової служби, яка полягає в тому, щоб на базі зібраних висхідних даних одержати опрацьовану, агреговану інформацію, яка має слугувати основою для прийняття управлінських рішень. Досягнення цієї мети складається із вирішення ряду завдань, таких як збирання первинної інформації, її зберігання, перерозподіл між структурними підрозділами органів і їх працівниками, підготовка до переробки, власне переробка, надання суб'єкту управління у переробленому вигляді, аналіз, забезпечення прямих і зворотних зв'язків у її циркуляції тощо.

Встановлено структурні елементи інформаційної системи державної податкової служби, якими є: а) зосередження у відповідних інформаційних масивах (банках даних) відомостей, необхідних для здійснення основних функцій державної податкової служби і управління структурними підрозділами її системи; б) джерела отримання цих відомостей і схеми потоків інформації; в) засоби обліку, зберігання і переробки інформації; г) канали зв'язку і передачі інформації, персонал суб'єкта і об'єкта управління, що забезпечує діяльність інформаційної системи. Інформаційна система державної податкової служби має ряд особливостей, які також характеризуються в дисертації.

Зроблено висновок, що інформаційне забезпечення управління державною податковою службою -- це не тільки актуальна теоретична проблема. Застосування на практиці сучасних інформаційних технологій сприяє підвищенню оперативності прийняття і ефективності контролю виконання управлінських рішень, забезпеченню стабільності і оптимізації процесу управління, будучи його невід'ємною функцією і одним із дієвих засобів.

Розділ 2 «Функціонально-організаційна структура державної податкової служби» містить аналіз функцій та структури державної податкової служби.

У підрозділі 2.1 «Призначення, завдання та функції державної податкової служби» державна податкова служба України розглядається як складне поліфункціональне утворення, діяльність підрозділів якого пов'язується із здійсненням контрольної (податкові адміністрації та інспекції) та правоохоронної (податкова міліція) функцій. При цьому зазначений термін придатний як для найменування всієї сукупності податкових органів, так і для визначення конкретного податкового органу як органу управління системою.

Зазначається, що законодавче визначення завдань органів державної податкової служби є юридичною основою для визначення обсягу їх прав, а також для встановлення їх відповідальності. Чинні нормативні акти визначають лише найбільш важливі завдання державної податкової служби України. Значущість цих завдань висока, оскільки вони є певною мірою соціальним замовленням і відображають потреби соціального розвитку, а також обумовлюють існування органів податкової служби. Зроблено висновок, що законодавчий перелік завдань органів державної податкової служби не можна визнати вичерпним, запропоновано його доповнити.

Функції державної податкової служби визначено як основні напрямки її діяльності щодо вирішення поставлених перед нею завдань; вони є сполучною ланкою між метою і завданнями служби та іншими елементами її статусу. Кожен орган податкової служби виконує значну кількість функцій, різних за важливістю, загальністю, терміном здійснення та іншими характеристиками. До того ж, необхідно розрізняти загальні функції державної податкової служби та функції її окремих органів, підрозділів і працівників.

Класифікацію функцій податкової служби в дисертації здійснено залежно від спрямованості діяльності, у якій знаходить прояв конкретна функція. Зокрема, виділено зовнішні і внутрішні функції державної податкової служби. До зовнішніх (основних) віднесено такі групи функцій державної податкової служби: контрольні, реєстраційно-облікові, нормотворчі, інформаційно-консультативні, правоохоронні. До блоку внутрішніх функцій включено: визначення загальної лінії діяльності органу, підрозділу державної податкової служби; здійснення інформаційно-аналітичної роботи; підготовку управлінських рішень, у тому числі поточного та перспективного планування; організацію виконання управлінських рішень; організацію взаємодії служб і підрозділів органів державної податкової служби; узагальнення та впровадження в практику роботи передового та світового досвіду і науково-технічних досягнень; організацію контролю за виконанням управлінських рішень та ефективним використанням сил та засобів органів, підрозділів державної податкової служби.

У підрозділі 2.2 «Організаційна структура державної податкової служби» зазначається, що практичне здійснення завдань та функцій державної податкової служби покладається на систему спеціально утворених органів виконавчої влади. Очолює систему цих органів Державна податкова адміністрація України, яка забезпечує реалізацію єдиної державної податкової політики, а також державної політики у сфері контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, здійснює міжгалузеву координацію у цій сфері.

Акцентується увага на тому, що Державна податкова адміністрація України є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. Очолює ДПА України Голова, якого призначає на посаду і звільняє з посади в установленому порядку Президент України. Голова здійснює керівництво Державною податковою адміністрацією, несе персональну відповідальність за виконання покладених на ДПА України завдань і здійснення нею своїх функцій. В структурі Державної податкової адміністрації України створено ряд структурних підрозділів -- департаментів, головних управлінь та управлінь, -- до складу яких входять власні підрозділи -- як правило, управління та відділи. Про кожен структурний підрозділ наказами ДПА України затверджено положення, в якому визначено структуру підрозділу, його завдання та функції, керівництво ним, права керівника, відповідальність, порядок взаємодії з іншими структурними підрозділами тощо.

В дисертації аналізується також система місцевих органів державної податкової служби, які представлені державними податковими адміністраціями на обласному рівні та державними податковими інспекціями у районах, містах та районах у містах. Підкреслюється, що для визначення найменування місцевих органів державної податкової служби законодавець використовує дві назви -- «адміністрація» і «інспекція», тим самим вказуючи на відмінність у змісті державно-владних повноважень та різну правову природу суб'єктів системи цих органів.

Зважаючи на те, що обласні (республіканський АРК, міські у містах Києві та Севастополі) органи державної податкової служби одержали назву «адміністрації»», з'ясовується зміст цього терміна. Підкреслюється, що «адміністрація» означає управління, тобто вже в назві органу передбачено функції щодо здійснення процесу управління. Організаційна структура державних податкових адміністрацій в регіонах визначена за трьома їх групами, залежно від кількості зареєстрованих платників податків, обсягів мобілізації коштів до бюджету та загальної штатної чисельності податкових органів. За основу поділу адміністрацій на групи все ж взято кількість платників податків.

Визначається також специфіка терміна «державні податкові інспекції», який використовується в назві низових ланок державної податкової служби. Державні інспекції в літературі відносять до спеціалізованих контролюючих органів, основним завданням яких є здійснення державного контролю в тій чи іншій досить вузькій сфері діяльності. Державні податкові інспекції залежно від порядку утворення бувають двох видів. Районні і міські податкові інспекції утворюються відповідно до закону, тобто у законодавчо визначеному порядку. Що ж стосується міжрайонних і об'єднаних податкових інспекцій, а також інспекцій щодо роботи з великими платниками податків, то рішення про їх утворення приймається ДПА України, виходячи із доцільності їх утворення.

Розділ 3 «Правовий статус державної податкової служби» присвячено аналізу поняття та змісту правового статусу державної податкової служби.

У підрозділі 3.1 «Сутність і структура правового статусу державної податкової служби» зазначається, що з'ясування питання про сутність та структуру правового статусу державної податкової служби має принципове значення, оскільки дозволяє, з одного боку, на рівні науково-теоретичних узагальнень більш повно вивчити особливості її побудови та функціонування, а з іншого -- запропонувати такий варіант закріплення правового статусу державної податкової служби у нормативних актах, який забезпечив би її найбільш ефективну діяльність. Саме визначення і закріплення в нормативних актах цього статусу є одним із основних завдань управління державною податковою службою з боку Верховної Ради України, Президента та Уряду України.

В дисертації обґрунтовується позиція, відповідно до якої правовий статус різних органів визначається переважно через їх правосуб'єктність, тобто до нього включається призначення органів, їх завдання, функції, повноваження, форми та методи діяльності. Зроблено висновок, що обов'язки, права і відповідальність державної податкової служби у її правовому статусі є похідними елементами від завдань та функцій, вони що становлять компетенційний блок цього статусу, який за своєю сутністю є юридичною категорією. Права податкової служби розкривають демократизм її діяльності, обумовлюють ефективність та результативність останньої. Вони прямо пов'язані з виконанням покладених на державну податкову службу обов'язків.

Уся діяльність цієї служби здійснюється лише на підставі тих прав, які їй надано законодавством, і обов'язків, які на неї покладено. Саме їх комплекс визначає зміст та межі діяльності державної податкової служби України. Відповідальність же є засобом забезпечення належної реалізації прав та повного виконання обов'язків. Отже, обов'язки, права та відповідальність державної податкової служби є взаємообумовленими і взаємозалежними.

У підрозділі 3.2 «Обов'язки державної податкової служби» підкреслено, що обов'язки державної податкової служби є найважливішою складовою її правового статусу. В процесі нормотворчої діяльності саме з їх закріплення розпочинається формування даної юридичної конструкції. Це пояснюється тим, що обов'язки державної податкової служби є первинними щодо прав, останні спрямовані на забезпечення їх реалізації. Але, на жаль, зазначена теза не знаходить повної підтримки у законодавця, який досить часто в законодавчих актах розділ про обов'язки відповідних суб'єктів права не формулює.

Аналіз існуючого стану нормативного визначення обов'язків державної податкової служби України дозволив зробити висновок, що, незважаючи на об'єктивно існуючий їх широкий перелік, вони у систематизованому, конкретному вигляді не узагальнені. Такий стан речей, у свою чергу, викликає уяву у податківців про їх дещо необмежений характер, а у громадян -- про їх практичну відсутність щодо органів податкової служби. Говорячи про необхідність детального викладення обов'язків державної податкової служби, необхідним є і їх точне визначення. На думку дисертанта, усю сукупність обов'язків податкової служби можна звести до двох основних груп -- загальної і спеціальної. У межах першої групи необхідно визначити ті з них, які стосуються будь-якого підрозділу державної податкової служби, будь-якої її посадової або службової особи, незалежно від покладених на них функцій. Що стосується групи спеціальних обов'язків державної податкової служби, то їх необхідно розглядати у ракурсі тих завдань, які на неї покладаються. В підрозділі наведено детальну характеристику зазначених видів обов'язків державної податкової служби.

В дисертації зазначається також, що перелік обов'язків державної податкової служби необхідно привести у відповідність до її прав таким чином, щоб конкретне право податкової служби забезпечувало виконання конкретного її обов'язку. Вичерпне закріплення кореспондуючих прав та обов'язків правозастосовця, з одного боку, та інших суб'єктів права, з іншого, слугує забезпеченню вже на рівні правового регулювання захисту прав і свобод громадян від зловживань та порушень з боку державних органів або їх службовців.

У підрозділі 3.3 «Права державної податкової служби» визначаються види прав державної податкової служби, за допомогою яких, власне, і здійснюється виконання покладених на неї обов'язків.

Класифікація прав органів державної податкової служби проведена за різними підставами. Так, їх насамперед класифіковано залежно від покладених на ці органи функцій, відповідно до чого виділено чотирнадцять груп прав. Права податкових органів класифіковано також залежно від організаційно-правового рівня цих органів: права ДПА України, права державних податкових адміністрацій, права державних податкових інспекцій. Залежно від способів реакції на правопорушення усю сукупність прав державної інспекції поділено на три основні групи: права, пов'язані з попередженням правопорушень; права щодо припинення правопорушень; права щодо застосування адміністративних, а якщо вести мову конкретно про державну податкову службу, то і фінансових санкцій.

Підкреслюється важливість останньої класифікації прав державної податкової служби, оскільки за їх допомогою здійснюється боротьба з правопорушеннями. Перша група цих прав пов'язана з попередженням податкових правопорушень, створенням умов, які б виключали можливість платників податків ухилитися від виконання своїх зобов'язань перед суспільством і державою. Засобами попередження порушень податкового законодавства є заходи адміністративного попередження, застосування яких також належить до компетенції органів податкової служби. Наступна категорія прав державної податкової служби надає її органам можливість своєчасно припинити порушення податкового законодавства. Назва цих повноважень свідчить, що вони застосовуються для того, щоб примусовим шляхом припинити правопорушення, попередити або зменшити шкоду, завдану правопорушенням, забезпечити притягнення винної особи до юридичної відповідальності остання група повноважень державної податкової служби України пов'язана з притягненням фізичних та юридичних осіб до юридичної відповідальності -- адміністративної та фінансової.

У підрозділі 3.4 «Відповідальність державної податкової служби» ця відповідальність у найзагальнішому вигляді розглядається як юридична гарантія належного виконання нею своїх обов'язків, стимулятор повної реалізації її конкретних владних повноважень. Зазначається, що щодо відповідальності органів державної податкової служби необхідно вести мову про два її відносно самостійні види. У першу чергу необхідно говорити про відповідальність органу податкової служби як юридичної особи, а по-друге, про відповідальність конкретних осіб зазначених органів, оскільки діяльність юридичної особи, яка є певною мірою юридичною фікцією, проявляється саме через дії (бездіяльність) фізичних осіб, які перебувають з нею у трудових або службових відносинах.

Правовою передумовою юридичної відповідальності державної податкової служби названо ст. 56 Конституції України, де зазначено, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

В роботі зазначається, що на сьогодні органи державної податкової служби як суб'єкти державного управління у сфері оподаткування за неналежне виконання покладених на них обов'язків можуть бути притягнуті до двох видів юридичної відповідальності -- цивільно-правової (майнової) та фінансової. Здійснений детальний аналіз даних видів відповідальності щодо органів податкової служби свідчить про те, що хоча зазначені органи практично одностайно визнаються суб'єктами юридичної відповідальності, реальні концептуальні та законодавчі засоби її забезпечення розроблені ще недостатньо. Особливо це стосується фінансової відповідальності.

Зроблено висновок, що на сьогодні стан діяльності органів державної податкової служби України, її результативність вимагають пошуку нових засобів юридичного впливу на зазначені органи з метою спонукання останніх до досягнення більш високих результатів роботи як щодо виконання покладених на них обов'язків, так і щодо дотриманням прав, свобод та законних інтересів платників податків.

У підрозділі 3.5 «Правовий статус податкової міліції як особливого структурного підрозділу податкової служби» наголошується, що повне і всебічне дослідження елементів правового статусу державної податкової служби України вимагає окремого висвітлення питань функціонування податкової міліції, специфіки її завдань, повноважень, внутрішньої структури тощо. Законодавче не вирішення питання про її соціально-правовий статус, статус її працівників призводить до неоднозначного розуміння призначення цього формування і як наслідок -- покладання на нього завдань і функцій, які йому не властиві. Податкова міліція виконує правоохоронні функції, володіючи при цьому усіма ознаками правоохоронного органу. Статус податкової міліції необхідно розглядати окремо від статусу решти підрозділів податкової служби, які здійснюють контрольні повноваження щодо дотримання податкового законодавства різноманітними платниками податків, а саму податкову міліцію визнати правоохоронною структурою.

Податкову міліцію в дисертації визначено як структурний підрозділ податкової служби України, покликаний здійснювати правоохоронні функції у сфері боротьби з податковими правопорушеннями. При цьому правоохоронна діяльність податкової міліції є як способом існування останньої, так і формою вираження її соціального призначення.

В роботі зазначається, що особливе місце податкової міліції, яке остання займає у структурі державної податкової служби України, обумовлює і особливості її організаційної побудови, які проявляються у тому, що вона, з одного боку, сама є нічим іншим як окремою складовою державної податкової служби України, а з іншого -- має усі підстави претендувати на власну організаційну структуру, яка складається з більш простих частин (управлінь, відділів, відділень тощо).

Повноваження податкової міліції визначається з урахуванням ряду особливостей. По-перше, володіючи владними повноваженнями, вона може видавати юридичні акти, приймати інші управлінські рішення та давати розпорядження від імені держави, завдяки чому вони є обов'язковими для всіх, кому адресовані. По-друге, податкова міліція завдяки наявності у неї повноважень має право забезпечувати виконання управлінських рішень відповідних державних органів за допомогою державного примусу. Права працівників податкової міліції поділено на дві групи: права як представників контролюючого органу (податкової адміністрації, інспекції); права як працівників правоохоронного органу (міліції). Відповідно здійснено аналіз прав податкової міліції за цими групами.

Розділ 4 «Форми та методи управління в державній податковій службі» включає чотири підрозділи, в яких аналізуються зазначені елементи управління в державній податковій службі.

У підрозділі 4.1 «Поняття та види правових актів управління державної податкової служби» насамперед визначається поняття форми управління в державній податковій службі, під якою розуміються визначені в нормативно-правових актах способи зовнішнього оформлення прийомів впливу суб'єкта управління на об'єкт управління, за допомогою яких досягаються цілі управління. Зазначається, що в наш час основною правовою формою управління (тобто такою, використання якої безпосередньо тягне за собою юридичні наслідки) в державній податковій службі визнається видання правових актів управління. Інша правова форма -- укладення адміністративних договорів -- ще не знайшла значного поширення в управлінській діяльності державної податкової служби. Третій же вид правових форм -- вчинення юридично значущих дій -- у внутрішньоуправлінській діяльності державної податкової служби переважно стосується роботи з персоналом.

Визначаючи правовий акт управління як акт, що тягне за собою настання певних юридичних наслідків, становить основну правову форму здійснення повноважень суб'єктів управління, підкреслено, що він видається у встановленій формі на підставі та на виконання правових актів вищої юридичної сили, містить приписи державно-владного характеру і має на меті регулювання відносин, які виникають в процесі управління державною податковою службою.

Аналіз законодавства та практики діяльності органів державної податкової служби дозволив висловити думку про значну кількість актів управління, які використовуються у процесі управління системою зазначених органів. Це можуть бути акти нормативні, індивідуальні та змішані.

Основною особливістю нормативного акта управління в роботі названо те, що він вносить зміни до чинних правових норм, відіграє значну роль передусім у створенні нормативно-правових передумов здійснення управління в органах податкової служби, у формуванні внутрішнього масиву правових норм, за допомогою яких забезпечується правова організація різноманітних управлінських функцій. Єдиною формою нормативного акта управління державної податкової служби, яким можуть вводитися в дію так званні «залежні акти» управління (положення, інструкції, правила тощо), на думку дисертанта, має бути наказ. Практика управлінської діяльності в органах податкової служби йде саме таким шляхом, але він потребує неодмінного чіткого правового забезпечення.

Зазначено, що ненормативні акти управління державної податкової служби можуть бути різними залежно від їх характеру та безпосередніх цілей. З огляду на призначення визначаються дві основні їх групи: оперативно-виконавчі акти та юрисдикційні акти. І в першому, і в другому випадку присутня основна мета адміністративного розпорядництва, а саме -- забезпечення найбільш доцільної поведінки працівників податкової служби. Але досягається зазначена мета різними засобами, що і обумовило поділ ненормативних актів на дві наведені групи. В роботі проаналізовано зазначені види індивідуальних актів управління державної податкової служби.

У підрозділі 4.2 «Особливості розробки, прийняття та виконання» правових актів управління в державній податковій службі» на підставі аналізу прийнятих правових актів управління в державній податковій службі зроблено висновок про те, що на сьогодні юридичного закріплення набула переважна більшість аспектів управлінської діяльності, проте багато питань ще очікує свого вирішення та відповідного закріплення в нормативних актах. Якісна робота щодо удосконалення чинних та розробки нових нормативно-правових актів в сфері управління в державній податковій службі слугує запорукою підвищення його ефективності щодо охорони і забезпечення прав, свобод та законних інтересів учасників суспільних відносин. Цю роботу органи державної податкової служби здійснюють в процесі реалізації правотворчих повноважень.

Зазначається, що наявність правотворчих повноважень у суб'єкта управління в органах державної податкової служби обумовлена об'єктивною необхідністю постійного і оперативного впливу на відповідні об'єкти управління з метою юридичного закріплення існуючих у зазначеній галузі відносин та їх правового регулювання; формування нових відносин, відсутніх у поточний момент, але бажаних чи необхідних з огляду на виконання перспективних завдань; ліквідацію відносин та ситуацій, які віджили і гальмують розвиток нових прогресивних тенденцій. Правотворчість як форма управління в органах державної податкової служби реалізується через процедуру підготовки та видання правових актів управління.

В підрозділі охарактеризовано процедуру підготовки та видання нормативних актів управління державної податкової служби, виділено ряд її ознак, а також принципів, якими мають керуватися суб'єкти правотворчості в процесі роботи над створенням правових норм. Правотворча процедура в державній податковій службі складається з кількох основних стадій -- стадії підготовки правового акта управління, стадії прийняття акта управління та стадії доведення прийнятого рішення до виконавців. Кожна із цих стадій складається із ряду конкретних операцій, дій, які в роботі також детально проаналізовано.

Оскільки поряд з прийняттям управлінських актів важливе місце в процесі управління займає також і організація їх виконання, в роботі значну увагу приділено аналізу проблем практичного виконання правових актів управління в органах державної податкової служби. Зазначається, що виконання правового акта управління здійснюється за допомогою низки організаційних форм управління. Виділено такі елементи стадії виконання правових актів: підбір та розстановка виконавців; забезпечення діяльності працівників податкової служби щодо виконання акта управління; контроль виконання; підбиття підсумків виконання. Проаналізовано також основні засади виконання зазначених актів, до яких віднесено принципи послідовності, комплексності, системності, загальності.