Правове регулювання фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНИХ СПРАВ

Автореферат дисертації

на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В СФЕРІ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

БИЛІНІН ЯРОСЛАВ ВОЛОДИМИРОВИЧ

Київ - 2007

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Донецькому юридичному інституті Луганського державного університету внутрішніх справ, МВС України

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор Савченко Леся Анатоліївна, Київський міжнародний університет, проректор з наукової роботи

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України Воронова Лідія Костянтинівна, Науково-дослідний інститут фінансового права Національного університету державної податкової служби України, заступник директора з наукової роботи

кандидат юридичних наук, доцент Воротіна Наталія Вікторівна, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, старший науковий співробітник

Захист відбудеться ”25” жовтня 2007 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська,1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ (03035, м. Київ, пл. Солом'янська,1)

Автореферат розісланий ”21” вересня 2007 року

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Лошицький

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

міжбюджетний правопорушення санкція правовий

Актуальність теми. Одним з пріоритетних завдань бюджетної політики України на сучасному етапі є реформування системи міжбюджетних відносин. Пошук оптимального варіанту регулювання міжбюджетних відносин вже тривалий час є об'єктом уваги фахівців, що свідчить про важливе значення результатів, які очікує суспільство від їх здійснення. Отримання таких результатів можливе лише у разі існування та належного функціонування придатної, досить досконалої системи управління в сфері міжбюджетних відносин, однією з найважливіших функцій якої є функція контролю.

У теорії фінансового права науковці, залежно від сфери застосування фінансового контролю, традиційно виділяють декілька його видів - бюджетний, податковий, валютний та ін. Деякі з них були досліджені та сформовані за радянських часів, інші виникли внаслідок переходу економіки України до ринкових відносин з моменту здобуття незалежності. Однак фінансовий контроль, зокрема, всі елементи його системи за останні півтора десятиріччя зазнали істотних змін внаслідок виникнення правових інститутів, яких за радянських часів не існувало.

Конституцією України закладено основи функціонування інституту місцевого самоврядування, який обумовлює виникнення міжбюджетних відносин у їх сучасному вигляді, через існування бюджетів місцевого самоврядування. Реформування системи міжбюджетних відносин, яке на сьогодні остаточно ще не завершено, здійснюється через процес децентралізації бюджетно-податкових повноважень органів місцевого самоврядування. За таких умов зазнає істотних змін вся бюджетна система держави, а отже має змінюватися та вдосконалюватися система фінансового контролю, що за своєю організаційною побудовою повинна охоплювати всі відносини, які виникають у бюджетному процесі. Тому здійснення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин є принципово новим напрямом такого контролю, який до цього часу розглядався фахівцями, як юристами, так і економістами лише в межах досліджень бюджетного контролю. Відсутність у чинному законодавстві визначення міжбюджетних відносин, як окремої сфери застосування фінансового контролю, повноважень органів фінансового контролю в цій сфері, обумовлена недостатністю теоретичних розробок у даному напрямку.

Питання фінансового контролю завжди були в центрі уваги вчених: М.Т.Білухи, О.Ю.Грачевої, Л.М.Крамаровського, О.А.Кузьменко, Л.А.Савченко та інших. Але особливостям здійснення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин вони уваги не приділяли. Для визначення таких особливостей були використані праці, в яких розглядалися питання міжбюджетних відносин, функціонування державного та місцевих бюджетів: О.А.Музики, А.Д.Селюкова, а також наукові розробки радянських вчених, що присвячені дослідженню питань становлення та функціонування бюджетної системи держави.

Важливе значення для дослідження мали фундаментальні положення вчених, які внесли значний вклад у розвиток науки фінансового права: Є.О.Алісова, Л.К.Воронової, М.В.Карасевої, М.П.Кучерявенко, А.А.Нечай, О.П.Орлюк, П.С.Пацурківського, Н.І.Хімічевої та праці відомих учених - фахівців у галузі теорії держави та права.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційної роботи затверджена вченою радою Донецького інституту внутрішніх справ при Донецькому національному університеті 24 листопада 2003 року (протокол № 11).

Напрям дисертаційного дослідження обраний з урахуванням організаційних заходів, спрямованих на зміцнення фінансової дисципліни в сфері міжбюджетних відносин, запобігання правопорушенням у бюджетній сфері, пов'язаний з положеннями указів Президента України „Про заходи щодо підви-щення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів” № 1074/00 від 19.09.2000, „Про зміцнення фінансової ди-сципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері” № 1251/01 від 25.12.2001 та програмою діяльності Кабінету Міністрів України „Послідовність. Ефективність. Відповідальність”, що затверджена постановою № 321 від 12.03.2004. Дисертація виконана в межах науково-дослідної проблематики кафедри фінансового права Національної академії державної податкової служби України (номер державної реєстрації 0102U000477), де автор дисертаційного дослідження є одним із виконавців.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі врахування теоретичних досягнень юридичної науки, чинного законодавства визначити проблеми правового регулювання фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин, розкрити його особливості, сформулювати науково обґрунтовані пропозиції щодо створення та функціонування ефективної системи міжбюджетного контролю та вдосконалення нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в зазначеній сфері.

Для досягнення поставленої мети дисертаційної роботи були поставлені такі завдання:

охарактеризувати процес виникнення та становлення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин, сучасний стан його правового регулювання;

з'ясувати поняття та особливості міжбюджетного контролю, його місце в загальній системі фінансового контролю;

дослідити об'єкт та предмет міжбюджетного контролю;

визначити повноваження органів щодо здійснення міжбюджетного контролю;

класифікувати форми та методи міжбюджетного контролю;

проаналізувати проблеми дотримання фінансової дисципліни в сфері міжбюджетних відносин;

визначити та охарактеризувати види правопорушень в сфері міжбюджетних відносин та санкції, що застосовуються до правопорушників;

розробити пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства.

Об'єкт дослідження це суспільні відносини, що виникають в процесі здійснення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин.

Предмет дослідження це організація та здійснення правового регулювання фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційного дослідження складає єдиний комплекс прийомів і методів наукового пізнання, які обрані з урахуванням мети та завдань дослідження. Використання в процесі дисертаційного дослідження загальнонаукових та спеціальних методів пізнання дало можливість отримати певні теоретичні результати.

Перелік завдань дослідження визначив необхідність застосування діалектичного методу пізнання, за допомогою якого об'єкт дослідження був розглянутий в аспекті розвитку та специфіки взаємозв'язків його системи, що виникають під час її функціонування (п. 1.1; п. 2.2; п. 2.3). Використання системного методу пізнання дозволило з'ясувати місце міжбюджетного контролю в системі фінансового контролю (п. 1.3). За допомогою порівняльно-правового методу були розглянути погляди представників юридичних та економічних наук на визначення сутності фінансового контролю його окремих видів, що дало можливість визначити поняття та особливості міжбюджетного контролю (п. 1.3; п. 2.1). Порівняльно-історичний метод пізнання дозволив дослідити розвиток міжбюджетного контролю, визначити етапи його формування (п. 1.1). Формально-догматичний та формально-юридичний методи використовувалися при аналізі норм чинного законодавства (п. 1.2; п. 2.2; п. 3.1; п. 3.2; п. 3.3). Крім цього в дослідженні був використаний метод опитування у вигляді анкетування.

Емпіричну базу дослідження складають: Конституція України, закони України, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, відомчі нормативно-правові акти, що регулюють бюджетні відносини та організацію і здійснення фінансового контролю. В роботі використані матеріали практики й аналітичні дані Рахункової палати. В межах дисертаційного дослідження було опитано 172 посадових осіб місцевих фінансових органів, Державної контрольно-ревізійної служби України, Державного казначейства України та депутатів місцевих рад з питань досліджуваної проблематики.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших в українській юридичній літературі комплексним, узагальненим дослідженням правових проблем організації та здійснення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин.

У роботі обґрунтовується ряд нових для сучасної правової науки теоретичних понять та положень, а також рекомендацій практичного характеру з вдосконалення нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини, які виникають під час здійснення міжбюджетного контролю.

Елементи новизни відображені в таких положеннях:

вперше:

сформульовано поняття міжбюджетного контролю під яким розуміється система дій органів державної влади та місцевого самоврядування, яка спрямована на об'єктивне планування міжбюджетних відносин, а також на забезпечення дотримання законності та фінансової дисципліни в фінансовій діяльності, що виникає в межах міжбюджетних відносин між вказаними суб'єктами;

з'ясовано місце міжбюджетного контролю як окремого підвиду в загальній системі фінансового контролю;

визначено поняття суб'єктів міжбюджетних відносин - це органи державної влади та органи місцевого самоврядування, що беруть участь у міжбюджетних відносинах від імені відповідних адміністративно-територіальних утворень, які вони представляють;

досліджено особливості міжбюджетного контролю, його об'єкт та предмет;

поглиблено вивчено класифікацію форм міжбюджетного контролю за критерієм часу проведення контрольних дій;

висвітлено особливості застосування обстеження та аналізу, як методів міжбюджетного контролю;

визначено 7 видів бюджетних правопорушень, що вчинюються в сфері міжбюджетних відносин, які класифіковані залежно від стадій бюджетного процесу;

удосконалено:

норми Бюджетного кодексу України що визначають повноваження органів по контролю за дотриманням бюджетного законодавства щодо здійснення міжбюджетного контролю;

Закон України „Про стимулювання розвитку регіонів”, в якому запропоновано класифікувати депресивні території за критерієм виконання ними своїх бюджетних повноважень на дотаційні депресивні території та депресивні території-банкрути;

правовий статус Міністерства фінансів України, як спеціального органу міжбюджетного контролю, який організовує та координує контрольні заходи Державного казначейства України та Державної контрольно-ревізійної служби України, що спрямовані на визначення ефективності та законності використання коштів міжбюджетних трансфертів;

набуло подальшого розвитку:

вчення про недоліки чинного законодавства щодо організації міжбюджетних відносин, та їх вплив на стан фінансової дисципліни в сфері міжбюджетних відносин.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки, положення і пропозиції дисертаційного дослідження використані:

в науково-дослідній сфері - для подальшого визначення і вирішення проблем правового регулювання фінансового контролю та проведення досліджень в сфері контролю;

в правотворчій сфері - для вдосконалення чинного законодавства з питань організації фінансового контролю;

в сфері правозастосування - для вдосконалення методики проведення контрольних заходів;

в навчальному процесі - під час підготовки підручників, робочих навчальних програм та навчально-методичних матеріалів з курсу „Фінансове право”.

Результати дисертаційного дослідження використані в діяльності Пролетарської районної ради м. Донецька (акт впровадження № 01-11-575 від 30.05.2006), Управління Державного казначейства у Донецькій області (довідка від 4.07.2006), під час викладання курсу „Фінансове право” у Донецькому юридичному інституту Луганського державного університету внутрішніх справ (акт впровадження № 334 від 08.06.2006) та при підготовці експертно-аналітичних матеріалів для відповідних комітетів Верховної Ради України (довідка № 128/39 від 21.06.2007).

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації, висновки, узагальнення та пропозиції доповідались автором на науково-практичних конференціях: „Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми” (грудень 2003, м. Ірпінь); „Регіональні проблеми боротьби з економічною злочинністю” (травень 2004, м. Донецьк); міжнародних науково-практичних конференціях: “Проблеми нормативно-правового забезпечення бюджетно-податкової політики” (грудень 2003, Російська Федерація, м. Москва); “Фінансово-правова доктрина постсоціалістичної держави” (вересень 2003, м. Чернівці); „Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського Союзу” (2004, м. Ірпінь); „Образование и наука без границ” (грудень 2005, м. Дніпропетровськ); „Розвиток господарсько-правового забезпечення сучасної економіки” (жовтень 2006, м. Донецьк).

Публікації. Основні теоретичні розробки й висновки дисертації викладені у 10-ти наукових публікаціях, 5 з яких надруковані у фахових наукових виданнях, 5 - у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які поділені на 9 підрозділів, висновків, списку використаних джерел (280 найменувань) та 5 додатків. Загальний обсяг дисертації - 184 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробки, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета, основні завдання, об'єкт, предмет, методи та теоретична база дослідження, аргументується практичне значення роботи та наукова новизна одержаних результатів, наводяться дані про їх апробацію та публікації, структуру й обсяг дисертації.

Розділ 1 „Еволюція фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин: доктринальний та нормативно-правовий аспекти” складається із трьох підрозділів і присвячений дослідженню еволюції фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин, визначенню міжбюджетного контролю та з'ясуванню його особливостей і місця в загальній системі фінансового контролю.

У підрозділі 1.1. „Виникнення та становлення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин” охарактеризовано етапи виникнення та становлення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин.

Доведено, що така специфічна сфера застосування міжбюджетного контролю, як система міжбюджетних відносин, що існує на сьогодні в державі, виникла не відразу. Вона поступово еволюціонувала разом із змінами державного устрою, системи місцевого самоврядування, бюджетно-фінансової та податкової систем, а також з іншими факторами, що мали вплив на її становлення. Тому в роботі приділено увагу не тільки процесу історичного розвитку фінансового контролю, але й іншим соціальним явищам, які вплинули на становлення існуючої системи міжбюджетних відносин.

Ґрунтуючись на результатах зробленого аналізу автор пропонує певну періодизацію виникнення та становлення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин.

Перший етап виникнення та розвитку фінансового контролю та міжбюджетних відносин охоплює період з моменту створення української держави (середина ХVІІ ст.) до радянського періоду. У цей період: поступово еволюціонували та формувалися системи державного устрою, місцевого самоврядування, які обумовили характер існуючих у відповідний період бюджетно-фінансових та контрольних відносин; вдосконалювалися форми та методи фінансового контролю, бюджетна система, створювалися суб'єкти державного управління, до функцій яких належало здійснення фінансового контролю та/або бюджетно-фінансової діяльності; почали використовуватись окремі форми міжбюджетної взаємодії, залежно від суб'єкта виникали певні види фінансового контролю, вдосконалювалися методи управління державними фінансами.

Другим є етап становлення фінансового контролю та міжбюджетних відносин, виникнення міжбюджетного контролю. У радянський період паралельно з вдосконаленням бюджетного процесу починають активно використовуватися методи бюджетного регулювання: розподіл та закріплення доходних джерел та видатків за ланками бюджетної системи, застосування міжбюджетних трансфертів. Складалася та вдосконалювалася система суб'єктів державного фінансового контролю, була сформована методика проведення контрольних заходів.

Третій - етап становлення міжбюджетного контролю. З моменту проголошення незалежності України кардинальних змін зазнає фінансова система та система державного управління, певного значення набуває місцеве самоврядування. Як наслідок змінюється система управління фінансами. Повноваження в бюджетно-фінансовій сфері вищих органів державного управління закріплюються у Конституції. Вперше створюються Рахункова палата - орган, який діє від імені парламенту, Державне казначейство та ін. Існування місцевого самоврядування вимагає вдосконалення системи міжбюджетних відносин, правове регулювання якої зазнає змін з прийняттям Бюджетного кодексу України. Низка нормативно-правових актів, які визначають повноваження суб'єктів, до функцій яких належить здійснення фінансового контролю, у своєму сенсі передбачає здійснення міжбюджетного контролю, але міжбюджетні відносини як окрему сферу фінансового контролю не визначає.

Зазначається, що на сьогодні фінансовий контроль в сфері міжбюджетних відносин хоч і здійснюється, але міжбюджетні відносини як окрему сферу такого контролю у чинному законодавстві не визначено.

У підрозділі 1.2. „Сучасний стан правового регулювання фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин” зазначається, що на сьогодні правове регулювання фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин має конституційну основу, а подальше вдосконалення його механізму повинно здійснюватися насамперед юридичними засобами та відбудовуватися разом з вдосконаленням правового регулювання міжбюджетних відносин - визначенням прав та обов'язків сторін, що беруть участь у цих відносинах як суб'єкти-надавачі та суб'єкти-отримувачі бюджетних коштів, закріпленням їх правового статусу, чіткого визначення відповідальності за результати використання отриманих коштів.

Звертається увага на те, що заходи передбачені Концепцією державної регіональної політики, яка затверджена Указом Президента України № 341/2001 від 25.05.2001 досі не реалізовані. Доводиться, що депресивні території, про які йдеться в Концепції та поняття яких визначено у Законі України „Про стимулювання розвитку регіонів” доцільно класифікувати на два окремих види, залежно від їх бюджетно-фінансового стану, тобто за критерієм виконання ними своїх бюджетних повноважень:

- дотаційна депресивна територія - адміністративно-територіальна одиниця, значну частину доходів якої складають кошти, що надійшли до її бюджету в результаті міжбюджетної взаємодії з іншими адміністративно-територіальними одиницями (зокрема у вигляді трансфертів);

- депресивна територія - „банкрут” - адміністративно-територіальна одиниця, бюджет якої, із врахуванням коштів що надійшли до неї у вигляді міжбюджетних трансфертів, відчуває гострий дефіцит та зазначена адміністративно-територіальна одиниця не може забезпечити виконання своїх бюджетних повноважень.

Зазначену класифікацію депресивних територій автор пропонує закріпити у статті 6 Закону України „Про стимулювання розвитку регіонів”.

Враховуючи бюджетно-фінансовий стан певної депресивної території та приналежність її до одного з зазначених видів, за нею закріплюється відповідний статус, після чого за окремими адміністративно-територіальними одиницями, відносно їх бюджетної діяльності можливо застосовування спеціальних заходів, які передбачають тимчасове обмеження фінансових повноважень місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, більш жорсткий контроль органами вищого рівня, та застосування санації - системи заходів, спрямованих на оздоровлення фінансового стану певної адміністративно-територіальної одиниці.

Звертається увага на відсутність серед заходів державного стимулювання розвитку депресивних територій, що визначені у статті 7 Закону України „Про стимулювання розвитку регіонів”, заходів контрольного характеру, тобто спрямованих на подолання депресивності шляхом поліпшення бюджетної дисципліни та попередження бюджетних правопорушень.

У підрозділі 1.3. „Поняття та особливості міжбюджетного контролю” досліджено зміст категорії контроль, розглянуто сутність фінансового контролю та його окремих видів, для з'ясування їх особливостей, що дозволяють виділяти такі види в загальній системі фінансового контролю. Враховуючи отримані результати, визначено особливості міжбюджетного контролю, що містяться в елементах його системи. До таких елементів автором віднесено: контролюючих суб'єктів, об'єкт, предмет, мету контролю, сукупність методичних прийомів за допомогою яких здійснюється контрольна діяльність. Доведено, що характерною рисою міжбюджетного контролю є те, що він здійснюється в напрямку визначення достовірності особливої групи видатків бюджетів всіх рівнів - видатків за рахунок коштів, що надходять до таких бюджетів внаслідок міжбюджетної взаємодії певних адміністративно-територіальних одиниць.

Звертається увага на відсутність у чинному законодавстві визначення суб'єктів міжбюджетних відносин, якими на думку автора є органи державної влади та місцевого самоврядування, що приймають участь у міжбюджетних відносинах від імені відповідних адміністративно-територіальних утворень, які вони представляють.

Розділ 2 „Механізм фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин” включає три підрозділи та присвячений дослідженню елементів системи міжбюджетного контролю - об'єкту, предмету, формам, методам, суб'єктам його здійснення та їх повноваженням.

У підрозділі 2.1. „Загальна характеристика об'єкта та предмета міжбюджетного контролю” звертається увага на те, що в юридичній та економічній літературі існують різні думки щодо визначення об'єкта та предмета фінансового контролю. Тому для з'ясування зазначених термінів проаналізовано їх зміст та сутність як загальнофілософських категорій та як елементів правовідносин (зокрема контрольних).

На думку автора об'єктом фінансового контролю не можуть бути фізичні чи юридичні особи. Контролю підлягають дії вказаних суб'єктів, які пов'язані з їх фінансовою діяльністю. А саме у контрольних правовідносинах такі особи вважаються підконтрольними суб'єктами. Тому об'єктом фінансового контролю є конкретні дії підконтрольних суб'єктів, що безпосередньо пов'язані з їх фінансовою діяльністю - управлінські дії керівників державних органів та органів місцевого самоврядування спрямовані на утворення, використання, розподіл тих чи інших матеріальних засобів та інше; а в свою чергу предмет контролю - більш вузька категорія, змістом якої є конкретні показники діяльності підконтрольних суб'єктів, або матеріальні чи нематеріальні речі, з якими перш за все пов'язана діяльність підконтрольних суб'єктів. Відображенням таких показників діяльності, або матеріальних чи нематеріальних речей в деяких випадках можуть бути окремі матеріальні носії, що містять інформацію відносно вказаних уявлень.

Аналіз наявних тлумачень поняття об'єкта фінансового контролю, з урахуванням специфіки міжбюджетних відносин дозволив дати своє визначення об'єкта міжбюджетного контролю - це діяльність суб'єктів міжбюджетних відносин, яка спрямована на розподіл та використання коштів, що були отримані в межах міжбюджетних відносин. Суб'єкти міжбюджетних відносин у фінансово-контрольному правовідношенні виступають в якості підконтрольних суб'єктів.

У підрозділі 2.2. „Повноваження органів щодо здійснення міжбюджетного контролю” аналізуються чинні нормативно-правові акти, в яких визначені повноваження державних органів, до функцій яких належить здійснення фінансового контролю. Автор визначає повноваження цих органів щодо здійснення контрольних заходів в сфері міжбюджетних відносин.

До повноважень Верховної Ради України по контролю за дотриманням бюджетного законодавства пропонується віднести заслуховування звітів про використання міжбюджетних трансфертів з Державного бюджету України іншими адміністративно-територіальними одиницями.

Досліджуючи повноваження Рахункової палати доведено, що інформація за перевірками та ревізіями використання адміністративно-територіальними одиницями коштів міжбюджетних трансфертів з Державного бюджету України є основою для складання висновків Рахункової палати щодо проекту Державного бюджету України на наступний бюджетний рік, відображення у ньому напрямків міжбюджетної взаємодії адміністративно-територіальних одиниць. Пропонується визначити у Бюджетному кодексі України повноваження Рахункової палати щодо проведення експертизи законопроектів, які впливають на порядок здійснення міжбюджетних відносин та надання щодо них експертних висновків.

Особлива увага звертається на Міністерство фінансів України, яке доцільно вважати одним із основних органів, що здійснює міжбюджетний контроль оскільки контрольні заходи даного державного органу та його структурних підрозділів охоплюють діяльність всіх, без винятку, суб'єктів міжбюджетних відносин. Зосереджено увагу на тому, що у чинному законодавстві не визначено статус Міністерства фінансів України як органу міжбюджетного контролю, його повноважень щодо здійснення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин, переліку та порядку накладення санкцій за скоєння правопорушень в сфері міжбюджетних відносин.

Органи Державного казначейства України беруть участь у всіх напрямках міжбюджетного перерозподілу фінансових ресурсів. У роботі визначаються повноваження їх у цій сфері та особливості як суб'єктів міжбюджетного контролю. Звертається увага на функції державної контрольно-ревізійної служби України в здійсненні міжбюджетного контролю.

Здійснення міжбюджетного контролю потребує в багатьох випадках відповідної взаємодії контролюючих суб'єктів. Стосовно діяльності органів Державного казначейства України та органів державної контрольно-ревізійної служби України, звернуто увагу на те, що взаємодія цих органів, хоч і передбачена чинним законодавством, але на цей час практично відсутня через недоліки організаційного та методичного характеру.

У підрозділі 2.3. „Форми та методи міжбюджетного контролю” розглянуто особливості здійснення міжбюджетного контролю у попередній, поточній та наступній формах та розкрито методичні прийоми, якими він здійснюється.

Під час здійснення попереднього міжбюджетного контролю відбувається обмін інформацією між органами влади окремих адміністративно-територіальних утворень (певними фінансовими органами) щодо складання відповідних бюджетів та прогнозування характеру міжбюджетних відносин. Органи влади адміністративно-територіальних утворень (певні фінансові органи) здійснюють контрольні функції шляхом розгляду, аналізу, перевірки бюджетної документації, яка містить інформацію стосовно складання проектів бюджетів, обґрунтованості цільового призначення запланованих показників відповідних бюджетів, бюджетної взаємодії окремих адміністративно-територіальних утворень. Специфічною метою попереднього міжбюджетного контролю є вивчення економічного стану конкретних адміністративно-територіальних одиниць, обсягу поточних видатків та видаткових повноважень делегованих державою відповідним адміністративно-територіальним одиницям або отриманих від інших територіальних органів влади та місцевого самоврядування певними адміністративно-територіальними одиницями, їх економічних завдань, а також інших фінансових характеристик окремих регіонів.

Поточний (оперативний) міжбюджетний контроль полягає в систематичній перевірці дотримання суб'єктами міжбюджетних відносин бюджетної дисципліни, тобто дотримання ними чинного бюджетного законодавства, у виявленні та припиненні правопорушень під час здійснення ними фінансових операцій, зведенні до мінімуму шкоди, що виникла в результаті скоєння таких правопорушень.

Наступний міжбюджетний контроль здійснюється після отримання окремими адміністративно-територіальними одиницями коштів внаслідок їх міжбюджетної взаємодії, а не тільки після вчинення відповідних операцій за рахунок таких коштів, тобто за фактом їх використання, оскільки процес передачі коштів у межах міжбюджетних відносин між суб'єктами таких відносин вже є фінансовою операцією. Результати наступного міжбюджетного контролю, їх аналіз мають важливе методологічне значення для опрацювання системи превентивних заходів запобігання порушенням бюджетно-фінансової дисципліни, виявлення недоліків попереднього та поточного контролю.

Наголошується, що в сфері міжбюджетних відносин, обстеження як метод міжбюджетного контролю, доцільно застосовувати для з'ясування стану об'єкта, який потребує бюджетного фінансування, з метою визначення доцільності та перспектив його фінансування, потрібних для цього обсягу коштів, результатів, що можуть очікуватися від заходів з фінансування такого об'єкта. Запропоновано доповнити ч. 2 ст. 75 Бюджетного кодексу України нормою в такій редакції: Міністерство фінансів України здійснює обстеження об'єктів, на фінансування яких передбачається надання міжбюджетних трансфертів.

Аналіз, як метод міжбюджетного контролю, розглянуто як систему заходів, що спрямовані на визначення ефективності існування міжбюджетних відносин, доцільності реалізації та розвитку їх окремих напрямків, виявлення перешкод у їх здійсненні та шляхів їх подолання. Аналіз виявлених правопорушень який здійснюється контрольними органами у бюджетній сфері та відповідні висновки повинні складати базу для попередження таких правопорушень у подальшому. Певна увага приділяється класифікації методів аналізу.

Розділ 3 „Відповідальність за правопорушення в сфері міжбюджетних відносин” складається із трьох підрозділів і присвячений визначенню умов, що сприяють порушенням фінансової дисципліни в сфері міжбюджетних відносин, бюджетним правопорушенням, що вчиняються в сфері міжбюджетних відносин та порядку накладення санкцій.

У підрозділі 3.1. „Вплив чинного законодавства на забезпечення фінансової дисципліни в міжбюджетних відносинах” відзначається, що на цей час в Україні питання юридичної відповідальності за бюджетні правопорушення не повною мірою врегульовано чинним законодавством, що є однією з головних причин низького рівня бюджетно-фінансової дисципліни. На забезпечення фінансової дисципліни в сфері міжбюджетних відносин має вплив не тільки організація здійснення фінансового контролю, а і стан правового регулювання зазначеної сфери.

Зазначено, що відсутність чіткого та вичерпного визначення параметрів, що використовуються при застосуванні формули розрахунку міжбюджетних трансфертів не дає можливості об'єктивно планувати міжбюджетні відносини ще на стадії складання проектів бюджетів, що призводить до неефективного їх здійснення протягом всього бюджетного процесу. Не чітке визначення та розмежування видатків між окремими бюджетами тягне за собою низький рівень відповідальності за реалізацію функціональних повноважень, а саме за здійснення видатків з відповідних бюджетів.

У підрозділі 3.2. „Поняття та види правопорушень у сфері міжбюджетних відносин” розглядаються види правопорушень, що вчиняються у сфері міжбюджетних відносин, визначається поняття „правопорушення в сфері міжбюджетних відносин” та елементи складу такого правопорушення: об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт, суб'єктивна сторона. Зазначається, що суб'єктом правопорушення в сфері міжбюджетних відносин можуть бути органи, які виступають у міжбюджетних відносинах від імені держави.

Класифікація правопорушень в сфері міжбюджетних відносин наведена за критерієм їх скоєння на певній стадії бюджетного процесу. Доводиться, що досконале визначення складів бюджетних правопорушень та їх належна класифікація за критерієм їх скоєння на певній стадії бюджетного процесу надасть можливість розробити тактику діяльності суб'єктів фінансового контролю. При цьому напрямки застосування контрольних заходів суб'єктами контролю та координацію їх дій слід визначати залежно від відносин учасників бюджетного процесу на окремій його стадії.

Аналізуючи види бюджетних правопорушень, що визначені у Бюджетному кодексі України та у проекті Закону України „Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення” вказується на недоліки їх формулювання. Зосереджено увагу на відмінностях понять „розпорядники бюджетних коштів” та „суб'єкти міжбюджетних відносин”.

Зазначено, що на сьогодні чинна нормативно-правова база, яка пов'язана з питаннями використання форм звітності про виконання державного і місцевих бюджетів відображає фінансові та статичні показники міжбюджетних відносин між окремими адміністративно-територіальними одиницями. Але таке відображення не має конкретного характеру, що ускладнює, а іноді й унеможливлює забезпечення прозорості міжбюджетних відносин та здійснення міжбюджетного контролю під час розгляду звітів про виконання бюджетів.

У підрозділі 3.3. „Характеристика санкцій, що застосовуються під час виявлення правопорушень в сфері міжбюджетних відносин органами, які здійснюють фінансовий контроль” розглянуто особливості застосування фінансово-правових санкцій, що застосовуються при виявленні правопорушень у сфері міжбюджетних відносин.

Фінансово-правову санкцію за правопорушення в сфері міжбюджетних відносин визначено як систему заходів державного примусу, що застосовується компетентними органами до суб'єктів, які вчинили правопорушення в сфері міжбюджетних відносин. Зазначено, що на сьогодні не має нормативно-правового акта, який би містив повний перелік бюджетних правопорушень та санкцій, що застосовуються за їх вчинення, порядок їх накладення.

Відзначено, що зупинення операцій з бюджетними коштами, як фінансово-правова санкція, не передбачає її прямого застосування під час виявлення порушень фінансової дисципліни виключно в сфері міжбюджетних відносин, або робить її застосування досить не зручним. Запропоновано доповнити Бюджетний кодекс України нормою, яка визначатиме порядок зупинення операцій виключно з коштами міжбюджетних трансфертів та містити ще підстави для зупинення операцій з коштами міжбюджетних трансфертів, суб'єкти та терміни застосування таких заходів. Доцільність її застосування у бюджетному процесі автор обґрунтовує тим, що протягом терміну зупинення операцій з коштами міжбюджетних трансфертів повинні бути не лише усунуті недоліки, що були підставами для застосування такого заходу, а також можуть бути проведені необхідні контрольні заходи для визначення стану використання зазначених коштів суб'єктом міжбюджетних відносин.

ВИСНОВКИ

Проведене комплексне дослідження фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин на основі аналізу чинного законодавства, наукової літератури дозволило сформулювати певні теоретичні висновки й запропонувати ряд рекомендацій та пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини.

1. Правове регулювання фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин не досконале, що пояснюється наявністю громіздкої нормативно-правової бази, норми якої в окремих випадках суперечать одна одній.

2. Фінансовий контроль в сфері міжбюджетних відносин пройшов три етапи розвитку: 1-й - з моменту створення української держави (середина ХVІІ ст.) до радянського періоду; 2-й - радянський період; 3-й - з моменту проголошення незалежності і до сьогодні.

3. Сучасна юридична наука та чинне законодавство України не містить визначення міжбюджетного контролю, який є підвидом фінансового контролю. На думку автора під міжбюджетним контролем слід розуміти систему дій органів державної влади та місцевого самоврядування, що спрямовані на об'єктивне планування міжбюджетних відносин, а також на забезпечення дотримання законності та фінансової дисципліни в діяльності, що виникає в межах міжбюджетних відносин між вказаними суб'єктами.

4. Особливістю міжбюджетного контролю є те, що він здійснюється в напрямку визначення достовірності особливої групи видатків бюджетів всіх рівнів - видатків за рахунок коштів, що надходять до таких бюджетів внаслідок міжбюджетної взаємодії певних адміністративно-територіальних одиниць. Це обумовлює специфічний суб'єктний склад міжбюджетного контролю та методику проведення контрольних заходів.

5. Оскільки організація міжбюджетного контролю потребує побудови стрункої системи його суб'єктів, то необхідно визначити органи, які повинні очолювати таку систему. Запропоновано законодавчо закріпити статус Міністерства фінансів України як спеціального органу міжбюджетного контролю, який організовує та координує контрольні заходи Державного казначейства України та Державної контрольно-ревізійної служби України, що спрямовані на визначення ефективності та законності використання коштів міжбюджетних трансфертів.

6. Застосування обстеження як методу міжбюджетного контролю доцільно використовувати у формі попереднього контролю Міністерством фінансів України та місцевими фінансовими органами для з'ясування стану об'єкта, який потребує бюджетного фінансування.

7. На стан фінансової дисципліни в сфері міжбюджетних відносин впливають протиріччя та недоліки, що існують у правовому регулюванні суспільних відносин, пов'язаних із організацією та здійсненням бюджетного процесу.

Першочерговими умовами недотримання суб'єктами міжбюджетних відносин фінансової дисципліни та вчинення правопорушень у сфері міжбюджетних відносин є недоліки правового регулювання основних елементів реалізації міжбюджетних відносин, а саме недоліки, щодо визначення критеріїв розмежування доходних джерел та видатків за окремими ланками бюджетної системи, міжбюджетного перерозподілу фінансових ресурсів через застосування системи міжбюджетних трансфертів.

8. Класифікація бюджетних правопорушень за критерієм їх скоєння на певній стадії бюджетного процесу є базою для розробки належної методики застосування контрольних заходів у бюджетній сфері, у тому числі у сфері міжбюджетних відносин. До правопорушень у сфері міжбюджетних відносин відносяться наступні правопорушення:

а) на стадії складання проектів бюджетів:

подання суб'єктом міжбюджетних відносин недостовірної інформації Міністерству фінансів України або місцевим фінансовим органам для проведення розрахунків міжбюджетних трансфертів;

порушення Міністерством фінансів України термінів доведення Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам місцевих рад розрахунків прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методики їх визначення та інших показників, необхідних для складання проектів місцевих бюджетів, а також пропозицій щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет;

б) на стадії виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети:

нецільове використання коштів міжбюджетних трансфертів;

недотримання встановленого порядку повернення бюджетних коштів - сум субвенцій, використаних не за цільовим призначенням;

недотримання органами Державного казначейства України порядку перерахування коштів міжбюджетних трансфертів;

в) на стадії підготовки та розгляду звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього:

недотримання суб'єктами міжбюджетних відносин термінів подання фінансової звітності про використання коштів міжбюджетних трансфертів;

подання суб'єктами міжбюджетних відносин звітності про використання коштів міжбюджетних трансфертів з недостовірними даними та/або не в повному обсязі.

9. Потребує внесення відповідних змін і доповнень Бюджетний кодекс України. У ньому необхідно:

дати визначення суб'єкта міжбюджетних відносин;

доповнити главу 16 нормою, яка класифікує міжбюджетні трансферти за критеріями адресності, цільового призначення та порядку їх надання;

віднести до повноважень Верховної Ради України заслуховування звітів про використання міжбюджетних трансфертів з Державного бюджету України іншими адміністративно-територіальними одиницями;

визначити повноваження Рахункової палати щодо проведення експертизи законопроектів, які впливають на порядок здійснення міжбюджетних відносин та надання експертних висновків;

доповнити статтю 111 частиною в такій редакції: Міністерство фінансів України є спеціальним органом міжбюджетного контролю; Міністерство фінансів України організовує та координує контрольні заходи Державного казначейства України та Державної контрольно-ревізійної служби України, що спрямовані на визначення ефективності та законності використання коштів міжбюджетних трансфертів;

у п.1 ч.2 ст.76 вказати, що рішенням про місцевий бюджет визначаються загальна сума доходів (з поділом на власні і делеговані) і видатків (з поділом на такі, що необхідні для виконання власних повноважень та пов'язаних з виконанням делегованих повноважень);

остаточно визначити параметри, що використовуються під час застосування формули розрахунку міжбюджетних трансфертів;

змінити формулювання правопорушення „неповне подання звітності про виконання бюджетів” на „порушення встановлених форм звітності про виконання бюджетів”;

визначити підстави та порядок зупинення операцій виключно з коштами міжбюджетних трансфертів, суб'єктів та терміни застосування таких заходів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Билінін Я.В. Поняття й особливості міжбюджетного контролю // Науковий вісник Чернівецького університету: Збірник наук. праць. Вип. 236: Правознавство. - Чернівці: Рута, 2004. - С. 88 - 90.

Билінін Я. Становлення і організація фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України (економіка, право). - 2004. - № 3 (25). - С. 132 - 137.

Билінін Я. Щодо визначення об'єкта та предмета міжбюджетного контролю // Підприємництво, господарство і право. - 2005. - № 8. - С. 120 - 123.

Билінін Я.В. Види правопорушень, що вчиняються у сфері міжбюджетних відносин // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. - 2006. - №2. - С. 99 - 107.

Билінін Я.В. Повноваження суб'єктів фінансового контролю у сфері міжбюджетних відносин // Підприємництво, господарство і право. - 2006. - № 11. - С. 142 - 145.

Билінін Я.В. Правові проблеми фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин // Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського Союзу: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - Ірпінь: Національна академія ДПС України, 2004. - С. 46 - 47.

Билінін Я.В. Проблеми координації системи елементів фінансового контролю // Регіональні проблеми боротьби з економічною злочинністю: Матеріали регіональної науково-практичної конференції (Донецьк, 19 травня 2004 року. - Донецьк: ДЮІ МВС при ДонНУ). 2004. - С. 172 - 175.

Былинин Я.В. Понятие межбюджетных отношений в современных условиях // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 4. В трёх томах. Том 3. М.: Издательская группа „Юрист”, 2004. - С. 569 - 571.

Билінін Я.В. Використання терміну „суб'єкт міжбюджетних відносин” у бюджетному законодавстві // Materialy II Miedzynarodowej naukowe-praktycznej konferencji „Wyksztalcenie i nauka bez granic - 2005“. Tom 14. Prawo. - Przemysl: Sp. Z o.o. „Nauka istudia“. - 2005. - 92 s. - С. 22 - 24.

Билінін Я.В. Застосування аналізу в здійсненні міжбюджетного контролю // Розвиток господарсько-правового забезпечення сучасної економіки: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції (Донецьк, 27 жовтня 2006 року). - Донецьк: ДЮІ ЛДУВС, 2006. - С. 105 - 107.

АНОТАЦІЇ

Билінін Я.В. Правове регулювання фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ, Київ, 2007.

Дисертація присвячена комплексному дослідженню питань організації та здійснення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин. У роботі з'ясовуються сутність, зміст, особливості міжбюджетного контролю, його місце в загальній системі фінансового контролю. Дається характеристика об'єкта та предмета міжбюджетного контролю, аналізуються повноваження державних органів в сфері міжбюджетних відносин, до функцій яких належить здійснення фінансового контролю, характеризуються форми та методичні прийоми, в яких він здійснюється. Визначені види правопорушень, що вчиняються в сфері міжбюджетних відносин.

Вносяться пропозиції щодо вдосконалення законодавства з питань здійснення фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин.

Ключові слова: фінансовий контроль, міжбюджетний контроль, об'єкт та предмет міжбюджетного контролю, міжбюджетні відносини, бюджетні правопорушення, відповідальність за правопорушення в сфері міжбюджетних відносин.

Былинин Я.В. Правовое регулирование финансового контроля в сфере межбюджетных отношений. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Киевский национальный университет внутренних дел, Киев, 2007.

Диссертация посвящена комплексному исследованию вопросов организации и осуществления финансового контроля в сфере межбюджетных отношений. Диссертантом охарактеризованы и определены основные исторические этапы эволюции финансового контроля в сфере межбюджетных отношений, современное состояние его правового регулирования.

В работе представлено авторское определение межбюджетного контроля, уясняются его сущность, содержание, место в общей системе финансового контроля. В результате исследования особенностей межбюджетного контроля определяется его соотношение с другими видами финансового контроля: бюджетным, налоговым, валютным, банковским.

Для того, чтобы сформулировать объект и предмет межбюджетного контроля, автор анализирует не только взгляды учёных на определение объекта и предмета финансового контроля, но и исследует соотношения этико-лексического значения терминов и общефилософских категорий „объект” и „предмет”. Указывается на наличие контрольных полномочий Президента Украины в сфере межбюджетных отношений.

Рассмотрены полномочия государственных органов, к функциям которых относится осуществление финансового контроля в сфере межбюджетных отношений: Верховной Рады Украины, Счётной палаты, Кабинета Министров Украины, Министерства финансов Украины, государственного казначейства Украины, Государственной контрольно-ревизионной службы Украины. Особое внимание уделено Министерству финансов Украины, которое предлагается считать специальным органом межбюджетного контроля, который организовывает и координирует контрольные мероприятия Государственного казначейства Украины и Государственной контрольно-ревизионной службы Украины, направленные на определение эффективности и законности использования средств межбюджетных трансфертов. Уделено внимание особенностям осуществления межбюджетного контроля в предварительной, текущей и последующих формах. Дана характеристика методическим приёмам межбюджетного контроля, среди которых, как специфические, выделены обследование и анализ.

Недостатки действующего законодательства, нормы которого направлены на регулирование межбюджетных отношений, рассмотрены в работе в качестве фактора влияющего на уровень финансовой дисциплины в сфере межбюджетных отношений. Выделены такие недостатки: несогласованность норм Бюджетного кодекса Украины с другими нормативно-правовыми актами Украины, нечеткое и не исчерпывающее определение и закрепление расходов за отдельными уровнями бюджетной системы, а также несовершенство формулы расчётов межбюджетных трансфертов. Раскрывая понятие правонарушения в сфере межбюджетных отношений, рассмотрены элементы составов таких правонарушений. Определены виды правонарушений совершаемых в сфере межбюджетных отношений. Указывается на несовершенство действующих нормативно-правовых актов регулирующих порядок использования форм отчётности об исполнении государственного и местного бюджетов. Вносятся предложения по усовершенствованию законодательства по вопросам осуществления финансового контроля в сфере межбюджетных отношений.

Ключевые слова: финансовый контроль, межбюджетный контроль, объект и предмет межбюджетного контроля, межбюджетные отношения, бюджетные правонарушения, ответственность за правонарушения в сфере межбюджетных отношений.

Bylinin Y.V. Legal regulation of the financial control in the sphere of the inter-budget relations. - Manuscript.

The dissertation on obtaining of scientific degree of candidate of legal sciences specialty 12.00.07 - administrative law and process; finance law; information law. - Kiev National University of Internal Affairs, Kiev, 2007.

The dissertation deals with the complex examination of the problems concerning the organization and carrying-out the financial control in the sphere of inter-budget relations. The essence, content and peculiarities of the inter-budget control and its place in the common system of financial control are determined. The characteristics of the object and subject of the inter-budget control are given, the state bodies power in the sphere of inter-budget relations are analyzed, the forms and systematic methods are characterized. The types of crimes committed in the sphere of inter-budget relations are defined.