Розвиток європейського управління в контексті впливу на державне управління в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 35:061.1ЄС

РОЗВИТОК ЄВРОПЕЙСЬКОГО УПРАВЛІННЯ

В КОНТЕКСТІ ВПЛИВУ

НА ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

25.00.01 - теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

Науковий консультант - доктор юридичних наук, професор ШАПОВАЛ Володимир Миколайович, представник Президента України в Конституційному Суді України.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, доцент ТОКОВЕНКО Валерія Володимирівна, Київський міжнародний університет, завідувач кафедри соціології; доктор наук з державного управління, доцент МАЛИНОВСЬКА Олена Анатоліївна, Національний інститут проблем міжнародної безпеки при Раді національної безпеки і оборони України, державний експерт.

доктор юридичних наук, професор МУРАВЙОВ Віктор Іванович, Інститут міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка, завідувач кафедри порівняльного та європейського права;

Провідна установа - Інститут законодавства Верховної Ради України, відділ комплексних проблем державотворення, м. Київ.

Захист відбудеться 9 березня 2006 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 8 лютого 2006 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.К.Майборода

АНОТАЦІЇ

Грицяк І.А. Розвиток європейського управління в контексті впливу на державне управління в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2006. європейський інтеграція управління

Ключові слова: європейська інтеграція, європейське управління, державне управління, Європейський Союз, право ЄС, інституції ЄС, європейський адміністративний простір, багаторівневе управління, європеїзація, європейські стандарти.

Грицяк И.А. Развитие европейского управления в контексте влияния на государственное управление в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2006.

Диссертационная работа является первым комплексным исследованием в области науки “Государственное управление”, в котором разработаны научно обоснованные теоретико-методологические подходы к определению сущности и особенностей организации и функционирования европейского управления путем выявления природы его отдельных составляющих частей. Общий результат исследования - теоретико-методологическое обоснование развития европейского управления как явления процесса европейской интеграции, в частности в условиях продолжающегося расширения Европейского Союза, которое определенным образом влияет на усовершенствование государственного управления в Украине. Впервые показано, что методология исследований европейского управления должна основываться на теоретических и концептуальных началах процесса европейской интеграции, их составляющих разных диапазонов и, в частности, среднего, который посредством нового институционализма выступает основополагающей базой институционной системы ЕС как организационной основы европейского управления.

Предложено авторское определение понятия европейского управления: это правила, процедуры и действия субъектов управления, т.е. учреждений, органов, ведомств и агентств Союза во время выполнения их задач, касающихся способов, с помощью которых они реализуют собственные полномочия в соответствии с природой, целями, функциями, структурой и принципами Европейского Союза на основе открытости, эффективности и независимости.

В диссертации обоснована нормативно-правовая обусловленность европейского управления, которая исследована посредством изучения нормативно-правовых основ развития европейского управления, классификации источников права Европейского Союза и выявления их влияния на эффективность европейского управления, типологию принципов европейского управления как отображение действия acquis communautaire. Получила дальнейшее развитие институционная обусловленность европейского управления, которая пребывает в органической и целостной связи с процессом европейской интеграции и закреплена в положениях Маахстрихтского и Амстердамского договоров. Как организационная основа европейского управления, которая нашла свое дальнейшее развитие в Ниццком договоре в контексте будущего расширения Европейского Союза, институционная система отображена в новой парадигме, закрепленной в соответствующих положениях Договора о внедрении Конституции для Европы.

Выявлена взаимосвязь между целями, с одной стороны, и полномочиями и компетенциями ЕС - с другой как инструментами осуществления евроинтеграционной политики, которая отображает взаимообусловленность целей и средств этой политики. Характеризуясь традиционной целевой обусловленностью, европейское управление базируется также на широко используемой концепции многоуровневого управления и на полномочиях и компетенциях, которыми наделен каждый из указанных уровней: эксклюзивных (исключительных), конкурентных и параллельных. Установлена взаимозависимость между европейским административным пространством (ЕАП), развитием европейского управления и его влиянием на управленческие сферы государств-членов, государств-кандидатов и государств-претендентов на вступление в ЕС, в частности и Украины. Доказано, что при этом субъекты отношений в ЕАП руководствуются определенными принципами, которые являются обязательными исходя из этических и юридических соображений и распространяются на все уровни европейского управления, а также копенгагенскими и мадридскими критериями членства в ЕС, в частности при реформировании национальных систем государственного управления. Обосновано, что в контексте влияния европейского управления на отечественную систему государственного управления следует при ее реформировании принимать во внимание не только собственное понимание этого реформирования и внутреннюю политическую конъюнктуру, но и четко определенные европейские критерии и ценности. Выявлен многоуровневый характер системы европейского управления, осуществлен структурно-функциональный анализ наднационального уровня исходя из принципа разделения власти, раскрыта сущность методов национального уровня управления, смоделированы уже устоявшиеся в 15 государствах-членах ЕС региональный и местный уровни согласно типизации формы государственного устройства.

Обоснована неизбежность европеизации отечественной системы государственного управления как проявления закономерности мирового развития, которая имеет определенные политические, экономические, правовые и культурные последствия. Доказано, что европеизация государственного управления в Украине предопределяет потребность систематически выделять приоритетные требования к управленческим и организационным структурам, национальной кадровой политике, законодательству о государственной службе, политическим и правовым процессам для их лучшей адаптации к европейским стандартам и требованиям.

Основные научные результаты диссертационного исследования дали основание предложить практические рекомендации для органов власти в Украине, исходя из которых при внедрении с 1 января 2006 г. парламентско-президентской формы правления в рамках конституционной (политической) реформы необходимо ориентироваться на модель практического функционирования системы государственного управления, приближенной к моделям, существующим в европейских странах с полупрезидентской (президентско-премьерской) системой правления; как результат территориального реформирования в Украине предлагается территориальное устройство, современное название которого - регионализованый унитаризм децентрализованного типа; внедрение европейского измерения в реформирование государственной службы посредством применения европейских стандартов и требований должно предусматривать прежде всего создание надлежащих условий государственным служащим для приобретения и развития соответствующих навыков, необходимых для активных действий на европейской арене.

Ключевые слова: европейская интеграция, европейское управление, государственное управление, Европейский Союз, право ЕС, институции ЕС, европейское административное пространство, многоуровневое управление, европеизация, европейские стандарты.

Grytsiak I.A. Development of European administration in the context of its impact on public administration in Ukraine. - Manuscript.

Dissertation for the PhD degree in public administration, specialization 25.00.01 - theory and history of public administration. - National Academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine. - Kyiv, 2006.

The dissertation thesis explores the theoretic-methodological basis for the development of European administration in the context of its impact on public administration in Ukraine. The essence and specific features of the European administration are explored in the systemic way, as well as its impact of public administration in Ukraine. The thesis defines the conceptual and theoretical foundation of the European integration process; the character and operation of the EU; fundamental theoretical-applied grounds of the European integration process as a basis for European administration. The legal-normative justification for the European administration is provided. The dissertation investigates relationship between goals, powers and competences of the EU as the instruments for implementation of European integration policy. The links between of the development European administration and the European Administrative Space are determined, as well as their impact on the system of administration in EU member-states, candidate states and states seeking membership in the EU, including Ukraine. The multilevel system of the European administration is described, the inevitability of Europeanization as a world trend is provided grounds for, which has certain political, economic, legal and cultural consequences for member-states, candidate states and countries seeking EU membership. The thesis explores and provides grounds for a balanced and selective application of the EU public administration reform instruments in Ukraine; as well as rationalizes the reform of the classic-type president rule. It looks into the future of public administration reform in Ukraine with regard to forms and structure of governance and provides evidence for the need to introduce the European dimension in the civil service reform.

Key words: the European integration, the European administration, the public administration, the European Union, the law of the EU, the institutions of the EU, the European Administrative Space, the multilevel system of the European administration, the Europeanization, the European standards.

Актуальність теми. Активна внутрішня і зовнішня політика України на початку третього тисячоліття є відповідною реакцією на світові глобалізаційні та євроінтеграційні процеси. Історія розвитку міжнародних відносин свідчить про безперспективність курсу на самоізоляцію, який призводить до технологічного відставання, соціально-економічних і політичних втрат. Тому Україна бере активну участь в інтеграційних процесах, зокрема у тих, що відбуваються в Європейському Союзі, який є унікальним міждержавним утворенням із 25 держав, що намагаються створити тісний економічний і політичний конгломерат, якому немає аналогів у світі.

Географічне положення України в центрі Європи та сусідство з Європейським Союзом справляють певний вплив європеїзаційного характеру на різні сфери її суспільного життя, включаючи й сферу державного управління. Вони також відкривають цілком реальну перспективу спочатку асоційованого, а потім і повноцінного членства в Європейському Союзі, що відображено в державних стратегіях європейського вибору України. Ці та інші ключові обставини загострюють сьогодні потребу в посиленні державної політики європейської інтеграції, активізації практичних дій щодо виконання завдань, передбачених Угодою про партнерство й співробітництво між Україною та Європейським Союзом та Планом дій Україна - Європейський Союз.

Активній позиції нашої держави на європейській арені не може стояти на заваді нинішня конституційна криза в Європейському Союзі, яку зумовили, на думку експертів, організаційно-процедурні (тобто формальні) причини, а не змістові. Ратифікація Договору про запровадження Конституції для Європи має на меті юридично оформити Європейський Союз, уточнити його устрій, статус, природу відносин ЄС із державами-членами і державами-кандидатами, їх громадянами, розмежувати повноваження в ЄС, сформувати нове законодавство. Договір засвідчує завершення еволюції європейської конструкції до високоінтегрованого союзу держав. Новий Союз розглядається як міжнародне об'єднання держав, які, зберігаючи свою незалежність, для досягнення заздалегідь узгоджених цілей передають у колективне розпорядження Союзу частину своїх суверенних прав, зокрема і тих, що стосуються внутрішніх справ, а саме - питань економіки, ресурсів, фінансової політики тощо. Згідно з новітніми науковими підходами таке міжнародне об'єднання держав кваліфікується як сучасна конфедерація держав. Інакше кажучи, цілком можливо вважати, що Європейський Союз більшою мірою є державою, ніж недержавою, і має два рівні: рівень держав-членів (національний рівень) і рівень союзу держав-членів (наднаціональний рівень).

Питання, пов'язані як з управлінням у цілому, так і з державним управлінням в Європі зокрема, усе частіше стають предметом наукових досліджень, зумовлених невпинним розвитком процесу європейської інтеграції. Їх актуальність та інтенсивність помітно підвищилися в останні роки насамперед у зв'язку з розширенням ЄС у травні 2004 р. та конституюванням інтеграційних процесів. Проте, якщо управлінські явища цих процесів спочатку в Європейських Спільнотах, а потім і в Європейському Союзі відображалися за допомогою таких термінів, категорій і понять, як “governance”, “european governance” (англ.) - “врядування”, “правління”, “європейське врядування”, “європейське правління”, “government”, “european government” (англ.) - “влада”, “органи влади”, “європейська влада”, “європейські органи влади”, “administration” (англ.) - “управління”, “адміністрування”, “адміністрація”, “public administration in the European” (англ.) _ “державне управління в Європі”, “governance in the European Union” (англ.) _ “правління в Європейському Союзі”, то вже з 29 жовтня 2004 р. після підписання в Римі 25 державами-членами ЄС Договору про запровадження Конституції для Європи в науково-практичному обігу з'явилося поняття “європейське управління” (“european administration”), закріплене в ч. 1 ст. Ш-398 цього Договору: “відкрите, ефективне та незалежне європейське управління підтримує інституції, органи, відомства та агенції Союзу під час виконання їх завдань”.

Досліджуючи європейське управління як багатогранне, багатовимірне, складне й комплексне явище процесу європейської інтеграції, дисертант виходив з того, що воно базується на правовій та інституційній системах ЄС, поєднує елементи структурних та функціональних виявів, поділяється на наднаціональний, національний, регіональний та місцевий рівні, а останніми роками ще й зумовило виникнення такого феномена, як європейський адміністративний простір.

Актуальність дослідження європейського управління має наукову, політичну, економічну та ідеологічну складові:

наукова актуальність зумовлена потребою в дослідженні досвіду держав-членів Європейського Союзу щодо реформування національних систем державного управління в контексті державотворчих, євроінтеграційних, глобалізаційних та інших закономірних світових процесів;

політична актуальність пояснюється необхідністю для України як держави-претендента на вступ до Європейського Союзу набуття відповідних знань про його суспільно-політичну природу, правову та інституційну системи, галузеві політики та інші ключові складники, що дасть змогу ефективно інтегруватися в це міждержавне утворення з урахуванням інтересів національної безпеки;

економічна актуальність базується на тому, що Європейський Союз має найбільший у світі спільний економічний ринок, на якому реально діє принцип вільного руху товарів, людей, капіталу й послуг, напрацьовані й успішно застосовуються високі стандарти соціально-економічного життя; поряд з цим існують і певні ризики, які варто враховувати, зокрема в аграрній та промисловій галузях;

ідеологічна актуальність зумовлюється впливом демократичних ідей і традицій, що ґрунтуються на одвічних гуманістичних західноєвропейських постулатах і культурі, що приводять до трансформації суспільної свідомості, стереотипів мислення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження висвітлює результати наукових досліджень автора, здобуті при виконанні науково-дослідних робіт у Національній академії державного управління при Президентові України в межах комплексних наукових проектів за темами “Порівняльний аналіз підготовки державних службовців з питань європейської інтеграції в країнах Європи” (ДР - 0101U002905; ОК - 0205U006000), 2002 р., “Системи управління і координації політики європейської інтеграції: порівняльний аналіз” (ДР - 0103U006824; ОК - 0305U005129), 2003 р. та в Центрі правових і підприємницьких досліджень за темою “Науково-теоретичне обґрунтування змісту нормативної дисципліни “Дослідження систем управління” освітньо-професійної програми підготовки магістрів за спеціальністю “Державна служба”” (ДР - 0104U010305), 2004 р.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретико-методологічний аналіз сутності й особливостей європейського управління як орієнтира для вдосконалення вітчизняної системи державного управління.

Для досягнення мети були поставлені такі завдання:

систематизувати та узагальнити наявні теоретичні й концептуальні підходи до вивчення процесу європейської інтеграції та існуючі в науці доктрини, концепції і теорії, що є основою розвитку європейських управлінських тенденцій;

обґрунтувати концептуальне розуміння європейської інтеграції як одного з процесів соціальних закономірностей, у якому роль суб'єкта управління відіграє інституційна система Європейського Союзу, а об'єктом є держави-члени ЄС, держави-кандидати та держави-претенденти на вступ до ЄС з їх політичними, правовими, адміністративними (управлінськими) системами;

охарактеризувати зміст державних стратегій європейського вибору України, зумовлених процесом європейської інтеграції як складника геополітики, світових процесів та міжнародної інтеграції, визначити цільову спричиненість європейського управління та похідний від неї прикладний багаторівневий і комплексний інструментарій: завдання, повноваження, компетенції, функції, принципи ЄС;

виявити сутність концептуально-нормативної обумовленості розвитку європейського управління, здійснити класифікацію джерел права ЄС і типологію його принципів у контексті впливу на ефективність європейського управління та на розвиток державного управління в Україні;

дослідити генезу інституційної системи Європейських Спільнот/Європейського Союзу крізь призму соціально-історичних джерел її виникнення й становлення та порівняльного аналізу положень засновницьких договорів і виділити нову дослідницьку парадигму цієї системи в Договорі про запровадження Конституції для Європи;

висвітлити передумови виникнення європейського адміністративного простору, особливості його прояву, визначити його роль і місце в європейському управлінні та перспективи впливу на державне управління в Україні;

вивчити природу багаторівневої системи європейського управління та особливості й динаміку її розвитку в контексті розширення ЄС, охарактеризувати наднаціональний, національний, регіональний та місцевий рівні європейського управління та розкрити їх структурно-функціональні, організаційно-методичні й модельні зміст та особливості;

простежити тенденції європеїзації сфер суспільного життя як прояву закономірності світового розвитку та обґрунтувати їх вплив на державне управління в Україні, виявити сучасні європейські підходи до вдосконалення системи державного управління в Україні в процесі політичної, адміністративної й територіальної реформ;

визначити перспективи гармонізації, наближення й адаптації державної служби України як ключового елемента системи державного управління до європейських стандартів і вимог.

Об'єктом дослідження є процес європейської інтеграції.

Предмет дослідження - європейське управління як явище процесу європейської інтеграції в контексті впливу на державне управління в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що європейське управління продовжує свій розвиток у процесі європейської інтеграції, зокрема в умовах розширення Європейського Союзу, що триває, сприяє європеїзації вітчизняної системи державного управління, яка прискорить євроінтеграційний рух України.

Методи дослідження. Вибір методів дослідження зумовлений поставленою метою та особливостями об'єкта пізнання. Для реалізації мети й завдань дослідження був використаний комплекс сучасних загальнонаукових методів і підходів, а саме: системний підхід та системний аналіз - для вивчення концептуальних підходів до процесу європейської інтеграції, європейського управління та державного управління в Україні; історичний і логічний методи - для аналізу літературних і документальних джерел в історичній ретроспективі, вивчення рівня розробки проблеми розвитку європейського управління у зарубіжній та вітчизняній науковій літературі; порівняльний аналіз - для порівняння різних концептуальних підходів до розвитку процесу європейської інтеграції, європейського управління та державного управління в Україні; структурно-функціональний - для розкриття природи й особливостей функціонування багаторівневої системи європейського управління; контент-аналіз - для вивчення нормативно-правової бази Європейських Спільнот/Європейської Спільноти/Європейського Союзу; діалектичний і комплексний аналіз та метод систематизації - для вивчення основних теорій, концепцій, ідей, поглядів, визначення вихідних умов, конкретизації напрямів та методики проведення дослідження; загальні методи аналізу й синтезу - індукція, дедукція, аналогія, композиція, декомпозиція - при розробленні теоретичної моделі європейського управління; методи абстракції та моделювання - для логічно-схематичної побудови рівневих моделей європейського управління.

Підготовка дисертації здійснювалася з використанням зарубіжних і вітчизняних наукових джерел, у тому числі Інтернет-ресурсів.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційна робота є першим комплексним системним дослідженням у науковій галузі державного управління в Україні, у якому автором отримано нові науково обґрунтовані результати про сутність і особливості європейського управління, його вплив на державне управління в Україні через застосування європейських підходів.

У дисертації вперше:

виявлено, що процес європейської інтеграції, його складники різних діапазонів, і зокрема середнього, через новий інституціоналізм виступають підґрунтям інституційної системи ЄС як організаційної основи європейського управління;

запропоновано авторське визначення поняття європейського управління як правил, процедур та дій суб'єктів управління, тобто інституцій, органів, відомств та агенцій Союзу під час виконання їх завдань, що стосуються способів, за допомогою яких вони реалізують власні повноваження відповідно до природи, цілей, функцій, структури і принципів Європейського Союзу на основі відкритості, ефективності й незалежності;

установлено нормативно-правову та інституційну обумовленість розвитку європейського управління й еволюції інституційної системи до її нової парадигми включно, розкрито взаємозв'язок між цілями, повноваженнями та компетенціями Європейського Союзу, функціонуванням європейського адміністративного простору та розвитком європейського управління і його впливом на управлінські сфери держав-членів, держав-кандидатів і держав-претендентів, зокрема України;

виявлено багаторівневий характер системи європейського управління, розкрито структурно-функціональну сутність його наднаціонального рівня та сутність методів національного рівня управління, змодельовано вже усталені в 15 державах-членах ЄС регіональний і місцевий рівні за типізацією форм державного устрою;

обґрунтовано неминучість європеїзації державного управління в Україні як прояву закономірності світового розвитку, що має певний політичний, eкoномічний, правовий і культурний наслідки в державах-членах, державах-кандидатах і державах-претендентах на вступ до ЄС;

визначено, що застосування європейських підходів до реформування державного управління в Україні має передбачати насамперед упровадження принципів європейського управління, а вже потім, у разі необхідності, - узагальнені чи конкретні моделі управління;

запропоновано в контексті перспективних напрямів реформування державного управління в Україні використання критеріїв, через які досягається вдосконалення форми державного правління і форми державного устрою, та похідного від них державного управління;

доведено, що формою (або типом) територіального устрою в Україні має залишатися унітаризм, хоча в контексті регіоналізаційних процесів, що тривають в Європі, він має поступово набувати децентралізованої форми;

аргументовано потребу в запровадженні європейського виміру до реформування державної служби в Україні.

Удосконалено:

підходи до виявлення сутності організації й функціонування європейського управління шляхом розкриття природи його окремих складників;

засади оптимізації структури та функцій наднаціонального рівня й моделювання регіонального і місцевого рівнів європейського управління;

типологію основних принципів права Європейського Союзу та конкретних принципів європейського управління.

Дістали подальшого розвитку:

цільова спричиненість європейського управління в контексті його стратегічного, оперативного й тактичного функціонування;

логічно-модельна схематизація інституційної системи Європейського Союзу як основи європейського управління за новою версією, закріпленою в Договорі про запровадження Конституції для Європи;

узагальнення та актуалізація європейського досвіду щодо вдосконалення національних систем державного управління в контексті політики розширення ЄС;

визначення критеріїв удосконалення системи державного управління в Україні відповідно до європейських стандартів і вимог через реформування систем державного правління й державного (територіального) устрою.

Практичне значення одержаних результатів насамперед полягає в тому, що основні теоретичні положення й висновки дисертаційної роботи втілено в управлінські рішення, нормативні акти, а саме в процесі:

розробки Концепції адаптації інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу та Концепції розвитку законодавства про державну службу (акт про впровадження № 02/10584 від 8 листопада 2005 р., виданий Головним управлінням державної служби України);

підготовки підсумкових документів V, VІІ, ІХ та Х Всеукраїнських муніципальних слухань, а також у матеріали міжнародних семінарів та в підсумкові резолюції міжнародних конференцій (акт про впровадження № 370/07/6-05 від 8 листопада 2005 р., виданий Фондом сприяння місцевому самоврядуванню України).

Крім того, результати роботи використовувалися:

під час викладання навчальної дисципліни “Право та інституції Європейського Союзу” в межах програми підготовки магістрів державного управління в Національній академії державного управління при Президентові України (акт про впровадження № 259 від 16 грудня 2005 р., виданий Національною академією державного управління при Президентові України);

на лекціях для слухачів Інституту підвищення кваліфікації керівних кадрів Національної академії державного управління при Президентові України (акт про впровадження № 18-09/186 від 8 листопада 2005 р., виданий Інститутом підвищення кваліфікації керівних кадрів Національної академії державного управління при Президентові України).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконане здобувачем самостійно, у ньому не використовувались ідеї або розробки, що належать співавторам, разом з якими були підготовлені окремі наукові публікації. Дисертація містить ідеї, положення, висновки та наукові результати, отримані безпосередньо автором, який є учасником їх упровадження.

Апробація результатів дослідження. Результати наукового дослідження оприлюднені автором на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, круглих столах. Серед найбільш важливих з наукового погляду слід назвати такі конференції за міжнародною участю: “Формування демократичного та ефективного державного управління в Україні” (Київ, 2002); “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, 2002); “Проблеми адаптації законодавства України до вимог Європейського Союзу” (Київ, 2002); “Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції” (Київ, 2002); “Економічні аспекти розширення НАТО” (Київ, 2002); “Адміністративна юстиція: проблеми та перспективи запровадження в Україні” (Київ, 2002); “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003); “Права людини в Україні: стан справ, проблеми, перспективи” (Київ, 2003); “Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика” (Львів, 2003); “Парламентсько-президентська форма правління: Україна та німецький досвід” (Київ, 2003); “Адміністративне право в контексті європейського вибору України” (Київ, 2004); “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004); “Розвиток суспільства” (Київ, 2004); “Нормативно-правове забезпечення процесів євроатлантичної інтеграції України” (Київ, 2004); “Міжнародне економічне співробітництво України (правові проблеми)” (Київ, 2004); “Регіональний та місцевий розвиток в Україні: виклики та можливості” (Київ, 2005); “Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико-адміністративні стосунки” (Київ, 2005); “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005); “Реформування територіальної організації влади: національний та міжнародний досвід” (Київ, 2005).

Матеріали дослідження апробовані автором також на таких комунікативних заходах в Україні, як: міжнародний науково-методологічний семінар “Європейські цінності в українському політичному процесі” (Київ, 2002); громадські слухання “Права людини в Україні у дзеркалі громадської думки” (Київ, 2003); ІХ Всеукраїнські муніципальні слухання “Житлово-комунальна реформа - першочергове завдання місцевого та регіонального розвитку” (Київ, 2003); круглі столи: “Правові засади демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави” (Київ, 2003); “Адаптація Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” до європейських стандартів” (Київ, 2004); “Проблеми адаптації українського законодавства до законодавства Європейського Союзу та напрями їх вирішення” (Київ, 2004); “Конституційна реформа в Україні: реалії та перспективи” (Київ, 2005); розширене засідання науково-методичної ради при Головдержслужбі України (Київ, 2004); міжнародний науково-практичний семінар “Європейські студії в школах України” (Київ, 2004); семінар “Нові тенденції та вплив європейської інтеграції на державну службу в Україні” (Київ, 2005); навчально-практичні семінари “Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу” (Івано-Франківськ, 2005); “Європейський вибір України. Стан, проблеми, перспективи” (Луганськ, 2005).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження висвітлено в публікаціях загальним обсягом понад 50 обліково-видавничих аркушів, зокрема: у трьох монографіях, 2 з яких - колективні; у 24 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях; у п'яти навчальних посібниках, 3 з яких - колективні.

Серед публікацій, які додатково відображають результати дослідження, 17 надруковано в інших наукових та навчально-методичних виданнях, 14 - у тезах доповідей і в матеріалах конференцій.

Структура й обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації становить 412 сторінок, обсяг основного тексту - 367 сторінок, список використаних джерел складається з 386 найменувань. Дисертація містить 9 додатків, які розміщені на дев'яти сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність проблеми, подано стислу характеристику сутності та стану розробки наукової проблеми, що вирішується; указано на зв'язок роботи з науковими напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і гіпотезу дослідження, охарактеризовано використані методи дослідження, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації результатів дослідження, кількість публікацій за темою та розкрито структуру роботи.

У першому розділі - “Аналіз сучасного стану розвитку європейської інтеграції” - висвітлено концептуальні підходи до вивчення процесу європейської інтеграції як основи європейського управління; досліджено розвиток теоретичних та методологічних засад європейської інтеграції в сучасній науковій думці; розкриті державні стратегії європейського вибору України; обґрунтовано вибір напряму, концепцію та загальну методику дослідження.

Аналіз концептуальних і теоретичних підходів до вивчення процесу європейської інтеграції, природи та функціонування Європейського Союзу, а саме: функціонального, трансакціонального, неофункціонального, міжурядового, взаємозалежності, внутрішніх політичних процесів, ліберального міжурядового, багаторівневого правління, порівняльної політики, історичного інституціоналізму та нового інституціоналізму, з одного боку, засвідчує багатовимірність, багатогранність, комплексність, складність та динамічну еволюційність методологічної основи дослідження європейських реалій, а з другого - наявність фундаментальних теоретико-прикладних засад євроінтеграційного процесу як основи європейського управління. Виявлені підходи поділяють на категорії, виходячи з того, що за їх допомогою намагаються аналізувати й пояснювати. Установлено, що найпоширенішою є класифікація, за якою розрізняються: велика теорія, що намагається пояснювати процес інтеграції в цілому; мезотеорія (або середній ряд), яка робить спробу пояснювати аспекти функціонування ЄС (більшість теорій середнього ряду зосереджується, зокрема, на процесах політики); концептуалізація, що намагається охопити сутність ЄС у концептуальних термінах.

Визначено цілу когорту відомих західних теоретиків європейської інтеграції, до якої належать Д.Мітрані, К.Дойч, Е.Хаас, Л.Ліндберг, С.Шайнгольд, Ф.Шміттер, С.Хоффманн, Ж.Ґаррет, Р.Кеохайн, Ж.Най, В.Уоллес, Г.Уоллес, К.Вебб, С.Булмер, У.Сендолц, Д.Зайсман, Е.Моравчік, Г.Маркс, А.Зброджіа, Д.Річардсон, Д.Вайлер, Е.Штейн, Д.Марч, Д.Олзен, К.Селен, С.Штейнмо, К.Армстронг, П.Піерсон, Дж.Трангольм-Міккельсен, А.Барлей, У.Maттлі, А.Мілвард, Дж.Грієко, Д.Вінкотт, А.Форстер, А.Світ, С.Джордж, Дж.Maтларі, О.Валей, Б.Розамонд, М.О'Нейл, В.Шнайдер, Р.Родос, С.Гайкс, науковий доробок яких становить потужну теоретико-методологічну базу сучасних процесів у сфері європейської інтеграції.

Виявлено тенденцію до наукового пошуку в рамках великої теорії європейської інтеграції, у якому лідирували американські вчені і який розпочався в 1950-х рр. після заснування Європейських Спільнот. Із середини 1980-х рр. ХХ ст. цей пошук був настільки інтенсивним, що спричинив дискусії про нові якості інтеграції та особливості її розвитку у складніших форматах, суть яких зводилася до двох домінуючих у теорії європейської інтеграції концепцій ранніх років: неофункціоналізму й міжурядовості. Неофункціоналістська концепція інтеграції, в основу якої покладено функціоналізм, зосереджує увагу на рушійних мотивах і чинниках функціонального й просторового поширення європейської інтеграції. Згідно з теорією міжурядовості, що походить із реалістичної традиції в межах теорії міжнародних відносин, національні держави та їх уряди вважаються ключовими “акторами” в міжнародних справах.

Установлено, що у цей самий період широко використовувалися досягнення в межах теорії взаємозалежності, яка, хоч і не цілком зосереджена на європейській інтеграції, однак намагається пояснити причини й перебіг інтеграційного процесу. Теорія взаємозалежності розглядає як одну з основних складових європейської інтеграції не стільки її внутрішні елементи, скільки зовнішні фактори.

З'ясовано особливості теорії “середнього діапазону”, яка, виражаючи специфічні аспекти процесу європейської інтеграції, зазвичай зосереджується на тому, як функціонує ЄС, і передбачає два найважливіших підходи стосовно політики ЄС: новий iнституціоналізм і мережі політики. Новий інституціоналізм, стверджуючи, що у визначенні й досягненні кінцевих результатів ключову роль відіграють інституції ЄС, передбачає три аналітичних підходи: історичний інституціоналізм, раціональний вибір інституціоналізму й соціологічний інституціоналізм. Підхід “мережі політики” використовується для відображення й аналізу процесів і результатів політики ЄС.

Установлено, що питання європейської інтеграції та реалії функціонування Європейського Союзу, національних систем державного управління постійно перебувають у центрі уваги передусім таких зарубіжних учених, як М.Азнар, Д.Ален, Г.Атаманчук, Д.Байєрс, Ж.Берко, Ж.Бландіньєр, Ф.де Брюке, A.Вебер, В.Весселс, Дж.Вигнон, К.Вінсенці, В.Волес, Г.Волес, Т.Вюртенбергер, Г.Гайбах, Д.Галліган, A.Гатьє, М.Гердеген, K.Гоетц, С.Гофман, С.Гоці, Г.Граббе, Ф.Гюнтер, К.Деммке, Д.Дінан, Г.Дірікс, Ч.Зіллер, Л.Ентін, К.Ердман, С.Кашкін, В.Кернз, С.Корец, Л.Крам, К.Ласок, Ж.Марку, П.Моргос, E.Мортен, C.Ніццо, Н.Нугент, Ж.-Л.Поже, П.Понзано, Г.Райт, А.Сендон, Г.Сідентопф, Д.Сімон, А.Татам, Б.Топорнін, Д.Файхурст, Ж.Ле Шательє, Ф.Шарпф та ін.

Різноманітні питання теорії і практики європейської інтеграції в контексті певних проявів її впливу на державне управління в Україні та актуальні проблеми національної системи державного управління досліджують вітчизняні вчені: В.Авер'янов, О.Андрійко, Ю.Бажал, Я.Базилюк, М.Білоусов, М.Борсук, З.Варналій, О.Власюк, Л.Гайдуков, А.Гальчинський, В.Геєць, В.Горбулін, Р.Давидов, І.Бураковський, В.Денісов, С.Веселовський, С.Годун, Я.Жаліло, В.Кампо, М.Квятковський, І.Коліушко, О.Копиленко, В.Копійка, В.Кравченко, В.Крисаченко, В.Куйбіда, О.Кушніренко, О.Литвиненко, Е.Лібанова, О.Малиновська, В.Манжола, П.Мартиненко, М.Микієвич, Т.Мотренко, В.Мунтіян, В.Муравйов, В.Опришко, А.Омельченко, О.Павлюк, Ю.Пахомов, І.Піляєв, Р.Петров, С.Пирожков, М.Пітцик, В.Посельський, М.Пухтинський, М.Селівон, А.Селіванов, В.Сороко, М.Степико, А.Ткаченко, А.Ткачук, В.Токовенко, А.Фастовець, Є.Фишко, А.Філіпенко, О.Чалий, В.Шамрай, В.Шаповал, Ю.Шемшученко, Т.Шинкаренко, Л.Шкляр, Г.Яворська та ін.

Акцентовано увагу на дослідженнях учених Національної академії державного управління при Президентові України, які вивчають актуальні проблеми реформування державного управління в Україні в контексті європейської інтеграції. Це такі вчені, як В.Бакуменко, В.Бодров, В.Борденюк, В.Вакуленко, В.Воротін, С.Дубенко, Ю.Кальниш, О.Кілієвич, В.Князєв, І.Козюра, С.Кравченко, І.Кравчук, О.Лебединська, В.Луговий, В.Майборода, С.Майборода, І.Надольний, Г.Немиря, Н.Нижник, О.Оболенський, С.Озірська, О.Оржель, О.Палій, А.Пойченко, В.Понеділко, Н.Протасова, О.Пухкал, Я.Радиш, В.Ребкало, В.Рижих, І.Розпутенко, В.Романов, О.Романюк, С.Серьогін, Г.Ситник, В.Скуратівський, І.Солоненко, Ю.Сурмін, В.Трощинський, А.Чемерис, Ю.Шаров, В.Юрчишин та ін.

У контексті дослідження вищеназваних проблем особливе значення надається вивченню державних стратегій європейського вибору України. Виявлено, що головним зовнішньополітичним пріоритетом України в середньостроковому вимірі є отримання статусу асоційованого члена ЄС, а стратегічною метою України - набуття повноправного членства в ЄС. Стратегії європейського вибору України класифіковано на такі, що розроблені й ухвалені в період до початку 2005 р. і після нього, а також на такі, що за своїм змістом поділяються на загальні та конкретні.

Установлено, що європейська інтеграція є закономірним соціальним процесом, який відбувається завдяки різним впливам, зокрема й управлінським, стосовно різних сфер суспільного життя в державах-членах ЄС, у державах-кандидатах і в державах-претендентах на вступ до ЄС. Показано, що виникнення в процесі євроінтеграції різних проблем зумовлює потребу в їх успішному розв'язанні, яке здійснює європейське управління через свою організаційну основу - інституційну систему. Доведено, що в цих управлінських відносинах інституції ЄС є суб'єктом управління стосовно держав-членів ЄС, держав-кандидатів і держав-претендентів на вступ до ЄС, які відіграють роль об'єкта управління. Суб'єкт та об'єкт європейського управління виявлені з допомогою підходу, який сприяв концептуальному розумінню того, що процес європейської інтеграції передбачає відповідні відносини між Європейським Союзом як міждержавним утворенням, з одного боку, та державами-членами, державами-кандидатами й державами-претендентами - з другого.

Здійснено теоретико-методологічний аналіз сутності й особливостей європейського управління як явища процесу європейської інтеграції шляхом з'ясування суспільно-політичної природи ЄС у контексті його державного устрою та форми правління.

Дослідження державного устрою Євросоюзу дають підстави стверджувати, що він більшою мірою є державою, ніж недержавою, і має два рівні: рівень держав-членів (національний рівень) і рівень союзу держав-членів (наднаціональний рівень). З огляду на це європейське управління має певні ознаки державного управління й складається з національного та наднаціонального рівнів.

Дослідження суспільно-політичної природи європейського управління крізь призму форми правління показало, що в Європейському Союзі функціонує форма правління, у якій поділ влади не лише відбувається за оригінальною схемою, а й постійно розвивається. Цей поділ забезпечує, з одного боку, повну незалежність законодавчих, виконавчих і судових органів ЄС, а з другого - припускає суміщення цими органами законодавчої, виконавчої та судової функцій. Виявлено, що в процесі розвитку інcтитуційна система ЄС як організаційна основа європейського управління набула певних особливостей, зокрема суміщення функцій, поліцентричності структури, розподіленої лояльності та поділу влад.

З урахуванням сутності й особливостей європейського управління запропоновано таке його визначення: європейське управління - це правила, процедури й дії суб'єктів управління, тобто інституцій, органів, відомств та агенцій Союзу під час виконання їх завдань, що стосуються способів, за допомогою яких вони реалізують власні повноваження відповідно до природи, цілей, функцій, структури і принципів Європейського Союзу на основі відкритості, ефективності й незалежності.

У другому розділі - “Теоретико-методологічні засади дослідження європейського управління” - здійснено класифікацію й аналіз цілей Європейського Союзу; досліджено його компетенційний механізм як одну з умов розвитку європейського управління та розкрито концептуально-нормативну обумовленість розвитку європейського управління.

Застосовано підхід, за яким у європейському управлінні виявлено своєрідне “дерево цілей”, закріплених у засновницьких договорах спочатку Європейських Спільнот, а потім і Європейського Союзу. Це дало змогу встановити цільову спричиненість європейського управління. Показано, що у поєднанні із повноваженнями, компетенціями й функціями цілі виступають потужними мотиваторами євроінтеграційних дій.

Виявлено зв'язок між цілями і функціями в європейському управлінні. Завдяки цьому запропонована нова логічна схема для європейського управління з урахуванням поширеної в теорії й практиці державного управління формули, згідно з якою цілі й функції взаємообумовлені: цілі мають давати відповідь на запитання “що робити?”, а функції - “як робити?”. Дисертант увів у дану формулу як елемент запитання “де робити?”, тобто на якому рівні - наднаціональному, національному, регіональному чи місцевому. Такий підхід базується на широко застосовуваній в європейському управлінні концепції багаторівневого управління та на повноваженнях і компетенціях, якими наділений кожний із зазначених рівнів: ексклюзивних (виняткових), які поширюються на ті сфери діяльності, де правові акти можуть ухвалюватись лише Спільнотою/Союзом; конкурентних, які є найтиповішим різновидом у межах ЄС; паралельних, що поширюються на такі сфери діяльності, де правові акти можуть прийматись і ЄС, і державами-членами (антимонопольне право, політика в галузі наукових досліджень і технологій, регіональна політика).

Дисертантом установлено своєрідний “діючий тандем” між цілями ЄС, з одного боку, та повноваженнями й компетенціями ЄС - з другого, в якому для досягнення цілей використовуються повноваження й компетенції із застосуванням принципу субсидіарності й пропорційності. Показано, що завдяки цьому на практиці досягається досить ефективна співвіднесеність засобів із цілями.

Застосовано теоретико-правовий підхід, завдяки якому дослідження концептуально-нормативної обумовленості розвитку європейського управління здійснено за трьома напрямами: вивчення нормативно-правових засад розвитку європейського управління; класифікація джерел права Європейського Союзу та виявлення їх впливу на ефективність європейського управління; типологія принципів європейського управління як відображення дії acquis communautaire (тобто політико-правового доробку ЄС). Такий підхід зумовлений передусім досить складною природою права ЄС, яке в широкому розумінні включає всі правові норми, що діють у Євросоюзі (відоме як acquis communautaire), а у вузькому - правові норми первинного й похідного (або вторинного) законодавства.

Показано, що нормативно-правові засади розвитку європейського управління, по суті, ґрунтуються на положеннях первинного неофункціоналізму, який передбачав спочатку “правову пов'язаність” між собою держав-членів Європейських Спільнот, а потім - і між самими Європейськими Спільнотами. Нормативно-правові засади мають відмінність, яка випливає із правової сутності Європейської Спільноти: вищезгадана сукупність правових норм ЄС (acquis communautaire) як структурована система послідовно й цілеспрямовано знаходила відображення й закріплювалася в засновницьких договорах стосовно інституційної системи як основи врядування, правління, управління. Саме спільна розробка й ухвалення відповідними інституціями через автономні правові механізми правових джерел, а потім і їх практичне впровадження в життя цими самими інституціями згідно із встановленими процедурами є сутнісною основою концептуально-нормативної обумовленості розвитку європейського управління.

Виявлено характерні особливості нормативно-правових засад розвитку європейського управління, відображені, по-перше, у природі права Європейського Союзу, зокрема у верховенстві щодо національних правових систем держав-членів, та в прямій дії всіх положень, що застосовуються до цих держав-членів та їх громадян; по-друге, не лише в праві ЄС як новій правовій системі, що характеризується своєю автономністю та внутрішнім узгодженням власних правових джерел, а й у специфічній природі співвідносності (характері зв'язків) між правовими нормами ЄС та національними правовими системами держав-членів.

Здійснено класифікацію джерел права ЄС з урахуванням того, що вона може проводитися за різними критеріями, в основу яких покладено різноманітні підходи, численні доктрини, теорії, концепції. З'ясовано, що залежно від того, яким класифікаційним критеріям віддається перевага, розрізняються системи джерел Паризького й Римських договорів, протиставляються джерела писані й неписані, внутрішні й зовнішні, первинні та похідні, норми, передбачені законодавчими документами та запроваджені практикою, йдеться про право ЄС у вузькому чи широкому розумінні, про правові джерела Європейської Спільноти чи правові джерела Європейського Союзу. Запропоновано для більшої чіткості й швидшого сприйняття дотримуватися спрощеної класифікації, згідно з якою джерела права ЄС поділено на основні, похідні та неписані.