Правове забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКО-ПРАВОВИХ ДОСЛІДЖЕНЬ

АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕФЕКТИВНОГО ВИКОРИСТАННЯ ОБ'ЄКТІВ КОМУНАЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ

Спеціальність 12.00.04 - господарське право; господарсько-процесуальне право

ДЖАБРАІЛОВ Руслан Аятшахович

Донецьк - 2005



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Інституті економіко-правових досліджень Національної академії наук України (м. Донецьк).

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор,

академік НАН України

Мамутов Валентин Карлович,

Інститут економіко-правових

досліджень НАН України,

директор (м. Донецьк)

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Розовський Борис Григорович,

Луганська філія

Інституту економіко-правових досліджень

НАН України,

завідуючий відділом економіко-правових

проблем регіону (м. Луганськ)

кандидат юридичних наук, доцент

Гринюк Роман Федорович

Донецький національний університет МОН України,

доцент кафедри конституційного і

міжнародного права (м. Донецьк)

Провідна установа - Київський національний університет

імені Тараса Шевченка (м. Київ).

Захист відбудеться “27” жовтня 2005 року о 13⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.170.02 в Інституті економіко-правових досліджень НАН України за адресою: 83048, м. Донецьк, вул. Університетська, 77.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту економіко-правових досліджень НАН України за адресою: 83048, м. Донецьк, вул. Університетська, 77.

Автореферат розісланий “27” вересня 2005 року

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Грудницька С.М.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Після проголошення державної незалежності України перед суспільством і державою виникли серйозні проблеми, пов'язані з розвитком місцевого самоврядування як одного з ключових елементів взаємодії територіальних громад, держави й особистості. Серед цих проблем особлива роль відведена затвердженню правових основ власності територіальних громад, які беруть участь у господарських відносинах в особі органів місцевого самоврядування.

Одним із пріоритетних напрямків державної політики є становлення повноцінної системи місцевого самоврядування як однієї з підвалин демократичного порядку в Україні. Саме тому головна увага вчених, політиків і практиків зосереджується на невирішених проблемах місцевого розвитку, серед яких на одному з перших місць - проблема формування належної матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування. Це обумовлено, насамперед, тим, що ефективне функціонування місцевого самоврядування значною мірою залежить не тільки від обсягу повноважень, якими наділені територіальні громади і створювані ними органи, але і від наявності в їх володінні і вільному розпорядженні матеріальних, фінансових і інших ресурсів, необхідних для виконання покладених на них завдань. От чому зміцнення матеріально-фінансових основ територіальних громад продовжує залишатися корінною проблемою, вирішення якої неможливо без формування повноцінного інституту комунальної власності як однієї з передумов становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Розвиток в Україні законодавства про місцеве самоврядування робить актуальним розгляд історії становлення комунальної (міської, муніципальної) власності, проблем, що виникають при правовому регулюванні відносин комунальної власності, а також перспектив розвитку джерел доходів територіальних громад.

На теперішній час ефективність використання об'єктів комунальної власності багато в чому залежить від рівня правового забезпечення. Адже не секрет, що органи місцевого самоврядування не можуть повністю використовувати наявні в них ресурси через недосконалість законодавства України. Зокрема, деякі з законодавчих норм внутрішньо суперечливі, не завжди стикуються між собою чи носять декларативний характер через відсутність ефективних механізмів практичного їх застосування. Для того, щоб існуюча законодавча основа почала реально працювати, потрібно удосконалювати правове регулювання багатогранної діяльності органів місцевого самоврядування, використання матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування, зокрема об'єктів комунальної власності, шляхом внесення змін до діючого законодавства або прийняття нових законів. На теперішній час на розгляді Верховної Ради України перебувають кілька законопроектів, що стосуються комунальної власності. Як свідчать статистичні дані, кількість об'єктів ЄДРПОУ комунальної форми власності рік у рік збільшується. Зокрема, станом на 1 січня 2004 року їх кількість становила 74252, а на 1 січня 2005 року - 77208. Це вказує на те, що прийняття спеціального закону в цій сфері сприятиме створенню правових засад формування комунальної власності, реалізації територіальними громадами прав власника.

У науковій літературі висвітлювалися окремі проблеми використання об'єктів комунальної власності вітчизняними і зарубіжними авторами: Т.О. Голиковою, К.А. Пивоваровим, Н.С. Тимофєєвим, В.І Ханіним, Д.Г. Черник, В.І Шакуном та іншими, однак необхідності комплексного дослідження питання правового забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності це не зняло.

Вищевикладеним зумовлюється актуальність і доцільність здійснення дослідження за темою дисертаційної роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана згідно з планом науково-дослідних робіт Інституту економіко-правових досліджень Національної академії наук України за темою “Економіко-правове забезпечення розвитку міських систем промислового регіону” (державний реєстраційний номер 0103U005967), у якій дисертант брав участь як співвиконавець і у межах якої автором самостійно проведені дослідження з питань правового забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності.

Мета і завдання дослідження. Метою роботи є визначення конкретних напрямків правового забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності, обґрунтування рекомендацій щодо удосконалення законодавства в цій сфері.

Відповідно до зазначеної мети у процесі дослідження були поставлені і вирішені наступні завдання:

проведено періодизацію історії становлення і розвитку комунальної власності і законодавства в цій сфері;

обґрунтовано доцільність введення в правовий обіг поняття “місцеве господарство”, сформульовано його визначення і надано визначення поняття “правове забезпечення” стосовно теми дисертації;

проаналізовано повноваження органів виконавчої влади і місцевого самоврядування у сфері регулювання та встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги з обґрунтуванням необхідності їх розмежування;

проаналізовано повноваження місцевих рад щодо формування та використання доходів місцевих бюджетів як об'єктів комунальної власності і визначено напрямки вдосконалення діючого законодавства;

досліджено особливості розмежування земель державної та комунальної власності і обґрунтовано необхідність усунення законодавчих колізій у цій сфері;

конкретизовано положення відповідних законодавчих актів щодо передачі в повному обсязі державою до місцевого бюджету коштів необхідних для здійснення органами місцевого самоврядування наданих повноважень органів виконавчої влади;

обґрунтовано необхідність внесення змін до законодавства України щодо визнання самостійності комунальної форми власності, реєстрації прав на нерухоме майно, забезпечення ефективного функціонування житлово-комунального господарства.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері використання об'єктів комунальної власності. правовий законодавство виконавчий

Предметом дослідження є правове забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності, яка є основою діяльності органів місцевого самоврядування як учасників господарських відносин.

Методи дослідження. Методологію дослідження становили загальнонаукові і спеціальні методи наукового пізнання: діалектичний, формально-логічний, історичний, порівняльно-правовий, аналітико-синтетичний.

Періодизацію історії становлення і розвитку комунальної власності в Україні і законодавства в цій сфері здійснено за допомогою історичного методу. Порівняльно-правовий метод використовувався для виявлення особливостей використання об'єктів комунальної власності, формування доходів місцевих бюджетів, що дозволило визначити переваги відповідного зарубіжного досвіду та обґрунтувати пропозиції щодо оптимізації вітчизняного законодавства. Цей метод також був використаний при аналізі окремих положень діючого законодавства України і нормативно-правових актів України, що втратили чинність, з метою виявлення переваг і недоліків окремих правових норм, зокрема щодо питання порядку зарахування прибуткового податку з фізичних осіб в дохідну частину місцевих бюджетів. За допомогою формально-логічного, аналітико-синтетичного та діалектичного методів здійснено аналіз стану законодавства України та відповідних законопроектів у сфері комунальної власності, уточнено понятійний апарат, а також виявлено недоліки діючого законодавства й обґрунтовано напрямки його удосконалення в контексті правового забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності.

Теоретичну основу проведеного дослідження складають роботи, присвячені стану і проблемам господарського законодавства України, розвитку і формуванню матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування. Серед них можна виділити дослідження: В.Н. Амітана, Андре Жан Шарля, Г.В. Барабашева, А.Г. Бобкової, Л.А. Веліхова, В.П. Вишневського, А.Г. Вороніна, Гарнера Д., Р.Ф. Гринюка, М.С. Грушевського, О.В. Дзери, Г.Л. Знаменського, О.О. Лук^,янченка, В.К. Мамутова, В.С. Мартем^,янова, В.П. Мозоліна, А. Пеюхенена, В.В. Рибака, Б.Г. Розовського, В.А. Устименка, А.І. Черкасова, М.Г. Чумаченка, Н.Е. Шишкіної, В.С. Щербини та інших.

Емпіричну основу дослідження становило законодавство України, міжнародні нормативно-правові акти, окремі законодавчі акти Німеччини, Італії, Російської Федерації, Франції, Швеції, статистичні матеріали, практика діяльності органів місцевого самоврядування.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що в дисертації комплексно досліджені проблеми правового забезпечення використання об'єктів комунальної власності і визначено конкретні напрямки удосконалення законодавства України з метою підвищення ефективності правового регулювання у цій сфері. Наукова новизна результатів дослідження підтверджується наступним.

Вперше:

проведено періодизацію історії становлення і розвитку комунальної власності і законодавства в цій сфері: 1) XIV-XVІII ст. - період розвитку міської власності на основі Магдебурзького права та з останньої чверті XVIII ст. “Жалуваної грамоти на права і вигоди містам Російської Імперії”, виданої Катериною II 21 квітня 1785 р.; 2) друга половина XIX ст. - реформи міського самоврядування (2 реформи міської власності); 3) період СРСР; 4) розвиток комунальної власності в сучасній Україні;

обґрунтовано доцільність введення в законодавство поняття “місцеве господарство” та запропоновано його визначення як врегульованих законом суспільних відносин щодо здійснення територіальною громадою безпосередньо або через органи місцевого самоврядування діяльності по задоволенню соціальних, економічних, культурних та інших потреб населення через використання закріплених фінансових і матеріальних ресурсів та можливостей виробничо-господарського комплексу відповідної території;

обґрунтовано доцільність визнання територіальної громади власником інформації про речові права на нерухоме майно, яку вона збирає в особі комунальних підприємств - бюро технічної інвентаризації.

Удосконалено:

визначення поняття “правове забезпечення” стосовно теми дисертації як сукупності правових методів і засобів, спрямованих на встановлення й удосконалення правових норм, що регулюють відносини комунальної власності;

положення про надання місцевим радам прав на використання надпланових надходжень з урахуванням необхідності виключення застереження про те, що факт перевиконання бюджету містом можна визначити лише за підсумками першого півріччя і наступних звітних періодів за умови перевиконання доходів загального фонду місцевого бюджету не менш ніж на 5 %;

порядок зарахування плати за землю до місцевих бюджетів, а саме: до розмежування земель державної і комунальної власності до місцевих бюджетів зараховується 90 відсотків коштів від плати за землю, що перебуває у державній власності; після розмежування - 100 відсотків коштів від плати за землю, що перебуває у комунальній власності;

розмежування повноважень органів виконавчої влади і місцевого самоврядування в сфері регулювання і встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги з віднесенням до відання виконкомів місцевих рад затвердження тарифів на даний вид послуг, що надаються підприємствами й організаціями комунальної форми власності, для всіх категорій споживачів.

Дістали подальший розвиток:

визначення місця комунальної власності у системі відносин власності шляхом внесення змін до Закону України “Про власність” щодо визнання її як самостійної форми та прийняття в подальшому Закону про комунальну власність;

розмежування земель державної і комунальної власності шляхом усунення суперечностей у діючому законодавстві стосовно переліку земель, що не можуть передаватися в комунальну власність, визначення порядку здійснення органами виконавчої влади і місцевого самоврядування повноважень по розпорядженню землею, обов'язковості державної експертизи землевпорядних документів, фінансування витрат, пов'язаних з розмежуванням земель;

організація лотерейної діяльності шляхом надання органам місцевого самоврядування прав щодо випуску та проведення місцевих лотерей, що сприятиме збільшенню дохідної частини місцевих бюджетів;

положення щодо здійснення місцевих запозичень шляхом розширення прав міських рад організовувати емісію комунальних (муніципальних) позик;

положення щодо передачі в повному обсязі державою до місцевого бюджету коштів, необхідних для здійснення повноважень органів виконавчої влади, делегованих органам місцевого самоврядування, шляхом конкретизації положень відповідних законодавчих актів з метою усунення колізій;

засади оподаткування діяльності підприємств житлово-комунального господарства шляхом їх звільнення від сплати податку на додану вартість або встановлення пільгових ставок, що дасть можливість знизити тарифи на житлово-комунальні послуги та збільшити надходження коштів до місцевих бюджетів;

положення щодо зарахування прибуткового податку з фізичних осіб шляхом його віднесення у повному обсязі до дохідної частини місцевих бюджетів як об'єктів комунальної власності з урахуванням сучасних економіко-правових тенденцій розвитку матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування, що, в свою чергу, створить передумови підвищенню зацікавленості територіальних громад у забезпеченні росту заробітної плати та збільшенні робочих місць;

порядок розрахунку ринкового збору як складової частини доходів місцевих бюджетів шляхом встановлення критерію визначення його ставок.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що викладені в роботі висновки та пропозиції з удосконалення законодавства України і його застосування можуть бути використані в законодавчому процесі і діяльності органів місцевого самоврядування, а також суб'єктів господарювання. Результати дослідження спрямовані на вдосконалення правового забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності. Положення дисертації можуть бути використані у навчальному процесі при читанні лекцій і проведенні практичних занять у межах курсів “Господарське право”, “Комунальне право України”.

Окремі положення та висновки, сформульовані у дисертації, що мають дискусійний характер, можуть стати основою для подальших наукових досліджень.

Обґрунтовані в дослідженні методичні підходи до вдосконалення правового забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності використано Управлінням комунальних ресурсів Донецької міської ради при формуванні програми соціально-економічного розвитку м. Донецька на 2005 рік та бюджету м. Донецька на 2005 рік (довідка № 01/8-373 від 16.02.2005 р.).

Результати дисертаційного дослідження використані при підготовці доповідної записки “Щодо компенсації витрат комунальних підприємств - БТІ - у зв'язку з виконанням повноважень щодо реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень”, яка була направлена у Міністерство юстиції України і Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (довідка № 299/111 від 18.02.2005 р.).

Положення дисертаційної роботи також використовуються в навчальному процесі Донецького економіко-гуманітарного інституту (довідка № 134 від 28.02.2005 р.).

Особистий внесок здобувача. Наукові результати дисертаційної роботи отримані особисто автором під час науково-дослідних робіт протягом 2002-2005 рр. на основі проведеного аналізу законодавства України, зарубіжних країн в сфері комунальної власності та практики його реалізації.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційної роботи доповідалися й обговорювалися на науково-практичному семінарі “Нові Цивільний та Господарський кодекси та проблеми їх застосування” (Харків, 2003); III міжнародній науково-практичній конференції “Місто, регіон, держава: проблеми розподілу повноважень” (Донецьк, 2003); круглому столі “Рекомендації з внесення змін у законодавство у зв'язку з прийняттям Господарського і Цивільного кодексів України (Донецьк, 2003); міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми управління ресурсами міського розвитку” (Донецьк, 2003); міжнародній науково-практичній конференції “Господарське законодавство України: практика застосування і перспективи розвитку в контексті європейського вибору” (Донецьк, 2004).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у 11 публікаціях, у тому числі 8 статей у наукових фахових виданнях, загальним обсягом 4,6 д.а., що особисто належать автору.

Структура й обсяг дисертації обумовлені метою і завданнями дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, шести підрозділів, висновків. Загальний обсяг дисертації - 180 сторінок комп'ютерного тексту. Робота містить також список використаних джерел, що складається з 207 найменувань, та додатки.



ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

Розділ 1. Сутність і еволюція права комунальної власності складається з двох підрозділів, в яких комплексно досліджується історія становлення комунальної (міської, муніципальної) власності і законодавства в цій сфері.

У підрозділі 1.1. “Природа комунальної власності та права комунальної власності” зазначається, що комунальна власність і право комунальної власності виражають економічну і правову природу суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування.

Інститут місцевого самоврядування в сучасному розумінні склався у світовій практиці на рубежі XVIII - XIX ст., коли абсолютні монархії були трансформовані в демократичні, правові держави.

З позицій історико-правової науки найбільш змістовним в історії українського самоврядування, відносин власності є період XIV - середини XVIII ст., коли в багатьох містах діяло Магдебурзьке право. Магдебурзьке право носило комплексний, універсальний характер, тому що взаємопов'язано регламентувало реалізацію різних видів правовідносин. Велика частина його норм регулювала торгівлю і ремесла, діяльність цехів і купецьких гільдій, відносини власності й оподаткування. Ряд норм був присвячений організації міського самоврядування і судової влади. Магдебурзьке право, будучи пристосованим до потреб міст, що розвиваються, носило в цілому антифеодальний характер.

Автор відзначає, що поняття “міське господарство” і “міські фінанси” беруть свій початок з “Жалуваної грамоти на права і вигоди містам Російської Імперії”, виданої Катериною II 21 квітня 1785 р. Міські думи -- органи місцевого самоврядування, створені цим законом, -- одержали у своє розпорядження джерела постійних доходів (митні збори в портових містах і 1 % відрахувань від казенного питного збору) і право “непорушно мати” землі, поля, пасовища, луги, ліси, ріки, місця для лову риби, млини, трактири та “оцим користуватися мирно і вічно на підставі законів як усередині міста, так і поза ним”. Таким чином, був закладений фундамент, на якому протягом наступних 130 років створювалося те, що одержало назву міського чи комунального (муніципального) господарства.

В роботі відзначається, що комунальна власність, яка за своєю економічною сутністю колективна, спрямована на задоволення потреб певної спільноти людей -мешканців села, селища, міста тощо - у різних сферах життєдіяльності. Але на ефективність використання комунальної власності суттєво впливає рівень правового забезпечення відносин комунальної власності.

У підрозділі 1.2. “Історія розвитку законодавства про комунальну власність в Україні” вказано, що поняття “муніципалізована власність” було відоме законодавству перших років Радянської влади. Так, Цивільний кодекс УРСР 1922 р., закріплюючи в ст. 52 різні види власності, називав “державну (націоналізовану і муніципалізовану) власність”. Муніципальна власність тоді розглядалася як різновид державної.

Поняття “комунальна власність” уперше було введено Законом СРСР від 9 квітня 1990 р. “Про загальні основи місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР”. У відповідності зі ст. 8 цього Закону комунальна власність поряд із природними і фінансовими ресурсами є складовою частиною фінансово-економічної бази місцевого самоврядування, що служить джерелом одержання доходів місцевого самоврядування і задоволення соціально-економічних потреб населення відповідної території.

Аналіз еволюції інституту права комунальної власності дає можливість конкретизувати етапи його становлення. У роботі зазначається, що в історії розвитку права комунальної власності, яке сягає своїми коренями до Магдебурзького права, найбільш змістовним є період розвитку законодавства за часів становлення державної незалежності України. Тому доцільно виділити наступні етапи:

Перший етап пов'язаний із прийняттям Закону СРСР від 9 квітня 1990 р. “Про загальні основи місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР”, Закону УРСР від 7 грудня 1990 р. “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування” і Закону УРСР від 7 лютого 1991 р. “Про власність”. Характерною рисою правового режиму комунальної власності в цей період було те, що остання розглядалася як різновид державної власності.

Другий етап пов'язаний з роздержавленням місцевих рад народних депутатів і перетворенням їх в органи місцевого і регіонального самоврядування, що знайшло своє закріплення в Законі України “Про місцеві Ради народних депутатів і місцеве та регіональне самоврядування” від 26 березня 1992 р. На цьому етапі формально передбачалося існування комунальної власності на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою.

Третій етап був пов'язаний із прийняттям Конституційного Договору між Верховною Радою України і Президентом України “Про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України” від 8 червня 1995 р. Характерною рисою правового режиму комунальної власності було те, що остання визнавалася лише на рівні територіальних громад сіл, селищ і міст, розпорядження якою здійснювали відповідні ради.

Четвертий етап у становленні комунальної власності пов'язаний із прийняттям Конституції України, Закону України “Про передачу об'єктів права державної і комунальної власності”, ратифікацією Європейської хартії місцевого самоврядування і прийняттям Господарського і Цивільного кодексів України. Конституція України визнає суб'єктами комунальної власності лише територіальні громади сіл, селищ і міст, що дає підстави розглядати її як самостійну форму власності, яка не належить державі, у зв'язку з цим запропоновано внести зміни до ст. 31, 32 Закону України “Про власність”.

Таким чином, у ході суспільного розвитку економічні відносини комунальної власності знаходили відповідну правову оболонку, яка удосконалювалась на кожному окремому історичному етапі.

З метою формування єдиного підходу до теми дослідження в роботі надано визначення поняття “правове забезпечення” як сукупності правових методів і засобів, спрямованих на встановлення й удосконалення правових норм, що регулюють відносини комунальної власності.

Розділ 2. Об'єкти права комунальної власності та їх види складається з двох підрозділів, присвячених аналізу об'єктного складу права комунальної власності, виявленню прогалин і протиріч у сфері правового забезпечення розвитку джерел доходів місцевих бюджетів.

У підрозділі 2.1. “Поняття та види об'єктів права комунальної власності” автор відзначає, що об'єкти права комунальної власності є майновою основою діяльності органів місцевого самоврядування як учасників господарських відносин, які відповідно до законодавства України діють від імені та в інтересах територіальної громади. До господарсько-правових форм використання даних об'єктів відносяться: оренда, концесія, випуск місцевих позик, лотерей, створення і функціонування комунальних підприємств і т.д. Усі зазначені форми докладно розглянуті у цьому і наступному розділах.

Склад об'єктів комунальної власності різноманітний та визначається різними нормативно-правовими актами: ст. 142 Конституції України, ст. 35 Закону України “Про власність” від 7 лютого 1991 р., ст. 60 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р.

Матеріальною основою місцевого самоврядування є комунальна власність. Як відзначають багато вчених, у чому з ними можна погодитися, матеріальною основою місцевого самоврядування є також весь виробничо-господарський комплекс на підвідомчій території, тобто мова йде про місцеве господарство.

Автор обґрунтовує доцільність закріплення поняття “місцеве господарство” на законодавчому рівні, що може мати як теоретичне значення, так і практичне. Систематизовано наступні основні ознаки місцевого господарства, а саме:

суб'єктами місцевого господарства виступають територіальна громада, органи місцевого самоврядування, суб'єкти господарювання різних форм власності;

мета місцевого господарства - благоустрій, соціальний добробут, культурний розвиток територіального співтовариства;

наявність просторової обмеженості певною територією;

місцеве господарство враховує не тільки ресурсний потенціал і майно підприємств різних форм власності, що діють на певній території, але і соціально-культурні ресурси.

Виходячи з аналізу діючого законодавства України і нормативно-правових актів, які втратили чинність, зроблено висновок, що формування бюджетів міст, ефективне використання для цілей їх розвитку місцевих ресурсів і консолідація коштів можливі лише за умов існування місцевого господарства, для чого створюються відповідні економіко-правові передумови. Введення в законодавство України поняття “місцеве господарство” сприятиме розширенню повноважень органів місцевого самоврядування та збільшенню доходів місцевих бюджетів.

У роботі зазначається, що відповідно до законодавства України серед об'єктів комунальної власності особливе місце відводиться доходам місцевих бюджетів. Ефективному використанню коштів місцевих бюджетів заважають протиріччя у діючому законодавстві України щодо використання надпланових надходжень міських бюджетів, передачі в повному обсязі державою до місцевого бюджету коштів необхідних для здійснення повноважень органів виконавчої влади, делегованих органам місцевого самоврядування, які потребують відповідного усунення найближчим часом.

У підрозділі 2.2. “Правове забезпечення розвитку джерел доходів територіальних громад” досліджені проблеми використання територіальними громадами земель комунальної власності, коштів місцевих бюджетів, нерухомого майна, а також місцевих запозичень тощо.

Зокрема, встановлено, що існують певні протиріччя у діючому законодавстві України, пов'язані з розмежуванням земель державної і комунальної власності, а саме:

перелік земель, що не можуть передаватися в комунальну власність, значно розширений Законом України “Про розмежування земель державної та комунальної власності” від 5 лютого 2004 р. всупереч положенням Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 р.;

відсутнє у Законі України “Про розмежування земель державної та комунальної власності” застереження про збереження чи зміну існуючого порядку (за Земельним кодексом України) здійснення органами виконавчої влади і місцевого самоврядування повноважень з розпорядження землею після розмежування земель;

не встановлено принципу, за яким буде встановлюватися частка органів виконавчої влади і місцевого самоврядування у фінансуванні робіт з розмежування земель;

відсутнє у Законі України “Про розмежування земель державної та комунальної власності” посилання на обов'язковість державної експертизи землевпорядних документів, зокрема, проектів землевпорядження з формування земель комунальної власності територіальних громад і проектів розмежування земель державної та комунальної власності населених пунктів, як це передбачено у Законі України “Про державну експертизу землевпорядної документації” від 17 червня 2004 р.

У роботі досліджені існуючі суперечності законодавства стосовно організації лотерейної діяльності і реєстрації прав на нерухоме майно, що негативно впливають на формування дохідної частини місцевих бюджетів. Зокрема, акцентується увага на тому, що відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” і Бюджетного кодексу України органи місцевого самоврядування мають право організовувати випуск і проведення місцевих лотерей. В свою чергу, положення Указу Президента України “Про деякі міри щодо регулювання лотерейної діяльності” від 10 вересня 2002 р. забороняють здійснення органами місцевого самоврядування лотерейної діяльності та фактично запроваджують державну монополію.

Щодо реєстрації речових прав на нерухоме майно аргументовано, що територіальна громада є власником цієї інформації, яку збирає в особі комунальних підприємств - бюро технічної інвентаризації, та розроблено відповідні пропозиції. У сфері здійснення місцевих запозичень встановлено, що необхідно найближчим часом розширити права міських рад організовувати емісію комунальних (муніципальних) позик шляхом виключення у законодавстві України застереження про чисельність населення міста, що створить передумови поповненню дохідної частини місцевих бюджетів.

Розділ 3. Удосконалення правового механізму використання комунальної власності складається з двох підрозділів, у яких досліджено проблеми правового забезпечення ефективного функціонування житлово-комунального господарства, розроблені пропозиції щодо удосконалення правового забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності.

У підрозділі 3.1. “Правове забезпечення ефективного функціонування житлово-комунального господарства” автор відзначає, що житлово-комунальне господарство - це важлива соціальна галузь, яка забезпечує населення, підприємства й організації необхідними житлово-комунальними послугами, істотно впливає на розвиток економічних взаємовідносин у державі.

Виходячи з аналізу діючого законодавства, зроблено висновок, що в Україні має місце певна нормативно-правова база, яка регулює відносини у сфері житлово-комунального господарства. Але вона недостатня, оскільки дотепер існує безліч невирішених питань у сфері житлово-комунального господарства, пов'язаних з бюджетним фінансуванням, ціноутворенням, оподаткуванням, розподілом повноважень органів виконавчої влади і місцевого самоврядування тощо.

Автор обґрунтовує доцільність закріплення в законодавстві положення щодо віднесення витрат на розвиток житлово-комунального господарства до витрат місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Це може сприяти значному поліпшенню стану житлово-комунального господарства і збалансованому використанню коштів місцевих бюджетів.

Обґрунтовується також необхідність визначити порядок компенсації органами, що уповноважені встановлювати тарифи на житлово-комунальні послуги для населення, неотриманих доходів суб'єктів господарювання, у випадку затвердження таких тарифів нижче економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво (надання). Для цього необхідно прийняти спеціальний Закон України “Про компенсацію неотриманих доходів суб'єктів господарювання при наданні житлово-комунальних послуг”.

Тарифи на житлово-комунальні послуги, що надаються підприємствами й організаціями комунальної форми власності, для всіх категорій споживачів повинні затверджувати виконкоми місцевих рад. Стосовно приватних підприємств і підприємств інших форм власності, що забезпечують житлово-комунальними послугами жителів міст, то тарифи для них можуть узгоджуватися з облдержадміністраціями та Антимонопольним комітетом України відповідно до законодавства.

З метою зниження тарифів на житлово-комунальні послуги та збільшення надходжень коштів до місцевих бюджетів доцільно звільнити підприємства житлово-комунального господарства від сплати податку на додану вартість або встановити пільгові ставки.

У підрозділі 3.2. “Удосконалення правового забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності” акцентується увага на тому, що ефективне використання об'єктів комунальної власності неможливе без удосконалення законодавчої бази у цій сфері.

За підсумками проведеного аналізу були виявлені численні суперечності та прогалини в чинному законодавстві, були проаналізовані відповідні законопроекти. З метою усунення вищевказаних недоліків у законодавстві і законопроектах та їх удосконалення розроблені відповідні пропозиції.

Зокрема, запропоновано:

визнати територіальну громаду власником інформації про речові права на нерухоме майно, яку вона збирає в особі комунальних підприємств - бюро технічної інвентаризації, та зараховувати кошти за видачу витягів з Реєстру прав власності на нерухоме майно до міського бюджету, а також передбачити платний характер передачі даної інформації органам державної реєстрації прав;

внести зміни до законодавства України з метою надання місцевим радам прав на використання надпланових надходжень з виключенням застереження про те, що факт перевиконання бюджету містом можна визначити лише за підсумками першого півріччя і наступних звітних періодів за умови перевиконання доходів загального фонду місцевого бюджету не менш ніж на 5 %;

після розмежування земель державної та комунальної власності зараховувати 100 відсотків коштів від плати за землю, що перебувають у комунальній власності, до місцевих бюджетів;

надати органам місцевого самоврядування прав щодо випуску та проведення місцевих лотерей шляхом внесення змін до Указу Президента України “Про деякі міри щодо регулювання лотерейної діяльності”;

внести зміни до діючого законодавства України щодо передачі в повному обсязі державою до місцевого бюджету коштів необхідних для здійснення органами місцевого самоврядування делегованих їм повноважень органів виконавчої влади.

Дістали розвиток положення про відновлення в законодавстві України норми про зарахування прибуткового податку з фізичних осіб у повному обсязі в дохідну частину місцевих бюджетів з урахуванням сучасних економіко-правових тенденцій розвитку матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування, що, в свою чергу, створить передумови підвищення зацікавленості територіальних громад у забезпеченні росту заробітної плати та збільшенні робочих місць; про встановлення неоподатковуваного податком мінімуму доходів громадян як критерію визначення ставок ринкового збору, який є складовою частиною доходів місцевих бюджетів.



ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що полягає у визначенні конкретних напрямків правового забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності. Дисертантом обґрунтовано нові наукові положення і пропозиції з удосконалення законодавства в сфері комунальної власності з метою підвищення ефективності господарювання та оптимізації відносин у комунальному секторі економіки.

На підставі проведеного дослідження сформульовані наступні основні висновки:

1. Процеси правового закріплення комунальної власності в Україні дотепер не завершені, що обумовлює необхідність проведення подальших робіт у цьому напрямку. У роботі підтверджується існуючий підхід до комунальної власності як самостійної форми власності та запропоновано внести зміни до Закону України “Про власність” про визнання її незалежності від державної власності. Крім того, автор дотримується думки щодо необхідності прийняття самостійного Закону про комунальну власність.

2. З метою розширення повноважень органів місцевого самоврядування і збільшення доходів місцевих бюджетів необхідно законодавчо закріпити визначення поняття “місцеве господарство”. Матеріальною основою місцевого самоврядування поряд з комунальною власністю є також весь виробничо-господарський комплекс на підвідомчій території. Тому всю багатоманітність відносин органів місцевого самоврядування із суб'єктами господарювання на відповідній території треба підвести під єдиний знаменник, яким і буде місцеве господарство.

3. Для усунення протиріч у законодавстві України відносно прав місцевих рад на використання надпланових надходжень бюджетів необхідно виключити із Бюджетного кодексу України застереження, яке встановлює підвищені вимоги щодо визнання факту перевиконання доходів загального фонду місцевого бюджету.

4. З метою раціонального використання коштів місцевих бюджетів здійснення повноважень органів виконавчої влади, делегованих органам місцевого самоврядування, повинно фінансуватися в повному обсязі державою, у зв'язку з чим є необхідність усунення існуючих протиріч у чинному законодавстві України.

5. З метою реалізації територіальною громадою прав власника на землю комунальної форми власності обґрунтовано доцільність встановлення наступного порядку зарахування плати за землю до місцевих бюджетів: до розмежування земель державної і комунальної власності - 90 відсотків коштів від плати за землю, що перебувають у державній власності; після розмежування земель державної та комунальної власності - 100 відсотків коштів від плати за землю, що перебувають у комунальній власності.

6. У ході дослідження обґрунтовано положення про відновлення в законодавстві України норми про зарахування прибуткового податку з фізичних осіб у повному обсязі в дохідну частину місцевих бюджетів з урахуванням сучасних економіко-правових тенденцій розвитку матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування, що в свою чергу створить передумови підвищенню зацікавленості територіальних громад у забезпеченні росту заробітної плати та збільшенні робочих місць.

7. З метою упорядкування механізму сплати ринкового збору в Україні, який є складовою частиною доходів місцевих бюджетів, запропоновано встановити як критерій визначення його ставок неоподатковуваний податком мінімум доходів громадян.

8. З метою усунення у чинному господарському та земельному законодавстві протиріч, пов'язаних з комунальною власністю, внесені пропозиції щодо конкретизації:

положень Земельного кодексу і Закону України “Про розмежування земель державної і комунальної власності” щодо переліку земель, які не можуть передаватися в комунальну власність; збереження чи зміни існуючого порядку здійснення органами виконавчої влади і місцевого самоврядування повноважень по розпорядженню землею після розмежування земель; визначення принципу, за яким буде встановлюватися частка органів виконавчої влади і місцевого самоврядування у фінансуванні робіт з розмежування земель;

положень Законів України “Про розмежування земель державної і комунальної власності” і “Про державну експертизу землевпорядної документації” щодо обов'язковості державної експертизи землевпорядних документів.

9. У ході дослідження сформульована пропозиція про доцільність усунення існуючих протиріч законодавства стосовно організації лотерейної діяльності шляхом приведення у відповідність із законодавством України положень Указу Президента України “Про деякі міри щодо регулювання лотерейної діяльності”.

10. З метою збільшення дохідної частини місцевих бюджетів пропонується визнати територіальну громаду власником інформації про речові права на нерухоме майно, яку вона збирає в особі комунальних підприємств - бюро технічної інвентаризації.

11. Сформульовано пропозицію про необхідність внесення змін у законодавство України з метою розширення прав міських рад організовувати емісію комунальних (муніципальних) позик.

12. Розроблено пропозиції щодо удосконалення правового забезпечення функціонування житлово-комунального господарства, а саме:

витрати на розвиток житлово-комунального господарства потрібно віднести до витрат місцевих бюджетів, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, що може сприяти значному поліпшенню стану житлово-комунального господарства і збалансованому використанню коштів місцевих бюджетів;

необхідно визначити порядок компенсації неотриманих доходів суб'єктів господарювання органами, що уповноважені встановлювати тарифи на житлово-комунальні послуги для населення, у випадку затвердження таких тарифів нижче економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво (надання). Для цього слід прийняти спеціальний Закон України “Про компенсацію неотриманих доходів суб'єктів господарювання при наданні житлово-комунальних послуг”;

для підвищення ефективності діяльності підприємств житлово-комунального господарства звільнити їх від сплати податку на додану вартість або встановити пільгові ставки, що дасть можливість знизити тарифи на житлово-комунальні послуги та збільшити надходження коштів до місцевих бюджетів;

до відання виконкомів місцевих рад віднести затвердження тарифів на житлово-комунальні послуги, що надаються підприємствами й організаціями комунальної форми власності, для всіх категорій споживачів. Стосовно приватних підприємств і підприємств інших форм власності, які забезпечують житлово-комунальними послугами жителів міст, то тарифи для них можуть узгоджуватися з облдержадміністраціями й Антимонопольним комітетом України відповідно до законодавства.



СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Джабраілов Р.А. Еволюція права комунальної власності в Україні // Економіка та право. - 2003. - № 1(5). - С. 44-49.

2. Джабраілов Р. Форми власності на землю за законодавством України // Правничий часопис Донецького університету. - 2003. - № 2 (10). - С. 72-76.

3. Джабраілов Р.А. Податкові надходження як складова частина об'єктів комунальної власності // Економіка та право. - 2003. _ № 3 (7). - С. 33-37.

4. Джабраілов Р. Місцеві податки та збори як складова частина об'єктів комунальної власності // Підприємництво, господарство і право. - 2004. - № 5. - С. 77-80.

5. Джабраілов Р. Розмежування земель як передумова здійснення територіальними громадами прав власника на землю // Правничий часопис Донецького університету. - 2004. - № 1 (11). - С. 15-20.

6. Джабраілов Р.А. Реєстрація нерухомого майна і прав на нього: державні та місцеві інтереси // Економіка та право. - 2004. - № 1 (8). - С. 35-40.

7. Джабраілов Р.А. Правове забезпечення ефективного функціонування ЖКГ як складової частини об'єктів комунальної власності // Економіка та право. - 2004. - № 3 (10). - С. 27-32.

8. Джабраилов Р.А. Проблемы развития местного самоуправления в Украине // Город, регион, государство: проблемы распределения полномочий / Ин-т экономико-правовых исследований НАН Украины. - Донецк: ООО “Юго-Восток, Лтд”. - 2003. _ С. 79-85.

9. Джабраілов Р.А. Майнова основа господарювання // Материалы круглого стола “Рекомендации по внесению изменений в законодательство в связи с принятием Хозяйственного и Гражданского кодексов Украины. - Донецк: ДонНУ. - 2003. - С. 51-52.

10. Джабраілов Р.А. Правове забезпечення розмежування земель державної та комунальної власності // Материалы междунар. науч.-практ. конф. “Актуальные проблемы управления ресурсами городского развития”. - Донецк: ООО “Юго-Восток, Лтд”. - 2003. - С. 63-67.

11. Джабраілов Р.А. Правове закріплення власності в Господарському та Цивільному кодексах // Матеріали наук.-практ. семінару “Нові Цивільний та Господарський кодекси України та проблеми їх застосування”. - Ч. ІІ.- Х.: Нац. юрид. акад. України. - 2004. - С. 14-16.



АНОТАЦІЯ

Джабраілов Р.А. Правове забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності._ Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.04 - Господарське право; господарсько-процесуальне право. - Інститут економіко-правових досліджень НАН України, Донецьк, 2005.

Дисертація присвячена розробці теоретичних і практичних питань правового забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності, обґрунтуванню нових наукових положень і пропозицій щодо удосконалення законодавства у цій сфері. У роботі проведено періодизацію історії становлення і розвитку комунальної власності і відповідного законодавства. Обґрунтовано доцільність введення в законодавство поняття “місцевого господарства” та запропоновано визначення місцевого господарства. Удосконалено розмежування повноважень органів виконавчої влади і місцевого самоврядування в сфері житлово-комунального господарства. Обґрунтовано пропозиції щодо порядку зарахування плати за землю до місцевих бюджетів, що створить передумови для збільшення доходів територіальних громад, відновлення в законодавстві України норми про зарахування прибуткового податку з фізичних осіб у повному обсязі в дохідну частину місцевих бюджетів. Дістали подальший розвиток положення щодо розмежування земель, здійснення місцевих запозичень, організації лотерейної діяльності, податкових надходжень місцевих бюджетів як складової комунальної власності.

Ключові слова: правове забезпечення, територіальна громада, комунальна власність, місцеве господарство, житлово-комунальне господарство, місцевий бюджет.



АННОТАЦИЯ

Джабраилов Р.А. Правовое обеспечение эффективного использования объектов коммунальной собственности._ Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.04 - Хозяйственное право; хозяйственно-процессуальное право.- Институт экономико-правовых исследований НАН Украины, Донецк, 2005.

Диссертация посвящена комплексному исследованию правового обеспечения эффективного использования объектов коммунальной собственности.

Впервые проведена периодизация истории становления и развития коммунальной собственности и законодательства в этой сфере: 1) XIV -XVІII вв. - период развития городской собственности на основе Магдебургского права и с последней четверти XVIII в. “Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской Империи”, изданной Екатериной II 21 апреля 1785 г.; 2) вторая половина XIX в. - реформы городского самоуправления (2 реформы городской собственности); 3) период СССР; 4) развитие коммунальной собственности в современной Украине.

В ходе общественного развития экономические отношения коммунальной собственности обретали соответствующую правовую оболочку, которая совершенствовалась на каждом отдельном историческом этапе (начиная с Магдебургского права и заканчивая действующим законодательством Украины). Но процессы правового закрепления коммунальной собственности в Украине до сих пор не завершены, что обусловливает необходимость проведения дальнейших работ в этом направлении. В настоящее время на рассмотрении Верховной Рады Украины находятся несколько законопроектов, касающихся коммунальной собственности.

Представляет большой интерес для современных исследований исторический опыт использования объектов коммунальной (муниципальной) собственности. Как ни странно сейчас не используются или медленно развиваются те источники доходов городских бюджетов, без которых раньше не мог существовать ни один город. К ним можно отнести - эффективное использование местных налогов и сборов, городского недвижимого имущества, муниципальных займов.

В работе подтверждается существующий подход к коммунальной собственности как самостоятельной форме собственности и предложено внести изменения в Закон Украины “О собственности” с целью признания ее как самостоятельной формы собственности. В настоящее время эффективность использования объектов коммунальной собственности во многом зависит от уровня правового обеспечения. В работе сформулировано определение понятия “правовое обеспечение” в контексте темы исследования как совокупности правовых методов и средств, направленных на установление и совершенствование правовых норм, регулирующих отношения коммунальной собственности.

В диссертации проанализирован объектный состав права коммунальной собственности, выявлены пробелы и противоречия в сфере правового обеспечения развития источников доходов территориальных громад. Обосновано предложение о необходимости введения в правовой оборот понятия “местное хозяйство”. Проанализированы противоречия в законодательстве Украины относительно прав местных советов на использование денежных средств бюджетов за счет сверхплановых поступлений, финансирования в полном объеме государством полномочий органов исполнительной власти, делегированных органам местного самоуправления. Обоснована необходимость расширения прав городских советов организовывать эмиссию коммунальных (муниципальных) займов. Выявлены противоречия в действующем законодательстве, связанные с размежеванием земель государственной и коммунальной собственности, и обоснованы способы их устранения.

Исследованы проблемы правового обеспечения эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства, разработаны предложения относительно совершенствования правового обеспечения использования объектов коммунальной собственности.