Повноваження Кабінету Міністрів України у сфері оборони

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

Національна академія внутрішніх справ України

ЗЬОЛКА Валентин Леонідович

УДК 342.9(477)

ПОВНОВАЖЕННЯ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ У СФЕРІ ОБОРОНИ

12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2004

Дисертацією є рукопис

Робота виконанав Національній академії внутрішніх справ України, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент

Чумак Віктор Васильович, Адміністрація Державної прикордонної служби України, начальник Управління правового забезпечення

Офіційні опоненти

доктор юридичних наук, професор

Селіванов Анатолій Олександрович, постійний представник Верховної Ради України у Конституційному Суді, завідувач відділу по зв'язках з органами правосуддя Верховної Ради України

кандидат юридичних наук, професор

Німченко Василь Іванович, Конституційний Суд України, суддя

Провідна установа

Національна юридична академія імені Ярослава Мудрого, кафедра адміністративного права, МОН України, м. Харків

Захист відбудеться 26.05.2004 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Національній академії внутрішніх справ України МВС України за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України МВС України (03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1)

Автореферат розісланий 23.04. 2004 року

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Є. Д. Лук`янчиков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Забезпечення надійної й ефективної оборони - одне з найважливіших завдань будь-якої держави. В Україні процес переходу до нової системи економічних, політичних, соціальних, духовних і військово-політичних відносин в умовах глибоких змін геополітичної картини у світі, системної кризи українського суспільства, активізації спроб обмежити вплив України щодо вирішення кардинальних питань міжнародного життя, наявність комплексу внутрішніх і зовнішніх загроз безпеки актуалізували проблему оборони. Виявивши ініціативу й активність у процесі роззброєння і зміцнення заходів довіри, Україна не була підтримана провідним державами світу і сама виявилася уразливою з ряду питань в оборонному відношенні.

Вітчизняне законодавство не повною мірою відображає процеси, що відбуваються в сфері оборони, недостатньо чітко регулює діяльність Кабінету Міністрів України (тут і надалі скорочення КМУ - Кабінет Міністрів України) у цій сфері, а тому потребує удосконалення.

Винятково важливими завданнями є удосконалення Закону України “Про оборону України”, який визначає повноваження КМУ в сфері оборони, приведення його у відповідність зі сталою практикою його діяльності та закріплення відповідних повноважень у Законі України “Про Кабінет Міністрів України”.

Виходячи з нових аспектів оборонних завдань і новизни вітчизняних правових інститутів у дисертації аналізується досвід правового регулювання суспільних відносин у сфері оборони у ряді країн, що близькі до України за системами державного правління, характером і змістом оборонних завдань.

Усе вище викладене спонукало дисертанта звернутися до теоретичного аналізу даної теми.

Слід також зазначити, що спеціального дисертаційного дослідження даної теми, у вітчизняній правовій науці не проводилось. Винятком є дослідження, проведенні у сфері державного управління. Так, В.О. Шамрай аналізує стан та тенденції розвитку державного управління військовими формуваннями Воєнної організації в сучасних умовах; дослідження А.В. Дуди присвячене удосконаленню функцій і структури КМУ в період адміністративної реформи; В. В. Говоруха аналізує теоретичні засади та механізми державного управління цивільно-військовими відносинами в Україні.

У той же час сьогодні цілком очевидна необхідність подальшого вивчення повноважень КМУ в сфері оборони через винятково важливу роль органів виконавчої влади щодо формування і проведення оборонної політики української держави.

У даний час накопичено значну кількість нормативно-правового матеріалу, що характеризує практичну діяльність органів виконавчої влади України в сфері оборони. Цей матеріал належним чином не аналізувався і системно не вивчався. Комплексний аналіз предметно-практичної діяльності органів виконавчої влади, органів військового управління дозволить визначити можливі найбільш ефективні механізми реалізації правових норм, виявити існуючі прогалини, сформулювати пропозиції щодо удосконалення законодавства України в сфері оборони.

Конституційне закріплення повноважень КМУ, деталізація їх у законах та інших нормативно-правових актах, незважаючи на удавану їхню обґрунтованість і глибину, усе-таки з позицій сьогодення не вирішило всіх проблем правового регулювання суспільних відносин у сфері оборони.

У дисертації містяться пропозиції до проекту закону “Про Кабінет Міністрів України” щодо удосконалення Закону України “Про оборону України” та інших нормативно-правових актів, які регулюють суспільні відносини у сфері оборони.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснено на кафедрі адміністративного права Національної академії внутрішніх справ МВС України в рамках науково-дослідних робіт 199-0046 - К “Організація-К” (“Розробка основ теорії та практики створення й управління Воєнною організацією держави”), про що свідчить акт про реалізацію результатів наукових досліджень від 7 липня 2003 року № 1697 та 201 - 0075 - К “Експеримент” (“Дослідження проблем реформування Прикордонних військ України в правоохоронну структуру (Державну прикордонну службу)” Науково-дослідного інституту Прикордонних військ України, про що свідчить акт про реалізацію результатів наукових досліджень від 3 липня 2003 року № 24.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є правовий аналіз сутності і змісту повноважень КМУ у сфері оборони, вивчення нормативно-правових актів, визначення можливих напрямків їхнього удосконалення з урахуванням потреб виконавчої влади щодо вирішення оборонних завдань.

Досягнення поставленої мети припускає вирішення таких завдань:

узагальнення й аналіз концептуальних позицій вітчизняних і зарубіжних авторів з проблеми правових основ організації оборони;

обґрунтування поняття повноваження КМУ у сфері оборони як самостійного, постійно діючого і найважливішого елемента правового статусу державного органу;

розробка й уточнення відповідного понятійного апарату;

класифікація повноважень КМУ у сфері оборони;

аналіз і узагальнення практичної діяльності КМУ щодо реалізації повноважень у сфері оборони відповідно до принципу поділу влади та існуючого законодавства;

теоретичне обґрунтування конкретних пропозицій і рекомендацій, спрямованих на приведення у відповідність з положеннями Конституції України діючих нормативно-правових актів, які регламентують повноваження КМУ у сфері оборони.

Об`єктом дослідження є правові відносини, що виникають у процесі реалізації КМУ своїх повноважень у сфері оборони.

Предметом дослідження є закріплені у законодавстві (у праві) України сутність оборони, місце і роль виконавчої влади у вирішенні завдань оборони, повноваження КМУ в сфері оборони, а також засоби і способи їхньої реалізації при вирішенні конкретних завдань оборони України в сучасних умовах.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали такі найважливіші концептуальні підходи, як: історико-логічний і порівняльний - при вивченні становлення і відображення в нормативно-правових актах України та інших держав оборони як об'єктивно-необхідного явища, яке постійно розвивається; системно-структурний, системно-функціональний - при виявленні сутності й особливостей виконавчої влади України щодо вирішення завдань оборони, а також визначенні обсягу, змісту і конкретних напрямів реалізації повноважень КМУ у сфері оборони; порівняльно-правовий та спеціально-юридичний методи - при аналізі змісту і форм вияву військово-політичних, військово-адміністративних і воєнних повноважень КМУ.

Теоретичну основу дисертації складають ідеї і праці класиків вітчизняної і закордонної правової думки, зокрема таких, як: Платона, Аристотеля, Н. Макіавеллі, І. Канта, Г. Гегеля. Велике значення для розробки проблеми мали роботи зарубіжних авторів У. Бейджхота, Ж. Веделя, Дж. Медісона та деяких інших.

Характеризуючи ступінь дослідженості проблеми, слід також зазначити, що у її розробці використані роботи таких вчених, як: В. Б. Авер'янова, Абу-Салех Асаад Камол, П. В. Бабич, Л. Ф. Бинова, З. М. Борисенко, В. В. Барабіна, І. Ф. Бінько, В. Т. Білоус, І. А. Василенко, В.К. Винниченко, Ф. В. Веніславського, М. С. Грушевського, І.Н. Глєбова, В. М. Грубова, В. В. Говорухи, О. М. Гончаренко, А. В. Дуди, О. Р. Дашковської, В. С. Кульчицького, Н. І. Кузнєцова, В. О. Косевцова, А. Е. Козлова, Б. М. Лазарєва, Н. Маркова, О. Я. Маначинського, О. М. Матвієвського, Ф. Мешкова, О. В. Мельник, Н. Г. Мішина, А. В. Міцкевича, І. В. Музики, М. І. Настюка, С. М. Нечхаєва, А. Ф. Ноздрачьова, А. Ніколаєва, Н. Р. Нижник, А. Н. Пісарєва, С. І. Пирожкова, В. М. Селіванова, Г. П. Ситник, Ю. І. Скуратова, С. А. Скворцова, С. Соколова, А. А. Соболева, Б. Ф. Старова, Б. А. Страшун, В. Г. Стрекозова, І. С. Руснак, Б. Й. Тищик, Ю. А. Тіхомірова, Б. Н. Топорнина, О. В. Феденка, В. О. Шамрая, Ю. С. Шемшученко.

При написанні дисертаційного дослідження автором широко були використані Інтернет-ресурси з даної проблематики, насамперед офіційні сервери органів державної влади України, а також зарубіжних держав.

Емпіричною базою дисертації послужили реалії оборонної політики української держави, що свідчать про реалізацію повноважень КМУ у сфері оборони; контент-аналіз нормативно-правових актів, спеціальних юридичних довідникових матеріалів; результати і висновки правових досліджень і науково-дослідних робіт.

Базовими джерелами права були Конституція України, Закони України “Про основи національної безпеки України”, “Про оборону України”, а також Воєнна доктрина України. Як джерела дослідження використані правові акти Президента України, КМУ та інших органів державної влади, які регулюють діяльність органів виконавчої влади в сфері оборони. Теоретичну основу дослідження поповнили також конституційні та нормативно-правові акти зарубіжних держав, що регулюють діяльність урядів у сфері забезпечення національної безпеки та оборони.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим в українській юридичній науці комплексним дослідженням поняття та змісту повноважень КМУ у сфері оборони, здійсненим з урахуванням нових ідей та тенденцій розвитку суспільних відносин у цій сфері, а також із визначенням напрямків удосконалення законодавства з цього питання. Наукова новизна визначається також досягнутими в процесі вирішення поставлених завдань положеннями, які запропоновані здобувачем особисто та містять елементи новизни, зокрема:

вперше:

здійснено комплексний аналіз правових основ організації оборони в Україні в умовах розбудови правової держави;

визначено поняття “повноваження КМУ у сфері оборони” як сукупність його прав та обов'язків, закріплених у Конституції та законах України, необхідних для ефективного вирішення завдань щодо забезпечення оборони держави;

розроблено систему принципів, на яких повинен будувати свою діяльність КМУ при реалізації своїх повноважень у сфері оборони;

аргументована необхідність створення Урядової комісії з питань фінансування національної оборони, правоохоронної діяльності і забезпечення безпеки держави, з визначенням її функцій та повноважень;

запропоновано авторську редакцію проектів окремих статей до Закону України “Про оборону України”;

уточнено:

теоретичний зміст поняття “оборона”, яке в сучасних умовах тісно пов'язано з змістом поняття “воєнна безпека”. Оборона включає не тільки захист від зовнішньої військової загрози, як це розумілося раніше, а є цілим комплексом як внутрішніх, так і зовнішніх політичних, економічних, соціальних, воєнних, наукових, науково-технічних, інформаційних, правових, організаційних та інших складових. Виняткову важливість останнім часом отримала правова складова оборони. Правові основи організації оборони є одним з найважливіших факторів забезпечення ефективної і легітимної оборонної політики української держави, що підтверджено вітчизняним і закордонним досвідом;

класифікацію повноважень органів виконавчої влади у сфері оборони за такими критеріями: функціональним призначенням органів виконавчої влади в цілому, КМУ зокрема; часом дії; юридичною силою; спрямованістю. Визначено, що одним із найоптимальніших критеріїв класифікації повноважень органів виконавчої влади у сфері оборони є спрямованість їхньої діяльності на регулювання суспільних відносин. На цій основі повноваження КМУ систематизовані та проаналізовані за трьома групами: військово-політичні, військово-адміністративні і воєнні;

правовий зміст понять “функції”, “повноваження”, і “компетенція” органів виконавчої влади України у сфері оборони. Під “функціями” органу виконавчої влади слід розуміти напрямки, сфери діяльності державного органу, під “повноваженнями” - його основні права й обов'язки, за допомогою яких реалізуються функції, а “компетенцію” розглядати як сукупність функцій і конкретних повноважень щодо певних предметів відання;

систему центральних органів виконавчої влади України, які залучаються до оборони за напрямками їх діяльності;

набули подальшого розвитку:

наукові положення про те, що принципово нові підходи і механізми до вирішення завдань оборонної політики КМУ можна реалізовувати тільки в єдиному пакеті взаємопов'язаних правових актів: Конституція, Закон України “Про Кабінет Міністрів України”, “пакет” законів з військових питань; а також про необхідність законодавчого розмежування повноважень та відповідальності вищих органів державної влади у сфері оборони.

Практичне значення одержаних результатів. Практична значимість проведеного дослідження полягає в тому, що його зміст і результати, сформульовані на їхній основі висновки і пропозиції створюють певну базу для подальшої правової наукової розробки проблеми повноважень КМУ в оборонній сфері. Крім того, пропозиції і рекомендації, що стосуються власне повноважень КМУ, а також більш чіткого і предметного розмежування сфери компетенції в діяльності органів державної влади, Президента України та КМУ в оборонній сфері можуть бути використані для удосконалення і збагачення українського законодавства, підвищення ефективності механізму реалізації повноважень КМУ при вирішенні завдань оборонної політики. Результати дослідження можуть бути використанні у своїй практичній діяльності органами виконавчої влади, а також органами військового управління.

Матеріали дисертації використовуються при викладанні навчальних дисциплін “Правові засади діяльності органів з охорони державного кордону”, “Теорія держави та права”, “Конституційне право України”, “Адміністративне право” у навчальному процесі Національної академії Прикордонних військ України, що підтверджено актом про реалізацію результатів наукових досліджень від 7 липня 2003 року №1697. Висновки і положення дисертації використані у науково-дослідних роботах 199-0046 - К “Організація - К” (“Розробка основ теорії та практики створення й управління Воєнною організацією держави”) та 201-0075-К “Експеримент” (“Дослідження проблем реформування Прикордонних військ України в правоохоронну структуру (Державну прикордонну службу)” Науково-дослідного інституту Прикордонних військ України (акт про реалізацію результатів наукових досліджень від 3 липня 2003року №24).

Викладені в дослідженні положення можуть послужити ґрунтовним і конкретним матеріалом для створення й удосконалення навчальних програм і тематичних планів навчальних дисциплін, що вивчаються у вищих військових навчальних закладах військово-силових відомств України.

Апробація результатів дисертації проводилась на міжнародній науково-практичній конференції у Юридичній академії МВС України (м. Дніпропетровськ) “Проблеми підвищення ефективності протидії нелегальному обігу наркотичних та психотропних речовин: вітчизняний та міжнародний досвід” 17 жовтня 2003 року; на міжнародній науковій конференції молодих вчених на юридичному факультеті Хмельницького інституту регіонального управління і права “Молодь у юридичній науці” 14-15 листопада 2003 року; на науково-теоретичних конференціях у Національній академії Прикордонних військ України ім. Б. Хмельницького: “Проблеми теорії та історії держави і права в умовах перехідного суспільства” 22 травня 2002 року та “Актуальні питання теорії та історії держави і права в умовах розбудови сучасної держави” 30 травня 2003 року; обговорювались на розширених засіданнях кафедр адміністративного права Національної академії внутрішніх справ МВС України (2003 р.) та теорії й історії держави і права Національної академії Державної прикордонної служби України (2000, 2001, 2002 р.р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження були опубліковані у шести виданнях, чотири з них - у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, та були предметом доповідей на чотирьох науково-практичних та наукових конференціях.

Структура дисертації обумовлена метою дослідження і складається зі вступу, двох розділів, загального висновку, списку використаних джерел та додатків. Основний зміст роботи викладено на 189 сторінках. Список літератури містить 192 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено об'єкт і предмет дослідження, його мету, завдання, методологічну основу, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведені дані щодо їх апробації та впровадження.

Перший розділ “Теоретико-правовий аспект повноважень Кабінету Міністрів України у сфері оборони” присвячений дослідженню питань юридичного змісту і сутності найважливіших категорій (понять), що відображають предмет дисертаційного дослідження; з'ясуванню місця і ролі КМУ в системі органів законодавчої, виконавчої і судової влади з питань забезпечення оборони; розгляду закордонного і вітчизняного досвіду правового вирішення проблем оборони в історичному і сучасному контекстах.

У першому підрозділі “Зміст і структура правових основ організації оборони в Україні”, проаналізувавши погляди вчених щодо визначення поняття “оборона”, автор відзначає, що теоретичний зміст цього поняття тісно пов'язаний зі змістом поняття “воєнна безпека”, разом з тим, за обсягом ці поняття різні. Сьогодні оборона включає не тільки захист від зовнішньої військової загрози, як це розумілося раніше, а є цілим комплексом як внутрішніх, так і зовнішніх політичних, економічних, соціальних, воєнних, наукових, науково-технічних, інформаційних, правових, організаційних та інших складових. Виняткову важливість останнім часом отримала правова складова оборони. Право все частіше розглядається як основний засіб для врівноважування використання несилових (політичних) і воєнно-силових методів вирішення завдань оборони.

Проаналізувавши нормативно-правові акти, які складають правову основу організації оборони, автор запропонував згрупувати їх за трьома рівнями: загальнодержавний; військово-адміністративний та рівень, орієнтований на забезпечення соціальних гарантій військовослужбовців та членів їх сімей. Випливає висновок, що у зазначених документах нормативно-правові положення, що стосуються забезпечення оборони, направлені як зовні (нормативна реакція держави на зовнішні загрози), так і в середину (завдання з підготовки до оборони держави і її Збройних Сил). Принципово важливим є те, що в них значне місце відводиться закріпленню повноважень КМУ в сфері вирішення поточних і перспективних питань у сфері оборони. У зазначених нормативно-правових актах прослідковується надання привілейованого становища економічним, політичним, інформаційним, фінансовим факторам у порівнянні з воєнно-силовими, котрі, проте, зберігають своє значення. Сформульовано і зведені воєдино принципові позиції у сфері забезпечення оборони як загальнодержавного завдання (у мирний час, у період, коли існує загроза війни, і з початком війни). Також системно викладені єдині цілі, принципи, пріоритети і напрямки будівництва і підготовки Воєнної організації як цілісного державного організму. Подано висновки з аналізу характеру сучасних воєн і збройних конфліктів, дається їхня класифікація, розкриваються загальні і специфічні риси, сформульовані основи застосування й основні завдання Збройних Сил України та інших військових формувань.

Разом з тим, відзначається, що в Україні існують серйозні упущення в діяльності системи оборони, існуюча Воєнна організація для молодої держави є обтяжливою і потребує реформування, яке повинне враховувати зміну балансу сил на світовій арені і необхідність забезпечення адекватного реагування на воєнні загрози національним інтересам України, з'явилися значні по довжині ділянки “прозорого” державного кордону, серйозний відбиток на оборонну сферу накладає системна криза.

Автором проведений аналіз норм Закону України “Про оборону України” та зроблений висновок, що вони загалом відповідають положенням міжнародного права, зокрема Статуту ООН. Однак, логіка розбудови правової держави вимагає корегування редакції частини 2 статті 2 Закону України “Про оборону України”, де визначається, що “Правовою основою оборони держави є Конституція України, цей Закон, інші законодавчі акти України та відповідні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України”. Автор пропонує викласти її таким чином: “оборона держави організується та здійснюється відповідно до Конституції України, цього Закону, інших нормативно-правових актів України та відповідних міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України”. Саме викладення даної норми у такому контексті на перше місце поставить правове регулювання в сфері оборони. Крім того, норму що викладає кваліфіковані дії, які слід розцінювати як “збройну агресію”, потребує удосконалення, оскільки згідно з нормами ООН до агресії також відносять бомбардування збройними силами держави території іншої держави, застосування будь-якої зброї однією державою проти території іншої держави, навіть якщо воно не супроводжується вторгненням збройних сил. Враховуючи, політичні події у світі, що відбуваються останнім часом, стає очевидним, що ця норма повинна бути адаптована в національному законодавстві. Крім того, такі категорії, як: “збройний напад”, “застосування збройної сили”, “анексія”, “бомбардування” та інші потребують конкретизації в нормах вітчизняного законодавства і спеціальних галузевих нормах за часом, ступенем інтенсивності і масштабом застосування. При чому з максимальним ступенем деталізації повинні бути розкриті як мінімум дві групи основ: casus belli - підстави для оголошення війни; casus joederis - підстави для виконання союзницьких зобов'язань у сфері колективної оборони. Залежно від цих підстав повинен будуватися алгоритм дій органів державної влади, конкретних посадових осіб із прив'язкою до часу, зв'язаний з ідентифікацією факту агресії і дій держави щодо її відбиття.

Отже, забезпечення безпеки в оборонній сфері вимагає концентрації зусиль суспільства і держави у планомірному військовому будівництві.

Другий підрозділ “Історико-правовий аспект регулювання сфери оборони в Україні” присвячений аналізу вітчизняного досвіду правового регулювання в сфері оборони. Історико-правовий аналіз, насамперед, еволюції українського права в сфері оборони дає багатий матеріал не тільки для осмислення минулого, але і сучасного стану проблем правового забезпечення оборони. Важливо враховувати, що історично Українська держава розвивалася як складне державне утворення, через цілий ряд причин постійно виступаючи об'єктом експансії. Тому питання оборони для її керівництва завжди займали чільне місце.

Розглянувши основні питання в сфері правового регулювання оборони на різних історичних етапах розвитку нашої держави, автор робить висновок про те, що попередня історія розвитку української державності, на жаль, не залишила нам стійких і розвинутих традицій щодо цього питання. Так, наприклад, радянська влада лише декларувала питання оборони країни у вищих законодавчих актах - конституціях, не особливо піклуючись про дійсне правове регулювання діяльності Воєнної організації держави та сфери оборони. При цьому регламентація питань оборони в кількох рядках, або навіть окремим розділом в Основному законі не могли повноцінно охопити всі сторони і нюанси військового будівництва держави. Регулювання цих питань постановами ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР також не визначали повною мірою правові основи оборони держави. В результаті склалась практика, за якої основні питання оборони держави регулювались підзаконними актами, які мали найчастіше вузьковідомчий характер, що не співвідносились з законодавством країни. Окремі декрети чи укази, постанови не були зв'язані в єдину логічну структуру, а діяльність збройних сил, регульована подібними підзаконними актами, знаходилася практично поза суспільним контролем.

Усі ці прорахунки в сфері державного управління та конституційного законодавства щодо правового регулювання питань оборони не могли не відобразитись на реальному стані оборони держави, що прийняла витратний і обтяжливий для суспільства характер.

У третьому підрозділі “Міжнародний досвід правового регулювання у сфері оборони” дисертантом проведений аналіз концептуальних положень законодавства з військових питань таких країн, як: США, Великобританії, ФРН, Франції, Швеції, Фінляндії та Російської Федерації. На цій підставі робиться висновок, що правове регулювання оборонної політики в різних державах вирішується неоднаково. Разом з тим у найбільш розвинутих у правовому і політичному відношенні країнах у вирішенні завдань оборони, правовому закріпленні цієї функції за державою є подібні елементи. При вирішенні сучасних оборонних проблем в нашій державі вкрай важливо вивчати закордонний правовий досвід. При цьому надзвичайно важливо не зробити помилку та абсолютизувати чийсь досвід: чи то американський, французький, японський, китайський, російський, чи ж власний. Сучасних дослідників-правознавців і політиків-практиків повинні цікавити загальні тенденції юридичного вирішення цього важливого і складного завдання, виходячи зі сформованої на сьогодні потреби України в надійній і ефективній обороні.

У четвертому підрозділі “Місце і роль Кабінету Міністрів України у системі органів державної влади, які забезпечують національну оборону” висвітлюються проблеми правового статусу КМУ в системі органів державної влади, зокрема з питань забезпечення обороноздатності держави.

Відштовхуючись від позицій вітчизняних вчених, які досліджували повноваження КМУ загалом чи за окремо взятими напрямками діяльності, автор вперше проводить узагальнене дослідження щодо ролі та місця КМУ саме у сфері оборони.

Правовий статус КМУ та його місце в системі державної влади України окреслюється низкою відносин зовнішнього та внутрішнього (стосовно системи виконавчої влади) характеру: 1) КМУ і Верховна Рада України; 2) КМУ й інститут Президента України; 3) КМУ та органи судової системи; 4) КМУ та органи виконавчої влади; 5) КМУ і система місцевого самоврядування. Саме такий підхід є прийнятним і при досліджені місця та ролі КМУ в системі державних органів, які забезпечують національну оборону, оскільки вони усі, без винятку, в більшій чи меншій мірі залучаються до вирішення окремих оборонних питань. І, природньо, що саме такий підхід застосований законодавцем у Законі України “Про оборону України” в редакції від 5 жовтня 2000 року у розділі ІІ “Повноваження органів державної влади, основні функції та завдання органів військового управління місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, обов'язки посадових осіб, права і обов'язки громадян”.

Говорячи про місце КМУ в системі вищих органів державної влади, автор зазначає, що уряд обділений механізмами стримувань та противаг.

Разом з тим, КМУ видає правові акти (постанови і розпорядження), які обов'язкові до виконання на території України, самостійно будує свої відносини з Верховною Радою України і судовою владою, з органами місцевого самоврядування.

Автором відзначається особливість вітчизняної системи виконавчої влади: вона є громіздкою і розгалуженою (баготофункціональною), що суттєво ускладнює прийняття швидких і нестандартних рішень в сфері оборони і безпеки. Вона припускає створення ряду рівнів міжвідомчих “змичок” різних допоміжних органів при урядові і главі держави. З цього приводу існують резерви для її реорганізації і реформування. І особливо це стосується більш чіткого визначення на законодавчому рівні компетенційних повноважень КМУ.

Щодо правового статусу КМУ з питань управління оборонною сферою то, він визначається, перш за все, положеннями Конституції України (п. 1 та п. 7 ст. 116), а саме: “Кабінет Міністрів України: забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України…”, “здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України…” та Законом України “Про оборону України” стаття 9 розділу ІІ, у якій деталізуються дані повноваження КМУ в сфері оборони.

У цілому ж викладені у підрозділі положення доводять, що КМУ займає особливе місце в системі органів державної влади і вирішенні завдань оборони, що вимагає більш чіткого закріплення його повноважень у вітчизняному законодавстві.

У другому розділі “Правовий зміст повноважень Кабінету Міністрів України у сфері оборони” дається класифікація повноважень КМУ в оборонній сфері, розкриваються форми, зміст і конкретні напрямки реалізації повноважень КМУ в найважливіших сферах оборонної політики. Спираючись на джерела права, які визначають повноваження КМУ в оборонній сфері, існуючу практику організаторської і виконавчої діяльності центральних органів виконавчої влади, а також органів військового управління і керівництва, автор аналізує військово-політичні, військово-адміністративні і воєнні повноваження КМУ.

Перший підрозділ “Поняття та класифікація повноважень Кабінету Міністрів України у сфері оборони” містить аналіз юридичного змісту категорії “повноваження органу виконавчої влади”. У юридичній літературі міститься кілька точок зору щодо цього питання. Зазначається, що дискусія ведеться переважно з приводу категорій “повноваження”, “компетенція”, і “функції” органу виконавчої влади. Дисертант аргументує, що з позиції теми дослідження більш правильним є розгляд повноважень, компетенції і функцій як самостійних елементів (рис) правового статусу органу виконавчої влади. При цьому можна вважати вірною і цілком прийнятною позицію, відповідно до якої під функціями державного органу виконавчої влади варто розуміти напрямки, сфери діяльності державного органу, під повноваженнями - його основні права й обов'язки, за допомогою яких реалізуються функції, а компетенцію розглядати як сукупність функцій і конкретних повноважень по відношенню до певних предметів відання. Такий підхід дає можливість: створити ефективні механізми правового регулювання суспільних відносин, у тому числі й у сфері оборони; розмежувати повноваження вищих органів державної влади України в залежності від їхнього функціонального призначення; проаналізувати коло і сутність кожного окремо взятого повноваження з точки зору завдань, що стоять перед державним органом; оцінити дії і рішення вищого органу виконавчої влади з позицій їхньої відповідності праву і закону.

Випливає висновок, що повноваження КМУ в сфері оборони являють собою сукупність його прав і обов'язків, закріплених у Конституції та законах України, необхідних для ефективного вирішення завдань щодо забезпечення оборони держави.

Автор аргументує, що законодавство України чітко не розмежовує функції, повноваження і компетенцію, а часом перераховує їх упереміш, що приводить до певних труднощів у правовому регулюванні суспільних відносин, які складаються в сфері оборони.

З метою більш поглибленого і всебічного вивчення повноважень КМУ в оборонній сфері в роботі проведена їх класифікація. Для класифікації повноважень були обрані такі критерії: за функціональним призначенням органів виконавчої влади в цілому, КМУ зокрема (виконавчі, розпорядчі та контрольні повноваження); часом дії (постійні і тимчасові (виняткові)); юридичною силою (ті, що наділенні вищою юридичною силою внаслідок їхнього закріплення в Основному Законі України, та інші, тобто ті, що закріплені в інших нормативно-правових актах); спрямованістю. Для того щоб класифікувати повноваження КМУ у сфері оборони за останнім критерієм, виділяються сфери його діяльності в даній галузі. Повноваження КМУ виявляються в трьох основних сферах: військово-політичній, військово-адміністративній і власне воєнній сфері.

Дисертантом вноситься пропозиція використання у Воєнній доктрині України запропонованої класифікації повноважень органів виконавчої влади в Україні саме за цими сферами.

У другому підрозділі “Військово-політичні повноваження Кабінету Міністрів України” автор розкриває специфіку військово-політичних повноважень КМУ, яка обумовлена його особливим статусом у системі державних органів, відповідальних за вирішення завдань у даній сфері.

По-перше, варто враховувати, що в умовах перехідного періоду - періоду становлення нової української державності, здійснення демократичних реформ і ринкових економічних перетворень, а також формування нової системи міжнародних відносин, обсяг і зміст військово-політичних повноважень КМУ в оборонній сфері не можуть розглядатися як щось стале, цілісне, систематизоване. Вони є величиною динамічною, що змінюється по мірі просування вперед процесу реформування українського суспільства, у тому числі і процесу військової реформи. У правовому змісті військово-політичних повноважень Кабінету Міністрів дотепер багато “білих плям”, у той же час в окремих напрямках мають місце паралелізм і дублювання в їхній реалізації, насамперед з боку Президента України. Разом з тим, необхідно відзначити, що Конституція України, Закон України “Про оборону України” визначили коло основних повноважень КМУ у військово-політичній сфері, що дозволяє зробити їх самостійним предметом дослідження.

По-друге, слід ще раз підкреслити, що відповідно до Конституції України, Закону України “Про оборону України” основні військово-політичні повноваження в більшій мірі покладені на Президента України як Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України. У зв'язку з цим у військово-політичній сфері на Кабінет Міністрів як вищий орган виконавчої влади покладаються насамперед організаторські функції, наприклад, з розробки проектів нормативних правових актів, затвердження чи законодавче оформлення яких віднесено законодавством до компетенції інших вищих органів державної влади - Президента України чи Верховної Ради України.

У той же час, маючи конституційні повноваження що забезпечення оборони країни, Кабінет Міністрів вправі вживати й інші необхідні заходи в цій сфері. Наприклад, КМУ наділений правом законодавчої ініціативи, тобто виконує нормотворчу функцію, яка реалізується при вирішенні військово-політичних проблем в сфері оборони.

По-третє, володіючи досить широким колом самостійних військово-політичних повноважень, КМУ бере активну участь у реалізації подібних повноважень й іншими вищими органами державної влади. Наприклад, жоден нормативно-правовий акт України, що стосується фінансово-економічних інтересів держави в будь-якій сфері діяльності, не може бути прийнятий без висновків КМУ. Іншими словами, Кабінет Міністрів здійснює експертно-аналітичні функції при реалізації військово-політичних повноважень усіма вищими органами державної влади.

Нарешті, по-четверте, необхідно мати на увазі і той беззаперечний факт, що наділений найважливішими політичними повноваженнями в сфері оборони Президент України не має інших засобів їхньої реалізації, крім центральних органів виконавчої влади, що відносяться до так званого блоку “силових” міністерств і відомств. Фактично знаходячись у безпосередній підпорядкованості Президенту України - Верховному Головнокомандувачу Збройних Сил України (що є скоріше традицією, чим особливістю сучасного етапу державного будівництва) керівники “силових” міністерств, проте, залишаються членами КМУ, маючи, як правило, право “першої доповіді” з найважливіших питань у сфері оборони Прем'єр-міністру України. Більше того, саме КМУ у межах встановленої компетенції своїми нормативно-правовими актами створює необхідний механізм реалізації указів і розпоряджень Президента у військово-політичній сфері.

Дисертантом аргументується висновок, що військово-політична діяльність КМУ носить головним чином виконавчо-розпорядчий характер. У той же час, маючи визначене законодавством коло військово-політичних повноважень, КМУ має широкі можливості впливу на реалізацію повноважень у даній сфері іншими вищими органами державної влади. Насамперед це стосується питань планування, фінансування, обліку і контролю. Широкими можливостями впливу на розробку і реалізацію військово-політичного курсу держави, щоправда, іншого характеру, володіють й інші вищі органи державної влади, що з необхідністю припускає не тільки чіткий поділ між ними кола повноважень, але і тісну, конструктивну взаємодію.

Ґрунтовний аналіз нормативно-правових актів, які встановлюють військово-політичні повноваження КМУ та практики його діяльності, дав автору підстави стверджувати, що КМУ здійснює активну діяльність з реалізації своїх військово-політичні повноважень як всередині держави, так і за її межами. Однак, для більш ефективної реалізації зазначених повноважень, усунення паралелізму та дублювання, існує нагальна потреба у їх чіткому визначенні та закріплені у законодавстві України.

У третьому підрозділі “Військово-адміністративні повноваження Кабінету Міністрів України” дисертант аналізує повноваження, за допомогою яких КМУ реалізує свою розпорядчу функцію в сфері оборони. КМУ як вищий орган виконавчої влади в країні наділяється Законом України “Про оборону України” військово-адміністративними повноваженнями, які спрямовані на забезпечення поточних потреб оборони. КМУ контролює виконання законів у сфері оборони, здійснює відповідно до законів інші заходи щодо забезпечення обороноздатності України, координує і контролює їх виконання та несе, в межах своїх повноважень, відповідальність за забезпечення оборони України. Керівництво цими органами з боку КМУ як вищого органу виконавчої влади України, який очолює єдину систему виконавчої влади в Україні, передбачає здійснення стосовно них управлінсько-розпорядчих функцій. У загальному вигляді такі повноваження стосуються формування і реформування цих органів і затвердження або участі у розробці нормативно-правових актів, які визначають основи їхнього правового статусу; здійснення контролю за діяльністю даних органів; участь у процедурі призначення і звільнення керівників цих органів тощо.

Автором вноситься пропозиція щодо деталізації та закріплення у Законі України “Про Кабінет Міністрів України” повноважень КМУ з керівництва і координації діяльності підвідомчих йому органів виконавчої влади.

Через те, що за законодавством функція координації та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, у мирний час та в умовах воєнного або надзвичайного стану, при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України належить Президенту України як Верховному Головнокомандувачу Збройних Сил та Голові Ради національної безпеки і оборони, повноваження КМУ з реалізації положень п. 17 ст. 9 Закону України “Про оборону України” щодо контролю виконання законів у сфері оборони, координації та контролю за виконанням заходів передбачених законами щодо забезпечення обороноздатності України мають свої особливості. Президент України затверджує за поданням Прем'єр-міністра положення про ці органи і призначає їх керівників, а КМУ згідно з Конституцією України, законами, указами і розпорядженнями Президента координує їхню діяльність. Щодо органів виконавчої влади у сфері оборони, які безпосередньо підпорядковані Президенту України - Верховному Головнокомандувачу, то КМУ реалізує обмежене коло адміністративних повноважень, які закріплюються за ним у нормативно-правових актах, що визначають правове положення зазначених центральних органів виконавчої влади.

Відповідно до законодавства КМУ наділений повноваженнями не тільки з управління центральними органами виконавчої влади, а й у сфері діяльності військових формувань. Автор наводить приклад, коли деякі з суспільних відносин, регламентація яких входить до компетенції КМУ, регулюються нормативно-правовими актами іншого вищого органу державної влади.

Розкриваючи правовий зміст військово-адміністративних повноважень КМУ, які полягають у забезпеченні Збройних Сил та інших військових формувань матеріальними засобами та енергетичними ресурсами, автор зазначає, що серйозним упущенням законодавця є не включення в Земельний кодекс України норми, яка б закріпила порядок тимчасового (епізодичного) використання земель (територій) для проведення навчань та інших заходів, пов'язаних з потребами оборони, без вилучення земельних ділянок у землевласників, землекористувачів і орендарів, та механізму компенсації останнім збитків.

Згідно п. 11 ст. 9 Закону України “Про оборону України” КМУ встановлює порядок і терміни повного відшкодування вартості об'єктів права приватної власності, що відповідно до закону відчужувалися у зв'язку із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану. Разом з тим досі такого нормативно-правового акту урядом не прийнято.

Крім того, на думку автора, дане повноваження у законі викладено досить у звуженому обсязі, оскільки трагічні події останніх років підтверджують необхідність розробки механізму відшкодування збитків, завданих громадянам та фізичним особам внаслідок здійснення заходів, направлених на забезпечення оборони та національної безпеки не тільки в особливий період, а й у мирний час. Слід зазначити, що юридичні особи та громадяни також можуть нести витрати в зв'язку з виконанням законодавства, наприклад щодо забезпечення прав і свобод військовослужбовців або надання пільг військовослужбовцям. Особливо це стосується випадків коли з причин скрутної економічної ситуації в країні фінансування цих статей обмежене. У таких ситуаціях в законі міститься пряма вказівка КМУ щодо розробки механізму компенсації цих витрат.

На підставі розгляду військово-адміністративних повноважень КМУ автор робить висновок, що КМУ покликаний не тільки забезпечувати виконання Конституції України, законів України, правових актів Президента України, але одночасно, за власною ініціативою, здійснювати і розпорядчу діяльність як орган, що володіє владними повноваженнями, з метою здійснення управлінських функцій. Разом з тим, КМУ має право реагувати на питання оборони за допомогою владних рішень. Для реалізації розпорядчих функцій КМУ наділяється повноваженнями зі здійснення координації та контролю за діяльністю міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, на які покладений обов'язок щодо вирішення питань оборони, а також органів військового управління.

У четвертому підрозділі “Воєнні повноваження Кабінету Міністрів України” дисертант зазначає, що особливістю сформованої системи законодавства України є тимчасовий характер воєнних повноважень КМУ, реалізація яких можлива лише в умовах воєнного часу. Таким чином, реалізація воєнних повноважень Кабінету Міністрів безпосередньо обумовлена введенням воєнного стану, виключним повноваженням, на введення якого володіє лише глава держави.

Дисертантом виявлені певні прогалини в законодавстві. Так, Закон України “Про правовий режим воєнного стану”, маючи на меті регламентувати правові засади діяльності органів державної влади в умовах воєнного стану, разом з тим, ухиляється від чіткого визначення місця та ролі КМУ в цей період. У статті 8 розділу ІІІ “Діяльність органів державної влади в умовах воєнного стану” повноваження органів державної влади викладено банкетним способом: “в умовах воєнного стану Президент України, Верховна Рада України, органи державної влади, військове командування та його представники, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України та законами України, і забезпечують виконання заходів, передбачених цим Законом”. Саме у словосполученні “органи державної влади” ми можемо віднайти місце вищого органу виконавчої влади. Можливо це пояснюється тим, що законодавець передбачає з метою централізації керівництва в цей період повноваження в цій сфері концентрувати у Верховного Головнокомандувача та військового командування і діяльність вищого органу виконавчої влади набуває за цих умов специфічного характеру. Так, наприклад, у статті 16 Закону закріплено, що органи державної влади України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, а також громадяни зобов'язані сприяти військовому командуванню у запровадженні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану на відповідній території .

Очевидно, саме в Указі Президента “Про введення воєнного стану” будуть визначені конкретні завдання уряду щодо запровадження і здійснення заходів правового режиму воєнного стану. Однак, на думку автора, ці питання повинні бути законодавчо врегульовані уже сьогодні, саме у мирний час.

Аналіз військових повноважень КМУ спонукав автора зробити висновок про досить обмежене коло воєнних повноважень в сфері оборони. Разом з тим, як показує сучасний вітчизняний і закордонний досвід, особливу значимість в організації і здійсненні заходів у сфері оборони набувають саме органи виконавчої влади і безпосередньо уряд. На нього, як на вищий орган виконавчої влади, покладений обов'язок здійснювати координацію діяльності всіх міністерств і інших центральних органів виконавчої влади, які беруть участь у реалізації заходів щодо організації оборони. У цьому плані, на думку автора, існує потреба у перегляді воєнних повноважень органів державної влади в сфері оборони, що закріплені у Законі України “Про оборону України”, з метою їх перерозподілу, усунення зайвої концентрації воєнних повноважень у одних державних органів і, відповідно, нестатку даних повноважень в уряду. Такий підхід, підкріплений ґрунтовними науковими розробками, повинен буди врахованим при розробці концептуальних політичних документів.

У “Висновках” дисертації узагальнюються результати дослідження та визначаються основні питання, вирішення яких, на думку здобувача, є пріоритетними у подальшому вдосконаленні правової регламентації питань діяльності КМУ у сфері оборони, зокрема:

Сьогодні необхідно невідкладно приступити до формування системного правового поля у сфері оборони, яке б чітко визначало обсяг повноважень КМУ і дозволяло б забезпечити скоординовані дії різних інститутів держави з питань оборони. Основним елементом цього правового масиву має стати Закон України “Про Кабінет Міністрів України”. Разом з тим, принципово нові підходи і механізми до вирішення завдань оборонної політики КМУ можна реалізовувати тільки в єдиному пакеті взаємопов'язаних правових актів: Конституція, Закон України “Про Кабінет Міністрів України”, “пакет” законів з військових питань.

Нормативно-правові акти, які складають правову основу організації оборони, доцільно класифікувати за трьома рівнями: загальнодержавний; військово-адміністративний та рівень, орієнтований на забезпечення соціальних гарантій військовослужбовців та членів їх сімей.

Через відсутність закону “Про Кабінет Міністрів України” та незакріплення у Конституції України яких-небудь спеціальних принципів діяльності КМУ принципи діяльності уряду у сфері оборони доцільно класифікувати за двома основними групам: перша група - принципи діяльності КМУ у сфері оборони всередині країни; друга група - принципи, що визначають діяльність КМУ на міжнародній арені. До першої групи відносяться принципи правової держави: “Дозволено лише те, що прямо передбачено законом”, принцип поділу влади та верховенства права. До числа найважливіших принципів міжнародного права (другої групи) відносяться принципи: мирного співіснування, незастосування сили і погрози силою, територіальної цілісності держав, мирного вирішення міжнародних суперечок та невтручання.

З метою забезпечення ефективного керівництва і управління національною обороною в сучасних умовах існує необхідність розмежування компетенції Президента України та КМУ у сфері виконавчої влади та усунення зайвої концентрації воєнних повноважень у одних державних органів. Даний висновок підтверджується вітчизняним та закордонним історичним досвідом.

Повноваження КМУ у сфері оборони слід розуміти як сукупність нерозривно пов'язаних і взаємообумовлених, закріплених у Конституції та законах України прав і обов'язків, необхідних для ефективного вирішення завдань щодо забезпечення оборони держави, які носять об'єктивний і постійно діючий характер, тому що обумовлені об'єктивною потребою оборони країни і держави та реально існуючими зовнішніми і внутрішніми загрозами.

Класифікацію повноважень КМУ у сфері оборони можна здійснювати за такими критеріями: функціональним призначенням органів виконавчої влади в цілому, КМУ зокрема (виконавчі, розпорядчі і контрольні повноваження); часом дії (постійні і тимчасові (виняткові)); юридичною силою (ті, що наділенні вищою юридичною силою внаслідок їхнього закріплення в Основному Законі України та інші, тобто ті, що закріплені в інших нормативно-правових актах); спрямованістю. Одним з найоптимальніших критеріїв класифікації повноважень органів виконавчої влади у сфері оборони є спрямованість їх діяльності на регулювання суспільних відносин. На підставі цього критерію повноваження КМУ у сфері оборони можна звести до повноважень трьох груп: військово-політичні, військово-адміністративні і воєнні.