Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

ПЕРОЩУК ЗОРИНА ІВАНІВНА

УДК 347.73 : 336.121

Правові засади доходів і видатків місцевих бюджетів в Україні

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Київ - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент Кузьменко Олена Анатоліївна, Київський національний університет внутрішніх справ, докторант.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Пришва Надія Юріївна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри конституційного та адміністративного права;

кандидат юридичних наук Доля Людмила Миколаївна, Державний науково-дослідний інститут МВС України, начальник 2-го науково-дослідного відділу науково-дослідної лабораторії проблем правового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ.

Захист відбудеться “18” червня 2008 р. о 12.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 у Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1. самоврядування бюджет законодавство

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ (03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1).

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради М.В. Лошицький.

Загальна Характеритстика роботи

Актуальність теми. З утворенням нової суверенної держави, зміною економічної основи в Україні, наданням широких повноважень органам місцевого самоврядування змінюється фінансова система, а разом з нею великі зміни відбуваються у фінансово-правовому регулюванні грошових відносин, що виникають у процесі фінансової діяльності. Формується нова національна правова система. Перед державою стоять важливі соціально-економічні проблеми, вирішення яких пов'язано із забезпеченням макроекономічної стабільності та економічного зростання, підвищенням ефективності та якості надання послуг населенню.

В цьому контексті все більшого значення набуває питання використання бюджету як найбільш дієвого інструменту управління економікою та фінансового забезпечення діяльності державних, місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування при здійсненні покладених на них Конституцією та законами України функцій.

Забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку країни можливе за умови функціонування самодостатніх місцевих бюджетів, проведення активної державної політики щодо підтримки регіонів через регулювання міжбюджетних відносин, механізмів фінансового вирівнювання та зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування.

На цьому поприщі посилюється значення доходів та видатків бюджету взагалі, та доходів і видатків місцевих бюджетів на здійснення органами місцевого самоврядування власних та делегованих повноважень зокрема. Пояснюється це тим, що держава бере на себе функцію перерозподілу фінансових ресурсів держави через бюджетну систему для забезпечення спеціальних програм, соціальних гарантій населенню, фінансування соціально-культурної сфери тощо.

Сьогодні в Україні питання, пов'язані з формуванням місцевих бюджетів, набули великої актуальності та вимагають теоретичного переосмислення і практичного дослідження місця і ролі бюджету в фінансовій системі держави.

Теоретичним підґрунтям дослідження є наукові здобутки зокрема таких вітчизняних і зарубіжних учених - юристів, як Л.К. Воронової, О.Ю. Грачової, О.Б. Заверухи, О.А. Кузьменко, М.П. Кучерявенка, О.А. Музики, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківського, О.Г. Пауля, Н.Ю. Пришви, Л.А. Савченко, С.Д. Ципкіна; учених - економістів: С.А. Буковинського, О.Д. Василика, Н.М. Дєєвої, Т.І. Єфименко, О.П. Кириленко, В.І. Кравченка, О.Я. Лилик, І.О. Луніної, В.М. Опаріна, Н.А. Ширкевич, О.О. Чечуліної, С.І. Юрія та інших дослідників місцевих фінансів, міжбюджетних відносин та місцевого самоврядування. Віддаючи належне їх науковим напрацюванням з даної проблематики, слід зауважити, що існує потреба у її подальшому дослідженні. Це зумовлено наявністю дискусійних питань, що пов'язані з децентралізацією управління бюджетною системою за умов зміни парадигми державного регулювання; недостатнім рівнем розробки теоретичних аспектів сутності і особливої ролі механізму міжбюджетних трансфертів у процесі регіонального розвитку; недостатністю досліджень, в яких аналізується управлінський потенціал місцевих бюджетів та доходів і видатків, що складають їх структуру; необхідністю наукового обґрунтування, комплексного підходу щодо розв'язання проблем фінансового забезпечення регіонального розвитку у контексті реформування системи державного управління в Україні у напрямі її децентралізації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане з урахуванням положень Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 року № 1001, пункту 1 плану заходів, визначених розділом 1.2.5.4 Цільового плану Україна - НАТО на 2007 рік у рамках Плану дій Україна - НАТО, затвердженого Указом Президента України від 18 червня 2007 року № 535, Декларації цілей та завдань бюджету на 2008 рік (постанова Кабінету Міністрів України від 1 березня 2007 року № 316), напрямів реформування податкової системи України (розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 лютого 2007 року № 56р) та Концепції реформування місцевих бюджетів (розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 року № 308р). Дисертація є також складовою частиною наукових досліджень Київського національного університету внутрішніх справ (План науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт у Київському національному університеті внутрішніх справ на 2008 рік, розділ 2, п. 182).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування методологічних і прикладних засад формування та розвитку місцевих бюджетів в Україні, їх структури - доходів і видатків місцевих бюджетів, ефективної системи міжбюджетних відносин та визначення напрямів удосконалення національного законодавства щодо розширення бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування.

Вказана мета обумовлює вирішення таких завдань:

- систематизувати основні теоретико-методологічні підходи до розуміння понять та змісту місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин та їх місця в бюджетній системі України;

- проаналізувати сучасний стан правового забезпечення самостійності місцевих бюджетів як фінансової основи місцевого самоврядування та чинного механізму міжбюджетних відносин в Україні;

- розкрити загальні наукові передумови структури місцевих бюджетів та її значення для ефективного функціонування місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування;

- з'ясувати форми мобілізації ресурсів, які становлять систему доходів місцевих бюджетів та визначити види видатків на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів місцевих бюджетів;

- дослідити правові основи реформування бюджетної системи за умов необхідності підвищення ефективності фінансування на місцевому рівні;

- здійснити теоретичний аналіз зарубіжного досвіду функціонування місцевих бюджетів;

- визначити напрями удосконалення національного законодавства, яке регламентує діяльність місцевих бюджетів як фінансової основи місцевого самоврядування;

- розробити рекомендації щодо вдосконалення законодавства стосовно розширення бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження виступають відносини, що виникають при формуванні доходів та видатків місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин в Україні.

Предметом дослідження є правові засади доходів та видатків місцевих бюджетів в Україні.

Методи дослідження обрані з урахуванням поставленої мети та завдань дослідження, його об'єкта та предмета. Дисертаційне дослідження проводилося з використанням загальних та спеціальних методів наукового пізнання.

Перелік завдань дослідження визначив необхідність застосування діалектичного методу пізнання, за допомогою якого об'єкт дослідження розглянуто в аспекті становлення, розвитку та взаємозв'язків його структури та системи (п.1.1; п.2.1). Використання системного методу пізнання дозволило з'ясувати роль місцевих бюджетів в бюджетній системі України та доходів і видатків місцевих бюджетів у їх структурі (п.1.1; п.1.3). За допомогою порівняльно-правового методу розглянуто погляди представників юридичних та економічних наук на визначення сутності доходів, видатків місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин, що дало можливість сформулювати авторську позицію стосовно цих питань (п.1.3; п.2.1). Порівняльно-історичний метод пізнання дозволив дослідити розвиток місцевих бюджетів в Україні, а також ступінь законодавчої регламентації питань місцевих бюджетів у фінансовому законодавстві інших країн (п.1.1; п.3.1). Формально-догматичний та формально-юридичний методи використано при аналізі норм чинного законодавства (п.1.2; п.1.3; п.2.2; п.2.3; п.3.2). Крім цього в дослідженні також використано метод опитування у вигляді анкетування.

Емпіричну базу дослідження складають: Конституція України, Бюджетний кодекс України (далі - БК України), закони України, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України. У роботі використані практичні та аналітичні матеріали Міністерства фінансів України. В межах дисертаційного дослідження опитано 282 спеціаліста (фінансистів), працівників місцевих фінансових органів України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертаційне дослідження є одним з перших комплексним науковим дослідженням основних елементів структури місцевих бюджетів, проблем правового регулювання доходів і видатків місцевих бюджетів, що враховуються та не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, виявленні основних причин, які обмежують фінансові можливості органів місцевого самоврядування щодо здійснення своїх функцій та пошуків шляхів їх розв'язання. На підставі результатів дослідження здобувачем особисто визначено та обґрунтовано основні напрями удосконалення фінансового законодавства та надано низку пропозицій щодо внесення змін до чинного податкового та бюджетного законодавства.

У дисертації висунуто і сформульовано низку положень, нових у концептуальному плані та важливих для юридичної практики, а саме:

вперше:

- запропоновано авторське визначення фінансового нормативу бюджетної забезпеченості - рівень фінансового забезпечення делегованих державних повноважень, розрахований на підставі державних соціальних стандартів;

- системно переглянуто джерела здійснення видатків, які визнаються функціями держави та передаються до виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності;

- теоретично доведено необхідність відміни або уточнення окремих видів надходжень, зокрема тих, питома вага яких у структурі доходів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, складає менше одного відсотка;

- обґрунтована авторська пропозиція щодо зміцнення власної дохідної бази місцевих бюджетів шляхом розширення податкової бази місцевих органів влади за рахунок введення податку на нерухомість та інших місцевих податків (зборів);

- запропонована нова модель стосовно підвищення ефективності процесу формування видаткової частини місцевих бюджетів та здійснення децентралізації управління бюджетними коштами;

- обумовлено доцільність поділу видів міжбюджетних трансфертів за критерієм призначення на дві групи: врівноважуючі або вирівнювальні та обов'язкові, підтримуючі або стимулюючі;

- доведено непрозорість трансфертної системи України та повну відсутність послідовних критеріїв розподілу та надання міжбюджетних трансфертів у вигляді субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток;

- сформульовано основні засади розподілу та надання одного із основних видів міжбюджетного трансферту - субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток, запропоновано авторський варіант нової редакції ст.105 БК України;

- запропоновано авторський проект Закону України “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України”, спрямований на зміцнення ресурсної бази місцевих бюджетів;

удосконалено:

- з урахуванням позицій вітчизняних учених - значення основних елементів структури місцевих бюджетів, сформульовано авторське розуміння доходів і видатків місцевих бюджетів як правової категорії бюджетного законодавства;

- базуючись на результатах комплексного аналізу класифікацій доходів і видатків місцевих бюджетів - класифікацію місцевих доходів та видатків, додавши до її основи нові ознаки.

набули подальшого розвитку:

- положення що стосуються необхідності проведення адміністративно-територіальної реформи та у контексті її здійснення прийняття Закону України “Про місцеве самоврядування громади, району та регіону”;

- положення стосовно проведення адекватної податкової політики із встановлення економічно виправданих податкових надходжень, які є джерелом наповнення місцевих бюджетів;

- пропозиції про необхідність та доцільність: ухвалення Податкового кодексу України; прийняття Закону України “Про місцеві податки і збори” та законодавче встановлення у ньому двох видів місцевих податків і зборів (обов'язкових і особливих); збільшення коефіцієнту ставок по податку з реклами, курортному зборі (туристичному зборі), зборі за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг; встановлення граничної ставки місцевих податків і зборів у відсотках до мінімальної заробітної плати; введення таких місцевих податків (зборів), як будівельний збір, збір за утилізацію сміття та відходів, ветеринарне обслуговування, використання природних будівельних матеріалів місцевого значення, забруднення довкілля; прийняття Закону України “Про податок на нерухоме майно”;

- питання щодо створення якісної інформаційної бази, яка включала б до себе статистичні показники на макрорівні та в розрізі адміністративно-територіальних одиниць, дані податкових декларацій, що відображають фактичні показники надходжень і дозволяють провести пофакторний аналіз - як в цілому по державі, так і в розрізі видів економічної діяльності та територій.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані у дисертації висновки і пропозиції використані:

- у науково-дослідній сфері - для подальшої розробки організаційно-правових проблем розвитку інституту місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин;

- у правотворчій діяльності - для вдосконалення чинного бюджетного законодавства та при розробці законопроектів у податковій та бюджетній сферах;

- у сфері практичної діяльності Міністерства фінансів України, місцевих рад народних депутатів, місцевих державних адміністраціях (акт впровадження від 8 серпня 2007 року);

- у навчальному процесі - для викладання навчальних дисциплін та при підготовці відповідних підручників, навчальних посібників з курсу “Фінансове право”, “Бюджетне право”, “Податкове право” та ін. (акт впровадження від 8 вересня 2007 року).

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дослідження були обговорені на засіданні кафедри економіко-правових дисциплін Київського національного університету внутрішніх справ, міжкафедральному семінарі та отримали позитивну оцінку. Окремі з них були оприлюднені у формі доповідей на практичній конференції з обміну досвідом між Росією, Казахстаном і Україною (Симеїз, 22-25 липня 2006 року), тренінгах USAID від американського народу по здійсненню реформи місцевих бюджетів України (Київ, 21 грудня 2006 року), засіданні київського представництва Проекту DFID “Сприяння реформі соціальних послуг в Україні” (Київ, 14 грудня 2007 року).

Пропозиції стосовно проведення подальшої узгодженої та послідовної реформи у сфері місцевих бюджетів розглянуті на круглому столі з обговорення Концепції реформування місцевих бюджетів у Науково-дослідному фінансовому інституті при Міністерстві фінансів України (Київ, 8 квітня 2007 року).

Публікації. Основні теоретичні висновки та практичні рекомендації, що містяться у дисертації, відображені у 5 одноособових наукових статтях, з яких 4 опубліковані у фахових виданнях ВАК України та 1 - у збірнику матеріалів конференції.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 208 сторінок, містить 3 таблиці, 6 рисунків, 7 додатків. Список використаних джерел налічує 217 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено його мету і завдання, об'єкт і предмет, зазначено методологічну основу, розкрито наукову новизну, аргументовано теоретичне і практичне значення положень дисертації, які винесені на захист, наведені відомості щодо апробації основних положень роботи та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 “Теоретичні основи функціонування місцевих бюджетів в бюджетній системі України” складається з трьох підрозділів та висновків до розділу і присвячений дослідженню теоретичних основ та розвитку інституту місцевих бюджетів, їх ролі у бюджетній системі України, аналізу сучасного стану правового забезпечення самостійності місцевих бюджетів як фінансової основи місцевого самоврядування та структури місцевих бюджетів (системи власних і делегованих доходів та видів видатків на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок таких доходів).

У підрозділі 1.1 “Розвиток інституту місцевих бюджетів в системі місцевих фінансів та бюджетній системі України” наводиться тлумачення терміну “бюджет”, на підставі наукових досліджень, присвячених цьому питанню, обґрунтовуються проблеми визначення поняття “місцеві бюджети”.

Обумовлено побудову бюджетної системи України, зазначено, що Україна - унітарна держава, в якій, відповідно до ст.7 Конституції України, визнається і гарантується місцеве самоврядування, функціонування якого без власних бюджетів неможливе; пояснено структуру бюджетної системи України та визначено кількість місцевих бюджетів за видами (всього в Україні - 12117 місцевих бюджетів, з них 691 - це місцеві бюджети, які мають прямі взаємовідносини з державним бюджетом).

Аргументовано правовий статус місцевих бюджетів у бюджетній системі України. Зазначено, що відповідно до ч.1 ст.5 БК України бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Разом з тим, у ч.2 вказаної статті визначено значення бюджетів місцевого самоврядування, а у ч.3 - значення місцевих бюджетів. Встановлено, що бюджети місцевого самоврядування за своєю суттю фактично є місцевими бюджетами.

З цього приводу автор поділяє думку вчених (приміром, О.А. Музики, О.А. Кузьменко) про те, що необхідно внести відповідні зміни до БК України у частині об'єднання понять “місцеві бюджети” та “бюджети місцевого самоврядування”, замінивши їх єдиним поняттям “місцеві бюджети”.

Відзначено, що за часів радянської влади не існувало самостійних місцевих бюджетів - вони були складовою частиною єдиного бюджету СРСР, що стало наслідком, як свідчить практика 1991-2007 рр., значних труднощів процесу формування місцевих бюджетів, а саме створення правового поля їх становлення та формування сучасного управлінського досвіду організації бюджетної системи України і місця в ній інституту місцевих бюджетів.

Дисертантом приділена особлива увага значенню місцевих бюджетів, наголошено на тому, що за рахунок коштів місцевих бюджетів фінансуються найважливіші заходи держави в галузі соціально-культурної сфери, зокрема здійснюються видатки на державне управління, освіту, охорону здоров'я, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру і мистецтво, фізкультуру і спорт. Місцеві бюджети відіграють значну роль у забезпеченні функціонування засобів масової інформації, житлово-комунального господарства, транспорту, дорожнього господарства тощо.

У підрозділі 1.2 “Сучасний стан правового забезпечення самостійності місцевих бюджетів як фінансової основи місцевого самоврядування” розглядаються правові засади фінансового забезпечення функціонування місцевого самоврядування в Україні. Зважаючи, що місцеві бюджети є головним інструментом існування місцевого самоврядування, констатовано, що основні права органів місцевого самоврядування стосовно бюджетної сфери, зокрема щодо затвердження місцевих бюджетів і контролю за їх виконанням та встановленням відповідно до законодавства місцевих податків і зборів, визначені Конституцією України. В ході дослідження проаналізовано всю нормативно-правову базу, згідно з якою в Україні функціонують місцеві бюджети.

Звертається увага на те, що сьогодні на формування місцевих бюджетів існує два погляди. Прихильники одного з них вважають, що місцеві бюджети мають формуватися “знизу”, тобто, забезпечивши потреби конкретної адміністративно-територіальної одиниці, надлишок коштів передавати до вищих бюджетів. Прихильники іншої точки зору - навпаки, стверджують, що потрібно насамперед забезпечити загальнодержавні потреби, тобто місцевим бюджетам залишати тільки забезпечення мінімальних потреб, і в разі наявності коштів - розподіляти їх між усіма відповідними адміністративно-територіальними одиницями. Автор є прихильником другого погляду, з огляду на те, що зведений бюджет повинен формуватися на центральному рівні, тобто на рівні держави, безперечно забезпечивши необхідні загальнодержавні потреби, але при цьому обов'язковою умовою при формуванні закону про державний бюджет на відповідний рік повинно бути забезпечення повного фінансування видатків на здійснення делегованих державних повноважень та достатня, визначена законодавством, матеріально-фінансова основа для здійснення власних повноважень органів місцевого самоврядування.

Здобувач на прикладі Закону України “Про Державний бюджет на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України” підкреслює, що сьогодні в Україні лише 45 місцевих бюджетів із 691 можна назвати самостійними. Так, відповідно до зазначеного закону 646 місцевих бюджетів збалансовано з дотацією вирівнювання (перевищення видатків, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, над доходами, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів перевищують над доходами), що є наслідком негативної дохідної спроможності бюджетів (в даному випадку йдеться виключно про фінансування делегованих повноважень). Це означає, що сьогодні в Україні 93,5% місцевих бюджетів, які мають прямі взаємовідносини з державним бюджетом, не забезпечені необхідними доходами на здійснення делегованих повноважень і відповідно компенсуються доходами з державного бюджету, за рахунок яких забезпечується перерахування дотації вирівнювання, не кажучи вже про власну ресурсну базу.

Здійснено ґрунтовний аналіз економічної структури видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів на 2007 рік, і встановлено, що соціальні виплати в загальному обсязі видатків становлять 80,0%, з них 72,9% - заробітна плата з нарахуваннями. У контексті викладеного автором сформовано висновок, який полягає у тому, що сьогодні в Україні існує багато невирішених питань щодо організаційно-правового забезпечення ефективного функціонування місцевих бюджетів. Підкреслено, що на даному етапі запроваджена модель БК України доходів та видатків місцевих бюджетів, що враховуються та не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, потребує більш глибоких теоретичних розробок.

У підрозділі 1.3 “Структура місцевих бюджетів та її значення для ефективного функціонування місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування” здійснена характеристика порядку формування дохідної частини місцевих бюджетів і форм мобілізації ресурсів, які становлять систему доходів місцевих бюджетів в Україні та видів видатків на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Аналізуючи положення чинного бюджетного законодавства, обґрунтовується структура місцевих бюджетів, що містить в собі надходження і витрати на виконання відповідних повноважень місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування, звертається увага на те, що відповідно до предмету дисертаційного дослідження у роботі розглядаються тільки два основні її елементи: доходи та видатки місцевих бюджетів.

Враховуючи теоретичні розробки О.Г. Пауля та О.А. Музики стосовно розуміння правової природи доходів місцевих бюджетів, здобувачем сформульовано авторське визначення доходів місцевих бюджетів (див. п.5 висновків).

Базуючись на результатах комплексного аналізу класифікацій доходів місцевих бюджетів, запропонованих вченими - юристами, такими, як Н.В. Сидорова, О.Ю. Грачова, Є.Д. Соколова, обґрунтований авторський підхід до розуміння даного поняття, який передбачає за основу класифікації доходів місцевих бюджетів покласти такі ознаки: мету та порядок їх утворення, юридичну форму надходжень, економічну природу та джерела їх утворення (див. п.5 висновків).

Особлива увага автором приділена видаткам місцевих бюджетів з наголосом на те, що до цього часу їх дослідженню приділено мало уваги. Спираючись на норми БУ України та Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, автор наводить вичерпну характеристику видатків, пов'язаних з виконанням делегованих законом повноважень органам виконавчої влади та власних повноважень місцевого самоврядування, критеріїв розмежування цих видів видатків між місцевими бюджетами та джерела їх здійснення.

На підставі законів про державний бюджет на 2004-2007 роки особлива увага приділена аналізу структури доходів та видатків місцевих бюджетів, що враховуються та не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, наголошено на нераціональній фіскальній політиці починаючи з 90 років і до цього часу, сформовано основні причини відсутності чіткого та стабільного правового механізму перерозподілу бюджетних надходжень місцевих бюджетів, обґрунтовано необхідність проведення адміністративно-територіальної та податкової реформ.

Сформульовано авторське розуміння поняття видатків місцевих бюджетів та підходу до їх класифікації (див. п.5 висновків).

Розділ 2 “Правові засади участі місцевих бюджетів у міжбюджетних відносинах” складається з трьох підрозділів та висновку до розділу і розкриває сутність та тенденції розвитку правових засад міжбюджетних відносин, їх функціонування в контексті здійснення бюджетної реформи, а також законодавчі підстави існування трансфертної системи України.

У підрозділі 2.1 “Сутність та тенденції розвитку міжбюджетних відносин” досліджуються передумови виникнення міжбюджетних відносин, акцентується увага на тому, що проблема відносин між центральними та місцевими органами влади у сфері розподілу функцій та їх фінансування постала ще з часів виникнення правової держави наприкінці ХVІІІ - початку ХІХ століття. В Україні проблема формування міжбюджетних відносин та вибору їх оптимальної моделі виникла разом з проголошенням незалежності, становленням інституту місцевого самоврядування та побудовою нової системи органів державної влади. Цивілізовані міжбюджетні відносини в нашій державі постають з прийняттям Конституції України, Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та БК України.

У ході роботи здобувачем охарактеризовано моделі міжбюджетних відносин в унітарних та федеративних країнах, проведено правовий аналіз функціонування міжбюджетних відносин в Україні та визначено суб'єкти таких відносин: центральні органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи влади Автономної Республіки Крим.

З'ясовано різні погляди до визначення змісту поняття “міжбюджетні відносини”. На основі теоретичних розробок вчених - юристів та вчених - економістів таких як О.Б. Заверуха, В.М. Опарін, В.І. Кравченко, І.О. Луніна, російських вчених - А.М. Бабича, Л.Н.Павлової, О.Г.Бєжаєва, здобувачем встановлено ряд аспектів, притаманних міжбюджетним відносинам, обов'язкових для існування правової держави. Вони такі: 1) розподіл функцій, компетенцій та відповідальності у сфері надання управлінських, державних та громадських послуг, а також здійснення фінансового контролю; 2) виконання органами місцевого самоврядування власних та делегованих повноважень органів виконавчої влади; 3) перерозподіл бюджетних доходів та видатків; 4) розподіл фіскальних повноважень та відповідальність за встановлення відповідних податків, зборів і платежів; 5) здійснення фінансового вирівнювання.

У підрозділі 2.2 “Правові засади функціонування трансфертної системи України як основного інструменту перерозподілу фінансових ресурсів між бюджетами усіх рівнів” охарактеризовано норми БК України, які визначають правові засади існування в Україні таких видів міжбюджетних трансфертів як дотація вирівнювання, субвенції, кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів, інші дотації. Йдеться про те, що основними заходами посилення ролі місцевих бюджетів, крім розширення переліку закріплених за місцевими бюджетами дохідних джерел, сьогодні повинно стати зміщення акцентів у бік того, що трансфертна політика України має базуватися виключно на прозорих правових нормах і стабільних формулах розподілу ресурсів. Наведено приклади країн, в яких місцеві бюджети при формуванні своїх поточних доходів у значній мірі залежать від трансфертів з бюджету центральної адміністрації. Це, наприклад, Нідерланди, Італія, Ірландія, Канада, Португалія - де трансферти складають відповідно від 80,0 до 62,0% поточних доходів. У цих країнах таке значне трансфертне фінансування місцевих бюджетів з боку центральної адміністрації свідчить про інтенсивний перерозподіл національного доходу через бюджетні канали з метою усунення диспропорцій в розвитку регіонів. В Україні трансфертна система виконує аналогічну функцію і визначена необхідністю створення механізму фінансового вирівнювання місцевих бюджетів в умовах наявності фінансових диспропорцій між адміністративно-територіальними одиницями та підтримки соціально-економічного розвитку регіонів.

Аналізуючи види міжбюджетних трансфертів, які застосовуються у бюджетній практиці України, автор поділяє їх за критерієм призначення на дві групи (див. п.6 висновків) і оцінює позитивні та негативні прояви їх функціонування як головних інструментів міжбюджетних відносин.

Наприклад, стосовно дотації вирівнювання наголошується на тому, що механізм її розрахунку та надання сьогодні з державного бюджету місцевим бюджетам відповідає усім правовим вимогам бюджетного законодавства і разом з тим звертає увагу на суттєву залежність місцевих бюджетів від дотації вирівнювання (встановлено, що у 2007 році за прогнозними показниками місцевих бюджетів 40,0% видатків, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, які становлять 65,0% обсягу загального фонду місцевих бюджетів, планувалося фінансувати за рахунок дотації вирівнювання, і з року в рік цей показник майже не змінюється, у 2006 році він становив 43,0%, у 2005 році - 39,0%, у 2004 році - 40,0%). Пояснено причину незмінної тенденції залежності місцевих бюджетів від вказаної дотації, названо фактори, які впливають на збільшення їх доходів і видатків, при цьому абсолютно не змінюючи (знижуючи) відсоток дотаційних бюджетів. Запропоновано шляхи її вирішення.

Щодо такого виду трансферту як кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів, увага приділена тому, що правова норма БК України щодо їх встановлення застосовується щорічно, правда, до незначної кількості місцевих бюджетів (всього до 7% від загальної їх кількості), але методологія самого механізму її розрахунку має ряд недоліків та неузгоджень, оскільки зміни, що вносяться до методики розрахунку обсягу коштів, що підлягають обов'язковій передачі з одного бюджету до іншого, носять несистемний та непрозорий характер і тим самим підривають чіткі підвалини формульної системи, що діє в Україні. Доводиться недоцільність під час формування проекту бюджету на кожен наступний бюджетний період вносити зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 5 вересня 2001 року №1195 “Про затвердження Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотації вирівнювання та коштів, що передаються з місцевих бюджетів до державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами”.

На прикладі декількох адміністративно-територіальних одиниць, з опорою на норми законів про державний бюджет на 2004-2007 роки, акцентовано увагу на тому, що найвагомішу частку у загальних фондах місцевих бюджетів займають саме субвенції, передбачені з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення програм соціального захисту та на програми соціально-економічного розвитку регіонів. Здобувач детально зупиняється на останній групі видів міжбюджетних трансфертів, піддає критиці положення БК України, що регулюють ці відносини і доводить необхідність внесення змін до ст.105 БК України.

У підрозділі 2.3 “Місцеві бюджети та міжбюджетні відносини в контексті здійснення бюджетної реформи” зроблена спроба висвітлити найбільш нагальні та принципово важливі проблеми сьогодення, що існують у бюджетній сфері і передусім вимагають правового врегулювання. Автор стверджує, що діюча система міжбюджетних відносин в Україні далека від ідеальної, і в ній, як майже в усіх сферах нашого життя, існує безліч проблем і завдань, які потрібно вирішувати. В процесі дослідження неодноразово наголошується на необхідності консолідації у цьому напрямку як державного апарату та органів місцевого самоврядування, так і всієї громадськості.

На думку дисертанта, реформування місцевих бюджетів та системи міжбюджетних відносин повинно здійснюватися, виключно за пріоритетними напрямами, передбаченими у відповідних програмних документах, наприклад, концепціях. У контексті сказаного здійснено правовий аналіз наявності нормативно-правових актів в Україні, спрямованих на проведення у сучасних умовах реформи місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин. Відзначено, що у 2007 році Кабінетом Міністрів України схвалено Концепцію реформування місцевих бюджетів. Водночас акцентується увага на тому, що цей документ має суто формальний характер. На сьогодні у ході бюджетних процесів практично не реалізовано жодного із передбачених Концепцією заходів, зокрема найактуальніших з них (уточнення положень БК України в частині переліку доходів, видатків, міжбюджетних відносин; розроблення методик визначення стандартів надання основних соціальних послуг населенню, їх вартості та депресивних територій і програм подолання депресивності). Не знайшли свого відображення у Законі України “Про Державний бюджет на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів” і цілі та завдання, передбачені Бюджетною декларацією на 2008 рік, зокрема такі як удосконалення бюджетних повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування і децентралізація фінансових ресурсів, передбачених на здійснення централізованих заходів і виконання програм.

Виходячи із сказаного, автором сформульовано висновок про те, що по суті така ситуація є свідченням неефективної роботи, перш за все, органів державної влади, а також існуванням інших причин, які спричиняють серйозну перешкоду гальмуванню подальшої бюджетної реформи в Україні. Основні із них такі: 1) існуюча система адміністративно-територіального поділу (недоліки успадкованої системи адміністративно-територіального устрою не дозволяють провести повноцінну бюджетну реформу, яка б гарантувала фінансову самостійність і відповідальність органів місцевого самоврядування); 2) вдосконалення бюджетної системи неможливо розглядати у відриві від реформування системи оподаткування (для вирівнювання відмінностей у фінансовому забезпеченні місцевих бюджетів необхідно проводити адекватну податкову політику з встановлення економічно виправданих податкових надходжень).

Пропозиції щодо здійснення конкретних заходів у цьому напрямку, прийняття відповідних законів, а також внесення змін до чинного законодавства відображені у рубриці “Наукова новизна одержаних результатів” та у п.п.3 та 4 висновків.

Розділ 3 “Правові основи реформування бюджетної системи за умов необхідності підвищення ефективності фінансування на місцевому рівні” охоплює дослідження зарубіжного досвіду функціонування місцевих (муніципальних) бюджетів та визначення напрямів удосконалення національного законодавства щодо розширення бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.1 “Дослідження зарубіжного досвіду функціонування місцевих (муніципальних) бюджетів” представлено сучасні моделі бюджетних відносин зарубіжних країн: бюджетний федералізм та бюджетний унітаризм. З'ясовано, що бюджетний федералізм існує в багаторівневій бюджетній системі, при якій законодавчо визначаються бюджетні права і обов'язки федерації та суб'єктів федерації, правила їх взаємодії на всіх стадіях бюджетного процесу (США, Швейцарія, Німеччина, Австрія, Канада, Росія). Бюджетний унітаризм передбачає наявність центральних органів та органів місцевого самоврядування, останніх може бути один, два або три рівні (Франція, Великобританія, Італія, Данія, Норвегія, Іспанія, Швеція, Угорщина, Польща, Румунія, Болгарія).

Відзначено, що ефективна організація державної влади розвинутих країн базується на її децентралізації, водночас поєднаній із сильними інститутами місцевого самоврядування. Автор вважає за доцільне у цьому контексті використати досвід Польщі та Чехії. Водночас зроблено акцент на тому, що децентралізована модель довела свою перевагу над централізованою лише за умови сталого соціально-економічного розвитку. Саме тому у зв'язку з відсутністю в Україні стабільних заходів, спрямованих на сталий соціально-економічний розвиток, процес децентралізації міжбюджетних відносин здійснюється майже непомітними, дуже повільними темпами, хоча деякі спроби робляться (на 2008 рік до складу видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, включено кошти на забезпечення реалізації програм соціально-економічного розвитку регіонів, які раніше фінансувалися за рахунок субвенції з державного бюджету).

Звертається увага на те, що європейська модель місцевого бюджету на відміну від української в основному ґрунтується на податках на майно та різних видах місцевих податків та зборів, які органи влади можуть вводити на конкретні місцеві потреби.

Вбачається за необхідне звернутися до фінансово-правової практики Італії, Франції, Великобританії та інших європейських країн. Досвід Італії, приміром, можна використати при реформуванні податкової системи України і в її рамках з метою розширення власної джерельної бази, запровадити збір за забруднення довкілля, досвід Франції - при запровадженні податку на нерухоме майно (у Франції він функціонує як податок на житло). Характерною особливістю у податковій системі цієї країни є те, що крім основних податків, місцеві органи влади можуть вводити ще додаткові, наприклад, на прибирання території, мито на утримання Торговельно-промислової палати. Така практика спостерігається і в Великобританії.

Зазначається, що в питанні встановлення місцевих податків майже всюди діє принцип, який полягає у наступному: органи місцевого самоврядування користуються правом податкової ініціативи в межах, установлених національним законодавством. Дисертант є прихильником саме такого принципу і вважає за доцільне прийняти Закон України “Про місцеві податки і збори”.

Наводяться приклади країн, в яких місцеві бюджети наділені дуже високою фінансовою автономією, тобто практично не залежать або слабо залежать від бюджету центральної адміністрації. Це Ісландія, США (включаючи штати), Люксембург, Австрія, Швеція. У названих країнах фінансова автономія місцевих бюджетів знаходиться в інтервалі від 99,2 до 72,8% відносно. У Німеччині, Японії, Франції, Фінляндії, Бельгії і Данії фінансова автономія місцевих бюджетів коливається від 68,0 до 56,0%. Основу їх фінансової автономії складають місцеві податки і місцеві надбавки до загальнодержавних податків, тому застосування терміну “податкова автономія” стосовно місцевих бюджетів вищеназваних країн цілком правомірне.

У підрозділі 3.2 ”Напрями удосконалення національного законодавства щодо розширення бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування” вказуються шляхи вирішення організаційно-правових проблем у галузі бюджетного права, у тому числі й тих, що стосуються бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування. Зазначається, що за сучасних умов доходи місцевих бюджетів повинні дозволити у повному обсязі вирішувати завдання, покладені на органи місцевого самоврядування. А це означає, що потрібно проводити роботу спрямовану саме на посилення самостійності місцевих бюджетів.

Аргументується чітка позиція щодо необхідності проведення адміністративно-територіальної реформи, основне завдання якої - розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування різного рівня за принципом субсидіарності та прийняття відповідних законів: “Про територіальний устрій України”, “Про місцеве самоврядування громади, району та регіону” та “Про основні засади державної регіональної політики”.

Наголошується на тому, що вдосконалення бюджетної системи неможливо розглядати у відриві від реформування системи оподаткування. Першим кроком в цьому напрямку має стати остаточне ухвалення Податкового кодексу України.

Особливе місце у зміцненні фінансової основи органів місцевого самоврядування відводиться місцевим податкам і зборам. Автором аналізується чинне законодавство, яке регламентує правове регулювання місцевих податків і зборів в Україні, звертається увага на те, що вказані податки спрямовуються до місцевих бюджетів за правилами, встановленими понад чотирнадцять років тому, згідно з Декретом Кабінету Міністрів України від 20 травня 1993 року №56-93 “Про місцеві податки і збори”, наприклад, розрахунок ставок збору за видачу дозволу на торгівлю та комунального податку обчислюється виходячи із неоподаткованого мінімуму доходів громадян, який протягом багатьох років не змінювався і становить 17 грн. Аналогічна ситуація зі збором на видачу ордера на квартиру, граничний розмір сплати якого Декретом визначено у розмірі 30,0% неоподаткованого мінімуму громадян, внаслідок чого до місцевого бюджету сплачується всього 5 грн.10 коп.

Перелічені види податків є джерелом доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, тобто власними доходами місцевого самоврядування. В результаті переходу суб'єктів на спрощену систему оподаткування місцеві бюджети втрачають значні суми власних доходів, оскільки кошти у вигляді сплати єдиного податку є доходами місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, і використовуються на виконання делегованих повноважень.

Пропозиції щодо встановлення, зміни або скасування переліку місцевих податків і зборів викладено у рубриці “Наукова новизна одержаних результатів”.

Доводиться доцільність запровадження такого важливого податку для місцевих бюджетів, як податок на нерухоме майно. Характеризуються його переваги та недоліки.

У ході дослідження, автор наголошує, що аналогічне важливе значення для місцевих бюджетів відведено доходам місцевих бюджетів, за рахунок яких фінансуються видатки місцевих бюджетів, які визнаються функціями держави і передаються до виконання органам місцевого самоврядування.

ВИСНОВКИ

У результаті дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства та практики його реалізації, теоретичного осмислення наукових праць вчених, сформульовані основні результати і пропозиції, які мають теоретичне та практичне значення.

1. Місцеві бюджети є важливою складовою фінансової системи держави, виступаючи фінансовою основою місцевого самоврядування та виконуючи функції розподілу суспільного продукту, регулювання економічних процесів та стимулювання соціально-економічного розвитку на відповідних територіях. За рахунок коштів місцевих бюджетів фінансуються найважливіші заходи держави в галузі соціально-культурної сфери, зокрема здійснюються видатки на державне управляння, освіту, охорону здоров'я, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру і мистецтво, фізкультуру і спорт. Місцеві бюджети відіграють значну роль у забезпеченні функціонування, житлово-комунального та дорожнього господарства, транспорту, засобів масової інформації тощо.

Результати дослідження свідчать, що в Україні всього 7,0% місцевих бюджетів можна вважати самодостатніми в частині виконання делегованих державних повноважень, решта є фінансово залежними від державного бюджету. Джерела здійснення видатків на реалізацію прав та обов'язків місцевого самоврядування, які мають місцевий характер в загальному фонді місцевих бюджетів складають всього 10,0%, що є свідченням слабкої власної фінансової бази місцевого самоврядування. Такий їх стан є гальмом не тільки економічного розвитку територій, а і причиною розшарування регіонів за рівнями розвитку, зростання соціального напруження, пригноблення місцевої ініціативи, нерозвиненості інститутів місцевої демократії.

2. Неналежне здійснення органами місцевого самоврядування своїх функцій є в значній мірі наслідком недосконалого правового регулюванням доходів та видатків місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин.

3. Автор пропонує внести зміни до БК України у частині перегляду доходів та видатків місцевих бюджетів, що враховуються та не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, що дасть змогу суттєво зміцнити фінансову основу місцевого самоврядування, зокрема:

- перерозподілити податок з доходів фізичних осіб між обласними та районними бюджетами (внести зміни до ч.2 ст.65 та п.1 ч.1 ст.66 БК України);

- плату за землю зараховувати виключно до доходів, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів (внести зміни до п.2 ч.1 та п.2 ч.2 ст.66 і відповідно - п.2 ч.1 ст.69 БК України);

- відмежувати від доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, доходи спеціального фонду (змінити редакцію ст.69 БК України);

- до власних доходів місцевих бюджетів зараховувати податок на нерухоме майно та частину податку на прибуток підприємств (крім податку на прибуток підприємств комунальної власності) - доповнити ч.1 ст.69 новими пунктами;

- здійснювати за рахунок видатків, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів видатки на позашкільну освіту (внести зміни до п.2 ч.1 ст.89 та п.2. ч.1 ст.90 БК України);

- закріпити основні засади розподілу (пропорційно чисельності населення адміністративно-територіальної одиниці) та надання (з врахуванням елементів обов'язкової наявності розроблених та затверджених місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування програм соціально-економічного розвитку; економічної необхідності, доцільності і ефективності цілей програм соціально-економічного розвитку; фінансової обґрунтованості щодо спроможності подальшого утримання за рахунок коштів місцевих бюджетів об'єктів комунальної власності) субвенції на соціально-економічний розвиток - ст.105 БК України викласти у новій редакції.

4. Для досягнення ефективного планування доходів і видатків місцевих бюджетів автором запропоновано змінити значення фінансового нормативу бюджетної забезпеченості і визначити його як рівень фінансового забезпечення делегованих державних повноважень, розрахований на підставі державних соціальних стандартів, і використовується для визначення обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються з місцевих бюджетів до державного бюджету).

5. На підставі позицій вітчизняних учених та аналізу сучасних форм мобілізації ресурсів, які становлять систему доходів місцевих бюджетів та видів видатків на здійснення повноважень, що фінансуються за рахунок коштів місцевих бюджетів сформовано власну думку щодо цих питань, яка полягає у такому:

- доходи місцевих бюджетів - це визначені законом і встановлені щорічними актами про бюджет грошові надходження, що отримуються за рахунок податкових, неподаткових та спеціальних надходжень, а також трансфертів (дотацій, субвенцій), які є необхідними для забезпечення виконання завдань та реалізації функцій, покладених на органи місцевого самоврядування в межах Конституції та законів України;

- в основу класифікації доходів місцевих бюджетів покласти такі ознаки: 1) мету утворення (обов'язкові і добровільні); 2) порядок утворення (централізовані - зосереджені на рівні місцевого бюджету) та децентралізовані - акумульовані на рівні комунальних підприємств, організацій чи установ); 3) юридичну форму надходжень (податкові та неподаткові); 4) економічну природу (власні, закріплені, регулюючі); 5) джерела утворення (від комунального господарства, юридичних осіб, заснованих на недержавній формі власності, громадських організацій та фізичних осіб);

- видатки місцевих бюджетів - це кошти, що спрямовуються на здійснення програм і заходів, пов'язаних з виконанням визначених законом делегованих державних та власних повноважень місцевого самоврядування, джерелом здійснення яких є доходи місцевих бюджетів;

- класифікацію видатків місцевих бюджетів здійснювати за такими ознаками: 1) функціональною (делеговані, власні, обов'язкові, факультативні); 2) за економічною (поточні або споживання, капітальні або розвитку (інноваційні або інвестиційні)); 3) за відомчою (основний критерій: головні розпорядники бюджетних коштів - керівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад).