Державне регулювання у сфері природно-техногенної безпеки України

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ШПИЛЬОВИЙ Ігор Миколайович

УДК 351.78

ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ У СФЕРІ

ПРИРОДНО-ТЕХНОГЕННОЇ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ

25.00.02 - механізми державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: доктор економічних наук, доцент

УДОВИЧЕНКО Володимир Петрович,

виконавчий комітет Славутицької міської ради,

міський голова.

Офіційні опоненти:доктор наук з державного управління, професор Ситник Григорій Петрович,

Апарат Ради національної безпеки і оборони України, завідувач відділу стратегічного аналізу

Департаменту стратегічних розробок;

кандидат наук з державного управління,

старший науковий співробітник

Терент'єва Анна Валеріївна,

Український науково-практичний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф МОЗ України,старший науковий співробітник.

Захист відбудеться “28” березня 2008 p. o 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий “26 ” лютого 2008 p.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.О.Чмига

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Зростаюче техногенне навантаження на навколишнє природне середовище та аномальні зміни деяких параметрів біосфери, атмосфери, гідросфери і літосфери наближають світове співтовариство до критичної межі у його відносинах з природою та ставить питання про можливість виживання вже прийдешніх поколінь.

Забезпечення сталого соціально-економічного розвитку будь-якої держави, в тому числі України, має супроводжуватися формуванням безпечного стану довкілля для життєдіяльності суспільства і кожної людини, забезпеченням прийнятного рівня природно-техногенної безпеки (ПТБ), спираючись на теорію державного управління.

Зважаючи на це, а також на екологічну ситуацію, що склалася в країні, є необхідним здійснення відповідної державної політики, пріоритетними завданнями якої мають бути зменшення кількості надзвичайних ситуацій, пом'якшення їх наслідків, забезпечення прийнятного рівня ПТБ.

Ситуація в даній сфері свідчить, що загострення економіко-екологічної кризи в Україні зумовлено не досить виваженою стратегією держави у сфері природно-техногенної безпеки. Йдеться передусім про політику ліквідаційних підходів до розв'язання проблеми, а не про більш доцільні превентивні заходи. Внаслідок цього з року в рік усе більше матеріальних і фінансових ресурсів спрямовується на ліквідацію надзвичайних ситуацій (НС) природного і техногенного характеру.

Сучасна орієнтація відповідних органів управління на функції швидкого реагування на НС та надання допомоги постраждалому населенню має радикально змінюватись. Успішне вирішення цього питання можливе лише в разі науково обґрунтованого вивчення ситуації, що склалася у сфері ПТБ, та подання конкретних пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення системи її регулювання. Від цього залежить, наскільки повно держава зможе реалізувати конституційні права громадян щодо безпечного довкілля, життєдіяльності та раціонального використання природних ресурсів.

Суттєвий внесок у дослідження проблеми сталого розвитку та забезпечення прийнятного рівня природно-техногенної безпеки зробили українські вчені: О.Ф.Балацький, В.А.Боков, О.І.Відоменко, В.О.Волошин, С.М.Волошин, Б.М.Данилишин, Б.В.Дзюндзюк, С.І.Дорогунцов, А.Б.Качинський, В.В.Ковтун, С.М.Козьменко, О.Ю.Кононенко, Є.С.Лавейкіна, В.С.Луцько, В.А.Одинець, І.М.Підкамінний, О.М.Ральчук, А.В.Степаненко, А.М.Федорищева, Є.В.Хлобистов, В.Б.Швед, В.Я.Шевчук та ін.

Роль державного управління, необхідність створення механізмів державного регулювання, застосування ефективних інструментів державної політики у різних сферах життєдіяльності розглядаються у працях В.Д.Бакуменка, В.М.Вакуленка, В.Є.Воротіна, О.С.Ігнатенка, В.М.Князєва, О.Ю.Лебединської, Ю.П.Лебединського, А.В.Мерзляк, О.Г.Мордвінова, Н.Р.Нижник, Г.П.Ситника, Ю.П.Сурміна, А.В.Терент'євої, В.В.Токовенко, О.О.Труша та інших вчених.

Сучасний стан природно-техногенної безпеки України, існуючі тенденції її розвитку вимагають подальшої розробки та обґрунтування заходів з удосконалення та покращення функціонування систем захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій як важливої ланки природно-техногенної безпеки. Особливої уваги потребує вирішення таких проблем: пом'якшення негативних наслідків НС, і, по можливості, їх кількості; визначення критеріїв оцінки рівня природно-техногенної безпеки; удосконалення механізму державного регулювання та форм управління у цій сфері.

Актуальність та недостатній рівень наукової розробки зазначених проблем щодо регулювання природно-техногенної безпеки і визначили вибір теми дисертаційного дослідження, його мету, завдання та зміст.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконувалась на кафедрі регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом Національної академії державного управління при Президентові України і містить результати наукових досліджень автора, одержаних у процесі реалізації Комплексного наукового проекту “Державне управління і місцеве самоврядування” за темою “Систематизація та удосконалення наукового знання з методології, методів та механізмів державного управління” (номер державної реєстрації РК 0106U004368). Роль автора полягала в узагальненні механізмів та методів державного управління у сфері природно-техногенної безпеки.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є поглиблення теоретико-методологічних основ та удосконалення підходів щодо державного регулювання у сфері природно-техногенної безпеки.

Для досягнення мети було поставлено такі завдання:

встановити рівень дослідженості проблеми державного регулювання у сфері ПТБ на основі системного і порівняльного підходів;

уточнити понятійний апарат у сфері природно-техногенної безпеки, зокрема поняття “безпека”, “природно-техногенна безпека”, “державне управління природно-техногенною безпекою”;

розробити ситуаційну модель управління ПТБ на основі причинно-наслідкового зв'язку подій, що ведуть до НС, як методологічну основу системи управління природно-техногенною безпекою;

розкрити умови та фактори виникнення НС природного і техногенного походження та з'ясувати причини посилення їх негативного впливу;

визначити особливості сучасного стану ПТБ України, використовуючи запропоновані показники оцінки (індивідуальний ризик смертності внаслідок НС, матеріальний збиток регіону від НС, насиченість території регіону НС) та на їх основі провести районування території України за рівнем ПТБ;

дослідити на основі системно-структурного аналізу механізми державного регулювання природно-техногенної безпеки та окреслити основні завдання і напрями удосконалення державного регулювання у цій сфері.

Об'єктом дослідження є природно-техногенна безпека України.

Предмет дослідження - державне регулювання у сфері природно-техногенної безпеки.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що державне регулювання природно-техногенної безпеки сприятиме зниженню економічних збитків та соціальних втрат від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру, а при удосконаленні системи прогнозування - по можливості, їх уникненню.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дисертаційного дослідження є фундаментальні положення теорії державного управління, основоположні законодавчі і нормативні акти України, зокрема Конституція України, закони України, постанови Верховної Ради України, укази Президента України, нормативно-правові документи Кабінету Міністрів України, а також наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених з питань забезпечення та управління природно-техногенною безпекою.

Для досягнення поставленої мети застосовувалися сучасні методи дослідження. Так, на основі системно-аналітичного методу теоретично узагальнено наукові концепції, розробки і пропозиції провідних вітчизняних і зарубіжних вчених, присвячені державному управлінню природно-техногенною безпекою. Для вирішення окремих завдань використовувалися також такі методи: статистичного аналізу - для дослідження особливостей сучасного стану природно-техногенної безпеки; метод порівняльного аналізу - для зіставлення кількості надзвичайних ситуацій у звітному і попередніх роках; проблемно-орієнтований метод - для наукового обґрунтування перспектив удосконалення механізму і форм державного регулювання ПТБ; причинно-наслідкових зв'язків - для дослідження впливу негативних факторів НС на соціально-економічний стан країни та побудови ситуаційної моделі управління ПТБ; картографічний - для аналізу стану ПТБ в Україні; метод динамічних рядів - для аналізу багаторічних даних з метою виявлення змін у часі показників рівня природно-техногенної безпеки; метод сезонних коливань - для дослідження закономірностей розподілу надзвичайних ситуацій природного походження.

Інформаційною базою дослідження слугували аналітичні та статистичні матеріали центральних органів державної влади, Національної академії державного управління при Президентові України, науково-методичні огляди та публікації з питань природно-техногенної безпеки у періодичних виданнях, матеріалах науково-практичних конференцій і семінарів, а також інші інструктивні й нормативні документи, особисті дослідження автора.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що:

уперше:

розроблено типологію механізмів державного регулювання природно-техногенної безпеки України (правовий, організаційний, адміністративний, економічний) на основі виділення їх функціональної спрямованості;

запропоновано ситуаційну модель управління ПТБ на основі причинно-наслідкового зв'язку подій, що ведуть до НС, як методологічну основу системи управління природно-техногенною безпекою;

удосконалено:

сутність понять “безпека”, “природно-техногенна безпека”, “державне регулювання природно-техногенної безпеки” шляхом акцентування уваги на безпеці як результаті діяльності та безперервному процесі реалізації функцій і повноважень держави;

підходи до районування території України за рівнем ПТБ на основі розрахованого інтегрального показника природно-техногенної безпеки регіону, який включає нормовані відносні показники матеріальних збитків від НС, індивідуального ризику смерті внаслідок НС та насиченості території НС;

систему економічних механізмів державного регулювання ПТБ шляхом виокремлення їх типів, а саме обмежувально-контролюючого, стимулюючого, резервування, перерозподілу ризику від НС, на основі взаємодії економічних механізмів з іншими механізмами та стратегічних цілей їх функціонування;

дістали подальшого розвитку:

з'ясування загальних тенденцій характеру змін НС, що виражаються індексом сезонності - для природних НС, нормованим відносним показником рівня техногенної безпеки - для кожного виду НС техногенного походження тощо) як важливого інструменту для адекватного реагування на НС та пошуку оптимальних форм державного регулювання ПТБ;

визначення шляхів удосконалення системи державного регулювання природно-техногенної безпеки України шляхом зміщення основних акцентів на запобігання виникненню НС, підвищення ефективності превентивних заходів, прогнозування НС, удосконалення діяльності аварійно-рятувальних служб, оптимізації економічних механізмів забезпечення ПТБ.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що розроблені й науково обґрунтовані теоретичні положення, висновки за результатами дослідження можуть бути застосовані для удосконалення державного регулювання у сфері природно-техногенної безпеки України.

Теоретико-методологічні підходи до створення системи управління ПТБ впроваджено в навчальний процес у Національній академії державного управління при Президентові України при викладанні навчального модуля “Екстремальні ситуації: прогнозування та ліквідація наслідків” (довідка № 834 від 1 листопада 2005 р.).

Проведений аналіз природних і техногенних джерел небезпеки використаний Радою по вивченню продуктивних сил України Національної академії наук України при розробці Схем-прогнозів розвитку і розміщення продуктивних сил регіонів України (довідка № 25/195-9-4 від 22 березня 2006 р.).

Підходи до планування заходів щодо запобігання, реагування та ліквідації наслідків НС знайшли практичне застосування у діяльності Київської обласної державної адміністрації при розробці превентивних та оперативних планів щодо попередження і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій регіонального рівня (довідка № 11-23-15092 від 1 листопада 2005 р.).

Рекомендації й пропозиції, сформульовані автором на підставі проведеного в роботі аналізу, виявлені в процесі дослідження теоретичні підходи до державного регулювання природно-техногенної безпеки і запропоновані висновки можуть бути використані: у практичній діяльності державних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері природно-техногенної безпеки; у процесі розробки концепції державного управління природно-техногенною безпекою; при складанні навчальних програм, написанні підручників та методичних посібників з державного управління, зокрема державного регулювання природно-техногенної безпеки.

Апробація результатів дослідження. Основні ідеї та положення дисертаційного дослідження доповідались і обговорювались на науково-практичних конференціях, семінарах. Найважливішими з них були: науково-практичні конференції за міжнародною участю: “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, 2002); “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003); “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006); ІІІ Міжнародна науково-практична конференція “Суспільно-географічні проблеми розвитку продуктивних сил України” (Київ, 2004); V Міжнародний науковий конгрес “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2005); щорічна науково-практична конференція “Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (Львів, 2006).

Публікації результатів дослідження. Основні положення дисертації відображені у десяти друкованих роботах, з них 4 опубліковані у фахових виданнях, 6 - у матеріалах конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг роботи становить 221 сторінку. Дисертація включає 5 таблиць, 23 рисунки, і 8 додатків. Список використаних джерел нараховує 227 найменувань і викладений на 21 сторінці.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкрито сутність і стан наукової проблеми, що досліджується, обґрунтовано вибір та актуальність теми, вказано на зв'язок роботи з науковими напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, завдання, об'єкт, предмет, гіпотезу і методи дослідження; охарактеризовано наукову новизну й практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх впровадження та апробації.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні основи державного регулювання природно-техногенної безпеки” - ґрунтовно висвітлені засади природно-техногенної безпеки, розкрито сутність безпеки та небезпеки, встановлено їх взаємозв'язок, здійснено класифікацію джерел, які ініціюють небезпеку, запропоновано методологічні підходи до оцінки безпеки та небезпеки регіону, проведено аналіз наукових досліджень та законодавчо-нормативної бази з проблем природно-техногенної безпеки.

Практично будь-яка господарська діяльність людей пов'язана із ризиком появи надзвичайних ситуацій. Небезпека як об'єктивно існуюча (реальна чи потенційна) можливість впливу на соціальний і природний організми із порушенням рівноваги його складових компонентів та завданням їм шкоди, може ініціюватися джерелами природного, техногенного та соціального походження. Відповідно до генезису здійснено поділ видів небезпеки на групи: природні, техногенні, соціально-політичні та комбіновані. Уточнено та запропоновано підходи до класифікації категорії “безпека” за функціональною діяльністю, за масштабами реалізації небезпеки, за величиною кількісних показників. Доведено, що усунути протиріччя між господарською діяльністю людей та їх потребами в безпеці можливо за умови створення надійної та функціональної системи безпеки. Таку систему можна розглядати як комплекс взаємопов'язаних та взаємодоповнюваних елементів (організаційних, правових, економічних тощо), спрямованих на підтримання безпечного функціонування техносфери, уникнення негативного впливу навколишнього природного середовища на суспільство.

Складовими екологічної безпеки території є техногенна та природна безпеки або ж їх комбінація природно-техногенна, які вказують на захищеність від можливих надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру.

Правильна діагностика подій, що ведуть до надзвичайних ситуацій, розуміння логіки їх розвитку в часі, чітке знання умов виникнення небезпеки дає змогу, з одного боку, своєчасно вжити відповідних заходів захисту, а з другого - розробити алгоритм управління природно-техногенною безпекою.

Управління розглядають як дію, спрямовану на певний процес (об'єкт) із метою забезпечення бажаного перебігу змін. Воно притаманне всім системам матеріального світу: технічним, біологічним і соціальним, здійснюється у всіх сферах життєдіяльності. Не є винятком і природно-техногенна безпека, забезпечення якої належить до такої об'єктивної сукупності суспільних функцій, реалізація яких здійснюється виключно державою. Суспільна зумовленість державного управління ПТБ випливає з його практики як складової організаційної системи, функціонування якої спрямоване на задоволення потреб громадян у безпеці.

На основі концепції причинно-наслідкових подій побудована ситуаційна модель управління природно-техногенною безпекою з метою з'ясування етапів розвитку надзвичайних ситуацій, на яких управлінський вплив дасть змогу отримати максимальний результат (рис. 1).

Рис. 1. Ситуаційна модель управління природно-техногенною безпекою

Ситуаційна модель управління ПТБ дозволяє визначити функціональну структуру системи управління природно-техногенною безпекою. Вона охоплює всю широту проблем, що стосуються надзвичайних ситуацій, включаючи етапи їхнього розвитку. Дана система управління повинна функціонувати в таких режимах: повсякденної діяльності (стаціонарне функціонування); підвищеної готовності (активна підготовка і здійснення превентивних заходів); кризовому (загроза виникнення НС); надзвичайному (дії в надзвичайній ситуації).

На сучасному етапі в теорії державного управління відсутнє чітке тлумачення понять “державне управління природно-техногенною безпекою” та “державне регулювання у сфері природно-техногенної безпеки”. Під державним управлінням ПТБ у широкому розумінні пропонується розглядати діяльність органів і установ усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, судової) з вироблення та здійснення організуючих, регулюючих і координуючих впливів на природно-техногенну безпеку суспільства. У вузькому розумінні державне управління ПТБ можна охарактеризувати як організуючу і творчу діяльність органів виконавчої влади, які здійснюють керівництво державно-політичними, господарськими і соціальними відносинами у сфері природно-техногенної безпеки.

Обидва тлумачення мають право на існування. Так, широке тлумачення державного управління ПТБ прийнятне в разі здійснення аналізу в цілому системи державного управління ПТБ, виявлення його окремих складових (підсистем), тоді як у вузькому тлумаченні терміна робиться акцент на органах виконавчої влади, що справляють управлінський вплив у сфері природно-техногенної безпеки.

У дисертаційній роботі під державним управлінням природно-техногенною безпекою розуміється вид діяльності держави, суттю якого є здійснення управлінського організуючого впливу на цю сферу шляхом використання повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування через організацію виконання законів, здійснення управлінських функцій з метою захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, а також забезпечення реалізації державної політики у сфері природно-техногенної безпеки.

У свою чергу, державне регулювання у сфері природно-техногенної безпеки є сукупністю методів державного управління, які передбачають систему заходів законодавчого, виконавчого і контрольного характеру, що здійснюються державними органами у сфері природно-техногенної безпеки з метою запобігання надзвичайним ситуаціям та пом'якшення їх негативних наслідків.

Метою державного управління природно-техногенною безпекою є створення умов для стійкого стану життєдіяльності суспільства, функціонування його техносфери, самовідтворення навколишнього середовища. З теоретичного погляду проблема управління природно-техногенною безпекою розв'язується через вирішення двох основних, все ще малодосліджених, питань, що стосуються цілісного подання техногенно-природної ситуації як результату господарської діяльності множини різноманітних об'єктів на великій за площею та неоднорідній за природними умовами території і взаємозв'язку техногенно-природної ситуації та механізмів управління природно-техногенною безпекою з конкретними територіальними утвореннями.

Аналіз наукових досліджень з питань природно-техногенної безпеки показав, що ця проблема має міждисциплінарний та багатоаспектний характер. У науковій літературі виділяються природничі, економічні, соціальні, філософські, медичні та управлінські аспекти дослідження природно-техногенної безпеки. Медичний та управлінський напрями дослідження є найбільш “молодими” порівняно з рештою, а тому розроблені менше.

На підставі аналізу і порівняння завдань діяльності щодо забезпечення екологічної і природно-техногенної безпеки з їх нормативно-правовою підтримкою можна зробити висновок, що законодавчо-нормативна база у цій сфері за своєю структурою в основному відповідає напряму діяльності та найбільш важливим сучасним вимогам щодо реагування на надзвичайні ситуації. Разом з тим існує низка особливостей нормативно-правової регламентації природно-техногенної безпеки, зокрема недостатність нормативно-правової бази з питань техногенної та природної безпеки, яка проявляється в переважанні кількості об'єктів нормування над кількістю наявних нормативно-правових документів. Загальний розвиток законодавства України у цілому (внаслідок соціально-політичних змін), погіршення стану техногенної безпеки, виникнення нових техногенно-природних небезпек постійно призводить до появи нормативно неврегульованих питань, швидке вирішення яких гальмується через брак часу, недостатність фахівців відповідної кваліфікації, обмеженість коштів на такі розробки.

Визначено основні напрями розвитку і вдосконалення чинної нормативно-правової бази з питань природної і техногенної безпеки.

У другому розділі - “Сучасний стан та система державного регулювання у сфері природно-техногенної безпеки України” - здійснено аналіз техногенних і природних небезпек, з'ясовано тенденції та характер змін надзвичайних ситуацій, проведено районування території України за рівнем природно-техногенної безпеки, визначено організаційно-функціональну структуру державного регулювання у сфері природно-техногенної безпеки.

Територія України характеризується наявністю великої кількості природних загроз та техногенних джерел небезпеки. Проте слід усвідомити, що наявність джерела небезпеки на певній території ще не означає, що обов'язково має виникнути надзвичайна ситуація, а скоріш свідчить про існування чи можливість утворення конкретної екстремальної ситуації, за якої буде заподіяна шкода.

Зростаюча інтенсивність експлуатації природних ресурсів, підвищення частки застарілих технологій та устаткування, зниження рівня модернізації та оновлення основних фондів збільшують ризик виникнення НС і вимагають пошуку нових шляхів підвищення рівня природно-техногенної безпеки.

Основні причини збільшення кількості НС і, як наслідок, зниження рівня ПТБ мають свої особливості для кожного виду НС, проте їх можна об'єднати в окремі групи: природні, організаційні, технічні, психофізіологічні.

До природних причин, що істотно знижують рівень ПТБ, можна віднести постійне зростання антропогенного впливу на навколишнє природне середовище, високу урбанізацію територій, розміщення об'єктів господарської діяльності та населених пунктів у зонах потенційної небезпеки, аномальні зміни деяких параметрів атмосфери, гідросфери та літосфери.

Організаційними причинами є низька достовірність прогнозування небезпечних природних явищ; згортання заходів щодо запобігання деяким небезпечним природним явищам, зокрема паводкам; нерозвиненість чи відсутність систем моніторингу компонентів природного середовища; низька технологічна дисципліна на виробництвах, особливо екологічно небезпечних, ігнорування вимог екологічних, санітарно-гігієнічних норм та стандартів у промисловості, будівництві, комунальному господарстві, транспорті й інших галузях.

Технічними причинами, що призводять до НС, можна вважати відсутність чи критичний стан гідротехнічних, протизсувних, протиселевих та інших захисних споруд; недотримання або порушення технології виробництва при значній фізичній зношеності більшості основних виробничих фондів підприємств України.

Психофізіологічними причинами виникнення НС є недостатнє виконання або зволікання з виконанням комплексу превентивних заходів, спрямованих на запобігання виникненню НС та зменшення їх наслідків з боку керівників підприємств, а також відсутність належної уваги до цього відповідальних органів державного управління.

Сучасний рівень природно-техногенної безпеки визначається кількістю НС природного та техногенного характеру, їх динамікою та тенденціями до змін. НС природного походження характеризуються сезонними коливаннями. Так, пік кількості НС природного характеру припадає в основному на літні місяці.

Кількість НС техногенного походження в основному визначається рівнем техногенного навантаження території, тому в регіонах з критичним техногенним навантаженням буде велика кількість НС (маються на увазі Донецька, Дніпропетровська, Луганська, Львівська області).

Визначення характеру НС, тенденцій їх змін та розподілу за територією дало змогу провести районування України за рівнем ПТБ (рис. 2).

Рис.2. Рівні природно-техногенної безпеки регіонів

В основу районування території за рівнем ПТБ покладено визначення інтегрального показника рівня ПТБ, який обчислювався за формулою

, (1)

де Dі - інтегральний показник рівня ПТБ і-ї області;

- середній індивідуальний ризик смерті у НС для населення регіону;

- матеріальний збиток регіону внаслідок НС;

- насиченість території регіону НС.

Всі три показники характеризують рівень ПТБ з дещо різних сторін. Отримання єдиного підсумкового, інтегрального показника, що характеризував би рівень ПТБ в області, пов'язане із такими труднощами: величини, до яких віднесені показники різні і вимірюються у різних одиницях; кожен показник має різну значущість при загальній оцінці рівня ПТБ. Для зведення показників до однієї системи оцінки використовувались нормовані відносні показники, які розраховувались формулою

, (2)

де Мн - нормований відносний показник;

Ні - значення показника і-ї області;

Нmax - максимальне значення показника.

На основі такого районування виділяються чотири групи областей за рівнем природно-техногенної безпеки: території з високим, середнім, низьким та критичним рівнем (див. рис. 2).

Використання методології аналізу ризику, за допомогою якої було здійснено порівняльний аналіз природно-техногенної безпеки регіонів України, може дати можливість: визначати пріоритетні напрями стратегії розвитку регіону; науково обґрунтувати прийнятний рівень ризику щодо кожного з них, оптимізувати стратегію забезпечення природно-техногенної безпеки регіонів; провести районування території України за ступенем внутрішніх загроз для життєдіяльності населення з метою більш ефективного розподілу коштів між регіонами (для запобігання нaдзвичaйним cитyaцiям та пом'якшення їх наслідків) і для підвищення безпеки життєдіяльності населення в найнебезпечніших районах країни.

Система державного регулювання у сфері природно-техногенної безпеки, як і будь-яке інше соціальне утворення, складається з функціонально об'єднаних елементів зі специфічними властивостями, що визначають їх місце у структурі цієї системи, тобто формують функціональну структуру державного управління.

У сфері природно-техногенної безпеки функціональна структура включає: систему моніторингу, аналізу ризику і прогнозування НС як основи діяльності зі зниження ризиків надзвичайних ситуацій; систему запобігання НС і механізми державного регулювання ризиків; систему ліквідації НС; систему підготовки керівного складу органів управління, спеціалістів і населення в сфері цивільного захисту.

На практиці функціональна і організаційна структури є єдиним цілим, тобто являють собою організаційно-функціональну структуру державного управління.

У дисертаційному дослідженні організаційно-функціональна структура державного управління розглядається як сукупність органів державної влади в єдності їх функцій, повноважень і організаційних зв'язків, яка справляє цілісний управлінський вплив на суспільну систему чи окремі її сфери.

У третьому розділі - “Удосконалення державного регулювання природно-техногенної безпеки територій” - проведено системний аналіз механізмів державного регулювання природно-техногенної безпеки територій, визначено шляхи підвищення її рівня.

Використання методів планування і прогнозування як функціональних процедур реалізації управління природно-техногенною безпекою є важливою складовою підвищення рівня природно-техногенної безпеки.

Аналіз функцій органів управління, пов'язаних із плануванням комплексів заходів щодо запобігання НС і ліквідації їх наслідків, показує, що існує об'єктивна можливість розробки та використання типових методів і засобів їх реалізації.

Для всіх класів планових заходів (превентивні, профілактичні, розділи оперативного плану) зміст сформованих базових планів також є загальним (типовим). Типізація, тобто виявлення загальних закономірностей і форм представлення сценаріїв надзвичайних ситуацій, превентивних та оперативних планів із запобігання НС і ліквідації їх наслідків, може здійснюватися за такими ознаками: органи управління, об'єкти управління, типові сценарії розвитку ситуації і планових заходів, планування й контроль за виконанням планів.

Можливості типізації створення й контролю виконання превентивних та оперативних планів визначаються алгоритмічною спільністю методів планування операцій (стратегічних, превентивних, оперативних).

Отже, планування заходів щодо запобігання НС та ліквідації їх наслідків дасть змогу забезпечити повноцінне функціонування єдиної державної системи запобігання та реагування на надзвичайні ситуації, сприятиме реалізації державної політики в цій сфері, яка спрямована на максимально можливе, системне та економічно обґрунтоване зниження негативного впливу НС на населення, об'єкти господарювання та довкілля.

Планування заходів у сфері ПТБ спрямоване на їх практичне втілення у механізми державного управління цією сферою. Теорія державного управління розглядає механізм управління як частину загальної системи управління, що забезпечує вплив на фактори, від стану яких залежить результат діяльності суб'єкта управління. Оскільки фактори державного управління можуть мати організаційну, економічну, соціальну, політичну чи правову природу, то комплексний механізм державного управління має являти собою систему організаційних, економічних, адміністративних і правових механізмів.

Розглянувши механізми управління ПТБ, слід зазначити, що у світовій і вітчизняній практиці накопичено багатий досвід використання різноманітних механізмів в даній сфері. Основне значення має система економічних механізмів у поєднанні з іншими механізмами, наприклад організаційним, адміністративним, правовим.

Ефективне застосування механізмів управління природно-техногенною безпекою можливе лише за умов:

віднесення безпеки населення і територій під час НС до проблем виключної важливості для держави і суспільства, а їх розв'язання - до пріоритетів національної безпеки;

комплексного підходу до визначення відповідальності за дії, що призводять до НС техногенного і природного характеру, та розв'язання цієї проблеми на загальнодержавному рівні;

вжиття невідкладних системних заходів щодо створення умов для сталого соціально-економічного розвитку країни;

ефективного міжнародного співробітництва з питань захисту від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.

Ефективне управління визначає певні вимоги до заходів, спрямованих на зниження небезпеки виникнення НС, як головної складової управління природно-техногенною безпекою. Вони мають відповідати вимогам комплексності, універсальності і специфічності, а також бути матеріально і фінансово забезпечені.

Існуюча система цивільного захисту не здатна повною мірою забезпечити захист населення у разі виникнення НС. Недоліками діючої системи різночинних відомчих служб і окремих організацій є розпорошення сил, дублювання зусиль, викривлення інформації, неекономне використання державних коштів.

Щоб знайти вихід із даної ситуації, необхідно вирішити проблеми, які можна згрупувати за окремими напрямами, одним з яких є розгляд та визначення методологічних аспектів управління ПТБ.

Сучасні науково-методологічні підходи та досвід розвинених країн свідчать, що ефективна модель захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій має спиратися на управління ризиками НС техногенного і природного характеру. Запровадження кількісних методів оцінки техногенних і природних ризиків є одним із стратегічних напрямів досягнення у державі прийнятного рівня безпеки для населення, навколишнього природного середовища та об`єктів економіки.

Загальноприйнятою у світовій практиці мірою небезпеки для життєдіяльності населення, функціонування об`єктів економіки є ризик. Застосування показника ризику дає змогу порівнювати дію шкідливих і небезпечних чинників різної природи і різного виду, визначати з урахуванням частки кожного окремого чинника інтегральний ступінь небезпеки будь-якого об'єкта, системи, технології, проекту, діяльності, процесу тощо.

Процес управління безпекою має включати ідентифікацію факторів ризику, оцінку ризику, управління ризиком.

Ідентифікація факторів ризику передбачає виявлення всіх джерел небезпеки (загроз), подій, що ініціюють виникнення аварій або НС, опис об'єкта та існуючих засобів захисту, можливих сценаріїв перебігу подій та їх ранжирування.

Оцінка ризику - ключова ланка визначення рівня небезпеки. Вона має ґрунтуватися на результатах контролю технічного стану небезпечних техногенних об'єктів, даних моніторингу небезпечних геологічних і гідрометеорологічних процесів, стану природних комплексів тощо, статистичних даних про відмови, інциденти, аварії і надзвичайні ситуації техногенного характеру, стихійні природні явища, а також на результатах моделювання відповідних небезпечних подій та ситуацій.

Запровадження розвинутого інституту держави з кількісної оцінки техногенних і природних ризиків створює сприятливе підґрунтя для класифікації всіх господарських об'єктів і зонування територій за ступенем небезпеки та дає можливість застосовувати до них правові норми і державні механізми адміністративного та економічного впливу пропорційно до створюваної ними чи на них небезпеки з метою забезпечення прийнятного рівня ризику для життєдіяльності українського суспільства.

Наявність державного інструментарію для кількісного оцінювання рівня безпеки дає можливість нормувати ризики, визначати їх прийнятні рівні для населення, навколишнього природного середовища та об`єктів економіки, а також ступінь наближення України до європейських стандартів безпечної життєдіяльності.

Процес управління ризиком може ґрунтуватися на виборі рівня ризику в межах від мінімального (який вважається досить малим) до максимально припустимого, який має бути економічно обґрунтованим, виходячи з існуючих обмежень на ресурси і час. Головними елементами цієї діяльності є визначення достатності превентивних заходів для забезпечення стійкості небезпечного об`єкта до зовнішніх впливів та оптимальний розподіл обмежених матеріальних і фінансових ресурсів.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і запропоновано нове вирішення актуального завдання державного регулювання у сфері природно-техногенної безпеки України. Одержані в процесі дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в їх основу, а мета і завдання дослідження дають можливість зробити такі висновки.

1. Системний аналіз вітчизняних та зарубіжних наукових джерел, присвячених проблемам державного регулювання природно-техногенної безпеки, свідчить, що вони належать до найважливіших управлінських та організаційних проблем, які на сьогодні характеризуються недостатнім рівнем вивчення і розв'язання яких зумовлює необхідність ґрунтовних та комплексних досліджень. У науковій літературі можна виокремити природничі, економічні, соціальні, психологічні, філософські, медичні та управлінські аспекти дослідження природно-техногенної безпеки. Медичний та управлінський напрями дослідження є найбільш “молодими”, а тому менше розроблені порівняно з рештою.

Визначено основні напрями розвитку та удосконалення існуючої нормативно-правової бази з питань природної і техногенної безпеки. До них належать:

прийняття і розробка базового законопроекту з проблем природної і техногенної безпеки, спрямованого на законодавче закріплення основних принципів, чинників і методів державного регулювання у цій сфері;

моніторинг сучасного стану нормативно-правової бази про надзвичайні ситуації, зокрема проблем, які потребують правового регулювання, і наслідків впровадження всіх нормативно-правових документів стосовно надзвичайних ситуацій;

створення цілісної, комплексної системи нормативно-правових документів з розвитку єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації природного і техногенного характеру;

постійна робота з приведення чинного законодавства у відповідність із сучасними вимогами і стандартами нормативно-правової бази щодо забезпечення природно-техногенної безпеки за функціональним, галузевим, гуманітарним, юридичним, міжнародним, міжвідомчим і загальнодержавним принципами.

2. Дослідження показало, що з позицій державного управління поняття “безпека” доцільно розглядати як результат діяльності та безперервний процес реалізації функцій і повноважень держави щодо захисту життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і самої держави. Звідси природно-техногенну безпеку пропонується розглядати як сукупність певних властивостей об'єктів природного навколишнього середовища і створюваних цілеспрямованою діяльністю людини умов, за яких з урахуванням природних, екологічних, економічних, соціальних факторів утримуються на мінімально можливому рівні ризику виникнення негативні зміни в природному навколишньому середовищі, техногенний вплив на нього, забезпечується збереження здоров'я, життєдіяльності людей і виключаються віддалені наслідки цього впливу для сучасного і прийдешніх поколінь.

На основі детального вивчення існуючих положень теорії державного управління проведено аналіз понять “державне управління природно-техногенною безпекою” і “державне регулювання природно-техногенної безпеки”. Наведено визначення цих понять. Під першим розуміється процес здійснення управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, суттю другого є застосування системи методів державного управління, що здійснюються органами влади з метою забезпечення на прийнятному рівні природно-техногенної безпеки територій. У свою чергу, державне регулювання у сфері природно-техногенної безпеки розглядається як сукупність методів державного управління, які передбачають систему заходів законодавчого, виконавчого і контрольного характеру, що здійснюється державними органами у сфері природно-техногенної безпеки з метою запобігання надзвичайним ситуаціям та пом'якшення їх негативних наслідків.

3. Методологічною основою системи управління природно-техногенною безпекою може служити ситуаційна модель управління ПТБ. Основною метою побудови даної моделі було визначення етапів розвитку НС, здійснення управлінського впливу на яких забезпечить максимальний ефект підвищення ПТБ. Складовими моделі виступають етапи розвитку НС: фактори небезпеки, вплив несприятливих причин, кризовий стан, порушення безпеки функціонування та режими управління безпекою. Ситуаційна модель управління ПТБ дає змогу визначити функціональну структуру системи управління ПТБ. Відповідно до зазначеної моделі визначено, що дана система управління має функціонувати у таких режимах: повсякденної діяльності (стаціонарне функціонування), підвищеної готовності (активна підготовка і вжиття превентивних заходів), кризовому (загроза виникнення НС), надзвичайному (дії в НС).

4. Територія України характеризується наявністю значної кількості природних загроз та техногенних джерел небезпеки. Наявність джерел небезпеки у поєднанні з уразливістю території сприяють виникненню катастроф, соціально-економічним наслідком яких виступають надзвичайні ситуації. Розподіл надзвичайних ситуацій природного та техногенного походження залежить в основному від гідрометеорологічних умов та техногенного навантаження території. Аналіз цих факторів виникнення НС дає змогу виявити території з несприятливим рівнем ризику НС.

5. Основними причинами виникнення техногенних аварій і катастроф та посилення негативного впливу природних надзвичайних ситуацій в Україні є:

послаблення механізму державного регулювання безпеки у виробничій сфері, зниження стійкості виробництва до аварій унаслідок тривалої структурної перебудови економіки;

недосконалість законодавчої бази, що в нових економічних умовах не забезпечує сталості функціонування виробництва, стимулювання заходів щодо зменшення ризику виникнення надзвичайних ситуацій, пом'якшення їх наслідків, а також відповідальності власників об'єктів підвищеної небезпеки за додержання режиму діяльності;

технічна складність виробництва, великий обсяг транспортування, зберігання й використання небезпечних (шкідливих) речовин, матеріалів та виробів, накопичення відходів виробництва, що становлять загрозу для населення і довкілля;

зношеність основних виробничих фондів, особливо на підприємствах хімічного комплексу, нафтогазової, металургійної і гірничодобувної промисловості, одночасне зниження, а у деяких випадках і припинення оновлення цих фондів;

зниження вимогливості до заходів безпеки й ефективності роботи органів державного нагляду за станом техногенно-екологічної безпеки;

припинення внаслідок фінансових ускладнень реалізації державних програм, що стосувалися реагування на надзвичайні ситуації;

зниження кваліфікаційного і професійного рівня персоналу об'єктів підвищеної небезпеки.

6. Районування території України за рівнем природно-техногенної безпеки може здійснюватись на основі інтегрального показника рівня ПТБ. Для його розрахунку використовуються такі показники: індивідуальний рівень смертності від НС, матеріальний збиток регіонів від надзвичайних ситуацій, насиченість території НС. На основі такого районування виділено чотири групи областей за рівнем природно-техногенної безпеки: території з високим (Житомирська, Закарпатська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Чернігівська області); середнім (Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Львівська, Полтавська, Чернівецька області), низьким (Донецька, Луганська, Миколаївська, Одеська, Черкаська області) та критичним (АР Крим) рівнем.

Аналіз сучасного стану природно-техногенної безпеки показав, що в цілому природно-техногенна безпека України перебуває на межі перевищення допустимого впливу, особливо це стосується Донецько-Придніпровського регіону та окремих областей заходу України. Залежно від причин виникнення НС найбільших матеріальних втрат регіони країни зазнають внаслідок надзвичайних подій природного характеру (метеорологічного, гідрологічного, геологічного тощо); найнебезпечнішими областями за показником нормованого ризику смерті за останній рік є Одеська та Черкаська, які є зонами надзвичайно високого ступеня ризику появи техногенних аварій з великою кількістю загиблих та постраждалих. До того ж Черкаська область за вказаним показником у минулому році також випереджала решту регіонів. Високий рівень смертності спостерігається від НС техногенного характеру. Це стосується, в першу чергу, вуглевидобувної галузі промисловості, яка в останні роки стає дуже небезпечною, а, враховуючи рівень зносу обладнання більшості промислових підприємств, катастрофічною. В Україні індивідуальний ризик смерті внаслідок НС на порядок вищий, ніж у розвинутих країнах - 10 -5 випадків за рік, що, з одного боку, відображає кризовий стан держави в цілому, а з другого - не може задовольняти сучасні світові вимоги і потребує вжиття нагальних заходів на державному рівні щодо поліпшення ситуації у цій сфері.

7. Державне управління природно-техногенною безпекою здійснюється з використанням таких груп механізмів: організаційних, адміністративних, правових, економічних. Основне значення має система економічних механізмів у поєднанні з іншими вищезгаданими механізмами. Ефективне застосування механізмів управління ПТБ можливе лише за умов:

комплексного підходу до визначення відповідальності за посилення дій, що призводять до надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру, та розв'язання цієї проблеми на загальнодержавному рівні;

віднесення безпеки населення і територій під час надзвичайних ситуацій до проблем виключної важливості для держави і суспільства, а їх розв'язання - до пріоритетів національної безпеки;

ефективного міжнародного співробітництва з питань захисту від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.

8. Установлено, що запобігання НС та оперативне реагування на них потребує створення системи комплексного державного моніторингу і прогнозування НС. Ця система виконувала б такі завдання: збирання і підготовку статистичних даних про стан довкілля для запобігання несприятливим наслідкам його змін або їх зменшення, прогнозування НС і вжиття заходів щодо їх запобігання; збирання, обробка і аналіз інформації про джерела НС на потенційно небезпечних об'єктах; розробка і оцінка ефективності заходів щодо запобігання НС і їх усунення, визначення сценаріїв їх розвитку і ліквідації; інформаційне забезпечення органів управління і контролю в сфері попередження і ліквідації НС.

Система комплексного державного моніторингу є інформаційно-аналітичною ланкою територіальної підсистеми ЄДС НС. Загальну координацію діяльності Системи здійснює комісія по НС, загальне керівництво нею - МНС України, а організаційно-методичне забезпечення - створений на базі МНС центр моніторингу, контролю і прогнозування НС.

9. Ефективність діяльності органів державного управління у сфері природно-техногенної безпеки, їх спроможність швидко реагувати на динаміку процесів у країні в сучасних умовах значною мірою можна покращити за рахунок впровадження новітніх інформаційних технологій. Одним із шляхів такого впровадження є створення та подальший розвиток Урядової інформаційно-аналітичної системи з питань надзвичайних ситуацій (УІАС НС), складовими якої мають бути інформаційно-аналітичні системи центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також інформаційні служби підприємств, установ, організацій і об'єктів підвищеної небезпеки із залученням засобів зв'язку і передачі даних.

Подальші дослідження у предметній сфері мають здійснюватися за напрямами розвитку та із застосуванням одержаних результатів і висновків, що сприятиме удосконаленню існуючої системи державного регулювання природно-техногенної безпеки.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Шпильовий І.М. Система управління природно-техногенною безпекою: особливості функціонування // Упр. сучас. містом. - 2003. - № 4/10-12 (12). - С. 43-52.

Шпильовий І.М. Економічний механізм управління природно-техногенною безпекою та можливості його удосконалення // Упр. сучас. містом. - 2004. - № 2/4-6 (14). - С. 132-139.

Шпильовий І.М. Законодавчо-нормативна база управління природно-техногенною безпекою та можливості її удосконалення // Упр. сучас. містом. - 2004. - № 4/10-12 (16). - С. 56-62.

Шпильовий І.M. Державне регулювання природно-техногенної безпеки України на основі ризик-орієнтованого підходу // Державне управління: теорія і практика. - 2006. - № 2. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2006-2/txts/GALUZEVE/06simorp.pdf.

Шпильовий І.М. Техногенно-природна безпека: необхідність управління і можливі стратегії // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, м. Київ, 29 трав. 2002 р.: У 2 т. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Т. 2. - С. 286-288.

Шпильовий І.М. Міжнародне співробітництво у сфері забезпечення природно-техногенної безпеки // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, м. Київ, 29 трав. 2003 р.: У 2 т. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Т. 2. - С. 523-525.

Шпильовий І.М. Проблеми управління природно-техногенною безпекою регіонів // Суспільно-географічні проблеми розвитку продуктивних сил України: Матеріали ІІІ Всеукр. наук.-практ. конф., м. Київ, 20-21 квіт. 2004 р. - К.: ВГЛ Обрії, 2004. - С. 220-221.

Шпильовий І.М. Удосконалення адміністративних механізмів державного управління у сфері природно-техногенної безпеки регіонів // Державне управління та місцеве самоврядування: Тези V Міжнар. наук. конгресу, м. Харків, 23 лют. 2005 р. / Відп. ред. Г.І.Мостовий. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2005. - С. 15-16.