Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(ФГБОУ ВПО «КубГУ»)

Кафедра государственной политики и государственного управления

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Государственная гражданская служба как профессиональная деятельность (на материалах исследования студентов специальности «Государственное и муниципальное управление»)

Работу выполнила В. В. Иванова

Факультет Управления и психологии

Специальность 080504 «Государственное и муниципальное управление»

Научный руководитель,

канд.полит.наук, доц. И. В. Самаркина

Нормоконтролер, преп. А.И. Любецкий

Краснодар 2013



Содержание

Введение

1 Теоретические основы государственной гражданской службы в Российской Федерации

1.1 Законодательные основы государственной гражданской службы в Российской Федерации

1.2 Понятие, сущность и состояние государственной гражданской службы в Российской Федерации

2 Система подготовки государственных гражданских служащих

2.1 Нормативное регулирование подготовки государственных служащих

2.2 Профессиональная подготовка государственных служащих в РФ

3 Государственная гражданская служба как будущая профессиональная деятельность студентов специальности «государственное и муниципальное управление» факультета управления и психологии Кубанского государственного университета

Заключение

Список использованных источников

Приложения



Введение

В современной России одной из наиболее актуальных задач является построение эффективного функционирования государства, преодоление серьезных недостатков в организации и деятельности системы органов государственной власти. Поиск путей решения этой задачи требует модернизации системы государственной гражданской службы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результат по обеспечению эффективного исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Именно государственная гражданская служба призвана реализовывать политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования.

Возрастает роль государственной гражданской службы в современных условиях с учетом того, что от профессионализма, коррупционной устойчивости, умения служащих своевременно и эффективно решать задачи государственного управления, оказывать качественные публичные услуги зависит и эффективное функционирование рыночной экономики, и сохранение социальной стабильности в обществе, и обеспечение и защита законных прав и интересов граждан.

В современных условиях государственная гражданская служба переходит на новый этап развития, в ходе которого предстоит решить не менее важные задачи, которые связаны с совершенствованием системы государственной службы как целостного государственно-правового механизма, а также созданием системы управления государственной службой, внедрением на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышением эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности служащих [1].

В научной литературе справедливо отмечается, что потребность в серьезном научном анализе основных норм действующего законодательства и главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, а также в разработке фундаментальных основ теории ее правового регулирования назрела давно [2].

В настоящее время актуальным вопросом является реформирование системы государственной гражданской службы, направленное на ее улучшение, повышение качества и эффективности работы государственных гражданских служащих, ее совершенствование как целостного государственно-правового механизма.

В изучение государственной службы большой вклад внесли Е.В. Охотский, Ю.Н. Щербаков, В.В. Черепанов, Г.В. Атаманчук. В своих трудах они обобщили накопленный исторический материал, а также дали четкое определение понятию «государственная служба».

Изучение кадровой политики в государственных органах находит отражение в работах профессора В.П. Мельникова, который проводил анализ отечественной практики обеспечения карьеры госслужащего; профессора В.А. Сулемова, который занимался изучением составом кадров в органах государства и управления. Ученые В.Э. Бойков, Т.Н. Зинченко, В.А. Мамцев, Е.В. Охотский исследовали кадровый процесс в органах власти Российской Федерации. В настоящее время изучением кадровых процессов занимаются Б.Д. Лебин, М.Н. Перфильев, А.И. Турчинов. Опираясь на труды этих ученых, можно глубоко проанализировать динамику кадрового процесса в органах государственной власти.

Объектом данного исследования является - государственная гражданская служба в современной России.

Предмет дипломной работы -- содержание и система подготовки профессиональных государственных гражданских служащих в современной России, а также представления о государственной гражданской службе как профессиональной деятельности.

Целью дипломной работы является изучение системы подготовки и содержания государственной гражданской службы как профессиональной деятельности, а также выявление и анализ мнения и представления студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» факультета управления и психологии Кубанского государственного университета о государственной гражданской службе.

В ходе проведенного исследования были поставлены следующие задачи:

ѕ изучение законодательных основ государственной гражданской службы Российской Федерации;

ѕ анализ состояния государственной гражданской службы Российской Федерации;

ѕ изучение нормативной базы подготовки государственных гражданских служащих;

ѕ анализ принципов профессиональной подготовки государственных служащих Российской Федерации;

ѕ выявление цели поступления студентов на специальность государственное и муниципальное управление;

ѕ определение предпочтения студентов в направленности их будущей профессиональной деятельности;

ѕ изучение представления студентов о государственной гражданской службе;

ѕ анализ сложившейся ситуации и предложение методов улучшения качества работы системы государственной гражданской службы.

В ходе исследования были выдвинуты следующие гипотезы:

ѕ в системе государственной гражданской службы имеет место слабая мотивация сотрудников, и одной из главных причин является низкая заработная плата молодых специалистов;

ѕ студенты либо не хотят работать по специальности, либо их карьера в системе государственной гражданской службы краткосрочна, так как перспектива карьерного роста в государственных структурах не столь высока, как в коммерческих.

В исследовании также рассмотрена «Я-концепция», которой уделяется внимание в работах таких авторов, как Б.Г. Ананьев, А.А. Бодалев, Л.И. Божович, А.Н. Леонтьев, А.Г. Спиркин, В.В. Столин, С.Л. Рубинштейн, И.И. Чеснокова и др.

В работе использовано несколько методов сбора данных. Основным является анализ документов.

Эмпирическую базу исследования составила практика изучения федерального законодательства в сфере организации государственной гражданской службы Российской Федерации.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации.

Регулирование отношений в сфере государственной гражданской службы требует логичности, единства и системности законодательства. Обязательным требованием, которое предъявляется к нормативным правовым актам, является их не противоречие Конституции РФ, а также федеральным законам.

Конституция Российской Федерации играет принципиально важную роль в правовом регулировании государственной службы. Именно она определяет, какие руководящие государственные должности Российской Федерации относятся к категории «А», и в чем заключаются их отличия от других государственных должностей (категорий «Б» и «В»). В ней также определена компетенция Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы по назначению на должности и освобождению от должности государственных служащих. Конституция Российской Федерации отражает нормы, касающиеся подбора и расстановки руководящих должностей в государственных органах.

Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает правовой базис организации государственной службы, основы правового положения государственных служащих и порядок прохождения государственной службы. Основная цель этого федерального закона -- создание единой общефедеральной правовой базы государственной службы, а также способствование развитию борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Он направлен не только на повышение требований к государственным служащим и их обязанностям, но и на обеспечение их правовой и социальной защищенности.

Вопрос качественной подготовки специалистов, занятых в сфере государственной службы, сегодня становится все более актуальным, поэтому резко возрастают требования к профессиональным учреждениям, которые занимаются подготовкой государственных служащих. Одной из остро стоящих проблем является нехватка квалифицированных кадров на всех уровнях власти.

Необходимо отметить, что исследований в сфере государственной гражданской службы очень мало, что еще больше обостряет необходимость рассмотрения и анализа существующих проблем.

Практическая значимость проведенного исследования определяется его направленностью на улучшение системы государственной гражданской службы на уровне подготовки будущих специалистов.



1. Теоретические основы государственной гражданской службы в Российской Федерации

1.1 Законодательные основы государственной гражданской службы в Российской Федерации

Гoсудaрcтвенная грaжданская служба -- это профессиональная деятельность граждан России в гражданских органах исполнительной власти, на федеральном и региональном уровнях [3]. Служба в армии и органах правопорядка не является государственной гражданской службой [3][4].

Государствeнная гражданская служба -- это исполнение полномочий федeральных государственных органов, региональных государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности на федеральном и региональном уровнях [3].

Профессиональная деятельность федеральных гражданских служащих оплачивается за счёт средств федерального бюджета, а региональных из бюджета соответствующих регионов.

На конец 2012 года, в федеральных органах исполнительной власти было задействовано и проходило службу около 830 тысяч человек (по всем ветвям власти, включая судебную власть, прокуратуру, без военнослужащих, а также МВД), из них в исполнительной ветви: 486,6 тысячи на федеральном уровне (при этом только 40 тысяч в Москве, а остальные -- это служащие территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти, действующих в регионах) и 223,7 тысяч на рeгиональном уровнe [5]. Доля госслужащих в общeм объёме трудоспособного населения (76,9 млн в 2012 году [6]) составляет 1,1 %.

Замещение государствeнных должностeй или государствeнных должностей субъeктов России не является государственной гражданской службой. Государствeнные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федeрации -- это должности, которые устанавливаются Конституциeй Российской Федерации, а также федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов [7][3]. Перeчень государственных должностей устанавливается указами президента России [8], а перечень региональных государственных должностей конституциями или уставами и законами субъектов Российской Федерации. Так, например, должность федерального министра является государственной должностью, а вот служащие министeрства -- это государственные служащиe, которые обеспечивают исполнение полномочий министра.

Таким образом, гражданская госслужба -- это деятельность в Администрации Президента РФ, в Правительстве РФ, в федеральных органах исполнительной власти, например в министерствах, а также в органах исполнительной власти регионов России, например в администрациях субъектов, в региональных министерствах, также в аппаратах Федерального собрания, то есть в Государственной Думе и в Совете Федерации, а также служба в судах и некоторых других государственных органах.

Государственными гражданскими служащими не являются члeны Совета Федeрации, а также депутаты Государственной Думы, судьи и сотрудники правоохранитeльных органов.

Содeржание и круг нормативных правовых актов, которыми регулируются практически всe вопросы государствeнной службы в Российской Федeрации, прeдопределяются именно условиями возникновeния и рeализации государственно-служебных отношeний. Это прeжде всего, означаeт то, что до решeния вопросов, связанных с замeщением должности и осуществлeнием государствeнными служащими своих полномочий, необходимо чeтко определить систeму органов государственной власти и их внутреннюю структуру, а также утвердить перечень государственных должностeй и классифицировать их по группам и категориям. Также нужно установить объeм функций и полномочий по каждой должности, квалификационные требования, по образованию, опыту и стажу работы по специальности и так далее, к государственным служащим, которые, собственно, и замещают данные должности.

При определении правового положения государственного служащего как участника государственно-служебных отношений в законодательстве должны быть установлены его права и обязанности, а также гарантии, ограничения, которые связаны с государственной службой, поощрения и ответственность.

Вопросы прохождения государственной гражданской службы, способы замещения вакантных должностей, аттестация государственных гражданских служащих, присвоение государственному служащему квалификационных разрядов, прекращение государственной службы специалистом регламентируются правовыми нормами.

Необходимой предпосылкой реализации государственно-служебных отношений является определение конкретных государственных органов и должностных лиц, которым предоставляется право осуществлять прием граждан на государственную службу, а также назначать и перемещать их в должностях, присваивать им квалификационные разряды, например, специальные и воинские звания, классы, чины, дипломатические ранги.

Государственная служба, как и любая другая профессиональная деятельность предполагает наличие кадровой политики. Поэтому важно отметить, что она является довольно важным элементом в работе государственных органов, а именно осуществление государственной кадровой политики, посредством работы с кадрами. Кадровая политика закрепляется в законах, других нормативных правовых актах, посредством которых далее и претворяется в жизнь. Успех кадровой политики прямо зависит и от качества государственного аппарата, от исполнения им законодательства, также от его исполнительской дисциплины. Принятие кадровых решений не является технической функцией руководителя в деятельности системы государственной службы. Как и любой другой процесс, кадровое назначение работника должно строиться на законодательстве Российской Федерации, которое, в свою очередь и определяет правовые основы, порядок формирования и реализации кадровой политики. Что касается правового аспекта, регулирующего государственную кадровую политику, то законодательство Российской Федерации о государственной кадровой политике состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Вернемся непосредственно к государственной службе в Российской Федерации. Помимо всего прочего она включает в себя два вида службы. Во-первых, федеральную государственную службу и, во-вторых, государственную службу субъектов Федерации. Такое деление государственной службы на виды предопределено существованием двух видов законодательства, которое регулирует государственно-служебные отношения. В свою очередь, законодательство о государственной службе состоит из федеральной Конституции, Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», некоторых других федеральных законов и многочисленных различных нормативных правовых актов, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Остановимся подробнее на законодательстве, регулирующем государственно-служебные отношения. Во-первых, это Конституция Российской Федерации, которая играет принципиально важную роль в правовом регулировании государственной службы. Именно она определяет, какие руководящие государственные должности Российской Федерации относятся к категории «А» и в чем заключаются их отличия от других государственных должностей, категорий «Б» и «В». В ней также определен такой аспект, как компетенция Президента, Совета Федерации и Государственной Думы по назначению на должности и освобождению от должности государственных служащих. Конституция РФ содержит также и некоторые другие положения, касающиеся подбора, а также расстановки руководящих кадров государственных органов.

Во-вторых, это Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Он устанавливает правовые основы организации государственной службы, основы правового положения государственных служащих и порядок прохождения государственной службы. Основной целью данного закона является создание единой общефедеральной правовой базы государственной службы, в целях придания ей профессионального характера, а также ее доступности. Закон способствует развитию правовой базы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Также, можно сказать, что данный закон направлен не только на повышение требований к государственным служащим, к их обязанностям, к их профессиональной подготовке и готовности, но и на обеспечение их правовой, а также социальной защищенности. Закон содержит много фундаментальных понятий, например, он поясняет, что такое государственная должность, государственная служба, государственный служащий или квалификационный разряд и др. Закон повышает требования к желающим занять или к тем, кто уже занимает государственные должности. Так, теперь если вы хотите занять государственную должность, вы должны иметь специальное образование, пройти аттестации, или же сдать квалификационные экзамены. Если же вы поступили на государственную службу, то здесь вам тоже придется нелегко, взять хотя бы систему жестких дисциплинарных взысканий, которая вполне в состоянии создать серьезные преграды на пути некомпетентных или недобросовестных служащих, тем самым отсеяв недостойных претендентов.

В ст.5 федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» [4] определен состав нормативных правовых актов, которые собственно и образуют систему законодательства Российской Федерации о гражданской службе, также его источники и их соотношение, структура и их общее содержание. Законодательство о гражданской службе образуют нормативные правовые акты, которые регулируют организацию гражданской службы Российской Федерации и правовое положение гражданских служащих, в том числе и условия и порядок прохождения службы, виды поощрений и ответственность, основания прекращения государственно-служебных отношений и др. В части 1 статьи предусматривается, что данное законодательство строится как двухуровневая система, состоящая из Конституции РФ, федеральных конституционных законов, Федерального закона от 27.05.2003 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», закона №79-ФЗ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ о государственной и гражданской службе и конституций, законов, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, требует единства и системности законодательства, его логичности и стройности. Обязательным требованием, которое предъявляется к нормативным правовым актам, регулирующим деятельность в данной сфере, является их соответствие Конституции РФ, а также федеральным законам.

Конституционные предписания, которые являются основой и исходными для государственного регулирования воплощаются в законодательстве Российской Федерации о гражданской службе, основанном на Конституции РФ. В свою очередь, Конституция Российской Федерации [9] закрепляет такие основы, как:

ѕ верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории РФ;

ѕ разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст.10);

ѕ единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч.3 ст.5);

ѕ обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

ѕ приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст.18);

ѕ равный доступ граждан к государственной службе (ч.4 ст.32);

ѕ некоторые обязанности всех должностных лиц (ч.2 ст.24, ч.3 ст.41, ч.2 ст.46 и др.).

Гражданская служба имеет ряд ограничений. Данные правоограничения касаются лиц, состоящих на государственной службе, а всякое ограничение прав личности допускается только согласно федеральному закону (ст.55 Конституции РФ) [9].

Также, Конституция РФ (п."т" ст.71) [9] устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, тем самым создавая предпосылку формированию двухуровневого законодательства, а именно федерального и законодательства субъектов РФ. Что касается вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, то здесь находятся кадры судебных и правоохранительных органов, а также адвокатура и нотариат (п."л" ч.1 ст.72 Конституции РФ).

Важно отметить, что весьма важное значение имеет положение Конституции РФ (ч. 2 ст. 46) [9] о существующей возможности обжаловать в суд решения и действия, или бездействие, органов государственной власти и должностных лиц. При этом как Конституция РФ, так и иное законодательство (ст. 1 закона РФ от 27 апреля 1993 г. №4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14 декабря 1995 г.)) исходят из того, что в суде можно обжаловать любые действия и решения органов государственной власти и должностных лиц.

Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[3] определяет систему государственной службы, которая включает в себя гражданскую службу, военную службу иправоохранительную службу. Гражданская служба, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Этим она содержательно и структурно отличается от военной и правоохранительной службы, которые формируются только лишь на федеральном уровне и соответственно регулируемых исключительно федеральным законодательством. Важно также подчеркнуть, что правовое регулирование и организация федеральной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации, что же касается гражданской службы субъекта РФ, то ее правовое регулирование находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [3] регулирует весь комплекс базовых вопросов государственной службы, в нем установлены основные принципы организации системы государственной службы в Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих. Данный закон создает условия единой общефедеральной правовой базы системы государственной службы Российской Федерации, придает ей профессиональный характер. Его положения способствуют развитию правовой базы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом центрального и местного чиновничества, а также практикой подбора кадров по принципу личностной преданности. Он направлен на повышение требований к государственным служащим, их обязанностям, на обеспечение их правовой и социальной защищенности. Для гражданской службы основным нормативным правовым актом является закон №79-ФЗ [4].

Касаемо иных федеральных законов, о которых говорится в п.4 ч.1 ст. 5 федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4] как об источниках законодательства Российской Федерации о гражданской службе, то в настоящее время законов, специально посвященных этой теме, пока что еще нет.

В законодательстве о государственной гражданской службе не говорится о регулировании отношений гражданской службы Трудового Кодекса. Приоритет законодательства о гражданской службе, относящейся по своей правовой природе к системе публичного, а именно, преимущественно административного права, перед законодательством о труде, относящемся к сфере частного права, установлен ст.5 федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4]..Трудовой Кодекс и другие акты законодательства Российской Федерации о труде применяются к отношениям гражданской службы не в полном объеме, насколько это могло бы быть возможно, а исключительно в случаях, не урегулированных законом и другими актами федерального законодательства о государственной службе. Среди прочего эти случаи касаются также порядка поступления и нахождения на гражданской службе (гл.4); проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы (ст.22); порядка и условий проведения аттестации гражданских служащих (ст.48). Также, помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, в гл.6 устанавливаются и иные основания увольнения государственного служащего. В гл.11 предусматриваются гарантии правовой и социальной защиты и безопасности государственных служащих.

Наиболее существенные особенности по сравнению с законодательством Российской Федерации о труде касаются прав и обязанностей (ст.14, 15 закона №79-ФЗ) [4], а также их ограничений для гражданских служащих (ст.16, 17 закона №79-ФЗ) [4].

Вместе с тем ст.11 ТК, определяет пределы воздействия трудового законодательства по кругу лиц, ноне включает в число своих субъектов только военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы. Тем самым, можно сделать вывод, что Трудовой Кодекс распространяет свое действие на гражданских служащих в полном объеме. Правда, с учетом положений закона №79-ФЗ.

Часть 5 ст.11 ТК предусматривает, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников устанавливаются ТК и иными федеральными законами. Трудовой Кодекс закрепил специфику статуса гражданских служащих в связи с отдельными условиями реализации их прав на труд лишь в области социально-партнерских отношений и порядка разрешения коллективных трудовых споров. Таким образом, следует констатировать, что принципиальный вопрос о пределах регулирования отношений гражданской службы законодательством о труде и законодательством о государственной службе до конца еще не решен.

Важную роль в регулировании отношений, которые связаны с гражданской службой, играют указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

В количественном и, самое главное, в оперативном отношении как раз именно акты Президента РФ составляют важнейший источник правового регулирования гражданской службы. Несмотря на очень важное значение указов Президента РФ в регулировании отношений в сфере гражданской службы, они имеют подзаконный характер. Юридически это означает, что они должны соответствовать Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Закону №79-ФЗ, другим федеральным законам, затрагивающим вопросы гражданской службы. При использовании указов Президента РФ правоприменитель обязан оценивать их с точки зрения соответствия федеральным законам Российской Федерации. Если по одному и тому же вопросу имеются нормы закона и указа, правоприменитель обязан следовать закону.

Внушительная часть указов Президента РФ относится к организации государственной службы, и в частности гражданской службы. В их числе на сегодняшний день наиболее важными являются указы Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 "О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" и от 12 декабря 2005 г. №1437 "О продлении срока реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" на 2006-2007 годы". Указы определяют задачи и основные направления реформирования государственной службы РФ. Реализация Программы в настоящее время продолжается. Проводимые меры способствуют созданию целостной системы государственной службы Российской Федерации по уровням и видам на основе единства принципов, требований, законодательных ограничений, оплаты и основных социальных гарантий государственных служащих, в том числе на федеральной гражданской службе, а также на гражданской службе субъектов Российской Федерации, обеспечивающей равные условия прохождения гражданской службы, усилению взаимосвязи муниципальной и гражданской службы.

В целях обеспечения условий для эффективного, качественного и добросовестного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. №885 утверждены Общие принципы служебного поведения государственных служащих.

Сохраняют свое действие указы Президента РФ, изданные по вопросам организации государственной службы также и в предшествующие годы. Так, для систематизации государственных должностей Российской Федерации Президент РФ указом от 11 января 1995 г. №32 утвердил Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, законами РФ и РСФСР.

В целях совершенствования нормативной правовой базы в сфере государственной гражданской службы Президентом РФ издано значительное число указов, направленных на реализацию мер закона. Среди них:

ѕ указ Президента РФ от 27 сентября 2005 г. №1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих";

ѕ указ Президента РФ от 30 мая 2005 г. №609 "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела";

ѕ указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. №159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации";

ѕ указы Президента РФ регламентируют основные вопросы прохождения гражданской службы, в их числе указы Президента РФ от 1 февраля 2005 г. №110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации"; от 1 февраля 2005 г. №111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)"; от 1 февраля 2005 г. №112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" и др.

Все указы Президента РФ содержат, как правило, нормы прямого действия и адресованы правоприменителю как на федеральном, так и региональном уровнях гражданской службы.

Важная роль в организации гражданской службы принадлежит Правительству РФ, постановления которого, так же как и указы Президента РФ, имеют подзаконный характер.

Федеральное правительство принимает правовые и организационные меры по исполнению законов и президентских указов о гражданской службе. Они образуют существо повседневного управления гражданской службой. Так, Правительством РФ утвержден график разработки проектов нормативных правовых актов во исполнение закона №79-ФЗ. Правительством РФ определен порядок формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти, а также взаимодействия этих федеральных органов с министерствами и образовательными учреждениями, осуществляющими переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих. Правительство Российской Федерации ежегодно утверждает государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти.

В целях упорядочения структуры и штатов Правительством РФ регламентируется порядок определения количества высших, главных, ведущих и старших должностей государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти. Подобного рода постановления принимались Правительством РФ по отдельным федеральным органам исполнительной власти. Постановлениями Правительства РФ устанавливаются дополнительные льготы работникам центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ в соответствии с указами Президента РФ от 1 февраля 2005 г. №110-112 обеспечивает финансирование расходов, связанных с проведением аттестации федеральных гражданских служащих, проведением квалификационных экзаменов и проведением конкурсов на замещение вакантных должностей федеральной гражданской службы. Им также утверждена форма анкеты, подлежащая представлению гражданином Российской Федерации, изъявившим желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы.

В числе иных нормативных правовых актов, а именно среди источников законодательства о гражданской службе, следует упомянуть уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных государственных органах и подразделениях, содержащие нормы о статусе соответствующих должностных лиц; а также административные и должностные регламенты, служебные инструкции, которые утверждаются государственными органами.

Большая часть уставов о дисциплине в отдельных отраслях государственного управления утверждена постановлениями Правительства РФ. Как правило, упомянутые нормативные правовые акты распространяют свое действие лишь на определенных гражданских служащих, включая ответственных лиц центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, однако только в той части, в которой они осуществляют свои служебные функции в конкретной сфере профессиональной деятельности. Так, Правительство РФ утвердило Устав о дисциплине работников морского транспорта (см.: Постановление Правительства РФ от 23 мая 2000 г. №395), Устав о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской Федерации (см.: Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. №708), Устав о дисциплине экипажей судов обеспечения Военно-Морского Флота (см.: Постановление Правительства РФ от 22 сентября 2000 г. №715).

В настоящее время функции государственной политики и нормативного правового регулирования в сфере гражданской службы осуществляет Минздравсоцразвития России. Акты данного федерального органа исполнительной власти имеют очень важное значение как для регулирования данного круга общественных отношений, так и для правоприменительной практики в этой сфере. Начиная с 2005 г. Министерством изданы достаточно актуальные правовые акты, которые касаются целого ряда комплексных вопросов, например таких, как составление должностных регламентов, порядок оформления дел по присвоению классных чинов, или например введение новых категорий должностей гражданской службы в организационно-штатном расписании федеральных государственных органов. В числе таких актов стоит привести в пример письмо Минздравсоцразвития России от 18 сентября 2006 г. №5350-Пр, посредством которого в федеральные государственные органы были направлены Рекомендации по отнесению лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, к категории "обеспечивающие специалисты". Актуально востребованными практикой деятельности федеральных государственных органов являются правоприменительные акты Минздравсоцразвития России, направленные на реализацию законодательства о гражданской службе. Правовым актом, обеспечивающим осуществление ведомственного контроля, стал Приказ от 11 ноября 2005 г. №674 "О проведении контрольных мероприятий по исполнению в Минздравсоцразвития России и находящихся в его ведении федеральных службах и федеральных агентствах положений Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и изданных в его развитие нормативных правовых актов".

Субъекты Российской Федерации вправе иметь свое законодательство о гражданской службе, что позволяет создать многообразие в системе гражданской службы, а также сохранить единство принципов как правового статуса гражданских служащих, так и ее организации.

Конституции некоторых республик Российской Федерации признают, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба республики - в ведении республики (ст. 61, 63 Конституции Республики Бурятия).

Обновленные уставы некоторых краев, областей содержат самостоятельные разделы о государственной (муниципальной) службе (гл. XI Устава Липецкой области; гл. IX Устава Свердловской области; гл. V Устава Курганской области и др.). В указанных Уставах определяется, что государственная служба в области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и области их задачи и функции.

Любая государственная должность включается в реестр (перечень), учреждается и ликвидируется в порядке, предусмотренном федеральными и региональными законами.

В уставах краев и областей предусматривается, что требования для занятия государственных должностей определяются федеральными и краевыми (областными) законами и содержанием должностных обязанностей служащего.

В субъектах Российской Федерации действуют федеральные гражданские служащие и гражданские служащие регионального уровня. Правовой статус первых определяется законодательством РФ, вторых - федеральным и региональным законодательством.

В уставах предусматривается, что гражданские служащие ответственны за свои решения и действия. Мера их ответственности устанавливается федеральными и региональными законами. Ущерб, причиненный неправомерными решениями и действиями гражданских служащих, возмещается государственным органом, в котором состоит служащий, на основании решения суда общей юрисдикции или арбитражного суда.

Важное место в уставах краев, областей занимают гарантии осуществления гражданскими служащими своих обязанностей. Например, в Уставе Свердловской области (ст.85) предусматривается, что в области гарантируются условия, необходимые для сохранения достоинства и успешного выполнения гражданскими служащими должностных обязанностей, включая: защиту служащего и членов его семьи от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий, связанных с его служебными полномочиями; обязательное государственное страхование от ущерба здоровью, имуществу, связанного с осуществлением служебных функций.

Гражданским служащим краев, областей за счет их бюджета и внебюджетных фондов производятся компенсационные выплаты и надбавки за особые условия службы, транспортные расходы и иные выплаты, определяемые федеральными и краевыми, областными законами (см., например, ст.141 Устава Курганской области).

Гражданские служащие субъектов РФ имеют право обращаться в суд за защитой своих прав, связанных с выполнением должностных обязанностей. В настоящее время практически все субъекты РФ приняли законы о гражданской службе своего уровня, что значительно упрощает законодательство о гражданской службе и обеспечивает удобство его применения. Законы субъектов РФ в соответствии с законом №79-ФЗ регламентируют отдельные вопросы организации гражданской службы, а также регулируют некоторые вопросы правового положения лиц, замещающих должности гражданской службы субъекта РФ.

Законами субъектов РФ учреждаются должности гражданской службы и утверждаются их реестры, устанавливается порядок присвоения классных чинов гражданской службы субъекта РФ, регламентируются квалификационные требования к должностям гражданской службы и другие вопросы.

Комментируемая статья не включает в состав данного законодательства акты о муниципальной службе, даже если эти вопросы регламентируются в законах о гражданской службе субъектов РФ. Между тем некоторые субъекты РФ включают в свои законы также и отдельные установочные нормы о муниципальной службе. И такой подход следует считать обоснованным, а именно, имея в виду основополагающие принципы, которые закреплены ст.7 закона, о взаимосвязи гражданской и муниципальной службы.

Для гражданских и муниципальных служащих должны быть установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской и муниципальной службы, ограничения и обязательства и др. (см. комментарий к ст.7). Российская Федерация вправе вводить общие установочные нормы и по другим вопросам не только гражданской, но и муниципальной службы, в соответствии с которыми субъекты РФ вправе осуществлять собственную правовую регламентацию обеих сфер.

Правотворческий процесс формирования федеральной нормативной базы для фактически функционирующей муниципальной службы продолжается. Ее необходимость вытекает из ст.2, п. "н" ч.1 ст.72 Конституции РФ и прямо определена в ст.4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящей регулирование основ муниципальной службы к полномочиям органов государственной власти РФ. Установление федеральным законом пределов правового регулирования муниципальной службы субъектами РФ необходимо для обеспечения конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления в соответствии со ст.12, ст.132 и 133 Конституции РФ.

В настоящее время принят Федеральный закон от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", который вступил в силу 1 июня 2007 г. Он развивает и конкретизирует положения вышеназванного закона №131-ФЗ. Закон №25-ФЗ определил правовые основы муниципальной службы, закрепляя ее взаимосвязь с гражданской службой. В соответствии с Федеральным законом субъекты РФ должны принять свои законы о муниципальной службе. С принятием этого Федерального закона утрачивает силу Федеральный закон от 8 января 1998 г. №8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

В ч.2 статьи 5 закона №79-ФЗ указано, что в число источников законодательства о гражданской службе включаются ратифицированные Российской Федерацией международные договоры. Данное положение закона соответствует ч.4 ст.15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Федеральный закон от 15 июля 1995 г. №101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (ст.2) определяет термин "международный договор Российской Федерации" как означающий международное соглашение, заключенное Российской Федерации с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Это определение соответствует положениям Венской конвенции о праве международных договоров (23 мая 1969 г.) и Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями (21 марта 1986 г.).

Международные договоры РФ в соответствии с вышеназванным законом заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).

Российская Федерация является участником значительного числа международных договоров, которые создают регулирование отношений, связанных с гражданской службой. К ним, в частности, относятся:

ѕ всеобщая Декларация прав человека (принята 10декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН);

ѕ международный пакт об экономических социальных и культурных правах (принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. СССР подписал Пакт 18 марта 1968 г. С заявлением. Пакт вступил в силу для СССР 3 января 1976 г.);

ѕ международный пакт о гражданских и политических правах (принят от 16 декабря 1966 г. Генеральной Ассамблеей ООН. СССР подписал Пакт 18 марта 1968 г. с заявлением. Пакт вступил в силу для СССР 23 марта 1976г.).

В число международно-правовых актов, а именно источников правового регулирования государственной гражданской службы входят конвенции и рекомендации Международной организации труда (МОТ), которая, в свою очередь, является специализированным учреждением ООН. Среди таких источников можно выделить следующие:

ѕ конвенцию МОТ 1948 г. об организации службы занятости (Россия не ратифицировала Конвенцию);

ѕ конвенцию МОТ 1978 г. о трудовых отношениях на государственной службе (Россия не ратифицировала Конвенцию);

ѕ конвенцию МОТ 1978 г. о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (Россия не ратифицировала Конвенцию);

ѕ конвенцию МОТ 1981 г. о содействии коллективным переговорам (Россия не ратифицировала Конвенцию);

ѕ конвенцию МОТ 1988 г. о содействии занятости и защите от безработицы (Россия не ратифицировала Конвенцию).

Ч.2 ст.5 федерального закона №79-ФЗ в соответствии с Конституцией РФ (ч.4 ст.15) придает важнейшее значение правилам международного договора перед нормами внутреннего закона. При этом указано, что если ратифицированным Российской Федерацией международным договором установлены иные правила, чем те, что предусмотрены законом, то применяются правила международного договора.

Указанные положения закона предопределяют большое значение международных договоров именно для развития правового регулирования отношений в сфере гражданской службы РФ.

1.2 Понятие, сущность и состояние государственной гражданской службы в Российской Федерации

Государственная гражданская служба в Российской Федерации законодательно регулируется Конституцией Российской Федерации [Госслужба в Конституции России: ч. 4, ст. 32; п.«т» абз.2 ст.71; ст.97] [9] и федеральными законами, например, такими как:

ѕ федеральный закон «О системе государственной гражданской службы» (от 27.05.2003 № 58-ФЗ)[3] -- он определяет основные понятия и принципы государственной службы и делит её на три вида. Виды государственной службы, в Российской Федерации, согласно федеральному закону: государственная гражданская служба, правоохранительная служба и военная служба;

ѕ также, федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ)[4], который детально регулирует вопросы государственной гражданской службы, включая также запреты и ограничения, а также порядок трудоустройства и поступления на государственную гражданскую службу. Вопросы, которые связаны с осуществлением деятельности государственных служащих и не охвачены данным законом, регулируются общероссийским трудовым законодательством.

Кроме того, также существует подзаконная нормативная правовая база, которая регулирует отдельные стороны и вопросы государственной службы. Таковыми являются, например, указы Президента России, постановления Правительства России, а также различные нормативные правовые акты регионов Российской Федерации.

Перейдем непосредственно к сущности и состоянию государственной гражданской службы. Что касается численности государственных гражданских служащих, то по данным Росстата, на 1 октября 2012 года, должности государственной гражданской службы замещало около 830 тысяч человек [5](см. Приложение А).

Теперь поговорим более подробно о должностях государственной гражданской службы. В государственных органах должности имеют очень точную, упорядоченную структуру, которая определена законодательством, а именно федеральным и региональным, и в свою очередь четко разделена на группы и категории. Также можно заметить, что существует отличие штатной структуры государственных органов от большинства коммерческих организаций и оно как раз заключается в том, что независимо от направления работы какой-либо конкретной организации, названия должностей все равно являются одинаковыми, независимо от того, что они находятся в различных подразделениях. Например, так ставка «ведущий консультант» присутствует также и в отделе пресс-службы, например, Департамента управления делами и в отделе писем управления по работе с обращениями граждан, Департамента внутренней политики. Специфических названий должностей, которые бы включали сферу деятельности и отражали ее направленность, на гражданской государственной службе увы, не существует.

Таким образом, все должности распределены одновременно и по категориям, и группам внутри этих категорий, для более четкого и слаженного разграничения полномочий и повышению эффективности работы аппарата государственной гражданской службы. Точное наименование должностей устанавливается именно указом Президента России в виде «Реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации». С учётом предусмотренных Реестром должностей, руководитель органа власти утверждает структуру ведомства и также определяет штатное расписание для его подразделений (см. Приложение Б).

Также существует такое понятие, как классные чины. Классный чин -- это звание, ранг, государственного гражданского служащего, которое присваивается ему в соответствии с замещаемой должностью, а если постараться быть точнее, то в соответствии с группой должностей, по результатам квалификационного экзамена [4].