Реформування служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративну діяльність

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія внутрішніх справ України

УДК 343.9

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право

Автореферат дисертації

на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Реформування служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративну діяльність

Фелик Василь Іванович

Київ - 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі теорії та практики управління органами внутрішніх справ Національної академії внутрішніх справ України.

Науковий керівник доктор юридичних наук професор, Заслужений юрист України, Голосніченко Іван Пантелійович, професор кафедри конституційного та адміністративного права Київського Університету ім. Тараса Шевченка.

Офіційні опоненти:

- доктор юридичних наук, професор Остапенко Олексій Іванович, Львівський інститут внутрішніх справ, перший проректор,

- кандидат юридичних наук, доцент Нікітенко Олександр Іванович, Луганська академія МВС України, начальник кафедри адміністративного права.

Провідна установа Національна юридична академія ім. Ярослава Мудрого (м. Харків).

Захист відбудеться "28" травня 2003 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.007.03 у Національній академії внутрішніх справ України (03035, Київ-35, пл. Солом'янська, 1).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України (03035, Київ-35, Солом'янська пл. 1).

Автореферат розісланий "8" грудня 2002 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Лук'янчиков Є.Д.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Демократизація українського суспільства, перехід економіки нашої країни до ринкових відносин, прийняття нової Конституції України, яка закріпила основні права і свободи громадян та напрями розвитку держави, вимагає кардинальних змін структури виконавчої влади, проведення адміністративної реформи в Україні. Крім того, адміністративна реформа передбачає не лише вдосконалення системи цих органів, але і достеменне покращення правового регулювання відносин сфері охорони громадського порядку та громадської безпеки і, що є найголовнішим, їх реалізації.

Перехід від планової економіки до ринкових відносин зумовив глибокі зміни в системі виконавчої влади сфері управління економікою. Проголошення в Україні принципу верховенства права, визнання найважливішими цінностями людини її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки, а також визнання і гарантування Конституцією України місцевого самоврядування та інших демократичних чинників зумовили необхідність реформування і органів виконавчої влади, які здійснюють управління в адміністративно-політичній сфері й зокрема органів внутрішніх справ.

В Україні розроблена і впроваджується в життя Концепція адміністративної реформи як стратегічний документ перетворення виконавчої влади в дійовий механізм державного управління, створення організаційних умов для надання громадянам України та іншим особам управлінських послуг з метою задоволення їх прав і свобод. Складовою системи заходів щодо реформування виконавчої влади є реформування органів внутрішніх справ. Концепція адміністративної реформи вважається програмою загальних перетворень у сфері державного управління. Реформування кожної галузі управління потребує власного наукового обґрунтування. Не є винятком і галузь внутрішніх справ, як одна із найважливіших, де права і свободи людини та громадянина реалізуються, а інколи і порушуються. Саме це спонукає до вивчення відповідності організації системи органів внутрішніх справ новим завданням та напрямам їхньої діяльності. Попередні дослідники, які вивчали організацію і діяльність органів внутрішніх справ стосовно необхідності їх реформування (Ю.Ф. Кравченко, М.І. Ануфрієв, М.І. Іншин та ін.) дійшли висновків про необхідність вдосконалення системи і структури органів внутрішніх справ. Однак дослідження Ю.Ф. Кравченка на рівні кандидатської дисертації питань реформування органів внутрішніх справ зачепило проблему вдосконалення служб міліції, що здійснюють адміністративну діяльність, лише на рівні загального, основна увага приділялась реформуванню процесу управління у боротьбі зі злочинністю. Так само можна сказати і про підготовлену ним книгу "Міліція України", в якій є розділ, де акцентується на реформуванні органів внутрішніх справ. М.І. Ануфрієв присвятив кандидатську дисертацію вивченню шляхів вдосконалення кадрового забезпечення органів внутрішніх справ. М.І. Іншин вивчав проблеми управління та правового регулювання вивільнення працівників органів внутрішніх справ. М.В. Корнієнко 2000 р. здійснив наукове дослідження проблем удосконалення управління силами і засобами органів внутрішніх справ під час проведення масових заходів та інших ускладненнях оперативної обстановки в сфері охорони громадського порядку. Наукове комплексне дослідження служб міліції, що здійснюють адміністративну діяльність на предмет необхідності їх реформування в умовах незалежної української держави не проводилося. Цей сегмент організації й діяльності органів внутрішніх справ досліджується вперше.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження перебуває у безпосередньому зв'язку з програмою наукових досліджень, яку виконує Національна академія внутрішніх справ України, а також з плановими темами кафедри теорії та практики управління в органах внутрішніх справ (п. 146 Плану науково-дослідницьких та дослідно-конструкторських робіт на 2002 р.). Дисертація виконана у межах планів наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (п. 3.1), пріоритетних напрямів фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 рр. Крім того, цей напрямок досліджень отримав своє підтвердження і в Указі Президента України "Про заходи щодо подальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян" від 18 лютого 2002 р. №143/2002.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу наукових розробок, узагальнення правозастосовчої практики, вітчизняного і зарубіжного досвіду виявити стан організації й правового регулювання адміністративної діяльності органів внутрішніх справ та визначити закономірності реформування служб міліції, що її здійснюють, розробити пропозиції щодо створення ефективної системи служби громадської безпеки.

Із зазначеної мети дослідження визначено такі конкретні завдання:

проаналізувати адміністративну діяльність органів внутрішніх справ в адміністративно-політичній сфері управління для виявлення закономірностей, що зумовлюють його оновлення;

виявити пріоритетні напрями розвитку відносин громадського порядку, інтересів різних суб'єктів правовідносин стабільності і непорушності;

проаналізувати правовідносини безпеки дорожнього руху, як складову громадської безпеки, для виявлення таких, що мають у своєму змісті опосередковані відношення до забезпечення безпеки громадян і в процесі реформування органів внутрішніх справ можуть бути переглянуті на предмет зміни суб'єктів цих правовідносин;

вивчити сучасне організаційне становище служб міліції, що здійснюють зовнішньосистемну адміністративну діяльність органів внутрішніх справ;

переглянути функції пожежної безпеки, охорони майна фізичних і юридичних осіб, життя та здоров'я громадян на договірних засадах на предмет їх належності адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;

обґрунтувати доцільність створення міліції місцевого самоврядування як один із чинників посилення охорони громадського порядку;

проаналізувати стан урегульованості нормами права адміністративної діяльності органів внутрішніх справ та виробити пропозиції щодо його вдосконалення;

визначити основні напрями реформування служб міліції, що здійснюють адміністративну діяльність.

Об'єктом дослідження стали адміністративно-правові відносини громадського порядку та громадської безпеки, а також організації служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративну діяльність.

Предметом дослідження є закономірності розвитку служб органів внутрішніх справ, система і структура підрозділів міліції, що здійснюють адміністративну діяльність, матеріали їх практики, правові акти, які регулюють цю діяльність та чинники, що зумовлюють реформування зазначених служб.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційної роботи стали загально визначені наукові критерії об'єктивності та дослідницькі методи, що на них ґрунтуються. Для дослідження еволюції понять "громадський порядок", "громадська безпека", "адміністративна діяльність", "служба органів внутрішніх справ", а крім того функцій, форм і методів управлінської діяльності широко використовувалися такі методи наукового пізнання, як аналогія та аналіз.

Для порівняння сучасного стану окремих напрямів адміністративної діяльності органів внутрішніх справ з минулими роками, зокрема стану охорони громадського порядку, забезпечення безпеки дорожнього руху застосовувались аналітичний, формально-логічний, порівняльно-статистичний методи. Використовувались також методи спостереження, анкетування, опитування та інші, які були не лише основним інструментом відбору фактичного матеріалу, а й умовою досягнення поставленої автором мети.

Основним був формально-логічний метод, при цьому найчастіше дисертантом використовувались такі прийоми цього методу, як опис та аналіз.

Ця праця підготовлена з урахуванням теоретичних досліджень, які виконали В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, А.А. Богданов, І.І. Веремеєнко, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, В.М. Горшенєв, Є.В. Додін, М.І. Єропкін, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, А.П. Клюшніченко, Ю.М. Козлов, В.К. Колпаков, Р.А. Калюжний, В.М. Марчук, Є.Б. Кубко, Б.М. Лазарєв, В.Д. Резвих, О.Є. Луньов, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, О.І. Остапенко, Р.С. Павловський, І.М. Пахомов, Г.І. Петров, М.С. Студенікін, Ю.О. Тихомиров, Ю.С. Шемшученко, В.К. Шкарупа, О.М. Якуба та інші.

Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали служб МВС України, що здійснюють адміністративну діяльність, результати опитування 133 працівників міліції громадської безпеки, 143 працівників ДАІ, 120 осіб начальницького складу Державної служби охорони, 132 підприємця, 467 водіїв автотранспортних засобів.

Наукова новизна одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що у цій науковій праці вперше комплексно вивчається проблема організації і діяльності служб ОВС, що здійснюють адміністративну діяльність на предмет виявлення закономірностей, які зумовлюють напрями реформування міліції громадської безпеки.

На основі проведеного дослідження сформульовано низку понять, положень, висновків та пропозицій, до найбільш значущих з яких можна віднести:

поглиблене аргументування поняття управління в адміністративно-політичній сфері, що розглядається як діяльність з організаційного обслуговування громадян, надання їм управлінських послуг;

визначення поняття управління в адміністративно-правовій сфері та поняття адміністративної діяльності в сучасних умовах, яке має завдання забезпечення прав та свобод громадян у сфері громадського порядку і громадської безпеки;

обґрунтування дуалістичності природи інтересів у сфері громадського порядку, зміни пріоритетів відносин у цій сфері;

результати аналізу відносин безпеки дорожнього руху, складової частини громадської безпеки, що зумовлює функціонування служби ДАІ в системі органів внутрішніх справ;

пропозиції щодо повного регулювання правовідносин громадського порядку в єдиному адміністративно-правовому акті - Законі України "Про охорону громадського порядку" та концептуальні положення цього закону;

положення стосовно необхідності перегляду норм Закону України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі" у зв'язку із новою класифікацією злочинів у Кримінальному кодексі України;

пропозиції щодо доцільності вдосконалення правового регулювання адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ;

концептуальні положення з основних напрямів вдосконалення адміністративно-правового реформування дозвільної системи в Україні;

визначення основних завдань Департаменту Державтоінспекції України та класифікація функцій цієї служби;

обґрунтування необхідності скасування приймальників-розподільників для осіб, затриманих за бродяжництво, правового визначення протиправності бродяжництва та його поняття;

пропозиції щодо запровадження в Україні Єдиного державного реєстру фізичних осіб та їхньої реєстрації й передачі його ведення та здійснення інших функцій паспортної системи Міністерству юстиції України;

висновки щодо необхідності реформування служби ДАІ на власній основі та в системі МВС України;

обґрунтування закономірностей об'єднання підсистем МВС України - Департаменту адміністративної служби міліції та Департаменту Державтоінспекції

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що положення і висновки проведеного дослідження створюють підґрунтя для подальшого поглибленого теоретичного вивчення можливостей вдосконалення організації адміністративних служб міліції.

Пропозиції автора можуть бути використаними при реформуванні підрозділів міліції, що здійснюють адміністративну діяльність, розробці проектів Законів України: "Про міліцію місцевого самоврядування", "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі". Запропонований дисертантом підхід до викладення нормативного матеріалу може бути використаний при вдосконаленні Положення про Державну автомобільну інспекцію.

Висновки і практичні рекомендації в дисертації можуть бути використані при вдосконаленні системи і структури Департаменту адміністративної служби міліції.

Матеріали дисертації можуть враховуватись при підготовці лекцій з курсу "Наукова організація управління в органах внутрішніх справ" та "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ".

Апробація результатів дослідження. Результати і висновки дисертації обговорені на засіданні кафедри теорії та практики управління в органах внутрішніх справ Національної академії внутрішніх справ України і отримали позитивний відгук. Окремі матеріалі дослідження висвітлені у виступі на науково-практичній конференції "Проблеми взаєморозуміння органів внутрішніх справ з населенням" 26 жовтня 2001 р. в Донецькому інституті внутрішніх справ МВС України, а також у відповідних публікаціях.

Окремі матеріали дисертаційного дослідження використовувались в навчальному процесі Національної академій внутрішніх справ України під час проведення семінарських і практичних занять з курсу "Наукова організація управління у органах внутрішніх справ" та в Київському інституті внутрішніх справ у лекціях з курсу "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ".

Публікації. Основні результати дослідження опубліковані в п'яти статтях фахових наукових видань (дві з них у співавторстві).

Структура та обсяг дисертації. Відповідно до мети та завдань дослідження дисертація складається із вступу, двох розділів, що включають вісім підрозділів, висновку, списку використаних джерел та додатку. Загальний обсяг дисертації становить 204 сторінки (у тому числі додаток на 1 сторінці); список використаних джерел включає 230 найменувань.

Основний зміст роботи

У вступі акцентується увага на актуальності теми дослідження, його науково-теоретичній основі, зв'язку дисертаційної роботи з науковими програми, планами, темами; визначаються об'єкт, предмет, мета та конкретні завдання дисертаційного дослідження; теоретична й емпірична основа та наукова новизна дослідження; викладаються найбільш суттєві результати роботи; підкреслюється практичне значення одержаних результатів та особистий внесок здобувача в розроблення проблем реформування служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративну діяльність; подаються відомості про апробацію та впровадження результатів дослідження.

У першому розділі "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ в адміністративно-політичній сфері управління - проблеми оновлення", який складається із трьох підрозділів, досліджуються підстави реформування адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, зміни, що відбулися у відносинах громадського порядку, громадської безпеки та забезпеченні контролю за виконанням правил безпеки дорожнього руху.

У першому підрозділі "Необхідність переосмислення поняття державного управління як підстава для реформування адміністративної діяльності органів внутрішніх справ" аналізуються різні підходи до визначення поняття державного управління вченими-адміністративістами у минулих роках і в умовах демократизації суспільних відносин.

Внаслідок цього аналізу дійшли висновків, що в сучасний період державне управління, його зміст в Україні слід розглядати як діяльність щодо організаційного обслуговування громадян, надання їм управлінських послуг з боку держави. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ здійснюється в адміністративно-політичній сфері. У дисертації визначається поняття цієї сфери. Воно полягає у забезпеченні: зміцнення авторитету нашої держави у зовнішніх політичних відносинах, її законних інтересів в політичній і економічній сферах, охорони державності і державного суверенітету, територіальної цілісності, захисту економічного, науково-технічного потенціалу держави та прав громадян від посягань з боку іноземних держав, громадського порядку та громадської безпеки, боротьби зі злочинністю, причинами та умовами, що їх породжують. Адміністративна діяльність - це складова управління в галузі внутрішніх справ, яку можна визначити як систему суспільних відносин, які виникають у зв'язку з забезпеченням прав та законних інтересів громадян, громадського порядку і громадської безпеки, виконанням адміністративних стягнень та інших завдань, які випливають із Закону України "Про міліцію" та інших законодавчих актів, де згідно з нормами права одним із суб'єктів є орган або установа внутрішніх справ, їх підрозділ або службовець.

Нині головне завдання адміністративної діяльності органів внутрішніх справ із охорони державних інтересів перемістилося до забезпечення прав і свобод громадян у сфері громадського порядку і громадської безпеки. Виокремлюються два напрями адміністративної діяльності - внутрішньо-системний (організаційний) і зовнішньо системний (правоохоронний). Для наступної деталізації управлінських суспільних відносин виокремлюються такі види правоохоронної адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, що здійснюються дотепер: охорона громадського порядку; забезпечення громадської безпеки (правил дозвільної системи, пожежної охорони, безпеки дорожнього руху); охорона власності; забезпечення правил паспортної системи; додержання правил в'їзду в Україну та проживання в країні іноземних громадян та осіб без громадянства, а також виїзд громадян за кордон.

Другий підрозділ "Нове бачення громадського порядку і громадської безпеки, що обумовлює зміни в системі адміністративних служб органів внутрішніх справ" присвячений дослідженню відносин громадського порядку та його охорони. Під впливом розбудови демократичної держави в Україні, у відносинах громадського порядку змінилися пріоритети. Якщо в соціалістичному суспільстві основним напрямом розвитку відносин громадського порядку було соціальне, колективне, державне, а потім лише індивідуальне, то зараз в цих відносинах посідають перше місце та є основною цінністю права людини та громадянина. Утвердження і забезпечення прав та свобод людини є головним обов'язком держави. Поява місцевого самоврядування також вплинула на охорону громадського порядку. Охороні громадського порядку в цих умовах належить здійснюватись з урахуванням інтересів відповідних суб'єктів. Інтерес у стабільності відносин громадського порядку має дуалістичну природу щодо держави та місцевого самоврядування. Держава заінтересована у правовому стані громадського порядку і насамперед, занепокоєна в достатності сил і засобів щодо забезпечення передбачених в Конституції України прав і свобод людини та громадянина, особливо це стосується таких прав, як право на життя, здоров'я, людську гідність. Територіальна громада має інтерес щодо вирішення питання місцевого значення, серед яких ми бачимо і охорону громадського спокою, і громадської моральності, і благоустрою на території села, селища або міста.

У третьому підрозділі "Контроль та нагляд за виконанням правил безпеки дорожнього руху як напрямок адміністративної діяльності, що потребує реформування" розглядається одна із основних функцій адміністративної діяльності - забезпечення безпеки дорожнього руху з метою вияснення відповідності сьогоденного її стану вимогам українського суспільства. Дослідивши зміст цієї функції, обґрунтувавши та проаналізувавши завдання щодо забезпечення безпеки дорожнього руху, складової громадської безпеки, дисертант зробив висновки, що реєстрація транспортних засобів та періодичний їх державний технічний огляд є безпосереднім наданням послуг громадянам і не належать до контрольної діяльності Державтоінспекції. У процесі реформування служби ДАІ ці невластиві їй функції слід буде передати іншим органам та підприємствам.

Розділ другий "Проблеми реформування служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративну діяльність" складається із п'яти підрозділів. На підставі аналізу чинного законодавства, практики його реалізації, вивчення спеціальної літератури у розділі досліджено сучасне організаційне становище служб міліції, чинники, що зумовлюють запровадження міліції місцевого самоврядування, належність відповідних функцій адміністративної діяльності до певних структурних підрозділів органів внутрішніх справ, питання досконалості правового регулювання адміністративної діяльності органів внутрішніх справ та реформування служб, що її здійснюють.

У першому підрозділі "Сучасне організаційне становище служб міліції, що здійснюють зовнішньо-системну адміністративну діяльність органів внутрішніх справ" визначається місце цих служб серед інших підрозділів органів внутрішніх справ.

Із сукупності лінійних служб органів внутрішніх справ можна виокремити служби, для яких здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності є основними завданнями і, власне, їх призначенням. До цих служб в даний період розвитку системи МВС України належать наступні: адміністративна служба міліції, яка, в свою чергу, як підсистема включає служби охорони громадського порядку, дільничних інспекторів міліції, паспортну, реєстраційну та міграційну служби, службу дозвільної системи, службу спеціальних установ міліції; служба державної автомобільної інспекції, яка включає підрозділи по організації дорожнього руху, реєстрації транспортних засобів, організації дорожньо-патрульної служби, організації нагляду за технічним станом транспортних засобів тощо; державна пожежна охорона, яка забезпечує здійснення державного пожежного нагляду, пожежогасіння, пожежної безпеки населених пунктів і об'єктів, координує діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади з питань удосконалення охорони; державна служба охорони при Міністерстві внутрішніх справ України, до відання якої належить здійснення заходів охорони щодо нерухомих об'єктів та іншого майна, грошових знаків, цінних паперів та інших цінностей, що перевозяться, інкасація в місцях, не охоплених службою інкасації і перевезень цінностей Національного банку України, забезпечення особистої безпеки громадян на договірних засадах.

Окрема адміністративна служба органів внутрішніх справ, яка є підсистемою в системі МВС України, сама утворює цілісну систему зі всіма необхідними і властивими їй ознаками. Основна із цих ознак, це єдність відносин і зв'язків зумовлюючих виконання однорідної складної функції або кількох функцій на території України. Це своєрідна інтегративна властивість (або ознака), що властива не окремим елементам системи, а системі в цілому. Вона і характеризує служби як організоване утворення, якому властиві специфічні системні ознаки. Адже система - це сукупність елементів відповідним чином упорядкованих, взаємопов`язаних і взаємодіючих, внаслідок цього вони складають цілісне утворення, що має специфічні системні ознаки. Кожна служба, яка здійснює адміністративну діяльність, може розглядатися як цілісне утворення, з відповідними взаємопов`язаними сегментами. Існуючі між елементами служби зв'язки мають управлінський характер. Причому є два канали цих зв'язків - канал прямих зв'язків, призначений для передачі інформації вищестоящих органів нижчестоящим, що мають, як правило, управлінські рішення, і канал зворотних зв'язків, за допомогою якого передається інформація про стан об'єкта управління, середовища функціонування, про реагування на управлінське рішення. Служба має певну організаційну структуру. Відповідно до штатного розпису, а також положень про ту чи іншу службу у її склад входять органи та підрозділи органів. У службу включаються підрозділи різних рівнів, що зумовлено адміністративно-територіальним державним устроєм нашої країни та відповідною ієрархією органів внутрішніх справ. Система певної служби, що здійснює адміністративну діяльність, в складі органів внутрішніх справ має сегменти республіканського, обласного, міського та районного рівнів. Особливістю служби як системи є її динамічність. Як певна динамічна система, служба змінює свій стан в часі: залежно від змін об'єму виконуваної роботи, утворення або скасування територіально-адміністративних районів тощо. Це характеризує службу як самоорганізуючу систему. Зміни можуть бути як кількісні, так і якісні. Із новими завданнями постають нові функції, необхідність виконання їх породжує якісні зміни системи. Зміни об'єму робіт спричиняють кількісні зміни, наприклад, утворення нових районів і міст породжує необхідність створення нових органів внутрішніх справ і певних підрозділів служб міліції, що здійснюють адміністративну діяльність. Як правило, діяльність та організація певної служби, що здійснює адміністративну діяльність, в цілому так і її структурних служб регламентується спеціальними нормативними актами - положеннями, причому функції і компетенція їх розподіляються між окремими підрозділами служб і закріпляються в нормативних правових актах МВС України. Отже, служба міліції, що здійснює адміністративну діяльність, має всі необхідні ознаки системи. Поряд із загальними ознаками, що характеризують службу як систему, в ній є додаткові особливості, які чітко висвітлюються під час аналізу організаційних зв'язків між органами, які належать до служби. По-перше, її підрозділи водночас є структурними сегментами інших управлінських систем, а саме сегментом територіальних органів внутрішніх справ. Наприклад, рота патрульно-постової служби міліції Солом'янського районного управління УМВС у м. Києві являє собою структурний підрозділ РУ УМВС, і одночасно ця ланка належить до служби охорони громадського порядку. По-друге, управлінська діяльність органів служби охорони громадського порядку районного, міського, а інколи і обласного рівнів спрямована у зовнішнє середовище функціонування органів внутрішніх справ. По-третє, поряд з творчою діяльністю служби для здійснення нагляду за виконанням усіма громадянами і посадовими особами законодавчих актів, спрямованих на охорону прав і свобод громадян, громадського порядку, власності забезпечення громадської безпеки, її співробітники застосовують не лише заходи переконання, але і заходи адміністративного примусу. По-четверте, структура служб міліції, що здійснюють адміністративну діяльність, на відміну від інших служб, передбачає крім Департаменту, управління, відділів, відділень - стройові підрозділи (адміністративна служба міліції - стройові підрозділи патрульно-постової служби, ДАІ - підрозділи дорожньо-патрульної служби, ДСО - підрозділи міліції охорони, ДПО - частини пожежної охорони).

Таким чином, служба міліції, що здійснює адміністративну діяльність, це система органів і підрозділів МВС України, які здійснюють на основі закону і для виконання закону, методами переконання та примусу, діяльність, спрямовану на виконання правоохоронних функцій виконавчо-розпорядчого характеру на території всієї країни.

У другому підрозділі "Створення міліції місцевого самоврядування як один із чинників посилення охорони громадського порядку" розглянуті підстави для створення в Україні міліції місцевого самоврядування.

Серед цих підстав передусім є наявність дуалізму інтересів (громад і держави) у відносинах громадського порядку. Саме це зумовлює створення міліції місцевого самоврядування, а також необхідність правового регулювання її організації і діяльності. На наш погляд, нині існуючий Указ Президента України "Про утворення місцевої міліції", не повно регулює відносини організації органів міліції місцевого самоврядування та її співробітників. Існує нагальна потреба прийняття Закону України "Про міліцію місцевого самоврядування", який визначав би: завдання і функції міліції місцевого самоврядування, її права, обов'язки та принципи організації; структуру і штати підрозділів цього виду міліції; порядок управління нею, проходження служби в її органах. Основні положення, які необхідно визначити в цьому законі викладені в підрозділі, показані також форми взаємодії міліції місцевого самоврядування із органами внутрішніх справ. Особливого значення тут набуває діяльність керівного складу органів внутрішніх справ, міських голів виконкомів рад та керівництва підрозділів місцевої міліції, а також чергової частини ОВС. Нове значення в цих умовах набуває застосування комплексного плану використання сил і засобів міліції (єдина дислокація).

У третьому підрозділі "Функції пожежної безпеки, охорони майна фізичних та юридичних осіб, життя та здоров'я громадян на договірних засадах як не властиві адміністративній діяльності органів внутрішніх справ" доказується, що віднесення до системи МВС України служби пожежної безпеки є помилковим. Адже серед основних напрямів функціонування Державного департаменту пожежної безпеки мало функцій, що пов'язують цю службу з боротьбою зі злочинністю та її попередженням. Тобто завдання цієї служби не збігаються із призначенням Міністерства внутрішніх справ України (МВС України). Але вони збігаються із завданнями іншого центрального органу виконавчої влади, а саме із завданнями Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (МНС України). Тому є всі підстави щодо системної адаптації цієї служби до МНС України. Департамент Державної служби охорони при МВС України доцільно також виокремити від МВС України, створивши самостійну систему управління нею. Основними аргументами її самостійності є наступні: прийняття керівництвом ДДСО самостійних управлінських нормативних рішень на рівні центрального органу державного управління; наявність в системі органів ДДСО специфічних працівників, укладання з ними трудових і колективних договорів; наявність міжрайонних органів ДДСО, цілковита їх відповідальність за неналежне надання послуг охорони; слабкість організаційних зв'язків з органами внутрішніх справ; недопустимість у компетенції органу ДДСО як конкурента іншим охоронним організаціям права ліцензування цих організацій; чисельність міліції ДДСО не передбачається законом.

Четвертий підрозділ "Вдосконалення правового регулювання адміністративної діяльності органів внутрішніх справ як передумова реформування служби громадської безпеки" присвячений аналізу правового регулювання діяльності служб міліції, що здійснюють адміністративну діяльність. адміністративний міліція самоврядування громадський

З аналізу очевидно, що основним шляхом вдосконалення правового регулювання адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, як передумови реформування служб, що її здійснюють, є: найповніше врегулювання відносин громадського порядку нормами адміністративного права через розробку проекту і затвердження Закону України "Про охорону громадського порядку", виправлення Закону України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі" відповідно до нового кримінального законодавства; вдосконалення адміністративного законодавства, що регулює адміністративно-юрисдикційну діяльність органів внутрішніх справ, а також відносини дозвільної системи, компетенцію окремих служб міліції. Нині немає потреби органам внутрішніх справ мати в своїй системі приймальники-розподільники. Утримання в них громадян до 30 діб не є правовим. Є потреба визначити поняття бродяжництва, визнавши його протиправним діянням. Для його визначення доцільно брати такі дії, які порушують громадський порядок. Це блукання в громадських місцях осіб, які своїм зовнішнім виглядом порушують громадську моральність, проживання не у встановлених для цього місцях тощо. У зв'язку з визнанням неконституційності прописки в Україні є необхідність запровадження єдиного державного реєстру і реєстрації фізичних осіб. Не дивлячись на те, що паспортна служба положенням про неї віднесена до міліції громадської безпеки, завдання і функції, що покладаються на неї, свідчать про її обмежені можливості в забезпеченні громадської безпеки і громадського порядку. Основне призначення цієї служби - це створення умов для реалізації громадянами свого права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання. Міністерство юстиції має завдання забезпечити захист прав і свобод людини та громадянина. Саме йому пропонується передати виконання функцій паспортної системи від МВС України.

У п'ятому підрозділі "Реформування системи служб міліції, що здійснюють адміністративну діяльність" аналізуються системи служб міліції, що розглядаються автором як такі, що призначені виконувати адміністративну діяльність органів внутрішніх справ. Випливають висновки про необхідність реформування служби Департаменту Державтоінспекції (ДДАІ) як на власній основі, так і в системі МВС України. Основними напрямами реформування ДДАІ на власній основі є нормативно-правовий, управлінський, кадровий, організаційно-технічний, підвищення її авторитету, вдосконалення боротьби зі злочинністю і охорони громадського порядку. Є відповідні закономірності щодо об'єднання підсистеми Департаменту адміністративної служби міліції і Департаменту Державтоінспекції, які після виведення із підпорядкування МВС України Департаменту Державної служби охорони і Державного департаменту пожежної безпеки будуть керовані єдиним управлінським центром - МВС України. Назву центрального апарату щодо цього центру можна було б залишити стару - "Департамент адміністративної служби міліції", або, як це випливає із Закону України "Про міліцію" - "Департамент міліції громадської безпеки". До закономірностей, зумовлюючих об'єднання цих двох служб, можна віднести наступні. Зараз систему ДАСМ вже складають, на правах структурних підрозділів, відповідні служби, компетенція яких окремо визначена Кабінетом Міністрів України. Певні підрозділи як ДАСМ, так і ДДАІ в якості неосновної функції здійснюють дізнання щодо злочинів, визначених законодавцем. Вилучення із системи ДАСМ окремих служб вивільнить його керівництво від здійснення відповідних функцій управління, об'єм компетенції цієї служби скоротиться, за рахунок чого він буде мати змогу здійснювати управління системою ДДАІ. Забезпечення безпеки дорожнього руху є складовою більш об'ємного поняття - поняття громадської безпеки, це є підґрунтям для об'єднання вказаних вище служб. Спільна координація взаємодії ДДАІ і ДАСМ із міліцією місцевого самоврядування також є підставою для такого об'єднання.

Висновки

У висновках, які завершують роботу, формулюються найсуттєвіші результати проведеного дослідження.

Комплексний аналіз адміністративно-правових відносин громадського порядку та громадської безпеки, організації служб органів внутрішніх справ, що її здійснюють, а також соціальних закономірностей розвитку цих служб, уможливив визначити необхідність реформування служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративну діяльність. В Україні змінилися пріоритети державного управління і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у тому числі, як складової управління в галузі внутрішніх справ, яка визначається як система суспільних відносин, що виникають у зв'язку з забезпеченням прав та законних інтересів громадян, громадського порядку і громадської безпеки, виконанням адміністративних стягнень та інших завдань, які випливають із Закону України "Про міліцію" та інших законодавчих актів, де згідно з нормами права одним із суб`єктів є орган або установа внутрішніх справ, їх підрозділ або службовець.

Акцентовано увагу на зміни пріоритетів та дуалізмі інтересів в охороні громадського порядку, що зумовлює запровадження крім державної міліції, міліції місцевого самоврядування. Слід повніше врегулювати відносини громадського порядку, розробити і прийняти Закони України "Про охорону громадського порядку" та "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі", удосконалити інші правові акти.

Викладено висновки з скасування таких спецустанов органів внутрішніх справ, як приймальники-розподільники для осіб, затриманих за бродяжництво, передачі виконання функцій паспортної системи Міністерству юстиції України, запровадження єдиного державного реєстру і реєстрації фізичних осіб.

Автор довів необхідність виокремлення від системи органів внутрішніх справ Департаменту Державної служби охорони та створення на її основі нової системи органів, передачі підрозділів служби Державного департаменту пожежної безпеки від МВС України до МНС України, об'єднання адміністративної служби міліції і державної автомобільної інспекції в один Держдепартамент.

Основні положення дисертації викладені у таких опублікованих працях автора

1. Фелик В.І. Значення інтересів в охороні громадського порядку та забезпеченні громадської безпеки // Міліція України. - №12, - 2001. - С. 14-16;

2. Фелик В.І. Адміністративно-правові відносини забезпечення громадського порядку і безпеки // Держава і право. - 2001, Вип. 12. - С. 262-268;

3. Фелик В.І. Реформа ДАІ МВС України // Науковий вісник НАВСУ. №5, - 2001. - №5. - С. 178-182;

4. Фелик В.І., Аносенков А.А. До питання скасування прописки та запровадження в Україні реєстрації фізичних осіб // Право України. №2. - 2002. - С. 126-128;

5. Фелик В.І., Аносенков А.А. Питання щодо забезпечення прав громадянина України на свободу пересування // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ, - 2002. - №1 - С. 46-50.

Анотація

Фелик В.І. - Реформування служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративну діяльність. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Національна академія внутрішніх справ України, Київ. - 2003.

У дисертації досліджується комплекс теоретичних і практичних питань, пов'язаних з проблемами реформування служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративну діяльність, на основі переосмислення понять державного управління та громадського порядку і громадської безпеки.

У роботі висвітлюється сучасне становище служб міліції, що здійснюють зовнішньосистемну адміністративну діяльність органів внутрішніх справ. Досліджуються фактори, що є підґрунтям для створення міліції місцевого самоврядування.

Дисертантом обґрунтовані підстави щодо вилучення із компетенції служб органів внутрішніх справ окремих функцій як не властивих їх адміністративній діяльності, запропоновані заходи для вдосконалення правового регулювання і оптимізації системи і структури цих служб.

Ключові слова: державне управління, адміністративні служби, громадський порядок, громадська безпека, міліція місцевого самоврядування, департамент служби міліції, що здійснює адміністративну діяльність, реформування системи служб міліції.

Аннотация

Фелык В.И. - Реформирование служб органов внутренних дел, осуществляющих административную деятельность. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07. - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Национальная академия внутренних дел Украины, Киев. - 2003.

Исследуется комплекс теоретических и практических вопросов, связанных с проблемами реформирования служб органов внутренних дел, осуществляющих административную деятельность. Показана необходимость переосмысливания понятия государственного управления в современных условиях, обусловленных демократизацией украинского общества. Его содержание в Украине следует рассматривать как деятельность по организационному обслуживанию граждан, предоставлении им управленческих услуг.

Исследуются основания реформирования административной деятельности органов внутренних дел, изменения, осуществленные в отношении общественного порядка и общественной безопасности, и обеспечение контроля за исполнением правил безопасности дорожного движения.

Дается обновление понятий административно-политической сферы управления и административной деятельности внутренних дел.

В работе освещается современное состояние служб милиции, которые осуществляют внешнесистемную административную деятельность органов внутренних дел. Обосновывается, что каждая административная служба органов внутренних дел является подсистемой в системе МВД Украины, сама представляя целостную сложную систему со всеми необходимыми и присущими ей особенностями. Основная из них - единство отношений и связей, обуславливающих исполнение единообразной сложной функции или нескольких функций на территории Украины.

В диссертации обуславливается создание милиции местного самоуправления, а также указывается на необходимость усиления административно-правового регулирования организации и деятельности этого вида милиции, принятии Закона Украины "О милиции местного самоуправления".

Доказывается ошибочность отнесения к системе МВД Украины Департамента Государственной службы охраны и службы Государственного департамента пожарной безопасности. Первую предлагается оформить в самостоятельную систему органов и организаций, вторую - передать МЧС Украины. Необходимо создать департамент общественной безопасности на основе двух служб: административной службы милиции и службы государственной автомобильной инспекции.

Основными направлениями совершенствования правового регулирования административной деятельности органов внутренних дел, как предисловия реформирования служб, которые ее осуществляют, считаются: наиболее полное регулирование отношений общественного порядка нормами административного права путем разработки проекта и принятия Закона Украины "Об охране общественного порядка", исправление Закона Украины "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" в соответствии с новым уголовным законодательством; совершенствование законодательства регулирующего административно-юрисдикционную деятельность органов внутренних дел, а также отношений разрешительной системы и компетенцию отдельных служб милиции.

Ключевые слова: государственное управление; административные службы; общественный порядок; общественная безопасность; милиция местного самоуправления; департамент службы милиции: осуществляющей административную деятельность; реформирование системы служб милиции.

Annotation

Felyk V.I. - The reforming of Internal Affairs Divisions which carry out administrative activity. - Manuscript.

The dissertation to obtain the Degree of Candidate of Law, specializing in 12.00.07 - Theory of Administration; Administrative Law and Process; Financial Law. - National Academy of Internal Affairs of Ukraine, Kyiv. - 2003.

In the dissertation the complex of the theoretical and practical questions connected with problems of reforming of Internal Affairs Divisions which carry out administrative activity on basis of the reassessment of concepts of the public administration, the public order and public security is analyzed.

The given thesis work highlights the contemporary position of divisions of militia, which carry out external-system administrative activity of Internal Affairs Divisions. Factors, which are a foundation for creation of local self-administration militia, are considered.

The dissertation proves the basics investigated concerning removal of particular functions from competence of Internal Affairs Divisions non-typical for the administrative activity, suggested approaches for improvement of legislative regulation and optimization of the system and structure of these divisions.

Key words: public administration, administrative divisions, public order, public security, local self-administration militia, department of division of militia which carries out administrative activity, reforming of system of divisions of militia.

Размещено на Allbest.ru