Проблеми функцій і організаційного устрою прокуратури України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми функцій і організаційного устрою прокуратури України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження обумовлюється необхідністю реформування прокуратури відповідно до Конституції України, що, у свою чергу, передбачає вирішення на теоретичному рівні комплексу питань. Пов`язано це з тим, що Конституція, зберігши прокуратуру як самостійний багатофункціональний орган державного механізму, по-новому сформулювала її функції й основні принципи взаємовідносин із судовою та іншими гілками державної влади.

На стадії прийняття Верховною Радою знаходиться проект нового Закону про прокуратуру України, в якому мають бути закріплені основні положення Конституції України: верховенство права; поділ державної влади на законодавчу, виконавчу і судову; людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека є в Україні найвищою цінністю.

Актуальність теми дослідження посилюється тим, що прокуратура України повинна не тільки сама реформуватися відповідно до принципів Конституції і нових реалій в соціальній, зокрема, правовій сфері життєдіяльності, а й активно сприяти позитивним перетворенням нашого суспільства, зміцненню законності і правопорядку. Усе це вимагає, щоб робота по вдосконаленню законодавства про прокуратуру, її практичної діяльності здійснювалася на підставі теоретичних досліджень у цій галузі.

При цьому потрібно мати на увазі, що в нашій країні прокуратура завжди відігравала важливу роль у системі органів, покликаних охороняти права та законні інтереси громадян і держави, вести боротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями.

Тому успіхи й помилки, які в минулому мали місце в діяльності правоохоронних органів, повною мірою поділяє і прокуратура. Разом із тим не можна перебільшувати фактичної ролі прокуратури у справі забезпечення законності і правопорядку, як і вважати її головним винуватцем порушень за радянських часів. Прокуратура була складовою частиною тієї системи і виконувала лише ту роль, яка була їй відведена. Однак органом позасудової розправи прокуратура ніколи не була.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в межах Державної цільової програми «Проблеми вдосконалення організації і діяльності суду та правоохоронних органів в умовах формування соціальної, правової, демократичної держави» (державна реєстрація №0186.0.09931).

Об'єктом дослідження є правові відносини інституту прокуратури в системі поділу державної влади на етапі побудови правової держави.

Предметом дослідження є функції прокуратури України, її завдання, структура прокурорської системи, основні принципи організації і діяльності прокуратури в умовах формування соціальної, правової, демократичної держави.

Ступінь наукової розробки проблеми. Питання діяльності прокуратури в різних напрямках розглянуто у працях С.А. Альперта, В.С. Бабкової, Д.М. Бакаєва, А.Д. Бойкова, Ю.М. Грошевого, Т.Б. Вільчик, Л.М. Давиденка, В.В. Долежана, В.С. Зеленецького, О.Б. Зозулинського, П.М. Каркача, Б.М. Коврижных, Г.К. Кожевникова, І.Є. Марочкіна, О.Р. Михайленка, М.М. Міхєєнка, Г.О. Мурашина, В.П. Півненка, Ю.Е. Полянського, В.Я. Тація, М.В. Руденка, Н.В. Сібільової, Т.А. Сульженко, П.В. Шумського, Г.М. Ясинського, В.Д. Фінька та інших учених України.

Важливий внесок у розробку цієї проблеми зробили працівники органів прокуратури, які суміщають практичну роботу з науковою діяльністю: Г.А. Васильєв, І.В. Вернидубов, В.М. Гусаров, М.В. Косюта, В.В. Кривобок, В.В. Кулаков, М.П. Курило, О.М. Литвак, А.М. Мудров, М.О. Потебенько, В.І. Шишкін та ін.

Функції та організаційний устрій прокуратури досліджували також науковці Російської Федерації та інших країн СНД. Особливе місце у вивченні цієї проблеми посідають праці А.М. Алексєєва, В.І. Баскова, О.Д. Бойкова, А.Д. Берензона, Ю.Е. Винокурова, В.К. Звірбуля, В.В. Клочкова, Б.В. Коробейникова, Л.А. Ніколаєвої, В.П. Рябцева, В.М. Савицького, К.Ф. Скворцова, Ю.І. Скуратова, А.Ф. Смирнова, О.Я. Сухарєва, В.Б. Ястребова та ін.

Водночас потрібно зазначити, що тривалий час зусилля багатьох правників, які займалися вивченням проблем прокурорського нагляду, були спрямовані на розробку методики й тактики цієї діяльності. Організаційний чинник діяльності прокуратури досліджувався недостатньо. Винятком можна вважати лише праці В.С. Бабкової, Л.М. Давиденка, В.В. Клочкова, В.В. Кулакова, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова, В.І. Шинда та деяких інших авторів, у яких окремі питання цієї проблеми розглядалися. Однак комплексного дослідження проблеми функцій і організаційного устрою прокуратури в Україні ще немає.

Метою дослідження є теоретичне обґрунтування збереження прокуратури як самостійного й багатофункціонального державного органу і розробка наукових засад організаційного устрою прокурорської системи України, її оптимального функціонування на етапі побудови правової держави.

Досягнення цієї мети здійснювалося шляхом вирішенням наступних завдань:

- аналізу становлення й розвитку інституту прокуратури, його ролі й місця в державному устрої;

- функціональної характеристики інституту прокуратури згідно з Конституцією і чинним законодавством України та визначення на цій підставі місця й ролі прокуратури в системі державної влади України;

- структурного аналізу прокурорської системи, визначення функціональних обов'язків підрозділів прокуратури, розмежування їх компетенції;

- дослідження форм взаємодії прокуратури з органами законодавчої, виконавчої та судової влади;

- аналізу принципів організації і діяльності прокуратури в умовах побудови правової держави;

- розробки рекомендацій, спрямованих на реформування прокуратури відповідно до основних завдань судово-правової реформи в Україні.

Методи дослідження. У процесі дисертаційного дослідження застосовувалися такі наукові методи:

- діалектичний - як загальний науковий метод пізнання соціально-правових явищ у сфері боротьби зі злочинністю в їх розвитку, зміні та протиріччях;

- історико-правовий - при дослідженні й аналізі питань становлення і розвитку інституту прокуратури;

- порівняльно-правовий - при аналізі законодавчих та підзаконних норм, що регулюють діяльність органів прокуратури в країнах Західної Європи, США та СНД;

- системно-структурний та функціональний методи - при дослідженні й аналізі ролі і місця прокуратури в державному устрої, визначенні функціональних обов`язків підрозділів прокуратури, розмежуванні їх компетенції;

- конкретно-соціологічний і статистичний - при вивченні діяльності органів прокуратури по зміцненню законності та правопорядку.

Дослідження здійснювалося на основі праць вітчизняних і зарубіжних учених з питань прокурорського нагляду, конституційного права, державного управління і менеджменту.

Дисертант керувався працями таких вчених, як В.Б. Авер'янов, С.С. Алексєєв, В.Г. Афанасьєв, І.Л. Бачило, А.Д. Бойков, Ю.М. Грошевий, В.К. Звірбуль, В.В. Клочков, Б.В. Коробейников, Б.М. Лазарєв, М.М. Міхєєнко, Г.О. Мурашин, М.Ю. Рагинський, В.Я. Тацій, В.І. Терещенко та ін.

Автор використовував праці дореволюційних правників і науковців радянського періоду: В.І. Веретенникова, А. Даневського, А. Квачевського, А.Ф. Коні, П.І. Люблінського, Н.В. Муравйова, І.Я. Фойницького, М.А. Чельцова та ін.

Висновки і пропозиції дисертанта засновані також на вивченні законодавчих матеріалів, відомчих нормативних актів і тенденціях практики організаційно-управлінської діяльності прокурорів.

Емпіричну базу дослідження склали:

- результати вивчення 2600 організаційно-управлінських документів, що застосовувалися в Генеральній прокуратурі України, прокуратурах Донецької, Дніпропетровської, Запорізької, Київської, Луганської, Миколаївської, Одеської, Полтавської, Сумської, Чернігівської та інших областей (положення, регламенти, інструкції, плани робіт, завдання, інформаційні листи та інші документи);

- накази Генерального прокурора України з питань організації і діяльності органів прокуратури;

- дані статистичних звітів про роботу органів прокуратури з різних напрямків прокурорської діяльності;

- результати опитування працівників обласних, міських і районних прокуратур (анкетовано 280 респондентів);

- законодавчі акти про прокуратуру країн СНД та інших зарубіжних країн;

- особистий досвід багаторічної праці дисертанта в органах прокуратури на посадах помічника прокурора, прокурора міста, першого заступника прокурора області, а також як народного депутата України.

Наукова новизна дисертації полягає в тому, що вона є першим в Україні монографічним дослідженням функцій, організаційного устрою та взаємозв'язків прокуратури з іншими державними органами в умовах побудови в Україні соціальної правової держави.

Елементи новизни знайшли свій прояв у наступних положеннях:

1. Уперше на підставі історико-правового аналізу інституту прокуратури, особливостей його виникнення й розвитку в нашій країні зроблено висновок про те, що на сучасному етапі розвитку української державності прокуратура України може і повинна функціонувати як прокуратура змішаного типу, для якої функція обвинувачення (кримінального переслідування) і функція нагляду за виконанням законів є пріоритетними й рівнозначними.

2. По-новому визначено інституціональну функцію прокуратури по підтриманню державного обвинувачення в суді. Зроблено висновки, що названа функція є складною і з позиції структурного аналізу являє собою дві процесуальні функції (підфункції) - підтримання державного обвинувачення в суді у власному значенні, тобто дії прокурора, пов'язані з реалізацією його повноважень у суді першої інстанції, участю прокурора в апеляційній та касаційній інстанціях, і перегляд судових рішень у порядку виключного провадження. Початком процесуальної діяльності прокурора по підтриманню державного обвинувачення в суді є надіслання до суду кримінальної справи із затвердженим обвинувальним висновком, а закінченням - виголошення обвинувальної промови. Діяльність прокурора щодо внесення апеляційного, касаційного подання на незаконний вирок виходить за межі процесуальної функції обвинувачення, але охоплюється однойменною функцією інституту прокуратури.

3. Висувається й обґрунтовується ідея, що наглядова функція прокуратури в широкому значенні цього поняття складається з трьох відносно самостійних функцій (підфункцій), які закріплені в Конституції України: а) нагляду за дотриманням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство; б) нагляду за дотриманням законів при виконанні судових вироків щодо кримінальних справ, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; в) нагляду за дотриманням і застосуванням законів. Названі функції мають свій предмет і завдання, відрізняються одна від одної засобами й методами виявлення та усунення порушень законів. Разом із тим вони єдині за своєю природою і в сукупності утворюють важливий складник наглядово-контрольної влади держави.

4. Доведено положення, згідно з яким функція представництва інтересів громадянина або держави в суді є комплексною: з одного боку, вона складається із процесуальної діяльності прокурора в цивільному й господарському судочинстві щодо захисту прав громадян та інтересів держави, з іншого (що знаходиться за межами цивільного і господарського процесу) - з досудового провадження, яке складається з підготовки і направлення до суду заяв та інших матеріалів. Метою цієї функції є захист прав і законних інтересів громадянина, суспільства, держави. Її завданнями є: а) відновлення прав і законних інтересів людини, громадянина і держави; б) вжиття заходів по усуненню причин та умов, які сприяють порушенню прав і законних інтересів людини, громадянина і держави; в) притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, винних у порушенні прав та законних інтересів людини, громадянина і держави.

5. Додатково наводяться аргументи, що на прокуратуру законом можуть покладатися й інші функції, у тому числі попереднє розслідування злочинів і координація дій правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю. При цьому повинні зберігатися дві умови: а) ці функції мають сприяти досягненню головної мети (завдання) прокуратури - повсюдному зміцненню верховенства закону і б) вони не повинні перешкоджати здійсненню прокуратурою її основних функцій.

6. Підтримується теза, що в системі поділу влади прокуратура не належить ні до якої гілки влади, займаючи в її складі відносно самостійне місце, але при цьому активно взаємодіє з усіма її органами.

7. Висувається й обґрунтовується думка, що незалежність прокуратури від інших органів державної влади - це лише одна сторона теорії поділу влади; іншу створює ідея, що всі державні органи, у тому числі й прокуратура, функціонують у режимі стимулювань і противаг. Таким механізмом щодо прокуратури є Верховна Рада і Президент країни. Пропонується на законодавчому рівні закріпити повноваження названих інститутів по контролю за діяльністю прокуратури. У найзагальнішому вигляді це може бути вирішено наступним чином: Верховна Рада контролює діяльність прокуратури стосовно нагляду за дотриманням законів (так звану загальнонаглядову діяльність), а президентський контроль поширюється на ту частину прокурорської діяльності, яка пов'язана з реалізацією функції кримінального переслідування осіб, які здійснили злочин, інакше кажучи, функції боротьби зі злочинністю. У свою чергу, прокуратура виконує роль стримуючого механізму щодо органів виконавчої влади й місцевого самоврядування.

8. Відносини прокуратури і суду будуються за схемою: а) взаємоконтроль і взаємостримання; б) взаємодія прокурорського нагляду і судового контролю на стадії досудового слідства; в) взаємодія прокуратури і суду при проведенні правозахисної діяльності; г) взаємодія прокуратури і суду при здійсненні профілактики злочинів. Такі відносини будуються на основі незалежності суду і підкорення його тільки закону, а законність у діяльності судів забезпечується наявністю внутрішнього контролю у вигляді апеляції та касації. Однак суди, як і інші органи державної влади, нарівні з системою внутрішнього контролю повинні мати зовнішній контроль. Такий контроль за законністю правосуддя належить здійснювати прокуратурі.

9. Наглядова діяльність прокуратури тісно пов'язана з державним і громадським контролем. Основними формами взаємодії є: обмін інформацією; проведення спільних перевірок на піднаглядних і підконтрольних об'єктах; підготовка і внесення до органів влади й управління спільних пропозицій з питань зміцнення законності та правопорядку. При цьому прокуратура й органи контролю не втрачають своєї самостійності, діють у межах своєї компетенції, а прокурор продовжує залишатися органом нагляду за дотриманням і виконанням законів як щодо об'єктів, на яких провадилися спільні перевірки, так і щодо контролюючих органів, з якими прокуратура під час таких перевірок взаємодіяла.

10. Розкрито зміст і дано визначення прокурорської системи в Україні в широкому й вузькому значенні. Під прокурорською системою у вузькому значенні пропонується розуміти сукупність прокурорських органів, пов'язаних між собою єдиною організаційною структурою. У широкому значенні це поняття охоплює не тільки прокурорські органи, а й мету, завдання, зовнішні зв'язки та інші компоненти, властиві соціальним системам.

11. Дається визначення і показано значення організаційної структури апаратів Генеральної прокуратури та обласних прокуратур, під якими запропоновано розуміти сукупність взаємодіючих між собою внутрішніх структурних підрозділів, наділених відповідною компетенцією по вирішенню завдань, що стоять перед апаратом Генеральної прокуратури й апаратами обласних і прирівняних до них прокуратур. Підкреслюється, що структура апарату є матеріальним носієм внутрішньої впорядкованості органу прокуратури, зумовлює притаманні йому цілісність і відносну стійкість. Структура знаходиться у тісному взаємозв'язку з функціями органу, але провідна роль належить функціям.

12. Основним елементом структури апарату прокурорського органу виступає підрозділ, під яким запропоновано розуміти відокремлену в організаційному і правовому відношенні частину апарату Генеральної прокуратури (апаратів обласних і прирівняних до них прокуратур), яка в межах своєї компетенції бере участь у реалізації покладених на Генеральну прокуратуру (обласну прокуратуру) завдань і має свій внутрішній організаційний устрій. Запропоновано класифікацію структурних підрозділів апарату Генеральної прокуратури й апаратів обласних і прирівняних до них прокуратур і сформульовані основні вимоги, яким повинні відповідати ці підрозділи.

13. Розроблено і сформульовано теоретичні положення розмежування компетенції між органами прокуратури по вертикалі і горизонталі. В основі вертикального розмежування лежить принцип делегування повноважень від Генерального прокурора до нижчестоящих прокурорів. Розмежування компетенції по горизонталі - це розподіл функціональних обов'язків між територіальними і спеціалізованими прокуратурами, структурними підрозділами в межах одного органу, прокурорськими працівниками в одному підрозділі. Ця проблема вирішується на практичному рівні згідно з Законом про прокуратуру, наказами Генерального прокурора й підлеглих йому прокурорів, положеннями та іншими актами організаційно-управлінського характеру.

14. Наводиться визначення і розкривається зміст принципів організації і діяльності прокуратури, під якими розуміються основоположні правові вимоги, що визначають організаційний устрій прокуратури, її відмінність від інших державних органів, а також зміст та характер засобів і методів діяльності прокурорів по виконанню покладених на них функцій.

15. Принципи організації і діяльності, будучи взаємопов'язаними, за ознакою домінуючої спрямованості класифікуються на три групи: вимоги, що належать головним чином до організації прокурорської системи (єдність, централізація, незалежність); вимоги, що належать до діяльності органів прокуратури (законність, поєднання інтересів громадян і держави на основі пріоритету прав людини і громадянина, гласність); вимоги, що визначають взаємовідносини прокурорів з іншими органами й організаціями (неучасть у політичних партіях і рухах, заборона на членство у виборних органах та ін.).

Практичне значення одержаних результатів багатоаспектне і реалізується в найбільш значимих формах:

- у науково-дослідницькій галузі - матеріали дисертаційного дослідження можуть бути використані, по-перше, для подальшої розробки проблем функцій та організаційного устрою прокуратури України і, по-друге, як елемент досліджень більш високого рівня узагальнення - судово-правової системи України;

- у правотворчій діяльності Верховної Ради України - при підготовці нового Закону України «Про прокуратуру»;

- у правозастосуванні - сформульовані пропозиції можуть використовуватись як основа методичного забезпечення організаційного устрою прокуратури України;

- у навчальному процесі - матеріали дисертаційного дослідження можуть бути використані при викладанні курсу прокурорського нагляду, при підготовці відповідної навчально-методичної літератури, а також у системі підвищення кваліфікації працівників органів прокуратури.

Особистий внесок здобувача Положення, які викладені в дисертації і виносяться на захист, розроблені автором особисто. Наукові ідеї та розробки, що належать також співавторам опублікованих робіт, у дисертації не використовуються.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження містяться у двох монографіях, навчальних посібниках, статтях, тезах доповідей та наукових повідомлень на наукових та науково-практичних конференціях, зокрема, у 1995 р. - на республіканській науково-практичній конференції «Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави» (м. Київ), у 1998 р. - на науковій конференції «Совершенствование правового регулирования внешнеэкономической хозяйственной деятельности» (м. Донецьк), у 2001 р. - на науковій конференції «Конституція України - основа модернізації держави та суспільства» (м. Харків). За результатами дослідження розроблено і внесено на розгляд до Верховної Ради України проект Закону «Про прокуратуру». Крім того, в Генеральну прокуратуру і прокуратури областей надіслана низка пропозицій по вдосконаленню організаційного устрою прокуратури України.

Результати дослідження використовуються в навчальному процесі Інституту по підвищенню кваліфікації Генеральної прокуратури України та інших навчальних закладів.

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження підготовлено монографії, 3 навчальних посібники (2 - у співавторстві). Окремі висновки, пропозиції та рекомендації викладено у 21 статтях, надрукованих у провідних (фахових) виданнях, і 7 статтях - в інших наукових журналах та збірниках наукових праць.

Структура роботи. Дисертація складається із вступу, 5 розділів, поділених на 22 підрозділи, висновків та списку використаних джерел (486 назв).

Основний зміст роботи

прокуратура судовий законодавчий

У вступі розкривається стан наукової розробки проблем функцій та організаційного устрою прокуратури України в перехідний період, їх значимість, визначено мету і завдання дослідження. Сформульовано основні положення й висновки, що становлять наукову новизну, показано практичне значення отриманих результатів і ступінь апробації дисертації.

Розділ І. «Становлення і розвиток інституту прокуратури». присвячений історико-правовому аналізу інституту прокуратури, складається із двох підрозділів

У підрозділі 1.1. «Виникнення і становлення інституту прокуратури в країнах Західної Європи і США» зазначається, що інститут прокуратури в сучасному його розумінні виник на початку XIV ст. у Франції. Спочатку прокурор був представником короля в суді з цивільних справ і брав участь у судовому провадженні лише тоді, коли зачіпалися інтереси короля. Пізніше, коли королівська влада взяла на себе функцію боротьби зі злочинністю і підтримки в країні правопорядку, прокурор з тимчасового представника приватних інтересів короля перетворився на громадського діяча, головною функцією якого стала підтримка обвинувачення в суді або, за іншою термінологією, кримінальне переслідування осіб, які здійснили злочин.

Пізніше функції прокуратури Франції розширилися. На неї були покладені ще деякі функціональні обов'язки: порушення кримінального переслідування, здійснення нагляду за органами дізнання і керівництво ними, підтримка обвинувачення в суді, забезпечення виконання вироків і судових рішень тощо.

Французька модель прокуратури вплинула на розвиток цього інституту в Німеччині, Італії, Бельгії, Голландії та інших країнах Європи.

Інакше розвивається інститут прокуратури в Англії та інших країнах з англосаксонською правовою системою, в яких прокуратури у звичайному її розумінні не існує. Її функції розосереджено між різними правовими інститутами, головна роль серед яких належить адвокатурі й органам публічного переслідування.

У США державної установи з офіційною назвою «прокуратура» також не існує. Однак там є атторнейська служба, яка за своїми функціональними обов'язками аналогічна прокурорським органам європейських країн, і тому американську атторнейську службу зазвичай називають прокуратурою, а самих атторнеїв - прокурорами.

У підрозділі 1.2. «Становлення і розвиток інституту прокуратури в Україні» розглядаються основні етапи розвитку цього інституту в Україні. Зазначається, що прокуратура, будучи ланкою конкретної державно-правової системи, змінюється разом з останньою. Іншим чинником, що істотно вплинув на процес розвитку інституту прокуратури в Україні, є те, що протягом декількох століть українська державність розвивалася в тісному зв'язку з російською державністю.

На думку дисертанта, процес розвитку інституту прокуратури в Україні охоплює чотири історико-правових періоди: період входження України до складу Російської імперії (1722-1917 рр.); період Української Народної Республіки (1917-1922 рр.); радянський період (1922-1991 рр.) і пострадянський період. У свою чергу, в межах згаданих періодів можуть бути виділені проміжні етапи. У дисертації коротко описуються функції та організаційний устрій прокуратури на різних етапах її розвитку, підкреслюється зв'язок між функціями й організаційним устроєм. Вказується також, що з моменту створення прокуратури (1722 р.) і до судово-правових реформ (1864 р.) прокуратура Російської імперії була наглядового типу; у період 1864-1922 рр. прокуратура в Україні була переважно органом обвинувачення; з 1922 р. по теперішній час прокуратура в нашій країні функціонує як орган наглядово-обвинувального типу.

Розділ II. «Завдання, мета і функції прокуратури України на сучасному етапі її розвитку» складається з восьми підрозділів і присвячений функціональному аналізу прокуратури на сучасному етапі.

У підрозділі 2.1. «Поняття і загальна характеристика мети, завдань і функцій прокуратури)» зазначається, що поняття «мета», «завдання» і «функції» прокуратури близькі за етимологією, але кожне з них має власний зміст. На підставі аналізу законодавства про прокуратуру, прокурорської практики, точок зору вчених та практиків (Ю.М. Грошового, Г.А. Васильєва, Ю.А. Кармазіна, Л.М. Давиденка, В.В. Долежана, М.О. Потебенька та ін.) робиться висновок, що мета прокуратури - затвердження в країні верховенства закону. Ця мета включає в себе складовими елементами наступні завдання: 1) захист прав та законних інтересів людини, громадянина і держави; 2) забезпечення законності в діях органів державної влади й управління; 3) зміцнення правопорядку.

Виходячи з критичного аналізу чинного законодавства України і законодавства про прокуратуру країн СНД, висловлювань точок зору вчених про функції прокуратури у вітчизняній і зарубіжній літературі (В.Г. Мелкумова, К.Ф. Скворцова, Л.А. Николаєвої, В.П. Рябцева, Ю.С. Шемшученка, Л.М. Давиденка, В.В. Долежана та ін.) дисертант доходить висновку, що під функціями прокуратури слід розуміти загальні напрямки її діяльності, які закріплені в законі і які здійснюються з використанням специфічних форм та методів у межах точно окреслених повноважень.

Підкреслюється, що відповідно до ст. 121 Конституції України та ст. 5 Закону «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» на прокуратуру покладається: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень по кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Крім того, згідно з Перехідними положеннями Конституції прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за виконанням і дотриманням законів і функцію попереднього слідства, що, на думку автора, дозволяє класифікувати функції прокуратури на основні і додаткові. Як додаткову функцію прокуратури дисертант пропонує закріпити в новому Законі про прокуратуру також обов'язок прокурорів координувати дії правоохоронних органів з питань боротьби зі злочинністю.

Відмічається, що значення такої класифікації полягає в тому, що вона дозволяє «примирити» прихильників радикального і м'якого підходу до реформування прокуратури і приведення її до конституційної моделі.

У дисертації робиться висновок, що в недалекому майбутньому прокуратура залишиться багатофункціональним органом змішаного типу, профілюючими функціями якого є нагляд за додержанням законів і кримінальне переслідування осіб, які здійснили злочин.

Підрозділ 2.2. «Підтримання державного обвинувачення в суді» розглядає функцію з однойменною назвою.

У ретроспективному плані аналізуються різні точки зору на завдання і процесуальне становище прокурора у кримінальному суді. Зазначається, що, на думку одних правознавців, прокурор у кримінальному суді є представником органу нагляду, функціональним завданням якого є нагляд за виконанням законів учасниками судового розгляду (В.І. Басков, А.Д. Бойков, А.Б. Зозулинський, В.Д.Фінько та ін.). Прихильники іншої точки зору вважають, що прокурор у кримінальному суді виконує дві функції - нагляд за виконанням законів учасниками судового розгляду і підтримання державного обвинувачення (В.М. Савицький, Б.А. Галкін, С.А. Альперт та ін.).

Як вважає дисертант, після прийняття в 1996 р. Конституції України дискусія на цю тему втратила практичний сенс, тому що у ст. 121 Основного Закону йдеться про те, що на прокуратуру покладається обов'язок підтримання державного обвинувачення в суді і ніякого іншого завдання на цій стадії кримінального судочинства прокурор не має. Водночас автор вказує на помилкову позицію тих правників, які розглядають прокурора як ординарного учасника кримінального процесу, який нічим не відрізняється від інших учасників судового розгляду.

На відміну від інших учасників процесу, прокурор у кримінальному суді ніякого власного інтересу не має, а захищає громадські інтереси, які трансформуються в державні. Звідси його право й обов'язок реагувати на будь-яке порушення закону, від кого б воно не виходило. Опонент прокурора - захисник - теж має право реагувати на будь-яке порушення закону, але він не завжди зобов'язаний це робити, якщо при цьому не порушуються права підзахисного.

У дисертації формулюються завдання державного обвинувача в суді. На думку дисертанта, ними є: викриття підсудного у здійсненні злочину; захист прав і законних інтересів осіб, які потерпіли від злочину; сприяння суду у встановленні об'єктивної істини. Наводяться додаткові аргументи на користь висловленої в літературі В.С. Зеленецьким, А.С. Альпертом та іншими вченими точки зору, згідно з якою прокурор стає обвинувачем з моменту затвердження ним обвинувального висновку.

Автор підкреслює, що логічним продовженням процесуальної функції прокурора по підтриманню державного обвинувачення є вжиття ним заходів щодо перегляду незаконних і необґрунтованих рішень. На підставі критичного аналізу різних точок зору на це питання (В.Д. Фінька, І.В. Вернидубова, А.Р. Михайленка, Є.П. Бурдоля, О. Хавіна та ін.) робиться висновок, що на цій стадії кримінального судочинства прокурор здійснює нагляд за відповідністю закону правових актів, які приймають органи правосуддя.

У підрозділі 2.3. «Представництво прокуратурою в суді інтересів громадян і держави» розглядається комплекс питань, пов'язаних із природою і реалізацією цієї функції прокуратури. Підкреслюється, що раніше прокуратура такої функції не мала. На основі критичного аналізу та висловлювань деяких правознавців, які вважають, що аналогічну функцію прокуратура мала й раніше (І.Є. Марочкін, Е.А. Субботін, Є.Б. Черв'якова та ін.), дисертант доходить висновку, що згадані вчені змішують два поняття - процесуальну діяльність прокурора в цивільному судочинстві по захисту прав та законних інтересів громадян і держави та представницьку функцію прокуратури як один із напрямів діяльності прокуратури, закріплену в Конституції України.

У дисертації підкреслюється, що прокурорське представництво здійснюється особливим органом, представник якого не має «власного» інтересу в справах, що збуджуються з його ініціативи, і який, здійснюючи представництво, завжди і скрізь виступає в ролі охоронця закону. Прокурорсько-судове представництво засновано безпосередньо на Конституції України, може використовуватися прокурором для захисту прав і законних інтересів не тільки окремих громадян, а й певних соціальних груп, наприклад, «неперсоніфікованого» суспільного інтересу.

Важливе місце в роботі приділяється поняттям «інтереси громадянина» та «інтереси держави», підкреслюється їх тісний зв'язок. Приєднуючись до висловленої в літературі думки, що держава «має певні інтереси, випливаючи з інтересів усього суспільства» (М.В. Косюта), автор дисертації вважає, що порушення інтересів держави можуть виявлятися в порушенні майнових та інших прав різних юридичних осіб. Тому в конкретних життєвих ситуаціях чітко відділити інтереси громадян від інтересів держави вельми скрутно, оскільки відповідно до ч. 2 ст. З Конституції України «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави».

Розглядаються підстави і приводи прокурорського представництва для захисту інтересів громадянина і держави в судах загальної юрисдикції, держави - в господарських судах, а також повноваження прокурорів і методи їх реалізації в досудовій частині представницької функції прокуратури.

Підрозділ 2.4. «Нагляд за дотриманням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство» присвячено проблемам прокурорського нагляду з питань боротьби зі злочинністю. Зазначається, що названа функція була властива прокуратурі дореволюційного періоду, держав національно-демократичного характеру, періоду 1917-1919 рр. і прокуратурі радянського періоду.

Зараз же функція прокуратури, що розглядається як термінологічно, так і по суті, обмежується параметрами, окресленими п. 3 ст. 121 Конституції України, і її назва відповідає назві цього підрозділу.

На підставі чинного законодавства і з урахуванням наукових праць на цю тему (Д.М. Бакаєва, А.Н. Балашова, В.С. Зеленецкого, А.Р. Михайленко, В.М. Савицького, Н.С. Трубіна та ін.) дисертант дійшов висновку, що виділення наглядової діяльності прокурорів з питань боротьби зі злочинністю в самостійну функцію прокуратури зумовлено головним чином двома обставинами: з одного боку, важливістю тієї частини правоохоронної діяльності, яка пов'язана із застосуванням органами досудового слідства й оперативно-розшукової діяльності кримінально-процесуальних засобів боротьби зі злочинністю, а з іншого - небезпекою, яку об'єктивно таїть у собі ця діяльність щодо прав та свобод людини і громадянина. Важливим гарантом захисту прав і свобод особи, насамперед людей, потерпілих від злочину, а також тих, щодо яких розслідується злочин, є прокурорський нагляд.

У дисертації досліджуються зміст прокурорського нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють ОРД, дізнання й досудове слідство, суб'єкти цієї наглядової діяльності, її об'єкт, правові засади.

Значне місце в роботі відводиться завданням прокурорського нагляду в даній сфері. На підставі аналізу чинного законодавства дисертант дійшов висновку, що прокурори зобов'язані забезпечувати законність у діяльності органів, що здійснюють досудове слідство, дізнання й ОРД, охороняти права та законні інтереси учасників досудового слідства й одночасно сприяти розкриттю злочинів, своєчасному й повному їх розслідуванню.

Викладене дозволяє стверджувати, що на стадіях досудового слідства прокурор виступає у двох іпостасях - з одного боку, він є охоронцем законності, а з іншого - органом кримінального переслідування осіб, які здійснили злочин.

Загальні завдання прокурорського нагляду за виконанням законів органами, що здійснюють дізнання, досудове слідство й ОРД, конкретизуються автором стосовно окремих стадій досудового кримінального процесу і заходів оперативно-розшукового характеру.

Порівняльний аналіз завдань і форм прокурорського нагляду за слідством і дізнанням, з одного боку, і оперативно-розшукової діяльності - з іншого, дозволив дослідникові зробити висновок, що Конституція України (п. 3 ст. 121) поклала на прокуратуру функцію, зміст якої становлять два види прокурорської діяльності: а) нагляд за додержанням законів органами дізнання й досудового слідства і б) нагляд за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.

Поряд із загальними властивостями вони мають і специфічні особливості. Зазначається, що прокурорський нагляд за виконанням законів органами дізнання й досудового слідства має владно-розпорядчий характер, відрізняється ініціативністю і системністю. Прокурор юридично і фактично є учасником досудового слідства, здійснює процесуальне керівництво ним.

При проведенні ж нагляду за дотриманням законів у сфері оперативно-розшукової діяльності прокурор не є учасником цієї діяльності, керівництво нею не здійснює. Його вказівки хоч і є для органів ОРД обов'язковими, однак він не має права вимагати від них вжиття конкретних заходів, тому що це питання вирішується виключно органами ОРД.

У підрозділі 2.5. «Нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень по кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян» доводиться, що названа функція є традиційною для органів прокуратури не тільки в Україні, Росії та інших країнах СНД, а й для прокуратур тих країн, де наглядові повноваження обмежені.

На підставі чинного законодавства і з урахуванням точок зору тих учених, які досліджували проблеми прокурорського нагляду з цих питань (А.П. Сафонова, Н.М. Бєлякина, Д.І. Пишньова, Н.П. Курила та ін.) дисертант окреслив об'єкт нагляду і сформулював його завдання. Прокурорський нагляд за дотриманням законів при виконанні судових рішень по кримінальних справах, на думку автора дисертації, повинен здійснюватися, з тим щоб: 1) своєчасно і правильно зверталися до виконання і виконувалися судові рішення по кримінальних справах; 2) на законних підставах тримувалися під вартою особи в місцях попереднього ув'язнення, кримінально-виконавчих та інших органах та установах, що виконують судові рішення по кримінальних справах; 3) забезпечувалося додержання встановлених законом прав осіб, поміщених під варту і засуджених, виконання ними обов'язків, та тих, які знаходяться у психіатричних установах спеціального типу, а також додержання порядку, умов тримання, відбування покарання й лікування; 4) виконувалися вимоги законодавства про звільнення засуджених від відбуття покарання, відстрочку виконання вироку та з інших питань, пов'язаних із виконанням вироку.

Підкреслюється, що захист прав і законних інтересів осіб, поміщених під варту і засуджених до позбавлення волі, а також щодо яких застосовані інші заходи примусового характеру, пов'язані з обмеженням особистої свободи, займають центральне місце серед завдань в межах розглядуваної функції прокуратури.

Торкаючись правової основи розглядуваної функції, дисертант зауважує, що поряд з Виправно-трудовим кодексом та іншими законами України її утворюють також міжнародно-правові документи, ратифіковані Україною, зокрема, Конвенція проти тортур та інших жорстоких надлюдських або принижуючих гідність покарань.

У роботі сформульовано низку пропозицій, спрямованих на вдосконалення законодавчої бази перебування осіб у слідчих ізоляторах, в'язницях, виправно-трудових і виховно-трудових установах та підвищення ефективності прокурорського нагляду в цій сфері правовідносин.

У підрозділі 2.6. «Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів» підкреслюється, що згідно з Перехідними положеннями Конституції і Законом «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» до введення в дію законів, регулюючих діяльність державних органів по контролю за дотриманням законів, прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів (загальний нагляд).

У дисертації наводяться додаткові аргументи на користь доцільності збереження цієї функції за прокуратурою. Полемізуючи з противниками такої точки зору (П.В. Шумським, В.Н. Точиловським та ін.), автор звертає увагу на те, що функція загального нагляду була й залишається важливим засобом прокуратури по захисту прав людини й охороні інтересів держави, що абсолютно безпідставними є висловлювання тих правників, які вважають, що ця діяльність прокуратури ніби не вписується в систему інститутів демократичної правової держави.

Приєднуючись до думки прихильників збереження цієї функції, дисертант зазначає, що правовою державою є така держава, в якій забезпечується реалізація принципу верховенства права; а загальнонаглядова діяльність прокуратури якраз і є тим інструментом, який поряд і в доповнення до судових засобів використовується для захисту прав та законних інтересів людини.

У роботі наводяться пропозиції автора, спрямовані на вдосконалення загальнонаглядової діяльності прокуратури в умовах переходу до ринкової економіки.

У підрозділі 2.7. «Досудове слідство як функція прокуратури» доводиться, що досудове слідство, здійснюване прокуратурою, являє собою процесуальну діяльність слідчого або прокурора по розкриттю й розслідуванню злочину, виявленню винних осіб і притягненню їх до встановленої законом відповідальності. При цьому, якщо для прокурора ця діяльність має, як правило, супутній характер, є однією з форм прокурорського нагляду, то для слідчого прокуратури та інших відомств вона є єдиною.

У дисертації наголошується на тому, що в юридичній літературі протягом багатьох років ведеться дискусія про місце слідчого апарату. На підставі вивчення історії цього інституту і критичного аналізу різних точок зору з цього питання (А.І. Долгової, Л.М. Карнєєвої, В.С. Зеленецького, М.М. Міхеєнка, А.Р. Михайленка та ін.) дисертант приходить до висновку, що оптимального розв'язання цього питання не існує. Ідея об'єднання слідчих апаратів і створення на цьому підґрунті Слідчого комітету, яка вбачається деякими правниками панацеєю від усіх бід, у дійсності ж не здатна вирішити всі питання. Більш того, виникнуть нові проблеми, зокрема, з'явиться система-монополіст. Якщо нинішня система досудового слідства, що складається з декількох підсистем, при всіх своїх недоліках містить у собі можливості взаємного контролю і співпраці, у тому числі й по самоочищенню від корумпованих елементів, то системі-монополісту такі якості не властиві.

У науковому дослідженні наводяться докази на користь того, що при будь-якому варіанті розв'язання питання про місце слідчого апарату функція досудового слідства повинна зберегтися за прокуратурою як додатковий засіб у боротьбі зі злочинністю і зміцнення законності в діяльності самих слідчих.

У підрозділі 2.8. «Координація дій правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю» підкреслюється, що обов'язок по узгодженню зусиль органів, які ведуть боротьбу зі злочинністю, закон покладає на прокуратуру. Це дає підставу розглядати координаційну діяльність прокурорів як одну з додаткових функцій прокуратури, що має своєю метою-завданням підвищення ефективності всієї системи боротьби зі злочинністю і попередження злочинів.

Зазначається, що координація діяльності правоохоронних органів здійснюється на засадах дотримання законності, рівності всіх учасників координації в постановці питань, внесення пропозицій по розробці рекомендацій і заходів щодо боротьби зі злочинністю, самостійності кожного учасника координації в межах компетенції, наданої йому законом.

Розділ III. «Місце прокуратури України в системі державної влади і проблема взаємовідносин прокуратури з іншими державними органами» присвячено питанню про місце прокуратури в системі поділу державної влади.

У підрозділі 3.1. «Загальні підходи до визначення місця прокуратури в системі поділу влади» акцентується увага на тому, що питання про місце прокуратури в механізмі державної влади визначається її функціями, а характер функцій, у свою чергу, залежить від місця знаходження прокуратури в системі державної влади.

У зв'язку з тим, що Декларація про державний суверенітет України оголосила поділ державної влади на законодавчу, виконавчу й судову, в теорії прокурорського нагляду виникло питання, до якої з гілок влади належить прокуратура.

На підставі критичного аналізу різних точок зору (Д.М. Бакаєва, Ю.М. Грошового, Л.М. Давиденка, В.В. Долежана, В.Я. Тація, В.І. Шишкіна та ін.) дисертант дійшов висновку про те, що прокуратура не належить до жодної з гілок влади, займаючи в її структурі самостійне місце й активно взаємодіючи з усіма органами влади.

У підрозділі 3.2. «Проблеми взаємовідносин прокуратури з органами законодавчої і виконавчої влади та місцевого самоврядування» автор визнає, що важливе значення в цьому аспекті має порядок призначення і звільнення Генерального прокурора України. Існуючий нині порядок робить Генерального прокурора заручником політичної боротьби між різними гілками влади, що викликає необхідність зміни порядку його призначення на посаду і звільнення. Дисертантом вносяться пропозиції по зміні порядку призначення і звільнення названої посадової особи.

У дисертації провадиться думка, що самостійність і незалежність прокуратури при виконанні своїх функціональних обов'язків не означає, що вона взагалі нікому не підконтрольна і не підзвітна. Автор вважає, що Генеральний прокурор повинен бути підзвітним Верховній Раді України з питань діяльності по нагляду за виконанням і додержанням законів, а перед Президентом України - з питань діяльності по реалізації функції кримінального переслідування осіб, які здійснили злочин.

У свою чергу, здійснюючи нагляд за виконанням і дотриманням законів, регулюючих діяльність органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, прокуратура виступає в ролі важеля стримувань і противаг щодо цих органів.

У підрозділі 3.3. «Взаємовідносини прокуратури із судовою владою» стверджується, що діяльність прокурорів у значній своїй частині здійснюється в тісному зв'язку із судом. Характер цих зв'язків різний. На думку дисертанта, вони можуть бути класифіковані на чотири групи: а) взаємоконтроль і взаємостримування; б) взаємодія прокурорського нагляду й судового контролю на стадії досудового слідства; в) взаємодія прокуратури й суду при провадженні правозахисної діяльності; 4) взаємодія прокуратури й суду у профілактиці злочинів.

У науковому дослідженні обґрунтовується об'єктивна необхідність взаємного контролю прокуратури й суду, розглядаються основні його форми, підкреслюється, що концепція взаємного контролю суду та прокуратури не протирічать ідеї розширення юрисдикції суду і затвердження судової влади як головного гаранта прав та свобод людини і громадянина.

У підрозділі 3.4. «Проблеми взаємовідносин прокуратури з органами державного контролю» досліджуються питання встановлення і підтримки оптимальних взаємовідносин прокуратури з органами державного контролю, підкреслюється, що на теоретичному рівні контроль у своїй сукупності утворює самостійну гілку влади, відмінну від інших специфікою завдань і характером діяльності.

Підтримуючи висловлену в літературі ідею В.Я. Тація і Ю.М. Грошового щодо відокремлення контрольної влади як самостійної і включення її до системи контрольної влади прокуратури, дисертант зазначає, що прокуратуру правомірно відносити до названої системи лише в тій частині її діяльності, яка пов'язана з наглядом за виконанням і додержанням законів. Інша її частина, пов'язана з функцією обвинувачення (кримінальним переслідуванням осіб, які здійснили злочин), не «вписується» в систему контрольної влади і може розглядатися як елемент системи кримінальної юстиції.

Дослідником з'ясовується також питання про співвідношення прокурорського нагляду і контролю державних органів як видів державної діяльності.

Розділ IV. «Проблеми організаційного устрою прокурорської системи України», як видно з його назви, присвячено устрою прокуратури України.

У підрозділі 4.1. «Поняття і загальна характеристика прокурорської системи в Україні» розглядається прокурорська система України, зазначається, що вона складається з територіальних і спеціалізованих прокуратур, пов'язаних між собою загальними функціональними завданнями і єдиним керівництвом, здійснюваним Генеральним прокурором України. Ієрархічний зріз прокурорської системи утворюють: Генеральна прокуратура України - перший рівень; прокуратура Автономної Республіки Крим, обласні і прирівняні до них військові та інші спеціалізовані прокуратури - другий; прокуратури великих міст з районним розподілом - третій; міські, районні, міжрайонні і прирівняні до них військові та інші спеціалізовані прокуратури - четвертий рівень.

Підкреслюється, що основною ланкою прокурорської системи України є міські, районні, міжрайонні та прирівняні до них прокуратури, які, будучи максимально наближеними до населення, постійно знаходяться на «передньому краї» боротьби зі злочинністю, здійснюють охорону прав та законних інтересів людини і громадянина.

У підрозділі 4.2. «Теоретичні основи структурування апаратів Генеральної прокуратури України, обласних, районних і прирівняних до них прокуратур» розглядаються теоретичні основи побудови апаратів Генеральної і нижчестоящих прокуратур. При цьому акцентується, що організаційні структури Генеральної прокуратури, а також інших органів прокурорської системи знаходяться в органічному зв'язку з функціями цих органів. Останні, у свою чергу, зумовлені, з одного боку, загальними функціями прокурорської системи, а з іншого - організаційно-управлінською роллю вищестоящих прокуратур щодо нижчестоящих.

Зазначається, що залежно від рівня прокурорського органу, функціональних обов'язків його структуру утворюють: головні управління, управління, відділи й окремі посади. Організаційно-правове відокремлення структурних підрозділів виявляється в певній організаційній самостійності всередині цього органу, в наділенні структурних підрозділів відносно самостійними завданнями й повноваженнями (компетенцією), у визначенні відповідальності за конкретну ділянку роботи.