Діяльність органів виконавчої влади в регіоні України: організаційно-правові засади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Українська академія державного управління при Президентові України

УДК 325.075

Діяльність органів виконавчої влади в регіоні України: організаційно-правові засади

25.00.04 - регіональне управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Проценко Тарас Олександрович

Київ 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Академії державної податкової служби України.

Науковий керівник:

доктор наук з державного управління, професор ШАМРАЙ Василь Олександрович, Академія державної податкової служби України, перший заступник начальника факультету податкової міліції.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент КОЛОДІЙ Анатолій Михайлович, Національна академія внутрішніх справ України, начальник кафедри конституційного права;

кандидат наук з державного управління ОЛУЙКО Віталій Миколайович, Хмельницький державний інститут регіонального управління та права, ректор.

Провідна установа: Національна академія Служби безпеки України, м. Київ.

Захист відбудеться 06.03. 2002 року о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20.

Автореферат розісланий "05" лютого 2002 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.К. Майборода

виконавча влада регіон

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Сучасний етап державотворення в Україні, проведення адміністративної реформи вимагають переосмислення системи державного управління, оновлення й пристосування органів виконавчої влади в регіонах України до нових соціально-економічних і суспільних відносин. Концепція адміністративної реформи в Україні визначила основну мету - формування системи державного управління, що стане ближчою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам.

Реформування державного управління стосується як центральних, так і місцевих органів виконавчої влади. Проблема полягає в тому, щоб оптимально поєднувати локальні й загальнодержавні інтереси, проводити конкретну державну політику в управлінні регіоном. Вирішення локальних проблем стає загальнодержавним пріоритетом. У цьому процесі важливим питанням у діяльності органів державної виконавчої влади має бути визначення теоретико-правових засад діяльності органів виконавчої влади в регіоні України й пріоритетних видів їх діяльності: організації діяльності органів виконавчої влади в регіоні з представництва держави, управління соціально-економічним розвитком, діяльності органів виконавчої влади з охорони навколишнього середовища, залучення інвестицій тощо.

Тому вибір теми дослідження про організаційно-правові засади діяльності органів виконавчої влади в регіоні України не випадковий.

По-перше, потребують критичного аналізу зміни, що відбувались в апараті державного управління, особливо в регіонах України.

По-друге, демократизація суспільних процесів, децентралізація державно-управлінських рішень змінюють парадигму взаємовідносин центру й регіонів, суттєво впливають на діяльність органів виконавчої влади в регіоні України.

В українській науці суттєва увага приділяється проблемам організації і функціонування органів виконавчої влади. Разом із тим стан цих розробок свідчить про існування гострої необхідності в нових поглиблених дослідженнях зазначеної проблеми. Потребує вдосконалення діяльність органів виконавчої влади в регіоні, що забезпечуватиме життєдіяльність народу України.

Водночас сьогодні відсутня теорія діяльності органів виконавчої влади в регіоні як важлива складова державного управління України. Немає спеціальних комплексних досліджень із цієї проблеми. До цього часу розглядались переважно окремі аспекти. Це насамперед стосується аналізу правового статусу органів виконавчої влади в регіоні, функцій і окремих видів діяльності органів виконавчої влади, інтеграції державного управління, правової держави й громадянського суспільства, що досліджували у своїх наукових працях українські вчені: В. Авер'янов, В. Борденюк, В. Князєв, Р. Калюжний, В. Копейчиков, С. Крисюк, О. Крупчан, Ю. Лебединський, Г. Леліков, В. Луговий, В. Майборода, Н. Нижник, Ю. Оболенський, М. Пірен, В.Скуратівський, В. Селіванов, В. Тронь, В. Шамрай, В. Цвєтков, Ю. Шемшученко та інші.

Однак глибокий аналіз опрацьованої літератури з досліджуваної проблеми дозволяє стверджувати, що вона не стала предметом цілеспрямованого наукового дослідження в Україні. До цього часу відсутнє комплексне дослідження діяльності органів виконавчої влади в регіоні України, зокрема, організаційно-правових засад.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Назва роботи є частиною загальної теми, яку розробляють кафедри й наукові підрозділи Академії державної податкової служби України (номер державної реєстрації 0101U007174).

Дисертаційне дослідження підготовлено за комплексним науковим проектом "Виконавча влада в Україні: проблеми формування й функціонування" Української Академії державного управління при Президентові України на виконання наукової теми "Державне управління та місцеве самоврядування" (номер державної реєстрації 0101U002829).

Мета й завдання дослідження. Метою дисертації є розробка теоретичних положень і практичних рекомендацій щодо удосконалення діяльності органів виконавчої влади в регіоні України на основі визначення змісту правового статусу й організаційно-правових особливостей цих органів, факторів генезису, особливостей сучасного стану й майбутнього розвитку регіонів України.

Для досягнення мети були визначені завдання:

· проаналізувати існуючі у вітчизняній і зарубіжній науковій літературі погляди щодо діяльності органів виконавчої влади в регіоні;

· уточнити поняття й сутність термінів "виконавча влада", "регіон";

· дослідити організаційно-правові засади діяльності органів виконавчої влади в регіоні, її складові;

· конкретизувати основні види, зміст, функції, організаційну структуру, принципи діяльності органів виконавчої влади в Україні;

· визначити правовий статус органів виконавчої влади в регіоні й перелік правових актів, що забезпечили б оптимізацію функціонування виконавчих органів влади в регіоні України;

· обґрунтувати пріоритетні види діяльності органів виконавчої влади, конкретні пропозиції щодо їх удосконалення.

Об'єктом дисертаційного дослідження є діяльність органів виконавчої влади в регіоні України.

Предмет дослідження - організаційно-правові засади діяльності органів виконавчої влади в регіоні України.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що впровадження запропонованих організаційно-правових засад, теоретичних положень, висновків, рекомендацій і пропозицій, зроблених у результаті дослідження, дадуть можливість раціональніше підійти до удосконалення системи функціонування органів виконавчої влади в регіонах України.

Методи дослідження: застосування системи загальнонаукових і спеціальних методів дослідження (аналіз і узагальнення вихідної емпіричної і теоретичної основи дослідження діяльності органів виконавчої влади в регіоні України з метою синтезу й узгодження понятійного апарату); методи порівняльного й конкретно-історичного аналізу зарубіжних і вітчизняних джерел із теми дослідження; вивчення документальної інформації органів виконавчої влади; методи моделювання, програмування, спостереження діяльності органів виконавчої влади в регіонах; систематизація нормативно-правових актів і функціональний аналіз і узагальнення діяльності органів виконавчої влади в регіонах України.

Системний підхід як методологічна основа дослідження дав змогу розглянути явище, що вивчається, за його змістом, структурою, функціями, розкрити системні організаційно-правові зв'язки, особливості діяльності органів виконавчої влади в регіоні України. Методологія дослідницької роботи ґрунтувалась на принципах єдності теорії і практики, дотримання об'єктивності щодо емпіричного вивчення предметів і явищ. Застосування системного підходу дозволило дослідити органи виконавчої влади в регіонах України як цілісну систему.

Наукова новизна дисертації полягає в тому, що:

· уперше розкрито зміст функцій органів виконавчої влади в регіоні України (планування, мотивація і контроль);

· виділено критерії їх класифікації;

· запропоновано авторський підхід до характеристики структурної побудови функцій органів виконавчої влади в регіоні;

· удосконалено класифікацію функцій державного управління за критеріями організаційно-правового впливу на об'єкт управління й стадії управлінського циклу;

· обґрунтовано особливості діяльності органів виконавчої влади у сфері соціально-економічного розвитку регіону;

· уточнено сутність термінів і понять "виконавча влада", "регіон";

· дістали подальшого розвитку виявлені види, функції, принципи діяльності органів виконавчої влади в регіонах України.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дисертаційного дослідження мають прикладне й науково-практичне значення. Застосовані в дисертації підходи й висновки щодо діяльності органів виконавчої влади в регіоні України насамперед можуть бути використані як науковими, так і практичними працівниками системи державного управління. Доцільним є використання матеріалів дослідження й висновків, що містяться в дисертації, при розробці наукових досліджень проблем регіонального управління, навчальних курсів магістерських програм, підготовці навчальної літератури із зазначених дисциплін, формуванні й оновленні навчальних планів, програм, підготовки, перепідготовки й підвищенні кваліфікації державних службовців, при написанні підручників і методичних посібників із теорії регіонального управління.

Основні положення дисертації були впроваджені в практику шляхом підготовки й проведення навчальних занять в Академії державної податкової служби України (Акт про впровадження й реалізацію наукових результатів дослідження № 10 від 3 вересня 2001 р.), при впровадженні реалізації наукових результатів досліджень у м. Ірпіні Київської області відповідно до закону України "Про державно-правовий експеримент самоврядування в м. Ірпіні, смт. Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області" від 5 квітня 2001 року (Акт про впровадження й реалізацію наукових результатів дослідження № 5 від 17 травня 2001 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Науково-аналітичні й теоретичні висновки, пропозиції та рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну на основі джерелознавчого аналізу, опрацювання даних державної і відомчої статистики. Ідеї і розробки М. Рижого, Є. Куліша, Ю. Калюха, А. Сиренко, В. Шамрая, у співавторстві з якими було підготовлено статті, у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Теоретичні положення, принципові ідеї і висновки дослідження були представлені в авторських публікаціях, перелік яких додається; викладались у навчальному посібнику для студентів і викладачів, у доповідях на ІХ міжнародному симпозіумі в Польщі (м. Устронь, 2000 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції за міжнародною участю "Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні" (Українська Академія державного управління при Президентові України, травень 2001 р.); міжнародній конференції "Переваги місцевого самоврядування" (м. Ірпінь, квітень 2001 р.); науково-практичній конференції "Оцінка впливу об'єктів будівництва на навколишнє середовище. Аналіз і проведення природоохоронних заходів у регіоні" (м. Ялта, травень 2000 р.).

Основні результати дослідження й висновки обговорювались на засіданнях кафедр управління містом, державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України (2000, 2001 рр.), на засіданнях ученої ради Академії податкової служби України (1997, 1998, 1999, 2001 рр.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені в 11 наукових працях, у тому числі в чотирьох статтях у фахових наукових журналах і збірниках наукових праць, одній монографії, навчальних посібниках.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (206 найменувань, із них 7 - іноземною мовою). Основний текст дисертації викладений на 159 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У "Вступі" обґрунтовується актуальність обраної теми, пояснюється на зв'язок дисертаційного дослідження з науковими програмами, планами, темами Української Академії державного управління при Президентові України, висвітлюється ступінь її наукової розробленості, визначаються мета й дослідницькі завдання, формулюються об'єкт, предмет і гіпотеза дослідження, характеризуються елементи наукової новизни одержаних результатів, визначається теоретичне й практичне значення результатів дослідження й особистий внесок здобувача щодо робіт, надрукованих у співавторстві, даються відомості щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою, розкривається структура дисертаційної роботи.

У першому розділі - "Теоретико-правові засади діяльності органів виконавчої влади в регіоні України" - охарактеризовано діяльність органів виконавчої влади як одного з видів суспільної діяльності, розглянуто цю проблему в контексті розвитку цього процесу, а також проаналізовано напрацювання науки управління з діяльності органів виконавчої влади в регіоні.

Результати системного аналізу автором літературних джерел теми свідчать, що в центрі уваги вітчизняних науковців були такі важливі питання:

визначення сучасної регіональної політики (В. Бакуменко, В. Бодров, О. Ігнатенко, Р. Калюжний, Ю. Лебединський, С. Мельник, Н. Нижник, Г. Одінцова, В. Олуйко, І. Розпутенко, В. Скуратівський, Л. Шкляр, В. Яцуба, В. Яцюк);

розкриття понятійного апарату стратегії вищих органів державної влади, концепції державної регіональної політики України (В. Авер'янов, Г. Атаманчук, І. Варзар, С. Дубенко, В. Князєв, А. Паламар, С. Романюк, В. Селіванов, В. Тронь, В. Цвєтков);

державна кадрова політика в регіоні України й історія розвитку державного управління (Г. Леліков, В. Луговий, В. Майборода, Н. Мироненко, П. Павленчик, М. Пірен, В. Шамрай, А. Школик, Г. Щокін, В. Яцюк та інші).

Оскільки понятійний апарат має велике методологічне значення, дослідження здійснювалось з урахуванням того, що й сьогодні точаться дискусії навколо регіональної політики, визначення поняття "регіон". Автором визначено три концептуально різні підходи в процесі розробки концепції державної регіональної політики. Перший - суто політичний: як побудувати політичну владу на регіональному й місцевому рівні; як обирати губернаторів; яким чином сформувати двопалатний парламент тощо. Другий - базується на створенні великих регіонів. Третій - понятійний.

Огляд вітчизняної літератури засвідчив, що в сучасній літературі поняття "регіон" вживається у трьох значеннях:

· як адміністративно-територіальна одиниця унітарної держави;

· як економіко-географічний район;

· як група сусідніх країн (Західна Європа, Східна Європа тощо).

У дисертаційному дослідженні регіон розглядається як адміністративно-територіальне утворення, яким є область.

На підставі здійсненого аналізу літератури з досліджуваної проблеми встановлено, що питання діяльності органів виконавчої влади в регіоні України досліджувались побіжно. Поза увагою дослідників залишилися проблеми, що потребують наукового дослідження:

· організаційно-правові засади діяльності органів виконавчої влади в регіоні України;

· система й функції органів виконавчої влади в регіоні та їх повноваження;

· функціонально-структурний аналіз діяльності органів виконавчої влади в регіоні;

· пріоритетні види діяльності органів виконавчої влади в регіоні;

· розвиток сучасної державної регіональної політики;

· кадрове забезпечення органів виконавчої влади в регіоні як соціально-економічна, політико-правова, організаційно-методична, психолого-педагогічна проблема;

· розподіл управлінських функцій між центральними й місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування;

· система державного контролю у сфері діяльності органів виконавчої влади в регіоні;

· регіональне управління;

· регіональна безпека;

· ефективність адміністративно-правового регулювання управлінської діяльності в регіоні тощо.

У другому розділі - "Функціонально-структурний аналіз діяльності органів виконавчої влади в регіоні" - висвітлено їх правовий статус, повноваження, функції, кадрову політику, проаналізовані чинні й розроблено нові методологічні підходи до поліпшення діяльності органів виконавчої влади в регіоні України.

Дослідженням визначено загальні риси адміністративно-правового статусу органів виконавчої влади. Особлива увага приділена розподілу повноважень органів виконавчої влади в регіоні, оскільки це один із способів правового регулювання регіональних відносин. Від повноти закріплення в нормах права повноважень органів виконавчої влади залежить ефективність діяльності цих органів з вирішення питань у регіоні, межі відповідальності, звітності, підконтрольності.

На думку автора, для системного здійснення процесу деконцентрації повноважень на період проведення адміністративної реформи необхідно покласти на один із центральних органів виконавчої влади функції з узгодження динаміки реформування соціально-економічних процесів у державі з упровадженням відповідних змін у структуру й повноваження центральних і місцевих органів виконавчої влади, формування необхідної нормативно-правової бази, що супроводжуватимуть такі зміни.

Крім того, діяльність цього органу має бути пов'язана із визначенням подальшої децентралізації повноважень органів виконавчої влади, а також з уповноваженим Президента України з питань адміністративної реформи й практичною реалізацією Концепції державної регіональної політики.

Аналізуючи систему й функції органів виконавчої влади в регіоні України, автор розкриває основні вимоги до організаційної структури управління місцевої державної адміністрації, що полягають у мінімальній кількості управлінських зв'язків, усуненні елементів дублювання, оперативності й гнучкості в роботі тощо.

Важливим напрямом в організації діяльності з удосконалення структури місцевих державних адміністрацій є також визначення раціонального поділу праці, повноважень і відповідальності в системі управління. Через чітке визначення й розподіл завдань, їх розмежування створюються організаційні передумови для повного завантаження працівників, їх взаємодії і усвідомлення обов'язку й персональної відповідальності кожним працівником системи управління.

Особливе значення в роботі приділяється функціям органів виконавчої влади в регіоні, адже вони відіграють провідну роль у поясненні функціональної природи управління, оскільки розкривається його зміст. У функціях виявляються цілі, завдання, сутність і зміст управління.

Сьогодні стан з реалізацією зазначених функцій складний, через відомі економічні труднощі перехідного періоду розвитку держави. Це погіршує соціальний стан суспільства. Необхідно знайти оптимальне співвідношення функцій управління, що їх мають здійснювати державні органи і які об'єктивно переходять до суб'єктів ринкових відносин. На думку автора, держава має поліпшити якість виконання управлінських функцій з урахуванням ринкових трансформацій економіки, і чим краще вона виконуватиме їх, тим ефективніше розвиватиметься суспільство.

У розділі розглянуто зміст таких функції органів виконавчої влади в регіоні, як: планування, організація, мотивація, контроль. Автор робить висновок, що головною особливістю зазначених функцій управління є те, що їх неможливо розглядати незалежно. Вони взаємозалежні й не підкорюються суворій часовій послідовності, належне виконання кожної із цих функцій залежить від виконання інших. Тому основне завдання керівництва місцевих державних адміністрацій полягає в інтеграції всіх функцій таким чином, щоб забезпечити ефективне досягнення спільних цілей системи.

Аналізуючи практику розвитку органів виконавчої влади в регіоні, слід зазначити, що їх кадрове забезпечення має здійснюватися за загальними орієнтирами державної кадрової політики й специфіки розвитку регіонів. Тільки так можна своєчасно формувати кадровий потенціал, що відповідає цілям і завданням розвитку регіонів.

Кадровий потенціал у регіоні сприяє можливості й здатності діяти таким чином, щоб оптимізувати життєзабезпечення в регіоні. Автор виділяє найбільш характерні ознаки для нього:

організаційний клімат - прагне керівництва регіонів реагувати певним чином на зміни: розгортати зміни, контролювати їх або намагатися їх уникати;

підготовка професійних кадрів, здатних до управління в різних установах, організаціях і регіоні в цілому.

Значна увага приділена професіоналізму кадрів органів виконавчої влади в регіоні, розглянуто такі категорії як професійна придатність, професійна орієнтація і професійна освіта. Аналізуючи практику діяльності органів виконавчої влади й освітніх установ у регіоні, дисертант пропонує в кожному регіоні розробити кадрові програми, в яких буде відображено:

визначення проблем для програмної розробки в ході підготовки кадрів;

обґрунтування цілей і завдань програм для різних категорій кадрів;

встановлення термінів і етапів навчання;

перелік програм і заходів навчання;

обсяги й джерела фінансування;

система контролю за виконанням програм із боку місцевих органів влади.

Доцільно розробити систему відповідальності органів виконавчої влади за раціональне використання кадрового потенціалу в регіоні.

На підставі аналізу вітчизняного й зарубіжного досвіду сформульовано висновки про необхідність визначення змісту кадрової та освітньої політики в муніципальній сфері; утворення єдиного регіонального освітнього простору; створення міцної і водночас гнучкої нормативно-правової бази для організації освіти в муніципальній сфері; розвитку системи навчальних закладів, що здійснюють підготовку й перепідготовку кадрів для органів виконавчої влади в регіоні.

Третій розділ - "Пріоритетні види діяльності органів виконавчої влади в регіоні Україні" - присвячено розгляду функцій, видів діяльності, характерних для органів виконавчої влади в регіоні.

У своїй діяльності ці органи репрезентують державу, тому автор розглядає деякі аспекти діяльності зазначених органів за представництвом держави.

Аналізуючи діяльність місцевих державних адміністрацій як суб'єкта державного управління, не можна не звернути увагу на те, чия мета реалізується в процесі управління. Якщо суспільство не згодне з цілями, визначеними державними управлінцями, то слід змінити цілі, дати можливість відповідним державним інститутам від імені суспільства визначити нові.

Соціальні процеси часто випереджають їх законодавче регулювання, тому виникає необхідність у самостійному прийнятті рішень на районному рівні. Район перебуває на передньому плані перетворень і тут на практиці іноді методом спроб і помилок доводиться утверджуватись новому. Ось чому найважливішим, найнеобхіднішим сьогодні є зміцнення районної ланки управління, оволодіння керівниками й спеціалістами теорією й практикою управління регіонами за нових ринкових умов. При цьому організація управління за інтуїцією - учорашній день. Сьогодні перевага віддається прогнозуванню, передбаченням, що вимагає наукового підходу у формуванні системи управління.

Практика управління соціально-економічним розвитком регіону свідчить про виключну важливість реалізації принципу пріоритетності, оскільки це дозволяє ранжувати цілі й завдання виробничого й соціального характеру відповідно до стратегії комплексного розвитку й виробничо-економічних і ресурсних можливостей регіону.

Пріоритети доцільно класифікувати. Так, у сфері матеріального виробництва, залежно від ієрархічного рівня управління, можна виділити такі пріоритети: загальноекономічні, галузеві, внутрішньогалузеві, внутрішньовиробничі, територіальні.

Таким чином, у цілому політика регіонального розвитку охоплює досить широке коло міждисциплінарних проблем, що потребують наукового розв'язання. Більшість досліджень має бути спрямована на забезпечення науково обґрунтованих потреб територіального планування й управління, однією з головних функцій яких має стати забезпечення й цілеспрямоване планомірне використання територіальних умов і потенційних можливостей інтенсифікації суспільного виробництва. Проблеми соціально-економічного розвитку регіону полягають у складному переплетінні природних, економічних і соціальних суперечностей. Для цілісного уявлення про вузлові проблеми розвитку у їх дослідженні потрібний комплексний підхід.

Політика регіонального розвитку повинна спиратися на механізм державного регулювання пропорцій, що має включати реалізацію державних програм розвитку окремих регіонів, структуроутворюючих інвестиційних проектів, залучення іноземного капіталу, пільгове кредитування тощо. При цьому до найбільш ефективних інструментів реалізації зазначених можливостей необхідно віднести формування й використання фінансових регіональних ресурсів. Активна політика соціально-економічного розвитку регіону, підвищення життєвого рівня його населення неможливі без нарощування обсягів фінансових ресурсів, оскільки останні виконують головну роль у забезпеченні планомірного, пропорційного розвитку господарства й збалансованості натурально-речових і вартісних пропорцій.

Щоб забезпечити найбільшу узгодженість широкого спектра завдань регіонального розвитку необхідна концепція комплексного соціально-економічного розвитку регіону.

Автором запропоновано процес формування концепції розвитку регіону, який має покладатись в основу діяльності органів виконавчої влади в регіоні України.

Особливе значення має екологічна функція держави, яку здійснюють органи виконавчої влади. Усе ще економічні й соціальні проблеми реалізуються за рахунок оточуючого природного середовища. Україна тільки готується до нової соціоприродної моделі стійкого розвитку, якому характерне забезпечення без'ядерного світу, демілітаризація, захист особи, оптимізація владних механізмів управління тощо.

Органи виконавчої влади, що мають займатися екологічним управлінням у регіонах України, ще не приведені у відповідну систему, функціонують як сукупність суб'єктів загальної, соціальної і галузевої компетенції. Тому, на наш погляд, доцільно створити раціональний апарат державного управління в регіонах, діяльність якого має бути спрямована насамперед на забезпечення конструктивного використання природних багатств, їх відновлення, а також покращення. Має бути розроблена державна програма забезпечення екологічної безпеки.

Численність економічних, природних та інших умов, що існують у різних регіонах, зумовлюють різні підходи до механізмів охорони й управління природокористуванням. Провідну роль у цих механізмах мають відігравати методи організаційно-правового регулювання. За контролем мають бути закріплені функції зворотного зв'язку в системах управління територіями.

Розглядаючи діяльність органів виконавчої влади в регіоні України щодо залучення інвестицій, автор робить висновок, що високий освітній рівень і кваліфікація робочої сили в Україні не мають особливого інтересу для західних інвесторів. Істотну частку іноземних інвестицій становлять інвестиції, спрямовані у внутрішню торгівлю - створення торгових фірм і підприємств для полегшення просування своїх товарів на внутрішній ринок України вже готових західних товарів. Далі йдуть інвестування у сферу послуг, розваг, харчову, легку, тютюнову промисловість, у так звані "брудні" галузі виробництва.

Тому збільшення обсягів іноземних інвестицій саме в реальний сектор економіки є найголовнішим завданням сьогодення й має постійно перебувати в центрі уваги органів виконавчої влади в регіоні.

Саме держава в державному секторі економіки через органи виконавчої влади має сприяти забезпеченню інвестиційних проектів проектно-кошторисною документацією, необхідними матеріальними й технічними ресурсами, обладнанням, фінансовими й іншими ресурсами, розподіляти прибутки, отримані внаслідок вкладення інвестицій. Що ж до інших об'єктів інвестування, то держава (а отже й органи виконавчої влади в регіонах) має надавати максимальну свободу, і впливати на інвестиційний процес через податкову, амортизаційну, кредитну політику, систему пільг і санкцій на основі максимально спрощеної процедури стягнення податків і завершення реструктуризації заборгованості об'єктів господарювання перед бюджетом.

ВИСНОВКИ

Дослідження проблем взаємовідносин органів місцевого самоврядування й органів державної виконавчої влади, проблеми розподілу функції і повноважень між нами дають підстави для висновків і пропозицій:

1. Для системного здійснення процесу деконцентрації повноважень на період проведення адміністративної реформи необхідно:

покласти на один із центральних органів виконавчої влади функції з узгодження динаміки реформування соціально-економічних процесів у державі з упровадженням відповідних змін у структуру й повноваження центральних і місцевих органів виконавчої влади, формування необхідної нормативно-правової бази, що супроводжуватимуть ці зміни, а діяльність цього органу має також передбачати із визначення подальшої децентралізації повноважень органів виконавчої влади, й практичну реалізацією Концепції державної регіональної політики;

необхідно внести зміни й доповнення до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень повноважень органів виконавчої влади;

закріпити право РДА самостійно делегувати органам самоврядування окремі свої повноваження, що надасть гнучкості їх відносинам і сприятиме кращому вирішенню окремих питань;

у законодавчому порядку доцільно визначити більш конкретні підстави для висловлення недовіри голові РДІ з боку районної ради, оскільки відсутність у законі зазначених підстав може стати причиною неправомірних дій щодо відсторонення від посади голови РДА;

закласти в проект Закону України "Про адміністративно-територіальний устрій України" положення щодо наділення РДА повноваженнями вирішувати окремі питання організації території спільно з органами місцевого самоврядування.

2. Аналізуючи практику розвитку органів виконавчої влади в регіоні, слід зазначити, що їх кадрове забезпечення має здійснюватися за загальними орієнтирами державної кадрової політики й специфікою розвитку регіонів. Тільки так можна своєчасно формувати кадровий потенціал, що відповідає цілям і завданням розвитку регіонів.

Кадровий потенціал у регіоні сприяє можливості й здатності оптимізувати життєзабезпечення в регіоні й характеризується:

· організаційним кліматом - прагненням керівництва регіонів реагувати певним чином на зміни: вітати зміни, контролювати їх або уникати їх;

· створенням професійних кадрів, здатних до управління в різних установах, організаціях і регіоні в цілому.

Значна увага приділена професіоналізму кадрів органів виконавчої влади в регіоні, розглянуто такі категорії, як професійна здатність, професійна орієнтація і професійна освіта. Аналізуючи практику діяльності органів виконавчої влади й освітніх установ у регіоні, дисертант пропонує в кожному регіоні розробити кадрові програми, в яких будуть відображені:

· відбір проблем для програмної розробки в ході підготовки кадрів;

· обґрунтування цілей і завдань програм для різних категорій кадрів;

· встановлення термінів і етапів навчання;

· перелік програм і заходів навчання;

· обсяги й джерела фінансування;

· система контролю за виконанням програм із боку місцевих органів влади.

3. Основними критеріями оцінки ефективності діяльності РДА можуть бути:

· економічні показники (працевлаштування, темпи зростання обсягів промислового виробництва, обсягів товарів народного споживання; налагодження кооперативних зв'язків із партнерами країн близького зарубіжжя; використання місцевих ресурсів тощо);

· показники соціального розвитку й захисту населення (освіта, культура, охорона здоров'я й фізична культура, субсидії для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг малозахищених верств населення, надання пільг ветеранам війни та праці, виплата допомоги одиноким, багатодітним матерям, дітям - інвалідам тощо);

· капітальне будівництво (обсяг введення житла, реконструкція житлових будинків тощо);

· транспортне забезпечення (підвищення безпеки руху, придбання нових і капітальний ремонт засобів і обладнання тощо).

· показники розвитку теле- й радіокомунікацій, інших інформаційних систем;

· зовнішньоекономічна діяльність підприємств і організацій району (міста);

· охорона правопорядку.

4. Практика свідчить, що основним рівнем у державному управлінні об'єктивно є район і РДА оскільки:

· він є базовим структурним елементом, що перебуває в центрі системи (до вищих рівнів належить держава, області, міста обласного підпорядкування, а до нижчих - міста районного підпорядкування, селища й села);

· у районі, на відміну від сіл, селищ і міст районного підпорядкування, є всі необхідні структури, що забезпечують державне управління, виконання законів на підпорядкованій території з урахуванням місцевих особливостей, а також життєдіяльність місцевого населення (створювати подібні структури в містах районного підпорядкування, селищах, селах економічно недоцільно, а практично - немає потреби);

· у районах представлені всі категорії населення;

· рівень керованості процесами соціально-економічного розвитку і впливу в районі значно вищий;

· від економічних показників у районах залежить і економічний стан держави в цілому, від стану реформування в районах - хід реформ у державі;

· реалізація чинного законодавство на районному рівні дає змогу діяти ініціативно й вирішувати як державні, так і місцеві проблеми (в економіці - виробляти пріоритети, позбуватися монополізму, створювати умови для появи власника, який працюватиме більш ефективно, регулюватиме витрати на соціальну сферу тощо);

· на районному рівні найбільш перспективною вбачається можливість практичної реалізації паритету у відносинах між державою і регіонами, тобто реалізації тези "від сильних регіонів - до сильної держави".

5. Політика регіонального розвитку повинна спиратися на механізм державного регулювання пропорцій, що має включати реалізацію державних програм розвитку окремих регіонів, структуроутворюючих інвестиційних проектів, залучення іноземного капіталу, пільгове кредитування тощо. При цьому до найбільш ефективних інструментів реалізації зазначених можливостей необхідно віднести формування й використання фінансових регіональних ресурсів. Активна політика соціально-економічного розвитку регіону, підвищення життєвого рівня його населення неможливі без нарощування обсягів фінансових ресурсів, оскільки останні виконують центральну роль у забезпеченні планомірного, пропорційного розвитку господарства й збалансованості натурально-речових і вартісних пропорцій.

Щоб забезпечити найбільшу узгодженість широкого спектра завдань регіонального розвитку, необхідна концепція комплексного соціально-економічного розвитку регіону.

6. Особливе значення має екологічна функція держави, яку здійснюють органи виконавчої влади, що мають займатися екологічним управлінням у регіонах України ще не приведені у відповідну систему, функціонують як сукупність суб'єктів загальної, соціальної і галузевої компетенції. Тому доцільно створити раціональний апарат державного управління в регіонах, діяльність якого насамперед має бути спрямована на забезпечення конструктивного використання природних багатств, їх відновлення й покращання. Має бути розроблена державна програма забезпечення екологічної безпеки, в якій основні напрями повинні бути спрямовані на:

· удосконалення структур виробництва, споживання й відмову від форм, що негативно впливають на навколишнє середовище;

· формування нової свідомості й світосприйняття, що сприятиме охороні оточуючого середовища;

· формування раціональних структур управління, які сприятимуть охороні й контролюватимуть навколишнє середовище, особливо в регіонах;

· переорієнтацію освіти, виховання, пропаганду знань на модель стійкого розвитку навколишнього середовища.

7. Виходячи з аналізу нормотворчої діяльності в нашій державі, подальший розвиток форм управлінської діяльності в галузі іноземного інвестування буде характеризуватися посиленням правового впливу на суспільні відносини, що виникають із приводу іноземного інвестування, тіснішим поєднанням правових і не правових (організаційних) форм управління.

Політика регіонального розвитку охоплює досить широке коло міждисциплінарних проблем, що потребують наукового розв'язання. Більшість досліджень має бути спрямована на забезпечення науково обґрунтованих потреб територіального планування й управління, однією з головних функцій яких має стати забезпечення й цілеспрямоване планомірне використання територіальних умов і потенційних можливостей інтенсифікації суспільного виробництва. Проблеми соціально-економічного розвитку регіону полягають у складному переплетінні природних, економічних і соціальних суперечностей. Важливим аспектом діяльності органів виконавчої влади в регіоні є також забезпечення стратегічної спрямованості інвестиційної діяльності підприємств регіону. Для цілісного уявлення вузлових проблем розвитку у їх дослідженні потрібний комплексний підхід.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Проценко Т. Критерії оцінки управлінської діяльності органів виконавчої влади в регіоні // Упр. сучасним містом. - 2001. - № 7-9 (3). - С. 18-22.

2. Проценко Т.О. Функції та завдання районних місцевих органів влади в умовах субурбанізації // Підвищ. ефективності держ. упр.: стан, персп. та світов. досвід: Зб. наук. пр. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - С. 258-260.

3. Проценко Т.О. Державне управління іноземним інвестуванням в регіоні України // Статистика України. - 2001. - № 4. - С. 6-9.

4. Калюх Ю., Проценко Т. Екологічний моніторинг абразивних і зсувних процесів на узбережжі Чорного й Азовського морів Автономної Республіки Крим для запобігання надзвичайним ситуаціям // Вісн. УАДУ. - 1999. - № 4. - С. 353-355 (авт. - 1 с.).

5. Проценко Т.О., Семенюк В.М. Від намірів до реалізації / Монографія. - Ірпінь: Вид-во АДПСУ, 2001. - 112 с. (авт. - 79 с.).

6. Проценко Т. Тенденції розвитку місцевого самоврядування в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. /За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - С. 352-355.

7. Шамрай В.О., Проценко Т.О., Форостовець В.А. Становлення податкової міліції в контексті модернізації, реформування та розвитку Державної податкової служби України // Наук. вісн.: Зб. наук. пр. - Ірпінь: Вид-во УФЕІ, 1998. - С. 179-181.

8. Рижий М.М., Куліш Є.В., Проценко Т.О., Калюх Ю.І., Сиренко А.П. Завдання та проблеми органів місцевого самоврядування в умовах кризових екологічних ситуацій (на прикладі Центрально-Лівадійської зсувної системи): Тези конф. "Оцінка впливу об'єктів будівництва на навколишнє середовище (ОВНС). Аналіз та проведення природоохоронних заходів згідно з ДБН А.2.2-1-95", м. Ялта, 23-27 трав. 2000 р. - К.: Вид-во тов-ва "Знання", 2000. - С. 57-64.

9. Дударенко А.Н., Жуковский Ю.Г., Проценко Т.О. и др. Современные информационно-аналитические системы поддержки принятия решений для обеспечения устойчивого развития территорий. - К.: О-во “Знание”, 2000. - 32 с. (авт. - 16 с.).

10. Taras Procenko. Monitoring of danger zone on own territory - one of the main task of the local administration in Ukraine // IХ miedzynarodowe sympozjum. Mater. konf. - Gliwice-Ustron (Poland). - 2000. - P. 135-136.

11. Проценко Т.О. Актуальні питання взаємодії місцевих державних адміністрацій з об'єктами державного управління: Матеріали міжнар. практ. конф. "Переваги місцевого самоврядування", м. Ірпінь, 29-30 трав. 2001 р. - К.: Логос, 2001. - С. 157-162.

АНОТАЦІЇ

Проценко Т.О. Діяльність органів виконавчої влади в регіоні України: організаційно-правові засади. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - регіональне управління. - Українська Академія Державного управління при Президентові України - Київ, 2002.

У дисертації розроблені теоретико-методологічні засади функціонування й діяльності органів виконавчої влади в регіоні як важливої складової державного управління. Розкрито зміст цілей, завдань, удосконалено класифікацію функцій органів виконавчої влади в регіоні України, виділено критерії їх класифікації. Обгрунтовано особливості діяльності органів виконавчої влади у сфері соціально-економічного розвитку регіону й запропоновані напрями подальшого їх розвитку, розроблено теоретичні й практичні рекомендації щодо оптимізації та удосконалення діяльності органів виконавчої влади в регіоні України. У роботі узагальнені існуючі підходи й результати досліджень із даної проблеми, виявлено ряд малодосліджених її аспектів. Основні результати знайшли практичне застосування й можуть бути використані в навчальних посібниках і роботі органів виконавчої влади в регіонах України.

Ключові слова: державне управління, регіональне управління, виконавча влада, організаційно-правові засади, кадрова політика, професіоналізація, принципи, функції, структура.

Проценко Т.А. Деятельность органов исполнительной власти в регионе Украины: организационно-правовые основы. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.04 - региональное управление. - Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2002.

В диссертации разработаны теоретико-методологические основы функционирования и деятельности органов исполнительной власти в регионе как важной составляющей государственного управления. Раскрыто содержание целей, заданий, усовершенствована классификация функций органов исполнительной власти в регионе Украины, выделены критерии их классификации.

На основе системного анализа и концептуально-сравнительного подхода определены основные элементы (составляющие) правового статуса органов исполнительной власти в регионе.

Использованные в диссертации подходы и выводы относительно деятельности органов исполнительной власти в регионе Украины прежде всего могут быть использованы как научными, так и практическими работниками системы государственного управления. Целесообразным есть использование материалов исследования и выводов, которые содержатся в диссертации, при разработке научных исследований проблем регионального управления, учебных курсов магистерских программ, подготовке учебной литературы по указанным дисциплинам, формировании и обновлении учебных планов, программ, подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих, при написании учебников и методических пособий по теории регионального управления.

Исследованием определены общие черты административно-правового статуса органов исполнительной власти. Особое внимание уделено распределению полномочий органов исполнительной власти в регионе, поскольку это один из способов правового регулирования региональных отношений. От полноты закрепления в нормах права полномочий органов исполнительной власти зависит эффективность деятельности этих органов по решению вопросов в регионе, границы ответственности, отчетности, подконтрольности.

Рассматривая деятельность органов исполнительной власти в регионе Украины относительно привлечения инвестиций, автор делает вывод, что высокий образовательный уровень и квалификация рабочей силы в Украине не имеют особого интереса для западных инвесторов. Значительную часть иностранных инвестиций составляют инвестиции, направленные во внутреннюю торговлю - создание торговых фирм и предприятий для облегчения продвижения своих товаров на внутренний рынок Украины уже готовых западных товаров. Дале идут инвестирования в сферу услуг, развлечений, пищевую, легкую, табачную промышленность, в так называемые "грязные" области производства.

Поэтому увеличение объемов иностранных инвестиций именно в реальный сектор экономики настоящего и автор рассматривает как важнейшую задачу сегодняшнего дня, которая должна постоянно находиться в центре внимания органов исполнительной власти в регионе.

Обобщены ключевые организационно-правовые механизмы и процедуры, а также специфические особенности кадрового обеспечения органов исполнительной власти в регионе. В разработке элементов профессионализма кадров определены его важнейшие критерии: профессиональная пригодность, профессиональная организация и профессиональное образование.

На основании анализа теоретического и практического, отечественного и зарубежного опыта сформулированы выводы о необходимости определения содержания кадровой и образовательной политики в муниципальной сфере, развитии системы учебных заведений, которые осуществляют подготовку и переподготовку кадров для органов исполнительной власти в регионе.

Обоснованы особенности деятельности органов исполнительной власти в сфере социально-экономического развития региона и предложены направления дальнейшего их развития, разработаны теоретические и практические рекомендации по оптимизации и усовершенствованию деятельности органов исполнительной власти в регионе Украины.

В результате системного анализа отечественного опыта деятельности органов исполнительной власти в регионе Украины определены и раскрыты критерии общей социальной эффективности системы управления, критерии специальной социальной эффективности управления, критерии оценки деятельности районных государственных администраций, раскрыта суть концепции социально-экономического региона.

Рекомендовано разработать государственную программу обеспечения экологической безопасности региона Украины.

В работе обобщены существующие подходы и результаты исследований по этой проблеме, раскрыт ряд малоисследованных ее аспектов. Основные результаты нашли практическое применение и могут быть использованы в учебных пособиях и работе органов исполнительной власти в регионах Украины.

Ключевые слова: государственное управление, региональное управление, исполнительная власть, организационно-правовые основы, кадровая политика, профессионализация, принципы, функции, структура.

Protsenko T.O. Local government executive bodies activity in Ukraine: legal and organizational aspects. - Manuscript.

The thesis for a Candidate Degree in Public Administration, Speciality 25.00.04 - Local Government. - Ukrainian Academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine. - Kyiv, 2002.

Theoretical and methodological aspects of the activity of Local Government executive bodies, the important branch of Local Government have been worked out. The author has revealed L.G. executive bodies objectives and tasks and facilitated to their functions classification improvement. The criteria for this classification have been identified.

The peculiarities of Local Government executive bodies activity in social and economic development of a region have been grounded and the directions for their further development have been proposed. The author worked out theoretical and practical recommendations as to optimisation and improvement of Local Government executive bodies activity in the regions of Ukraine.

The exiting approaches and research results in this field have been summarised. The main results would be applied for writing training manuals and the improvement of Local Government executive bodies in Ukraine.

Key words: Public Administration, Local Government, executive power, legal and organisational aspects, staffing policy, professionalisation, principles, functions, structure.

Размещено на Allbest.ru