Договор социального найма

«В новом ЖК более четко, чем это ранее было сделано в ЖК 1983г., урегулированы права, обязанности и ответственность сторон договора социального найма»22 Бойцов Г.В., Долгова М.Н. Комментарии к Жилищному кодексу РФ. М.: ГроссМедиа. 2006г. С.79. . Права и обязанности наймодателя по такому договору определены в ст.65. Поскольку указанный договор относится к числу возмездных, основное право наймодателя заключается в требовании своевременного внесения нанимателем платы за жилое помещение и коммунальные услуги. В соответствии с ч.1 ст. 155 ЖК РФ плата за жилое помещение и коммунальные услуги должна вноситься ежемесячно до 10-го числа месяца, следующего за истекшим месяцем. В отношении многоквартирных домов этот срок может быть изменен договором управления многоквартирным домом. Однако права наймодателя этим не ограничиваются. Наймодатель может запретить вселение в жилое помещение иных граждан в качестве членов семьи нанимателя. Для обмена жилого помещения и сдачи его в поднаем необходимо согласие наймодателя в письменной форме. Наймодатель также вправе запретить проживание временных жильцов, в случае если при вселении уменьшится учетная норма жилой площади на каждого. В типовом договоре предусматривается еще одно право наймодателя: он правомочен требовать допуска в жилое помещение, в заранее согласованное сторонами договора время, своих работников или уполномоченных лиц для осмотра технического и санитарного состояния жилого помещения, санитарно-технического и иного оборудования, находящегося в нем, для выполнения необходимых ремонтных работ, в случае расторжения договора, а для ликвидации аварий - в любое время. В Правилах №25 указаны еще некоторые права наймодателя, вытекающие из обязанностей нанимателя. В соответствии с ч.2 ст.65 ЖК у наймодателя есть 4 основные обязанности:

1) Наймодатель жилого помещения обязан передать нанимателю свободное от прав иных лиц жилое помещение. Жилое помещение, предоставляемое по договору социального найма, должно быть юридически и фактически свободным. У него не может быть других законных пользователей, и оно не должно быть фактически занято лицами, не имеющими права пользования этим помещением. В Типовом договоре и Правилах указывается, что такая передача осуществляется посредством подписания акта приемки-передачи жилого помещения. И установлен срок для передачи в 10 дней со дня подписания данного договора.

2) Участвовать в надлежащем содержании и ремонте общего имущества в многоквартирном доме, в котором находится сданное внаем жилое помещение. Правилами пользования жилыми помещениями предусматривается обязанность наймодателя систематически производить осмотр жилых домов и жилых помещений и профилактическое обслуживание санитарно-технического оборудования, находящегося в них. Обеспечивать бесперебойную работу инженерного оборудования, надлежащее содержание подъездов, других мест общего пользования дома и придомовой территории. Однако, как кажется эта норма носит скорее декларативный характер.

3) Осуществлять капитальный ремонт жилого помещения. Неисполнение этой обязанности порождает дополнительные права нанимателя, такие как: право потребовать уменьшения платы за пользование жильем, право на возмещение своих расходов по устранению недостатков жилья. А также право на возмещение убытков, вызванных неисполнением этих обязанностей.

4) Обеспечивать предоставление нанимателю необходимых коммунальных услуг надлежащего качества. «Правилами предоставления коммунальных услуг, утв. Постановлением Правительства от 26.09.1994г. №1099 предусмотрена обязанность исполнителя предоставлять потребителю услуги, соответствующие обязательным требованиям нормативов и стандартов, санитарных правил и норм»11 Жуйков В.М. Комментарий к Жилищному кодексу РФ (постатейный). М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2006г. С. 80..

Обязанности наймодателя не исчерпываются обозначенными в ч.2 ст.65. Согласно ч.3 этой же статьи наймодатель несет иные обязанности, предусмотренные жилищным законодательством и договором социального найма жилого помещения. Статьей 81 ЖК РФ предусматривается обязанность наймодателя предоставить нанимателю жилое помещение меньшего размера взамен занимаемого, если наниматель обратился к нему с такой просьбой. Другое жилое помещение должно быть предоставлено в течение трех месяцев со дня подачи соответствующего заявления нанимателем.

Еще одна обязанность наймодателя - предоставить нанимателю и членам его семьи жилое помещение на время капитального ремонта или реконструкции дома, если такие работы не могут быть произведены без выселения (ч. 1 ст. 88 ЖК РФ). Переселение нанимателя и членов его семьи в жилое помещение маневренного фонда и обратно осуществляется за счет наймодателя.

В Типовом договоре на основании Правил пользования жилыми помещениями, в отличии от ЖК предусмотрено 12 обязанностей наймодателя. Помимо тех, о которых я сказал выше, можно обозначить еще несколько. В п. «д» ст. 5 Типового договора N 315 подчеркивается обязанность наймодателя информировать нанимателя о проведении капитального ремонта или реконструкции дома не позднее чем за 30 дней до начала работ. Анализ статей 86 - 89 ЖК РФ, регулирующих процесс и порядок предоставления жилого помещения в связи с проведением капитального ремонта или реконструкции дома, показывает, что в этих нормах (как, впрочем, и в других) отсутствует фраза «...не позднее чем за 30 дней до начала работ». По мнению Б.Д. Завидова, этот срок в 30 дней чрезвычайно мал для того, чтобы граждане-жильцы могли должным образом подготовиться к переезду в маневренное жилье. Для этого, по его мнению, необходимо не менее 2 - 3 месяцев.

Отдельного внимания и анализа заслуживает п. «и» ст. 5 Типового договора. Настоящая правовая норма указывает, что наймодатель обязан в течение 3 рабочих дней со дня изменения цен на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений, тарифов на коммунальные услуги, нормативов потребления, порядка расчетов за предоставленные жилищно-коммунальные услуги информировать об этом нанимателя. Данный пункт «и» в корне противоречит ч.13 ст.155 ЖК РФ. И вот почему. Так, согласно ст.155 ЖК наймодатель, управляющая организация обязаны информировать в письменной форме соответственно нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и собственников жилых помещений в многоквартирном доме об изменении размера платы за жилое помещение и коммунальные услуги не позднее чем за 30 дней до даты предоставления платежных документов, на основании которых будет вноситься плата за жилое помещение и коммунальные услуги в ином размере. «Здесь однозначно понятно только одно: информирование нанимателя о повышении цены (оплаты) за жилье и коммунальные услуги за 3 и 30 дней - это удаленные во времени между собой разные понятия. Поскольку ЖК РФ обладает более высокой юридической силой по сравнению с Типовым договором, то можно сделать вывод: пункт «и» ст. 5 Типового договора ущемляет права нанимателей жилых помещений»11 Завидов Б.Д. Новации жилищного законодательства России//Жилищное право. 2006г. №8. С.13..

Норма п. «к» ст. 5 Типового договора находится в некотором противоречии с ч. 9 и ч. 10 ст. 156 ЖК РФ. Если сопоставить эти нормы, то это противоречие становится очевидным. Как видно из ч.9 ст.156 ЖК, малоимущие граждане освобождаются от оплаты за пользование жилым помещением, что не указано в п. «к». А в ч.10 ст. 156 ЖК РФ указано, что изменение размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, определяются в порядке, установленном Правительством РФ. Таким образом, все перерасчеты и платы за жилье, в т.ч. за его ремонт (коммунальные услуги) (а не только общего имущества в многоквартирном жилом доме) могут быть установлены только на федеральном уровне, но не наймодателем в лице его уполномоченных лиц, как это сказано в п.«к» ст.5 Типового договора. Налицо и здесь ущемление прав нанимателей.

Основные права и обязанности нанимателя предусмотрены в ст.67 ЖК. Все перечисленные в этой статье права, раскрываются в других статьях ЖК (ст.ст. 70, 72, 76 и др.). Согласно ч.1 ст.67 наниматель имеет следующие права:

1) Вселять в занимаемое жилое помещение иных лиц. Для вселения супруга, своих детей и родителей наниматель должен получить письменное согласие членов своей семьи, включая временно отсутствующих, а для вселения других граждан (иных родственников, нетрудоспособных иждивенцев, граждан, признанных членами семьи нанимателя по решению суда) - также письменное согласие наймодателя. Ранее ЖК 1983 г. не предусматривал согласование данного вопроса с наймодателем, который может запретить вселение других лиц, если общая площадь на каждого человека составит менее учетной нормы. При этом вселение к родителям их несовершеннолетних детей осуществляется независимо от наличия согласия, как членов семьи нанимателя, так и наймодателя. Законодатель сохранил норму, указанную в предыдущем предложении, возникшую в ранее действовавшем ЖК 1983 г. Этим обеспечивается гарантия соблюдения жилищных прав несовершеннолетних граждан. При вселении других лиц, договор подлежит изменению, о чем будет сказано позже.

2) Сдавать жилое помещение в поднаем. Законодатель закрепил право нанимателя сдать часть жилого помещения в поднаем. Наниматель вправе также сдать в поднаем и все жилое помещение в случае временного выезда из жилого помещения самого нанимателя и всех членов его семьи. В статьях, регулирующих поднаем, сохранены многие правила, установленные прежним жилищным законодательством. Кроме того, к поднайму жилых помещений, предоставленных по договору социального найма, применяются правовые нормы, установленные в п. п. 1 - 3 ст. 685 ГК РФ. Для получения права на заключения договора поднайма, нанимателю необходимо получить письменное согласие всех членов семьи, проживающих с ним и наймодателя. Общая площадь жилья на каждого, после заключения договора, не должна быть менее учетной нормы. Договор поднайма заключается в простой письменной форме, срок и цена договора не ограничены.

3) Разрешать проживание в жилом помещении временных жильцов. Правила о временных жильцах, установленные в ст.80 ЖК, воспроизводят большинство положений ст.680 ГК РФ, содержащей аналогичные нормы. Под временными жильцами следует понимать всех иных граждан, помимо нанимателя и совместно проживающих с ним членов его семьи (вселенных в жилое помещение по правилам ст.70 Кодекса), независимо от наличия родственных отношений с нанимателем. Временные жильцы, в отличие от поднанимателей, проживают в жилом помещении безвозмездно, однако от оплаты коммунальных услуг они не освобождаются. Срок их проживания не может превышать 6 месяцев. Их вселение возможно с устного согласия нанимателя и проживающих с ним членов его семьи и предварительного уведомления наймодателя (не обязательно письменно). Причем последний вправе в этом отказать, о чем уже упоминалось выше.

4) Осуществлять обмен или замену занимаемого жилого помещения. Такой обмен следует отличать от договора мены, регулируемого ст.ст. 567 - 571 гл. 31 ГК РФ. Во-первых, сторонами договора мены жилыми помещениями могут быть только собственники соответствующих помещений, в то время как в договоре об обмене жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, в качестве сторон выступают наниматели. Во-вторых, по договору мены переходят право собственности на обмениваемые помещения и сопутствующие ему обязанности, а по договору об обмене - права и обязанности нанимателей по договорам социального найма. «Как и ранее, право нанимателя на обмен жилого помещения обусловлено наличием письменного согласия проживающих совместно с ним членов его семьи, включая временно отсутствующих. Согласие члена семьи на обмен составляется в простой письменной форме в виде соответствующего документа. Для осуществления обмена жилыми помещениями необходимо также согласие всех наймодателей»11 Бойцов Г.В., Долгова М.Н. Комментарии к Жилищному кодексу РФ. М.: ГроссМедиа. 2006г. С.83..

О праве требовать проведения капитального ремонта от наймодателя ранее уже говорилось. В п. «в» ст.6 Типового договора нанимателю предоставлено сохранить права на жилое помещение при временном отсутствии его и членов его семьи. Настоящая норма корреспондирует ст.71 ЖК РФ. Необходимо также заметить, что как в ЖК, так и в Типовом договоре содержится норма о том, что члены семьи нанимателя имеют равные с ним права и обязанности. А дееспособные члены семьи несут с нанимателем солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из договора.

В ч.3 ст.67 перечислены 6 обязанностей нанимателя, которые естественно очень тесно пересекаются с нормами Типового договора. Но, в отличие от ЖК в Типовом договоре этих самых обязанностей 13. Рассмотрим эти нормы совместно. Более подробно следует остановиться на анализе п. «а» ст.4 Типового договора. Этой обязанности в ЖК не предусмотрено. Согласно этому пункту наниматель обязан принять от наймодателя по акту пригодное для проживания жилое помещение, в котором проведен текущий ремонт. При этом наниматель должен подписать наймодателю акт о приеме жилья для проживания в срок, не превышающий 10 дней, но уже с момента подписания договора. Типовой договор говорит только об одном исключении из указанных выше правил - это когда жилое помещение предоставляется во вновь введенном в эксплуатацию жилищном фонде.

Далее даются параметры для акта приемки жилого помещения. На самом деле законодатель представляет форму, определенные реквизиты такого акта. В нем содержатся сведения о жилом помещении и о сантехническом и ином оборудовании, находящемся в нем. В этом акте наниматель может указать о всех имеющихся недостатках жилья. «Если наниматель эти недостатки не отразит в акте, то это означает, что он принял жилье без каких-либо оговорок и дефектов, а следовательно, у него нет никаких письменных двусторонних доказательств, подтверждающих факт сдачи жилья с недоделками. А поэтому устранение таких дефектов ему придется осуществлять за свой счет, тогда как виноват в них, конечно же, наймодатель»11 Завидов Б.Д. Новации жилищного законодательства России//Жилищное право. 2006г. №8. С.13..

Такая обязанность как использовать жилое помещение по назначению, в Типовом договоре и в Правилах сформулирована практически также. В договоре есть еще одна похожая на эти две обязанность - соблюдать правила пользования жилыми помещениями. Эта норма по смыслу и содержанию совпадает с ч. 4 ст. 17 ЖК РФ. Следом идут обязанности: поддерживать надлежащее состояние жилого помещения; обеспечивать сохранность жилого помещения; проводить текущий ремонт жилого помещения. В этой связи действующее законодательство возлагает на граждан - пользователей жилыми помещениями обязанности: бережно относиться к занимаемому жилому помещению; использовать жилье в соответствии с его назначением, т.е. для удовлетворения своих жилищных потребностей. К текущему ремонту в Типовом договоре отнесены такие работы как: побелка, окраска и оклейка стен, потолков; окраска полов, дверей, подоконников, оконных переплетов с внутренней стороны, радиаторов; замена оконных рам и дверных проемов, ремонт внутриквартирного инженерного оборудования (электропроводки, холодного и горячего водоснабжения, теплоснабжения, газоснабжения).

Очевидно, что перечень текущего ремонта в данном понятии является исчерпывающим, т.к. об обратном не говорится. Хотя можно представить (практически и теоретически), что имеются и другие виды текущего ремонта, например замена полов, плинтусов и т.д. Тем не менее из нормы п. «е» данного договора можно сделать следующее умозаключение: все, что не относиться к текущему ремонту, должно относится к капитальному ремонту, что уже является обязанностью наймодателя. Далее по тексту следует, что если выполнение указанных работ (по текущему ремонту) вызвано неисправностью отдельных конструктивных элементов общего имущества в многоквартирном доме или оборудования в нем либо связано с производством капитального ремонта дома, то они производятся за счет наймодателя организацией, предложенной им. Это, безусловно, демократичная норма, так как, по большому счету, отражает законные интересы нанимателя.

Еще одна обязанность, которой нет в ЖК, это не производить переустройство и (или) перепланировку жилого помещения без получения соответствующего согласования, предусмотренного ЖК РФ и жилищным законодательством РФ. Эта норма повторяет собой смысл ч. 2 ст. 26 ЖК РФ.

Обязанность своевременно вносить плату за жилье и коммунальные услуги вытекает из соответствующего права наймодателя. В случае невнесения в установленный срок платы за жилое помещение и (или) коммунальные услуги наниматель уплачивает наймодателю пени в размере, установленном ЖК, что не освобождает нанимателя от уплаты причитающихся платежей. Пени уплачивается в размере одной трехсотой ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на момент оплаты, от невыплаченных в срок сумм за каждый день просрочки начиная со следующего дня после наступления установленного срока оплаты по день фактической выплаты включительно (ст.155 ЖК). Необходимо упомянуть и о таких обязанностях нанимателя, как погашение задолженности по оплате за жилье и коммунальные услуги, оплате стоимости не произведенного им ремонта, входящего в его обязанность при расторжении договора.

Если посчитать все права и обязанности нанимателя, то получится, что обязанностей у него как минимум в 2 раза больше чем прав. Очевидно, это, с одной стороны, свидетельствует о заботе Правительства РФ о сохранности жилищного фонда социального назначения. С другой стороны, наличие огромного количества обязанностей у нанимателя (при уменьшенных обязанностях наймодателя) не есть демократический принцип равенства участников гражданского оборота, закрепленный в ч.1 ст.1 ЖК РФ и ч.1 ст.1 ГК РФ. Плюс к тому наймодателем выступает государственная и (или) муниципальная структура, а нанимателем является гражданин. Получается, что властная структура уже изначально доминирует в жилищных правоотношениях с гражданином в силу имеющегося у нее права собственности. «Поэтому просматривается некий принцип «всевластия» наймодателя над нанимателем: захочу - дам соответствующее разрешение (например, сдачу квартиры в поднаем, на вселение иных лиц в квартиру и т.п.), захочу - не дам. С чисто логической точки зрения ясно, что у наймодателя должно быть больше прав, чем у нанимателя жилого помещения. Отсюда вытекает, что в этом случае, чем меньше прав у нанимателя, тем больше у него обязанностей. Но именно такая позиция законодателя не согласуется с конституционными принципами: о равенстве и защите равным образом всех форм собственности; о том, что человек, его права и свободы - высшая ценность»11 Завидов Б.Д. Новации жилищного законодательства России//Жилищное право. 2006г. №8. С.14. .

Впрочем, наниматель жилого помещения по договору социального найма - это не собственник жилья, а поэтому, видимо, он должен иметь больший круг обязанностей, а значит, и повышенную ответственность по сохранности жилого фонда.

Глава 2. Возникновение, изменение и прекращение отношений по договору социального найма

2.1 Основания возникновения отношений по договору социального найма

В настоящее время сложилась ситуация, когда большинство граждан, обладая правом свободно выбирать способы реализации права на жилище, из-за низкой платежеспособности лишены возможности сделать соответствующий выбор и улучшить свои жилищные условия с использованием рыночных механизмов. С учетом этого значение предоставления жилья из государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по-прежнему велико. Однако далеко немногие из этого большинства могут воспользоваться правом на улучшение своих жилищных условий путем получения жилых помещений на основании договора социального найма. Главными причинами тому служат: во-первых, существенное сужение законодателем круга потенциальных нанимателей; во-вторых, огромное количество отсылочных норм в ЖК, посредством которых всю ответственность по данным отношениям государство переложило на муниципалитеты. Кроме того, нельзя оставить без внимания и такие бичи нашей страны, как коррупция и правовой нигилизм.

В соответствии с п. 2 ст.49 ЖК жилые помещения муниципального жилищного фонда по договору социального найма предоставляются нуждающимся в жилом помещении малоимущим гражданам. Ранее действующим жилищным законодательством было предусмотрено предоставление жилья (по договору социального найма) всем гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий. Жилые помещения предоставлялись гражданам, постоянно проживающим в данном населенном пункте (ст. 28 ЖК 1983 г.). Жилые помещения из государственного жилищного фонда, который подразделяется на жилищный фонд РФ и жилищный фонд субъектов РФ, предоставляются иным категориям граждан, определенным федеральными законами и законами субъектов РФ. Например, инвалидам, ветеранам Великой Отечественной войны и другим. Условием для предоставления жилых помещений таким гражданам является (также, как и в случае с малоимущими) признание их в установленном порядке нуждающимися в жилых помещениях. Нельзя не обратить внимания на то, что согласно ст.49 ЖК основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях могут устанавливаться не только Кодексом, но также другими ФЗ и законами субъектов РФ. Представляется, что все подобные основания было бы целесообразно исчерпывающим образом определить именно в Кодексе, ограничив возможность нормотворчества по этому вопросу. «Поскольку этого не сделано, нетрудно предположить, что люди, нуждающиеся в жилом помещении по объективным основаниям, указанным в ЖК, могут быть оттеснены в очереди на получение жилья теми категориями граждан, жилищные интересы которых пролоббированы на федеральном и региональном уровнях. А с лоббизмом неразрывно связана и коррупция в представительных органах государственной власти»11 Бойцов Г.В., Долгова М.Н. Комментарии к Жилищному кодексу РФ. М.: ГроссМедиа. 2006г. С.83..

Что касается тех категорий граждан, которые не являются малоимущими, то они составляют небольшую часть от последних. Таким образом, основной категорией потенциальных нанимателей являются малоимущие граждане. Малоимущими являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления, в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ. Такой закон есть и в Красноярском крае22 Закон Красноярского края от 20.06.2006г «О порядке определения размера дохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими». №19-4833//Вечерний Красноярск. 30.06.2006г. №48.. При признании гражданина малоимущим должен учитываться не только размер дохода, приходящегося на каждого члена семьи, но и стоимость имущества, принадлежащего на праве собственности членам его семьи и подлежащего налогообложению. Введение такого критерия, как стоимость семейного имущества, направлено на обеспечение более объективного подхода при решении вопроса о признании лица малоимущим.

В соответствии со ст. 156 ЖК граждане, признанные в установленном порядке малоимущими, проживающие по договору социального найма, освобождаются от внесения платы за пользование жилыми помещениями. Таким образом, указанной категории граждан жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в пользование фактически бесплатно. Однако полезно обратить внимание на то, что при бесплатном предоставлении жилого помещения наниматель освобождается от внесения платы только за пользование таким помещением, но не от обязанности оплачивать содержание и ремонт жилого помещения, а также вносить коммунальные платежи.

Перечень оснований для признания граждан нуждающимися в помещениях, предоставляемых по договорам социального найма предусмотрен в ст.51 ЖК. Необходимо заметить, что признание граждан таковыми является вторым после статуса малоимущего условием для предоставления социального жилья. По сравнению с ранее действовавшим ЖК 1983 г. новый перечень оснований признания гражданина нуждающимся в жилом помещении сокращен. В него не включен такой предусмотренный ранее случай, как проживание граждан по две и более семьи в смежных неизолированных комнатах, если между семьями нет родственных отношений. В то же время основания признания гражданина нуждающимся в жилом помещении, установленные в новом Кодексе, сформулированы более универсально и в принципе охватывают остальные случаи, ранее предусмотренные ст. 29 ЖК РСФСР.

Основаниями для признания граждан в качестве нуждающихся служат:

а) отсутствие жилья, которым гражданин вправе пользоваться как собственник, наниматель по договору социального найма или в качестве члена семьи собственника, нанимателя;

б) обеспеченность жильем менее учетной нормы;

в) неудовлетворительное состояние жилища;

г) состояние здоровья проживающих в одном жилом помещении.

Что касается первого основания, то здесь все предельно ясно. По поводу второго можно сказать следующее. Под учетной нормой понимается минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Учетная норма устанавливается органом МСУ. При этом максимальный размер учетной нормы может совпадать с размером нормы предоставления, установленной для соответствующего населенного пункта, или быть меньше указанного размера. Под нормой предоставления площади жилого помещения законодатель понимает минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Иногда эту норму определяют как санитарную норму, ниже которой не может быть размер предоставляемого жилья, или как социальную норму. Минимальный размер предоставляемого жилого помещения устанавливается в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, типов жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования, их благоустроенности.

«При наличии в небольших городах, поселках, районных центрах, особенно в сельской местности, разнообразных типов жилых помещений, при отсутствии элементарного коммунально-бытового обслуживания (благоустройства) определить уровень средней обеспеченности населения жильем весьма сложно. Поэтому, как представляется, органами государственной власти субъектов РФ должны быть разработаны и приняты рекомендательные акты по определению достигнутого уровня в обеспеченности населения жильем на конкретной территории города, села (включая индивидуальные жилые дома)»11 Жуйков В.М. Комментарий к Жилищному кодексу РФ (постатейный). М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2006г. С. 82. .

Как утверждает И.А. Фаршатов размер учетной нормы обычно устанавливается ниже нормы предоставления жилья на 2 - 4 квадратных метра. Примером тому служат следующие данные: в г. Москва учетная норма (на одного члена семьи)-10 квадратных метров, норма предоставления-16 квадратных метров; в республике Башкортостан 12-14; в Тюменской области 15-18; в Омской области 14-18; в Красноярском крае 7-10 квадратных метров соответственно. Пока по этим частичным данным ничего конкретного сказать нельзя. Это предварительные ориентиры, свидетельствующие об экономических возможностях субъектов РФ. «На уровне субъектов РФ сейчас идет работа по установлению учетных норм, норм предоставления жилья»22 Фаршатов И.А. Комментарии к ЖК РФ. М.: ОАО издательский дом Городец. 2006г. С.80..

Что касается такого основания как неудовлетворительное состояние жилища, то об этом достаточно подробно говорилось в предыдущей главе. Есть еще одно основание нуждаемости в жилых помещениях - проживание в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе одной из них есть больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно. Данное положение применяется и к нанимателям, и к собственникам жилых помещений, а также членам их семей. Условием его применения является отсутствие иного помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Семьи, в составе которых есть такой больной, переселяются, главным образом, в интересах иных проживающих в квартире лиц. Перечень соответствующих заболеваний должен быть установлен Правительством РФ. «Пока его нет, по аналогии применяется список заболеваний, дающих право лицам, страдающим этими заболеваниями, на первоочередное получение жилой площади, утвержденный Приказом Минздрава СССР от 28.03.1983 N 330 (в ред. от 06.06.1991)»11 Жуйков В.М. Комментарий к Жилищному кодексу РФ (постатейный). М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2006г. С. 81..

Принятие на учет осуществляется органом местного самоуправления на основании заявления гражданина с приложением необходимых документов. В соответствие с ч.2 ст.6 Закона Красноярского края «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях…»22 Закон Красноярского края О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма на территории края, от 23.05.2006г, №18-4751//Вечерний Красноярск. 01.06.2006г. №45., с заявлением о принятии на учет должны быть представлены следующие документы, подтверждающие право граждан состоять на учете: паспорт с регистрацией по месту жительства, документы, подтверждающие право проживания одной семьей (свидетельство о рождении, о заключении брака и т.д.). А также решение о признании гражданина малоимущим, выписка из домовой книги (финансового лицевого счета), выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о зарегистрированных правах заявителя и членов его семьи либо о переходе этих прав на объекты недвижимого имущества. Помимо этого справка о наличии либо отсутствии жилых помещений на праве собственности по месту жительства за последние 5лет, документы, подтверждающие право пользования жилым помещением, занимаемым заявителем и членами его семьи.

Заявление о принятии на учет подается в орган местного самоуправления по месту жительства нуждающегося в улучшении жилищных условий гражданина. В настоящее время основным и очень значимым фактором, позволяющим установить место жительства гражданина в целях принятия на учет, является регистрация гражданина по месту жительства. Подтверждением данной позиции служит Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2002 N 123-О. По мнению Суда, условие о наличии регистрации по месту жительства направлено на обеспечение справедливого распределения жилья, на предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан, обращающихся с заявлением о постановке на учет по улучшению жилищных условий, а также на защиту прав и законных интересов собственников жилищного фонда, иных граждан. В силу этого введение такого условия не может рассматриваться как не согласующееся с положениями ст. 17, 19, 27 и 40 Конституции РФ11 Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2002 N 123-О// СЗ РФ. 2002. N 31. Ст. 3159.. Документами, подтверждающими адрес места жительства гражданина РФ, являются документы, удостоверяющие личность физического лица (паспорт или иной документ). В современной России имеется немало граждан, которые по разным причинам вообще не имеют определенного места жительства. Для таких людей не допускающее исключений правило о принятии на жилищный учет только по месту жительства фактически означало бы лишение их гарантированного Конституцией РФ права на жилище. Думается, отчасти по этой причине в ЖК включена отсылочная норма, согласно которой в случаях и порядке, установленных законодательством РФ, граждане могут подать заявление о принятии их на учет и не по месту жительства. В этой норме имеются в виду и другие случаи, например, когда трудовая деятельность отдельных категорий граждан связана с постоянным передвижением.

Установлены императивные правила, в соответствии с которыми в течение 30 рабочих дней со дня получения документов соответствующий орган местного самоуправления обязан рассмотреть указанное заявление и представленные вместе с ним документы и вынести решение о принятии гражданина на учет или об отказе в этом. Если принято положительное решение, то орган местного самоуправления обязан в течение трех рабочих дней с даты принятия такого решения выдать заявителю на руки либо направить ему по почте или с курьером документ, подтверждающий решение о постановке гражданина на учет. Процедура постановки на учет (выдача расписки в получении документов, жесткие сроки рассмотрения заявления о принятии на учет и сопутствующих документов) свидетельствует о придании данному порядку большого значения. Однако, не везде это так. Например, в администрации Черекского района Кабардино-Балкарской Республики в 2006г. выявлены нарушения порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Учет там осуществлялся не на должном уровне. В учетных делах граждан отсутствовали необходимые для постановки на учет документы. В администрации не заведены Книга регистрации заявлений граждан о принятии на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, которая должна вестись по установленной форме, а также Книга учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, являющаяся документом строгой отчетности. Поступившие заявления граждан предварительно не были рассмотрены и проверены, так как не создана общественная жилищная комиссия при администрации. Заявления граждан о принятии на учет рассматривались с нарушением установленного пунктом 5 статьи 52 ЖК РФ месячного срока. В администрации района не была организована работа по ежегодной перерегистрации граждан, состоящих на учете для улучшения жилищных условий, в ходе которой при необходимости проверяются жилищные условия очередников. Прокурором района главе администрации района было направлено представление11 Викторов И.С., Макашева А.Ж. О состоянии законности и типичных нарушениях ЖК РФ в правоприменительной практике государственных и муниципальных органов//Жилищное право. 2006г. №11. С.25. .

Статья 53 ЖК не дает возможности встать на учет гражданам, которые намеренно ухудшили свои жилищные условия, в течение 5 лет с момента совершения этих намеренных действий. Данная норма является новеллой жилищного законодательства. Однако положения данной статьи обладают дефектами, которые, с одной стороны, создают неограниченные возможности для усмотрения местных чиновников, а с другой - вообще могут блокировать ее применение. Например, существенным недостатком этой статьи является то, что в ней не раскрывается содержание понятия «намеренные действия». «Произвольное толкование указанного понятия может довести до абсурда. Например, семейную пару, у которой родился ребенок и в результате уровень обеспеченности этих граждан жилой площадью стал менее учетной нормы, при желании вполне можно подвести под указанную статью. Также норма статьи не дает ответа на вопрос, кто должен доказывать наличие (отсутствие) умысла на совершение намеренных действий, в результате которых гражданин может быть признан нуждающимся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма»11 Бойцов Г.В., Долгова М.Н. Комментарии к Жилищному кодексу РФ. М.: ГроссМедиа. 2006г. С.83..

Для отказа в принятии граждан на учет законодатель установил 3 основания: не предоставление предусмотренных документов, предоставление документов, которые не подтверждают право состоять на учете и, если не истек пятилетний срок, о котором говорилось выше. Решение об отказе должно содержать основания с обязательной ссылкой на один из вышеперечисленных случаев. Поскольку перечень случаев отказа в постановке на учет является закрытым, это исключает возможность произвольного лишения гражданина права на получение жилья по договору социального найма.

Порядок получения жилья по данному договору установлен ст.57 ЖК. Норма этой статьи говорит о том, что жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам в порядке очередности, исходя из времени их постановки на учет. Таким образом, порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма не изменился по сравнению с ранее действовавшим ЖК 1983 г.

В связи с большим количеством внеочередников и несвоевременным удовлетворением их жилищных потребностей может быть образована «очередность» и среди этой категории граждан. К внеочередникам относятся: граждане, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонта или не подлежат реконструкции; дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний. Основанием для заключения договора социального найма с гражданами, состоящими на учете, является административный акт - решение о предоставлении жилого помещения, принятое органом местного самоуправления, в котором они состоят на учете. Договор социального найма теперь фактически служит основанием для вселения соответствующего гражданина в предоставленное жилое помещение. Это является новеллой, поскольку по ранее действовавшим правилам на основании решения о предоставлении жилого помещения гражданину выдавался ордер на жилое помещение, который признавался единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение. В ЖК выдача ордеров теперь не предусмотрена. Помимо этого отменены институты дополнительной жилой площади и первоочередного получения жилья. «Отмена права ряда категорий граждан на получение жилья в первоочередном порядке вступает в противоречие с положениями ст.55 Конституции РФ. В ней установлено, что перечисление в Конституции РФ основных прав (к которым относится и право на жилище) и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. А также, что в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина»11 Жуйков В.М Комментарий к Жилищному кодексу РФ (постатейный). М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2006г. С. 66..

Таким образом, основаниями возникновения отношений по договору социального найма являются: признание гражданина малоимущим, нуждающимся в жилом помещении и постановка его на учет в этом качестве. Такому гражданину также необходимо дождаться своей очереди. Все казалось бы ясно и просто, однако в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы отмечается, что не могут быть признаны удовлетворительными темпы обеспечения жильем граждан, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. В очереди на улучшение жилищных условий в 2006г. стоят около 4,5 млн. семей. Среднее время ожидания предоставления жилых помещений социального использования, составляет 15-20 лет22 Сидоров А.В. Договор социального найма в новом ЖК// Вопросы жилищного права. №6. 2006г. С.5.. Не трудно догадаться, что практически для всех потенциальных нанимателей такой срок не приемлем. ЖК образовал жуткую для граждан и органов местного самоуправления неразбериху в удовлетворении жилищных потребностей граждан, столкнув две принципиально разные системы обеспечения жильем граждан из общественных жилищных фондов, сохранив прежнюю, 20-летней давности, очередность на получение жилого помещения публичных фондов, несколько ее модифицировав и введя новую систему одновременно. В условиях резкого торможения показателей ввода в эксплуатацию жилых домов публичных форм собственности законодатель не нашел ничего более оптимального, чем преждевременно соответственно уменьшить количество признаваемых нуждающихся в жилых помещениях, предъявив к ним новый критерий. Теперь это уровень материального обеспечения. При этом, он сузил возможности обеспечения жилыми помещениями до границ муниципального жилищного фонда, освободив государство от функции обеспечения жильем широких слоев населения. И передал решение жилищной проблемы только на усмотрение органов местного самоуправления. Которые, конечно же с такой задачей скорее всего не справятся. «Реформирование всей системы удовлетворения жилищных потребностей граждан, заложенной статьей 40 Конституции РФ, не может выводить законодателя на необходимость ограничения действующих жилищных прав граждан, если нет таких мотивов, какие названы в части третьей ст.55 Конституции РФ. В противном случае иное нормативное решение нарушает требование части второй этой же статьи Конституции РФ, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина»11 Литовкин В.Н. Национальный проект, способный вывести людей на улицу//Жилищное право 2006г.№7. С.12.. То есть может быть только движение вперед, не утрачивая достигнутого.

2.2 Основания изменения отношений по договору социального найма

Отношения владения и пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда, урегулированные договором социального найма, являясь устойчивыми, стабильными, тем не менее, представляют собой развивающееся явление. Возникая однажды, указанные отношения могут неоднократно подвергаться последующему изменению. Как указывается И.Б. Мартковичем11 Марткович И.Б. Жилищное право. Закон и практика. М.: Апорт, 1996г. С. 204., договор социального найма изменяется в основном вследствие перемен, которые происходят в жизни нанимателя и его семьи. Семья на протяжении своего жизненного цикла изменяется как в количественном, так и в половозрастном отношении. Кроме того, изменяться также могут иные обстоятельства, влияющие на развитие договорных отношений владения и пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда социального использования Основаниями изменения отношений по договору социального найма (собственно, как и любого гражданско-правового отношения) являются юридические факты или их совокупность. Изменение указанных отношений находит свое отражение и закрепление в вышеназванном договоре. Как правило, под изменением данных отношений понимается такая стадия их развития, на которой изменяется содержание, субъектный состав, предмет договора либо и то и другое одновременно. При этом возникает закономерный вопрос о том, как отграничивается стадия изменения указанного правоотношения от стадии его прекращения. Представляется заслуживающим поддержки мнение ученых, указывающих, что «основным показателем изменения этого правоотношения является сохранение нанимателем или другими лицами, обладающими самостоятельным правом на жилое помещение, прав (возможно, и в измененном виде) на конкретное жилое помещение»22 Корнеев С.М. Гражданское право: Учебное пособие. М.: Юрист, 2004. С. 90. .Справедливым обоснованием такой позиции служит то, что любое правоотношение - это отношение двух сторон по поводу конкретного предмета. Поэтому, когда лица перестают «относиться» друг к другу по поводу конкретного предмета, прекратившимся должно быть признано и само правоотношение.

Основания, по которым может быть изменен договор социального найма, содержатся в ст.82 ЖК РФ. В указанной статье перечислены случаи, когда договор социального найма может быть изменен исключительно по требованию нанимателя. Так, одним из оснований изменения договора социального найма является объединение в одну семью граждан, проживающих в одной квартире и пользующихся в ней жилыми помещениями на основании отдельных договоров социального найма. В этом случае объединившиеся граждане вправе требовать заключения с кем-либо из них одного договора социального найма всех занимаемых ими жилых помещений. Т.А. Семина считает, что «чаще всего такого рода требования предъявляют объединившиеся в одну семью супруги, родители и дети»11 Семина Т.А. Основания изменения договора социального найма//Жилищное право. 2006г. №7. С.18.. Необходимо отметить, что в части 1 ст.82 ЖК отсутствует указание на то, что объединившиеся граждане вправе требовать заключения единого договора социального найма на занимаемые ими жилые помещения лишь с согласия проживающих с ними членов их семей. Е.Н. Могилевская справедливо полагает, что, несмотря на то, что в этой норме ЖК не содержится требования о необходимости получения согласия членов семьи нанимателя, для такого рода изменения договора социального найма оно носит обязательный характер. «Согласно ст.69 ЖК, наниматель и члены его семьи имеют равные с нанимателем права и обязанности по договору социального найма, и, следовательно, очевиден вывод, что условия договора могут быть изменены только с согласия всех дееспособных членов семьи нанимателя»22 Могилевская Е.Н. Социальный наем жилого помещения//Российское право. 2006г. №5. С.25.. Учитывая изложенное, представляется, что в часть 1 ст.82 целесообразно внести соответствующее уточнение.

Вторым основанием изменения договора социального найма названо требование дееспособного члена семьи нанимателя о признании себя нанимателем по ранее заключенному договору социального найма вместо первоначального нанимателя. При этом указанный случай изменения договора социального найма может иметь место не только по обстоятельствам смерти нанимателя, но и в случае выезда нанимателя в другое постоянное место жительства, а также в случае продолжения проживания нанимателя в данном жилом помещении. В юридической литературе справедливо отмечается, что «вопрос о замене нанимателя обычно возникает, когда наниматель является лицом преклонного возраста и хотел бы, чтобы до его смерти были оформлены права члена его семьи»33 Жуйков В.М Комментарий к Жилищному кодексу РФ (постатейный). М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2006г. С. 67.. Необходимо отметить, что Кодексом сужен перечень возможных случаев изменения договора социального найма. В частности (в отличие от ранее действовавшего ЖК РСФСР), законодатель исключил возможность для дееспособного члена семьи нанимателя требовать заключения с ним отдельного договора социального найма в соответствии с приходящейся на него долей жилой площади (в литературе такое изменение договора социального найма называлось «разделом жилого помещения» или «разделом лицевого счета»). Это решение обусловлено попыткой прекратить практику превращения отдельных квартир в квартиры коммунального заселения. «К разделу жилого помещения ранее прибегали не только бывшие супруги, но и взрослые дети, и родители, а также другие родственники, проживающие в одном жилом помещении, однако не ведущие совместного хозяйства, общих расходов и подчас имеющие между собой неприязненные отношения»11 Семина Т.А. Основания изменения договора социального найма//Жилищное право. 2006г. №7. С.18.. Многие авторы, например Г.В. Бойцов и М.Н. Долгова критикуют такой ход законодателя. Они считают, что в социальном плане исключение из норм Кодекса вышеупомянутой возможности может привести к многочисленным неприятным последствиям. Защита и комфорт в жилищных отношениях граждан - одна из главных задач государства, т.е. собственника жилых помещений. В данной статье надо было исходить из интересов людей (а не из целесообразности консолидации правомочий пользования соответствующими объектами), на страже которых стоит государство. «Законодатель должен отчетливо представлять себе, какую бурю негодования вызовет у граждан лишение их права, последней надежды на создание нормальных условий жизни. Мы прекрасно знаем, что Правительство РФ давно и безуспешно ведет борьбу за ликвидацию коммунальных квартир. Но исключение возможности их создания (заключение нескольких договоров найма на одно жилое помещение и есть коммунальная квартира) не тот метод борьбы с ними. На наш взгляд, надо было не только оставить право граждан на заключение отдельного договора социального или коммерческого найма, но и более широко, подробно осветить эту тему. Заключение отдельного договора найма - наиболее, если не самая актуальная тема сегодняшнего, да и будущего. Так как нехватка жилья в нашей стране слишком велика и ликвидация этой проблемы займет по времени не одно десятилетие, столько же наши граждане будут лишены правовой защиты своих интересов»22 Бойцов Г.В., Долгова М.Н. Комментарии к Жилищному кодексу РФ. М.: ГроссМедиа. 2006г. С.83. .

Устанавливая запрет «раздела жилого помещения», занимаемого по договору социального найма, законодатель, однако, не решил вопроса о порядке разрешения споров, связанных с разделом таких жилых помещений, возникших до введения в действие ЖК РФ. Исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 29 января 2004 г. N 2-П11 Постановление КС РФ от 29 января 2004 г. N 2-П//СЗ Российской Федерации. 2004. N 6. Ст. 450., изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. С учетом указанной позиции КС РФ, представляется правомерным предложение о дополнении содержащего переходные положения ФЗ «О введении в действие ЖК РФ» нормой, согласно которой к отношениям, связанным с изменением договора социального найма по требованию члена семьи нанимателя путем заключения с ним отдельного договора социального найма, возникшим до 1 марта 2005 г., применяется прежний порядок такого изменения договора социального найма. «Предлагаемое положение может восполнить имеющуюся правовую неопределенность в регулировании указанных отношений, а также позволит судебным органам придерживаться единой практики при рассмотрении подобных дел»22 Семина Т.А. Основания изменения договора социального найма//Жилищное право. 2006г. №7. С.18.. Это подтверждается и тем, что при разрешении жилищных споров только Верховный суд обращает внимание на то обстоятельство, что к таким спорам, возникшим до введения ЖК РФ, должны применяться нормы ранее действовавшего законодательства.

Например, Н. 25 февраля 2005 г. обратился в Октябрьский районный суд г.Рязани с иском об изменении договора социального найма квартиры. Он ссылался на то, что вместе с Н.Н., брак с которой расторгнут в 1996 г., проживает в двухкомнатной квартире размером 29,5 кв. м по адресу: г. Рязань, ул. Тимакова, 22-1-19. Истец просил выделить ему комнату размером 12,4 кв. м в указанной квартире, открыв на эту комнату отдельный лицевой счет на его имя, а ответчице - комнату размером 17,1 кв. метра. Решением районного суда в иске отказано, определением областного суда решение оставлено без изменения, а постановлением президиума областного суда надзорная жалоба - без удовлетворения. Тогда Н. обратился в ВС РФ с надзорной жалобой на решение Октябрьского районного суда г. Рязани от 22 июня 2005 г., определение судебной коллегии по гражданским делам Рязанского областного суда от 27 июля 2005 г. и постановление президиума Рязанского областного суда от 30 мая 2006 года. Проверив материалы дела, обсудив доводы надзорной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ находит, что имеются основания для отмены состоявшихся по делу судебных постановлений. Судами при рассмотрении дела были допущены существенные нарушения норм материального права. Разрешая дело и отказывая в иске, суд исходил из того, что на день рассмотрения настоящего дела изменилось жилищное законодательство, ЖК РФ не предусмотрено право совершеннолетнего члена семьи нанимателя требовать заключения с ним отдельного договора найма жилого помещения в квартире, занимаемой по одному договору найма. С таким выводом согласился президиум Рязанского областного суда. Между тем, как видно из материалов дела, исковое заявление было подано Н. в суд 25 февраля 2005 г., то есть спор между ним и бывшей женой возник до вступления в силу ЖК РФ, а следовательно, данный спор должен быть разрешен по правилам ЖК РСФСР, который действовал на момент возникновения спорных правоотношений. Согласно ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие ЖК РФ», на которую сослались судебные инстанции, к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие ЖК РФ, Кодекс применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных настоящим ФЗ. Отношения сторон по делу по пользованию квартирой по адресу: г. Рязань, ул. Тимакова, 22-1-19, действительно носят длящийся характер, однако спор об изменении договора найма этой квартиры возник между Н. и Н.Н. до введения в действие ЖК РФ, а не после этого, а потому положения ст. 5 названного Закона в данном случае применены быть не могут, а дело должно быть рассмотрено в соответствии с нормами ЖК РСФСР. С учетом этого ВС РФ вышеуказанные определение и постановление отменил, а дело направил на новое рассмотрение в суд первой инстанции11 Определение ВС РФ от 23.01.2007г по делу №6-В06-38//Бюллетень ВС РФ. 2007г. №4. .