Размещено на http://www.allbest.ru/

• Содержание
• Введение
• 1. Характеристика системы государственной службы Российской Федерации на современном этапе
• 1.1 Система и виды государственной службы РФ
• 1.2 Реформирование государственной службы РФ
• 2. Современная модель федерализма и государственная служба Российской Федерации
• 2.1 Характер взаимодействия федерации и субъектов федерации
• 2.2 Полномочия субъектов федерации в области государственной службы
• 3. Структура и правой статус государственной службы в субъектах Российской Федерации
• 3.1 Классификация и структура государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации
• 3.2 Правовые основы организации государственной службы в субъектах РФ
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

Провозглашенный Конституцией Российской Федерации в 1993 году федерализм, основанный на государственной целостности России, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии субъектов Федерации, стал импульсом для развития законотворчества не только в целом в России, но и в её субъектах.

За последние годы качественно изменились характер и объем законотворчества, произошло существенное перераспределение полномочий между Российской Федерацией и входящими в её состав республиками, краями, областями, автономными округами, городами федерального значения. В результате, субъекты Российской Федерации получили несравненно больше возможностей для участия в формировании российской правовой системы, в том числе, по вопросам, которые ранее не были предметом регулирования на их уровне. К таковым относится институт государственной службы субъектов Российской Федерации.

Актуальность темы курсовой работы обусловлена рядом причин.

Во-первых, возрастанием роли и значения государственной службы в субъектах Российской Федерации как элемента механизма государственной власти, обеспечивающего государственную политику и реализации законодательства. федерализм полномочие гражданский служба

Выполнение неотъемлемых функций государственной службы делает ее деятельность универсальной и специфичной. Ее многоплановость проявляется в разнообразии социальных функций, выполняемых государственной службой в субъектах РФ. Подобная многофункциональность нуждается в четкой нормативной регуляции, что является непременным условием эффективной деятельности государственной службой в регионах. Во-вторых, необходимостью определения места и роли государственной службы в субъектах Российской Федерации в системе государственной власти в условиях конституирования государственной службой субъектов как особого вида публичной службы.

Проведенный анализ политико-правовой и административной практики формирования гражданской службы в субъектах Федерации показывает, с одной стороны тенденции демократизации и федерализации, а, с другой стороны, унитарного централизованного развития.

Очевидно, путь федерализма для России более перспективен. Но, чтобы развитие пошло в этом направлении, необходимы продуманные действия не только в политической сфере, но и в сфере государственной службы. Последняя в настоящее время должна рассматриваться в качестве одной из приоритетных задач государственной политики.

Пути оптимизации государственной службы в субъектах Федерации, судя по всему, должны разворачиваться по двум основным направлениям. Одно призвано решать общие проблемы совершенствования гражданской службы всех субъектов Федерации, а также ее взаимодействия с федеральной гражданской службой. Другое - уделить больше внимания специфическим вопросам становления гражданской службы отдельных субъектов Федерации и ее взаимодействию с муниципальной службой.

Объектом исследования данной работы является деятельность особого социального института - государственной службы в субъектах РФ, как разновидности общественно-полезной деятельности, связанной с реализацией властных полномочий, функций и задач, возложенных государством.

Предмет исследования составляют особенности законодательства субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы, полномочия и правовой статус данной службы.

Цель настоящего исследования состоит в выявлении специфики и места государственной службы в субъектах Российской Федерации в системе публичного управления, современное состояние законодательства о государственной службе в регионах на основе анализа действующего российского законодательства и критического осмысления предмета исследования в научной литературе. Поставленная цель осуществляется посредством решения следующих задач:

- охарактеризовать систему государственной службы Российской Федерации на современном этапе;

- рассмотреть реформирование государственной службы РФ;

- изучить современную модель федерализма и государственную службу Российской Федерации;

- выявить характер взаимодействия федерации и субъектов федерации;

-определить полномочия субъектов федерации в области государственной службы;

- показать структуру и правой статус государственной службы в субъектах Российской Федерации;

- обозначить правовые основы организации государственной службы в субъектах РФ.

Методологическую основу исследования составляют как общенаучные методы, такие как системный анализ, социологический анализ, а также сравнительно-правовой метод.

Нормативная база курсовой работы представлена международными актами, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации.

Исследованием теоретических основ и различных аспектов современной государственной службы занимаются ученые различных научных специальностей.

Роль закона в правовом регулировании государственно-служебных отношений подвергалась глубокому анализу в монографиях и публикациях Г.В. Атаманчука, М.В. Баглай, Д.Н. Бахраха, В. В. Волковой, В.Д. Граждана, A.A. Гришковца, Е.Ю. Киреева, М.И. Пискотина, П.П. Сергуна, А.Н Соколова, Ю.Н. Старилова, В.Н. Хропанюк.

В ходе написания курсовой работы большое значение придавалось анализу федеральных законов и нормативных актов. Также использован учебный материал, журнальные статьи.

1. Характеристика системы государственной службы Российской Федерации на современном этапе

1.1 Система и виды государственной службы РФ

Служба - вид социальной деятельности людей. В зависимости от форм собственности, на которой базируются органы, объединения, учреждения и организации, где люди осуществляют служебную деятельность, а также характера выполняемых работниками функций служба может быть государственной, муниципальной и в негосударственных объединениях.

В литературе встречается трактовка государственной службы в широком и узком смысле.

Под государственной службой в широком смысле понимается трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных функций в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях [19].

В узком смысле под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федерации; органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации [31].

Посредством государственной службы реализуются задачи и функции государственных органов. Этот вид социальной деятельности носит государственно-властный характер и осуществляется гражданами, которые именуются государственными служащими, т. е. лицами, замещающими ту или иную должность в государственном органе и обладающими властными полномочиями по отношению к неподчиненным им по службе гражданам и должностным лицам организаций, предприятий, учреждений.

Государственный служащий - это лицо, занимающее должность за вознаграждение и осуществляющее различные должностные функции: управленческие (руководитель органа), правоохранительные, социально-культурные, обслуживающие и т. п. [20].

Государственная служба должна осуществляться профессионалами. Профессионализм обусловлен необходимостью компетентного и преемственного осуществления деятельности государственных органов и иных структур.

Институт государственной службы лежит в плоскости норм: нормы конституционного, административного, гражданского, финансового, муниципального и других отраслей права. Это определяет межотраслевой характер государственной службы. К специальному законодательству, регламентирующим государственную службу, относятся Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и другие федеральные законы и иные нормативно-правовые акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституции, уставы, законы и другие нормативные акты субъектов, регулирующие вопросы государственной службы).

Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются законами на базе рамочного Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». В юридической литературе отмечается, что в основу деления государственной службы на виды могут быть положены принципы федерализма, разделения властей, а также специфика сфер и отраслей государственной деятельности.

В соответствии с принципом федерализма и с учетом административно-территориального устройства государственная служба подразделяется на федеральную, находящуюся в ведении РФ, и службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении [27].

Согласно Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы» государственная служба включает в себя три вида:

· государственную гражданскую;

· военную;

· правоохранительную.

В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Федерации.

Федеральная служба осуществляется в соответствии с Конституцией РФ (ст. 71, п. «т»), законодательными и иными нормативными актами РФ на государственных должностях в Администрации Президента Российской Федерации, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального собрания РФ, Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также на иных должностях в соответствии с законодательством России [33].

Государственная служба в субъектах Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации. Например, ст. 72, п. «л» Конституции РФ закрепляет положение о том, что в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат.

Военная служба - это вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, правовое регулирование государственной службы в субъектах Федерации относится к совместной компетенции РФ и ее субъектов, а ее организация службы - в ведении субъекта РФ.

1.2 Реформирование государственной службы РФ

Государственная служба призвана обеспечить и гарантировать реализацию задач и функций государственных органов и государства в целом. Она учреждается государственной властью, и производна от неё. По данным Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в настоящее время в Российской Федерации около 1 миллиона 130 тысяч россиян имеют статус государственных служащих, из них свыше 400 тысяч человек - федеральные госслужащие, остальные состоят на государственной и муниципальной службе в субъектах Российской Федерации.

Государственная служба - важнейший инструмент государства. Поэтому на всем пространстве России государственная служба должна быть в высшей степени организационно отлажена.

В связи с изложенным, возрастает актуальность исследования, как самой государственной службы, так и форм её правового регулирования, среди которых главной, бесспорно, является закон. "Отражая в концентрированном виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно способствует стабилизации, устойчивости общественной обстановки. Закон устанавливает легальные рамки деятельности всех государственных и общественных институтов, занимает ведущее место в правовой системе" [36].

Государственная служба в Российской Федерации регулируется различными нормативными правовыми актами. Среди них ведущее место должны занимать федеральные законы и принятые в соответствии с ними законы субъектов Федерации.

Законы о государственной службе приняты практически во всех субъектах Федерации. Но, к сожалению, иногда их отдельные положения противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству, имеют недостатки.

Развитие законодательства о государственной службе, его действенность в немалой степени зависят от правильного определения места государственной службы в предметах ведения, установления четкой иерархии законов, регламентирующих её, принятых на федеральном и региональном уровнях.

Вместе с тем, пока не вызвали пристального внимания ученых проблемы, связанные с участием в формировании законодательства о государственной службе Российской Федерации субъектов Федерации. Но такая потребность существует, и она вызвана рядом объективных причин. Целью процесса реформирования государственной службы в Российской Федерации является построение единой системы государственной службы, функционирующей на новых принципах федерализма.

В условиях федеративного устройства России каждый из 89 субъектов (самая большая по числу субъектов федерация в мире) имеет свои органы государственной власти, самостоятельно организует свою государственную службу, определяет формы и методы её существования. С учетом федеративных начал организации государственной власти сформировались два вида единой государственной службы: федеральная государственная служба и государственная служба субъектов Российской Федерации. В связи с этим остро встали вопросы разграничения компетенции в сфере регулирования государственной службы на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации, юридических оснований регулирования государственной службы законодательством субъектов Российской Федерации.

Административная вертикаль власти, связанная с реформированием государственной службы, осуществляется для повышения эффективности государственного управления, формирования и развития системы государственной службы, ее отдельных видов, качественной подготовки и рационального использования кадрового состава государственных органов. Гражданская служба РФ является важнейшим инструментом выстраивания административной вертикали, важнейшим инструментом проводимых в обществе и государстве преобразований, связанных с развитием социальной сферы, национальной безопасности, формированием институтов гражданского общества и правовой культуры российских граждан. Ее обновление рассматривается как приоритетное направление в области современного государственного строительства.

Опыт реформирования государственной службы с интересом изучается администрациями субъектов РФ, поскольку позволяет реальнее представить состояние региональной гражданской службы, определить конкретные направления ее дальнейшей модернизации, а также осуществить поэтапное ресурсное обеспечение этого процесса. Очевидно, важным направлением реализации общего замысла реформы гражданской службы является подготовка нормативных правовых актов субъектов РФ, следующих из принятых федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ.

Особое внимание уделяется содержанию программ реформирования гражданской службы в субъектах РФ. Согласно п. 7 Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 их органам государственной власти в пределах своих бюджетных средств рекомендовано принять участие в реализации соответствующих мероприятий, а также разработать и утвердить программы реформирования своих гражданских служб. Эта работа в большинстве субъектов Федерации проводится достаточно планово, последовательно и в меру эффективно [46].

Реализация мероприятий региональных программ реформирования гражданской службы активизировала деятельность региональных и местных администраций по созданию технических условий для эффективного функционирования гражданской службы, по инвентаризации материально-технической базы, которая до этого практически не проводилась. Данный анализ потребовал улучшения использования материально-технических ресурсов, оптимизации условий выполнения гражданскими служащими своих должностных обязанностей.

Вместе с тем уже проведенное реформирование гражданской службы показало достаточно много нестыковок в механизме ее функционирования, некоторое количество поставленных задач так и не было решено, несмотря на то, что сделано немало важных шагов для их реализации. Новое построение структуры федеральных органов исполнительной власти не обеспечило должного развития и эффективной работы этих органов [39].

Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.

Замысел реформы государственной службы состоял в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменению половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д.

2. Современная модель федерализма и государственная служба Российской Федерации

2.1 Характер взаимодействия Федерации и субъектов Федерации

Как известно в основе государственного устройства обычно лежат субординационные (соподчинительные) или координационные (согласовательные) системы управления, а также различные их комбинации [15]. В политико-правовой сфере координационные системы выступают чаще всего в двух видах - федерации и конфедерации. Основное различие между ними заключается в том, что федерация обычно имеет единую государственность, тогда как конфедерация таковой не имеет. И федерация, и конфедерация могут основываться как на межнациональных, так и межтерриториальных взаимодействиях. Наличие единой государственности делает федерацию более социально устойчивой в сравнении с конфедерацией.

До сих пор в истории создавались в основном межтерриториальные федерации (например, США, Мексика, ФРГ). Они оказались достаточно надежными и стабильными в своей деятельности. Межнациональные федерации создавались, но существовали недолго (СССР, Чехословакия, Югославия). Россия создала качественно новое государство, пока не встречавшееся в истории, - территориально-национальную федерацию [17]. Ее образуют 21 республика, 46 областей, 9 краев, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа.

В этих условиях, для того чтобы Российская Федерация выжила, необходима государственная властная вертикаль [28].

Несомненно, в основном такая вертикаль в современных условиях может быть построена в структурах исполнительной власти. В соответствии с Конституцией именно по вертикали исполнительной власти должна быть установлена достаточно определенная субординация (соподчинение) всех органов сверху донизу, когда местные органы будут подчиняться региональным, а региональные - федеральным. В ином случае законы, другие нормативные акты, принимаемые федеральными органами, по-прежнему не будут должным образом исполняться региональными органами, а законы и нормативные акты последних не будут иметь регулятивного значения для местных органов.

Важное значение сыграло принятие законов о государственной службе, а также введение нормативного принципа двойного подчинения соответствующих органов исполнительной власти, что определено в Указе Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» [8] и постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» [13].

Как считают специалисты, механизмы всех этих взаимодействий были достаточно хорошо отработаны в прошлом (при советской власти), их надо только должным образом законодательно восстановить [26].

Структура государственной власти в регионах России на сегодняшний день более или менее установилась.

Гражданская служба субъектов Федерации - это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения полномочий региональных государственных органов.

В соответствии с Указом институт полномочных представителей Президента РФ в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и учреждены семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, переименованный вскоре в Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.

Федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией РФ элемент, актуализированный в целях оптимизации государственного регулирования территориального развития [45]. Создание системы федеральных округов следует расценивать как один из административных способов поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, их технологической рационализации, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности России [40].

Смысл существования этой системы видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам РФ, унификации до определенного уровня взаимоотношений центральной власти со всеми субъектами Федерации независимо от принципа, положенного в основу их образования, совместного решения региональных социально-экономических проблем в случае неспособности субъектов РФ разрешить их самостоятельно, а также развития производственных сил на межрегиональном уровне.

Объединение субъектов РФ в федеральные округа и как следствие появление общих для регионов экономических, социальных и других вопросов создает условия их консолидации, выравнивания асимметрии социально-экономического развития, снижения степени сепаратизма, центробежных устремлений, и, в конечном счете, укрепления единства экономического и политического пространства, территориальной целостности государства. Таким образом, имеются достаточные основания полагать, что учреждение системы федеральных округов является сегодня одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующей Конституции России. По справедливому мнению ряда исследователей, образование федеральных округов как укрупненных хозяйственно-политических территориальных образований во многом свидетельствует не только об объективной потребности в них как таковых, о необходимости совершенствования федеративного устройства России, но и об устойчивой тенденции к укрупнению субъектов РФ. Действительно, историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи регионов не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов РФ.

Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство России, в правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами РФ, и объединение субъектов РФ в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер.

В отличие от субъектов РФ в федеральных округах отсутствуют органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус субъекта Федерации признаки. Все действующие сегодня в федеральных округах органы государственной власти - федеральные органы государственной власти. Территории федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти или населением, проживающим на соответствующей территории.

Систему федеральных округов в широком смысле следует рассматривать как переход от двухзвенной «федеральный центр - субъекты РФ» к трехзвенной «федеральный центр - федеральные округа - субъекты РФ» структуре государственного управления. В этом значении федеральные округа выступают межрегиональным уровнем координации осуществляемых на местах общефедеральных полномочий. Однако с учетом того, что сфера деятельности межрегиональных структур федеральных органов исполнительной власти не всегда совпадает с территориальными границами федеральных округов, равно как возможно и отсутствие таковых, федеральные округа выступают в основном территориальной сферой координационной, контрольной, кадровой деятельности президентской власти.

При определении правовой природы федеральных округов в первую очередь о них нужно говорить как о территориях, в границах которых полномочные представители Президента РФ на межрегиональном уровне обеспечивают реализацию политики главы государства на местах.

Таким образом, федеративная форма государственного устройства обусловливает необходимость учета и сбалансированности интересов территориальных единиц, образующих такое государство, во всех сферах государственной власти и управления. Общепризнано, что федерация эффективно функционирует только тогда, когда в ней одновременно и в полной мере обеспечиваются интересы государства в целом и его субъектов и, тем самым, интересы всего проживающего в ней населения. Это возможно лишь тогда, когда носителем государственного суверенитета является федерация в целом, а составляющие ее части - субъекты федерации - соучаствуют в решении федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государства (образования).

Российская Федерация не является исключением. Тем не менее, за непродолжительную историю ее существования система взаимоотношений Федерации и входящих в ее состав субъектов испытывала воздействие различных, в том числе политических факторов, что приводило к нарушению баланса интересов центра и регионов.

2.2 Полномочия субъектов федерации в области государственной службы

Согласно п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов [1], государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также - федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также - гражданская служба субъектов Российской Федерации) [34].

Согласно ст. 11 Конституции РФ предметы ведения РФ и субъектов РФ определяются Конституцией, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статьи 71 и 72 Конституции РФ закрепили перечень предметов ведения РФ и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, который не подлежит изменению. По предметам ведения, не вошедшим в данный перечень, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Регулирование государственной службы субъектов РФ не отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения. Пункт «т» ст. 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению РФ федеральную государственную службу. Однако логично, что этот вопрос должен находиться в ведении субъектов Федерации.

Вместе с тем и действовавший ранее Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», а также новые законодательные акты о государственной гражданской службе устанавливают нормы, обязательные для субъектов РФ, относя, таким образом, государственную службу к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

Федеральная гражданская служба осуществляется в федеральных государственных органах, функционирующих в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Она представляет собой профессиональную деятельность лиц, замещающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, для обеспечения государственных задач и функций этих органов либо деятельности лиц, замещающих государственные должности РФ, предусмотренные Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, и финансируемых из федерального бюджета.

Закон N 79-ФЗ является специальным правовым актом, регулирующим отношения данной сферы. Его нормы имеют приоритет над иными законодательными актами.

Федеральная гражданская служба осуществляется на должностях федеральной гражданской службы в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также на иных должностях гражданской службы в соответствии с законодательством РФ.

Конституция РФ (п. «т» ст. 71), относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым де-факто предполагает, что гражданская служба в субъектах РФ находится в их ведении. Поэтому в полном соответствии с Конституцией РФ Закон N 79-ФЗ де-юре относит гражданскую службу субъектов РФ к их собственному ведению с непременным учетом условий ч. 2 ст. 2 Закона N 58-ФЗ.

Гражданская служба в субъектах РФ осуществляется в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной власти, а также в иных государственных органах, выполняющих от имени субъекта РФ его государственные функции и отнесенных его законодательными актами к гражданской службе.

На гражданской службе в субъектах РФ не состоят депутаты, судьи, граждане, работающие в государственных органах по трудовым договорам (контрактам) или гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно-технический персонал.

Конституция РФ и Закон N 79-ФЗ содержат важные юридические основания для законодательства о гражданской службе субъектов РФ. На федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов РФ распространяется действие законодательства РФ о труде, которое согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно той же статье Конституции РФ (п. «н» ч. 1) в совместном ведении Российской Федерации, а также ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти, которому сопутствуют вопросы организации государственной службы в соответствующих органах, и т.д. В ст. 2 Закона N 58-ФЗ определяется, что правовое регулирование гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

В качестве конституционных основ для отнесения государственной службы субъектов РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ являются пункты «к», «л», «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, т.е. совместное регулирование административного, трудового и других отраслей прав, кадры судебных и правоохранительных органов, установление общих принципов организации системы органов государственной власти [32].

К предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся также кадры судебных и правоохранительных органов. Представляется, что относить данные вопросы к отношениям, связанным с государственной гражданской службой, неверно. Это положение предоставляет субъектам РФ право участвовать в согласовании назначения на определенные должности в данных органах.

Таким образом, вопросы организации государственной службы субъектов РФ должны находиться в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Такие конституционные принципы, как федерализм, единство государственной власти, вытекающие из положения о единой системе федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации, о построении системы органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, установленными федеральным законом, позволяют однозначно говорить о государственной гражданской службе как о предмете совместного ведения РФ и субъектов РФ.

При этом, закрепляя основополагающие обязательные и для исполнения государственными органами субъектов Федерации нормы, федеральный законодатель должен предоставить пространство для собственного правового регулирования субъектам Федерации. Такая позиция не противоречит Конституции РФ. Российская Федерация является федеративным государством, соответственно, государственная власть осуществляется как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ через органы государственной власти (ст. 11 Конституции РФ). Государственная гражданская служба субъекта РФ, по сути, является способом реализации государственной власти субъекта РФ, в связи с чем она должна рассматриваться как самостоятельный институт на уровне субъекта РФ. Поскольку государственная служба не отнесена к исключительному ведению РФ, постольку согласно Конституции России субъекты РФ имеют право осуществлять собственное правовое регулирование в рамках федерального законодательства.

Таким образом, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», по сути, установил новые предметы совместного ведения и полномочий РФ и субъектов Федерации, т.е. фактически изменил положения Конституции РФ.

3. Структура и правой статус государственной службы в субъектах Российской Федерации

3.1 Классификация и структура государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации

Гражданская служба субъектов Федерации вполне дифференцируется по трем критериям (основаниям): по территориально-национальному принципу, по уровням власти и по ветвям власти. Соответственно этому можно предложить следующую классификацию:

1) по территориально-национальному принципу - гражданские службы;

2) по уровням государственной власти (по вертикали) - гражданские службы: региональные, районные;

3) по ветвям государственной власти (по горизонтали) - гражданские службы: законодательной, исполнительной, судебной и других органов власти.

По уровням государственной власти (по вертикали) в каждом субъекте Федерации пока что целесообразно различать региональную и районную гражданские службы. При этом нужно подчеркнуть, что структура районных аппаратов органов исполнительной власти, по мере формирования, почти один к одному повторяет основную структуру аппаратов органов исполнительной власти субъектов Федерации [27].

Если же брать внутреннее строение гражданской службы субъектов Федерации, то горизонтальная структура здесь выстраивается по четырем ветвям власти и включает соответственно аппараты законодательной, исполнительной, судебной и других органов власти.

В состав гражданской службы законодательной власти входят лишь гражданские службы законодательных органов субъектов Федерации. Поскольку законодательные органы некоторых субъектов Федерации (например, республик Башкортостан, Карелии, Саха (Якутии) и др.) имеют двухпалатную структуру, то и гражданские службы здесь также разделяются по этим палатам. Из-за низкого финансового обеспечения многих субъектов Федерации их законодательные органы формируются по смешанной системе: часть депутатов оплачивается государством, а другая - ведет работу на общественных началах. В некоторых субъектах Федерации аппараты законодательных органов достаточно многочисленны и способны в должной мере обеспечить исполнение полномочий своими депутатами (Москва, Московская область, Татарстан, Башкортостан и др.) [16].

Гражданская служба законодательных органов субъектов Федерации испытывает трудности в своем становлении. Каждый уровень (федеральный, региональный, районный) и каждый законодательный орган здесь функционируют совершенно самостоятельно.

Государственные аппараты законодательных органов большинства субъектов Федерации пока численно невелики (30-40 человек) и имеют обычно по четыре-пять отделов: организационный, юридический, информационно-аналитический, хозяйственный и общий (иногда протокольный) [36].

К настоящему времени более или менее определились следующие функции государственного аппарата законодательных органов субъектов Федерации:

1) подготовка и проведение сессий законодательных органов, заседаний депутатских комитетов, депутатских слушаний, круглых столов и других депутатских мероприятий;

2) участие в разработке проектов нормативных актов и проверке исполнения принятых решений;

3) учет и систематизация правовых актов;

4) планирование работы;

5) анализ социально-экономического положения в регионе;

6) изучение общественного мнения;

7) документационное обеспечение депутатов и ведение делопроизводства;

8) рассмотрение писем и обращений населения;

9) финансовое и хозяйственное обеспечение деятельности законодательных органов;

10) обеспечение взаимодействия с органами исполнительной и судебной власти, а также местного самоуправления.

Среди четырех ветвей региональной гражданской службы наиболее многочисленной является гражданская служба исполнительной власти. До начала реформ 1990-х гг. аппаратные структуры исполкомов региональных советов народных депутатов были стабильными и унифицированными. С началом этих реформ и ликвидацией советской власти численность региональных аппаратных структур и численность их персонала резко возросли [27].

Гражданская служба исполнительной власти включает:

1) гражданскую службу первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации;

2) гражданскую службу Правительства субъектов РФ;

3)гражданскую службу региональных отраслевых органов исполнительной власти субъектов Федерации;

4)гражданскую службу региональных органов федеральных министерств и ведомств, которые находятся на региональном бюджете (культура, труд, архитектура и др.).

На региональном уровне так же, как и на федеральном, имеются еще и иные (другие) органы власти, которые приобретают немаловажное значение. Гражданские службы региональных органов федеральных министерств и ведомств, которые находятся на федеральном бюджете (военные комиссариаты, управления внутренних дел, управления здравоохранения и др.), а также гражданские службы региональных судов общей юрисдикции, гражданские службы региональных арбитражных судов и гражданские службы региональных прокуратур формально не входят в состав гражданских служб субъектов Федерации, но находятся на территории этих субъектов и обеспечивают решение многих их задач.

Таким образом, система гражданской службы субъектов Федерации строится на балансе двух начал - унитарного и федеративного, крайне необходимых для успешного функционирования большого по территории и многонационального по составу российского государства. Государство и общество в состоянии успешно решать все свои основные задачи лишь при наличии постоянного высокопрофессионального и энергичного государственного аппарата. Оптимальные структуры государственных аппаратов субъектов Федерации - залог их компетентной и эффективной деятельности.

3.2 Правовые основы организации государственной службы в субъектах РФ

Надежность и стабильность государственной службы - непременное условие социальной стабильности и успешного реформирования страны. России нужна государственная служба не только глубоко профессиональная, но и способная гармонизировать отношения власти и общества, государства и гражданина.

Эффективность и слаженность работы государственных служащих в немалой степени зависит от наличия развитого, сбалансированного, отвечающего духу времени и задачам государства, законодательства, в том числе и законодательства о государственной службе.

Государственной Думой 25 апреля 2003 года принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации».

Данный закон нацелен на реализацию задач, поставленных Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской федерации на 2002 год, в связи с необходимостью проведения административной реформы, включающей реформу государственной службы, с целью повышения эффективности, компактности и работоспособности государственного аппарата.

Законом устанавливается двухуровневая система государственной службы, которая находится в исключительном ведении Российской федерации и подразделяется на федеральную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу; а также на государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, организация которой находится в ведении субъектов, а ее правовое регулирование - в совместном ведении Федерации и субъектов.

27 июля 2004 г. Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Закон устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъектов российской Федерации.

Законом определены принципы гражданской службы, показана взаимосвязь гражданкой службы с иными видами государственной службы, а также с муниципальной службой. Предусматривается возможность поступления гражданина на государственную гражданскую службу и замещения гражданским служащим другой должности государственной гражданской службы преимущественно на конкурсной основе. При этом в состав конкурсных комиссий должны включаться независимые эксперты (они должны составлять не менее 25% от общего числа конкурсной комиссии).

Должностям государственной гражданской службы посвящена отдельная глава закона. В ней указанные должности классифицированы по категориям и группам, а также определены общие квалификационные требования по этим должностям. Например, вводится четыре категории должностей: «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». Кроме того, должности государственной гражданской службы подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности государственной гражданской службы.

Законом предлагается вести для гражданских служащих классные чины государственной гражданской службы.

В качестве одного из элементов антикоррупционного механизма следует также рассматривать положения, предусматривающие обязанность гражданина, поступающего на гражданскую службу, а также обязанность гражданского служащего ежегодно предоставлять представителю нанимателя сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Кроме того, определены условия проведения конкурса на замещение вакантных государственных должностей государственной гражданской службы, а также случаи, когда конкурс может не производиться. В частности, без конкурса предлагается производить назначения на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»; на должности, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации при заключении срочного служебного контракта; при переводе на другую должность гражданского служащего, который вследствие состояния здоровья в соответствии с медицинскими заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы; при предоставлении иной должности гражданскому служащему, должность которого подлежит сокращению; при замещении вакантной должности гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.

Кроме того, конкурс может не проводиться в следующих случаях:

- при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому Президентом Российской Федерации;

- при назначении на должности, относящиеся к группам младших должностей гражданской службы (по решению представителя нанимателя).

Вводится понятие «служебный контракт». «Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы»[26]. Здесь детально регламентируются вопросы испытания при поступлении на гражданскую службу, перевода на другую должность государственной гражданской службы или изменения существенных условий служебного контракта с согласия гражданского служащего, а также устанавливается исчерпывающий перечень оснований для прекращения служебного контракта.

Принятие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» позволяет существенно повысить эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, что будет содействовать также более эффективной работе государственных органов и обеспечению при этом законных прав и интересов граждан.

Установленное законами деление государственной службы Российской Федерации на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации предопределяет соответствующий уровень законодательства о государственной службе, состоящий из нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Анализ действующего государственного служебного законодательства субъектов РФ позволяет выделить его главные элементы.

1. Закон субъекта РФ о государственной службе. Это основной внутриотраслевой правовой акт, посвященный государственной службе. Особенностью указанного закона видится в том, что он сгруппировывает наиболее значимые правовые нормы, касающиеся региональной государственной службы в едином документе. Представляя собой «рамочный» закон, он регламентирует основы правового положения государственного служащего республики, порядок прохождения и прекращения государственной службы, дефиниции государственной должности, государственного служащего, региональной государственной службы, а также функции органов, осуществляющих контроль в области государственной службы субъекта РФ.

2. Законы субъекта РФ, регулирующие приоритетные направления функционирования государственной службы. К ним можно отнести: Реестры государственных должностей государственной службы субъекта Федерации, законы о денежном содержании государственных служащих, законы о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов государственных служащих субъекта, законы о порядке исчисления стажа государственной службы.

3. Подзаконные нормативно-правовые акты, в которых разрешаются иные вопросы государственной службы. К их числу относятся следующие: положения о порядке и условиях выплаты ежемесячной надбавки к пенсии государственным служащим, положения о проведении конкурса на замещение государственных должностей государственной службы, положения о порядке проведения аттестации государственного служащего.

Как правило, законы субъектов Российской Федерации регулируют следующие важные блоки отношений в сфере государственной службы:

- Определение содержания и основных элементов государственной службы субъектов Российской Федерации;

Перечисление и конкретизация определенных федеральным законодательством о государственной службе принципов государственной службы;

- Ранжирование государственных должностей в субъекте Федерации с учетом соответствующих положений Федерального закона;

- Разработка и утверждение квалификационных требований по должностям, замещаемым государственными служащими;

- Уточнение перечня прав и обязанностей государственных служащих;

- Установление оснований и увеличения перечня видов поощрений государственных служащих;

- Детализация определенных федеральным законодательством порядка, условий и мер дисциплинарной ответственности государственных служащих;

- Конкретизация установленных федеральным законодательством ограничений для государственного служащего;

· Усиление и уточнение гарантий для государственных служащих, установленных федеральным законодательством;