Отнесение земель к категории сельскохозяйственного назначения

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Задача

правовой земельный участок гражданин

Гражданину К.С. Архипову на основании постановления № 398 Мэра города N был выделен земельный участок в собственность для обслуживания принадлежащего ему на праве собственности здания. В 1998 году здание от ветхости разрушилось. Поскольку К.С. Архипов не начал работы по восстановлению здания, Мэр города N Подписал постановление об отмене постановления № 398 и изъятии земельного участка.

К.С. Архипов посчитал, что его права были нарушены и обратился в суд. От чего будет зависеть решение суда? Напишите мотивированный проект решения суда.

В связи с тем, что право собственности у К.С. Архипова уже возникло, оно может быть прекращено по основаниям, предусмотренным ГК РФ и ЗК РФ.

В силу ст. 44 ЗК РФ право собственности на земельный участок прекращается при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством.

В ГК РФ основания для принудительного изъятия земельного участка у собственника установлены в ст. 235 ГК РФ.

Однако такое основания в данной статье отсутствует.

Следовательно, решение Мэра незаконно, есть определенная положительная для К.С. Архипова судебная перспектива.

РЕШЕНИЕ

На основании постановления № 398 Мэра города N К.С. Архипову был выделен земельный участок в собственность для обслуживания принадлежащего ему на праве собственности здания.

В 1998 году здание от ветхости разрушилось. Поскольку К.С. Архипов не начал работы по восстановлению здания, Мэр города N на этом основании подписал постановление об отмене постановления № 398 и изъятии земельного участка.

К.С. Архипов посчитал, что его права были нарушены и обратился в суд. В судебном заседании заявленные требования поддержал и просил их удовлетворить.

Представитель Мэрии г. N требования не признал, заявил, что действия основаны на нормах законодательства Российской Федерации.

Выслушав стороны, изучив письменные материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.

В силу ст. 44 ЗК РФ право собственности на земельный участок прекращается при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством.

В ГК РФ основания для принудительного изъятия земельного участка у собственника установлены в ст. 235 ГК РФ, но такого основания в данной статье не содержится.

В соответствии с положениями статей 254, 255 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации - гражданин, организация вправе оспорить в суд решения, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Представитель Мэра г. N доказательств законности вынесения постановления не представила.

Суд считает представленные доказательства достаточными для признания оспариваемого Постановления незаконным.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 254, 255,194-198 ГПК РФ,

РЕШИЛ:

1. Признать незаконным Постановление Мэра г. N «Об отмене постановления Мэра г. N № 398 «О предоставлении в собственность земельного участка для обслуживания жилого дома Архипову К.С.».

2. Дайте общую характеристику земель сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с п. 1 ст. 77 Земельного кодекса РФ «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014) .»Российская газета», N 211-212, 30.10.2001. землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Таким образом, указанным Законом установлены два основных признака идентификации земель сельскохозяйственного назначения как целевой категории земельного фонда:

- их правовая оформленность в качестве таковой (предоставление);

- предназначенность для использования в сельскохозяйственных целях.

Однако отнесение таких земель к категории сельскохозяйственного назначения возможно только в том случае, если они не находятся в пределах черты поселений.

Последнее обстоятельство связано с тем, что в пределах границ поселений могут находиться сельскохозяйственные угодья, оказавшиеся там в связи с установлением или изменением черты поселений. С момента включения их в черту поселений на эти земли распространяется правовой режим земель населенных пунктов. Они могут быть использованы для производства сельскохозяйственной продукции лишь до тех пор, пока не будут востребованы для градостроительных целей. В отличие от земель сельскохозяйственного назначения такие земли принято называть землями сельскохозяйственного использования.

Закон не содержит конкретизации основных идентифицирующих признаков (предоставленность и предназначенность земель).

С юридической точки зрения предназначенность означает некое имевшее место публичное признание земель сельскохозяйственными, но по каким-то причинам не включенными в сельскохозяйственный оборот, т.е. в данный момент не используемыми для этих целей Земельное право: учебник / В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин, В.В. Нахратов и др. М.: Частное право, 2010. С. 3.. К таковым, например, относятся земли фонда перераспределения, к которым ст. 80 ЗК РФ относит участки сельскохозяйственных земель, от которых отказались правообладатели, участки, принудительно изъятые у правообладателей, а также участки, оставшиеся без правообладателей вследствие несостоявшегося наследования (отказ от принятия наследства, лишение наследства и т.п.). Возможны и другие случаи предназначенности земель для использования в сельскохозяйственных целях, что свидетельствует о необходимости официального толкования данного признака.

В то же время следует иметь в виду, что признак предоставленности земель для сельскохозяйственных целей предполагает указание об этом в правоустанавливающем документе.

Поэтому фактическое использование земельного участка для производства сельскохозяйственной продукции само по себе не является повод для отнесения его к категории земель сельскохозяйственного назначения, если в правоустанавливающем документе не указано это.

Так, земельные участки, предоставленные для индивидуального жилищного строительства или для дачного строительства, могут быть использованы для выращивания сельскохозяйственных культур. Однако это право, а не обязанность правообладателей. В то же время неиспользование земельного участка по целевому назначению, указанному в правоустанавливающем документе, является правонарушением и влечет применение санкций.

Земли сельскохозяйственного назначения имеют особую природно-экономическую и геополитическую ценность, составляют главную часть стратегического ресурса и национального богатства страны.

По состоянию на 1 января 2011 года их общая площадь равна 393,4 миллиона гектаров. Приблизительно половину этих земель (196 млн. га) занимают сельскохозяйственные угодья - пашня, сенокосы, пастбища, залежь и многолетние насаждения. Они интенсивно используются в продукционном процессе сельскохозяйственного производства.

Остальная часть (197 млн. га) - участки, занятые лесом, оленьими пастбищами, дорогами, постройками и водными объектами, то есть непродуктивными землями Государственный доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году. М.: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, 2011.

Сельскохозяйственные угодья составляют наиболее ценную часть земель данной категории и подлежат особой охране. Земли второй группы имеют обслуживающее сельскохозяйственное производственное значение.

Именно этим объясняется то обстоятельство, что для земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации установлен режим особой охраны Земельное право: учебник / В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин, В.В. Нахратов и др. М.: Частное право, 2010. 344 с..

Земли данной категории по признакам функционального назначения и естественного состояния подразделяются на две группы:

- сельскохозяйственные угодья (пастбища, сенокосы, пашня, многолетние насаждения);

- несельскохозяйственные угодья (лесопосадки, лесопокрытые, водопокрытые территории, дороги, постройки, сооружения и т.п.).

До начала земельной реформы, то есть до 1990 года, сельскохозяйственное землепользование характеризовалось деятельностью крупных аграрных кооперативных и государственных хозяйств (колхозов, совхозов и др.), основанных на государственной собственности на землю. Они были основными производителями сельскохозяйственной продукции в нашей стране.

Земельная реформа изменила организационно-хозяйственную структуру аграрного сектора. Наряду с государственной появилась и стала развиваться частная форма собственности на землю.

На базе колхозов и совхозов в процессе их реорганизации создана система коммерческих сельскохозяйственных организаций (производственных кооперативов, товариществ, акционерных обществ и т.п.). Часть сельскохозяйственных земель перешла к мелким индивидуальным предпринимательским структурам (крестьянским хозяйствам, личным подсобным хозяйствам и др.).

Специфика правового режима земель сельскохозяйственного назначения заключается в их способности быть средством производства, поэтому один из принципов земельного законодательства Российской Федерации - это принцип приоритета охраны земли перед ее использованием в качестве недвижимого имущества (ст. 1 ЗК РФ).

Цели использования этой категории земель - производство сельхозпродукции (растениеводческой, животноводческой) вне зависимости от ее предназначения и использования.

В числе субъектов, использующих эти земли, могут быть все юридические (в ЛПХ, СНТ, ОНТ) и физические лица, в том числе иностранные граждане, некоммерческие организации (санатории, учебные комбинаты и др.), имеющие лицензию на занятие такой деятельностью или в уставных документах которых указано данное использование, опытно-производственные, учебно-производственные подразделения научно-исследовательских организаций, учебно-опытные и образовательные учреждения сельскохозяйственного профиля. При этом иностранные граждане имеют только право аренды.

Порядок предоставления земельных участков им регулируется ФЗ об обороте сельскохозяйственных земель.

Основную часть земель сельхозназначения используют коммерческие организации (ОАО и ЗАО, ООО, муниципальные и государственные унитарные предприятия, сельскохозяйственные производственные кооперативы, товарищества полные, коммандитные), занимающиеся производством сельхозпродукции, действующие на основании ГК, ФЗ от 26.12.1995 N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об акционерных обществах» «Российская газета», N 248, 29.12.1995.; ФЗ от 08.02.1998 N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» Федеральный закон от 08.02.1998 N 14-ФЗ (ред. от 29.12.2012) «Об обществах с ограниченной ответственностью». «Российская газета», N 30, 17.02.1998.; ФЗ от 08.12.1995 N 193 «О сельскохозяйственной кооперации» Федеральный закон от 08.12.1995 N 193-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О сельскохозяйственной кооперации». «Российская газета», N 242, 16.12.1995..

Общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, предоставление земельных участков которым необходимо для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, также могут быть субъектами землепользования земель данной категории (ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ»).

Правовой режим территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов регулируется ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» Федеральный закон от 07.05.2001 N 49-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». «Российская газета», N 88, 11.05.2001..

Органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок отвода, использования и охраны находящихся в собственности субъектов РФ земель традиционного природопользования малочисленных народов.

Использование сельскохозяйственных угодий происходит крайне неэффективно. Должным образом не осуществляются учет и инвентаризация земель, землеустройство и охрана угодий. Кроме того, практически во всех субъектах Российской Федерации сохраняется тенденция к ухудшению состояния земель сельскохозяйственного назначения. Среди опасных деградационных процессов на территории Российской Федерации интенсивно развиваются эрозия, дефляция, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота.

По данным, опубликованным в Государственном докладе о состоянии и использовании земель в Российской Федерации за 2010 год, водной эрозии в стране подвержено 17,8 процента площади сельскохозяйственных угодий, ветровой - 8,4 процента, переувлажненные земли занимают 12,3 процента, засоленные - 20,1 процента от сельскохозяйственных угодий Государственный доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году. М.: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, 2011..

Наряду с названными негативными процессами продолжают развиваться следующие:

- сокращение общей площади сельскохозяйственных угодий;

- уменьшение площади орошаемых и осушенных земель, ухудшение их мелиоративного состояния и хозяйственного использования;

- увеличение отрицательного баланса гумуса на пашне;

- загрязнение почв тяжелыми металлами, радионуклидами.

В результате развития этих деградационных процессов экологическая устойчивость природных систем снижается. Для эффективного управления земельными ресурсами Российской Федерации с ее огромной территорией и разнообразными природно-хозяйственными условиями, а также в целях разработки комплекса почвозащитных мероприятий, мероприятий по экономическому стимулированию собственников и пользователей к рациональному использованию и охране почв и земель необходимы пространственно организованные, регионально систематизированные данные о количественном и качественном состоянии земель сельскохозяйственного назначения.

Эти данные возможно генерировать при создании информационного ресурса, предназначенного для учета, оценки, контроля и мониторинга земель сельскохозяйственного назначения. Этапы создания единого информационного ресурса для указанных целей сводятся к следующему Сапожников П.М., Столбовой В.С. Методология создания информационного ресурса для целей оценки, контроля и мониторинга состояния земель сельскохозяйственного назначения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 10. С. 82-91.:

1) создание государственной почвенно-географической базы данных и формирование цифровой картографической основы для целей оценки земель сельскохозяйственного назначения и выделения в натуре долевой земельной собственности;

2) создание единого реестра почв в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях с оценочными характеристиками (урожайности и затрат) для цели «прозрачности» определения стоимостных показателей земель;

3) создание актуализированного паспорта плодородия земельного участка для контроля качественного состояния земель.

Как видно из материалов, отражающих состояние земельных ресурсов страны, характер устойчивой тенденции приобрели деградация земель сельскохозяйственного назначения, ухудшение качественных характеристик и структуры сельскохозяйственных угодий Харьков В.Н. Правовые основы государственной земельной политики // Правовые вопросы недвижимости. 2013. N 1. С. 13-15..

Плодородие является определяющим фактором для использования почвы как средства производства. По этой причине, для того чтобы обеспечить охрану земель сельскохозяйственного назначения, требуется создать необходимые условия для сохранения почв, используемых в сельском хозяйстве, их плодородия.

Из этого следует, что, когда речь идет о качественных характеристиках земель сельскохозяйственного назначения, имеются в виду качественные характеристики почв, которые изучаются в рамках почвоведения, сельскохозяйственных и других наук Иващук И.С. Почвы как объект правовой охраны // Экологическое право. 2011. N 6. С. 9-14..

Целью охраны почв должно являться не только сохранение и повышение плодородия почв, но и других качественных характеристик почв, не востребованных в сельскохозяйственном производстве. Этот момент крайне важен, так как плодородие почв - это лишь часть ее полезных свойств.

Функции почвы не сводятся только к удовлетворению потребностей человека в пище и сырье. Почва необходима для существования всей биосферы Земли См.: Добровольский Г.В., Никитин Е.Д. Экология почв. М., 2006. С. 15.. В этой связи охрана земель сельскохозяйственного назначения должна быть направлена на сохранение почв не только как средства производства, но и как природного объекта, компонента окружающей среды.

Такое состояние земельных ресурсов предопределяет в качестве важнейшей составляющей региональной земельной политики и главной задачи правового регулирования земельных отношений закрепление правил, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель и в первую очередь - земель сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного землепользования, а также охраны земли как важнейшего природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления любой хозяйственной и иной деятельности. Это требование, обязательное для всех участников земельных отношений, является базовым для законодательного регулирования порядка пользования землей, обеспечивающего режим рационального и эффективного землепользования.

Таким образом, это конституционное требование должно быть преобразовано федеральным законодателем как в конкретные правила рационального и эффективного использования земельных ресурсов Российской Федерации, так и в меры юридической ответственности, применяемые за нарушение таких правил. И это требование должно рассматриваться законодателем как одна из обязательных мер, направленных на приведение земельного законодательства в соответствие с Конституцией России «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ). Официальный текст Конституции РФ опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 11.04.2014..

3. Этапы и результаты современной земельной реформы

Началом земельной реформы в СССР традиционно считается принятие Верховным Советом СССР 28.02.1990 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле. Данный нормативный правовой акт еще не вводил частную собственность на землю, однако предусматривал новые виды прав на нее: право пожизненного наследуемого владения и аренду.

Впоследствии вектор земельных преобразований переместился в сферу сельскохозяйственного производства, где была сделана ставка на уничтожение колхозов и совхозов, разделение их земельного массива на доли, а имущества - на паи и передачу их колхозникам, членам их семей, а затем и работникам социальной сферы на селе.

В условиях противостояния Б.Н. Ельцина и Верховного Совета реформы проходили в соответствии с указами Президента, а не с федеральными законами. При этом курс на фермеризацию сельского хозяйства без продуманной земельной и финансовой политики провалился Подробнее об этом см.: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. Саратов, 2004..

По мнению исследователей, цель аграрно-земельной реформы, как и столыпинских преобразований, заключалась в укреплении частной собственности на землю и выражалась в искусственном насаждении чуждой российскому крестьянину идеи разобщения деревни, без учета мнения и согласия сельских жителей Румянцев Ф.П. Особенности правового обеспечения столыпинской и современной аграрной реформы России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004..

Аграрные реформы начала и конца XX века оказались схожими по содержанию, а именно по экспериментам над российским крестьянством, ведущим коллективное (общинное) землепользование. Итоги этих реформ - наглядное подтверждение того, что индивидуальное хозяйствование на земле, основанное на частной собственности на землю и на сочетании личного и коллективного начал в крестьянской жизни, в России не прижилось.

На первом этапе (1991-1995 гг.) осуществлялась приватизация государственной земельной собственности, находившейся в пользовании колхозов и совхозов, перераспределение сельхозугодий в пользу крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, садоводческих кооперативов. В результате к 1996 г. в государственном секторе осталось 13,4% сельхозугодий, коллективные хозяйства имели 61,8%, хозяйства граждан - 11,5%, остальные 13,3% сельхозугодий использовались вне сельского хозяйства.

Отдельно следует сказать и о таком феномене земельной реформы, как бурное развитие земельного законодательства субъектов Российской Федерации, изначально обусловленное слабостью федерального центра.

Весь период 1990-х годов земельную функцию государства выполняли регионы, причем кто как мог и кто как хотел. Поэтому в одних субъектах (например, в Саратовской области) радикальность земельных преобразований и вовлечение земельных участков в гражданский оборот превышала федеральный уровень; в других не принималось «земельных» правовых актов; в-третьих (в Республике Татарстан, Москве) объем земельных прав граждан оказался ниже, чем это было предусмотрено на федеральном уровне, а федеральная собственность на землю вообще отрицалась. Между тем даже признание России федеративным государством еще не означало возможности столь широкого толкования земельного законодательства.

Одним из ключевых направлений земельной реформы 1990-х гг. стали массовая приватизация земли и разрешение ее рыночного оборота. Земельный рынок наряду с введением в тот же период платы за землю (негативная мотивация) должен был обеспечить экономически обоснованное перераспределение земли - побудить хозяев неэффективно используемых участков отказаться от ненужной им земли.

В начальный период земельная реформа была переплетена с аграрными преобразованиями, решение продовольственной проблемы страны было главной задачей земельной реформы. См.: Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 1998. С. 250.

Реформа затрагивала различные сектора аграрного землепользования - это товарный и нетоварный сектора агропромышленного комплекса (АПК). Законодательное урегулирование вопросов, связанных с оборотом земельных участков, предоставляемых населению, было осуществлено уже в начальный период земельной реформы См.: Закон РФ от 23 декабря 1992 г. N 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»..

На первом этапе земельной реформы (1990-1991 гг.) даже с учетом новации и спорности некоторых ее положений задачи и способы осуществления преобразований не вызывали отторжения, хотя в тот период у колхозов и совхозов была изъята примерно десятая часть используемых ими земель, которая затем была предоставлена гражданам Липски С.А. Правовые аспекты оборота земель сельскохозяйственного назначения в постсоветской России // Журнал российского права. 2014. N 4. С. 12-19..

Разногласия, коллизии и сомнения в достаточности юридической силы принимаемых решений начались в 1991 г., когда был издан Указ Президента РФ См.: Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». и начались реорганизация сельскохозяйственных предприятий и наделение всего сельского населения земельными долями (в счет земель колхозов и совхозов). Указ стал началом качественно нового этапа в развитии аграрной и земельной реформ (и соответствующего законодательства).

Во-первых, это выражалось в переходе от декларативного допущения частной земельной собственности к ее реальному появлению. При этом сектор товарного аграрного производства в части землепользования оказался разделен на три существенно отличающихся сектора:

1) земли реорганизованных колхозов и совхозов, переданные в общую долевую собственность их работников (и некоторых других групп сельского населения), - это примерно пятая часть общей площади категории земель сельскохозяйственного назначения и более 60% сельскохозяйственных угодий в ее составе. В данном секторе, где предполагалась максимальная мобильность земли (как результат раздела на доли), на долгий период возникли трудности с ее перераспределением;

2) несельскохозяйственные угодья указанных предприятий - тогда они не были приватизированы (а в большинстве случаев они и в настоящее время остаются в государственной собственности);

3) земли нереорганизованных хозяйств или таких, где приватизация земли не проводилась или проводилась по особым условиям, - в дальнейшем именно эти земли раньше других, используемых в товарном производстве, были вовлечены в сделки гражданско-правового характера Подробнее см.: Липски С.А. Актуальные проблемы государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2006. N 8. С. 56-63..

Во-вторых, на определенный период указы Президента РФ стали определять вектор дальнейшего развития земельной реформы, по существу именно они тогда оказались основными источниками земельного права (нарушив принцип подчиненности правовых актов по их юридической силе).

Последующие два года посредством подзаконных актов (как указов Президента, так и постановлений Правительства) шло расширение прав собственников земельных участков и земельных долей.

Новым этапом в законодательном регулировании сельскохозяйственного землепользования стало принятие в 1993 г. Конституции РФ, которая не просто отменила ранее действовавший мораторий на продажу земли, установленный прежним Основным Законом, - ее нормы стали основой правового регулирования гражданского оборота земельных участков.

При этом Конституция установила, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Однако на протяжении 1990-х гг. принять такой закон не удавалось, в связи с чем возникали проблемы, связанные с оборотом земельных долей, формированием федеральной, региональной и муниципальной земельной собственности, развитием земельно-ипотечного кредитования и др. Однако попытки их решения путем издания подзаконных актов не соответствовали конституционной норме - на федеральном уровне в земельной сфере наблюдалась пробельность. Ее последствия лежат в основе не решенной проблемы невостребованных земельных долей.

Определенность в аграрном землепользовании наступила после принятия ЗК РФ, а затем и Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» - это стало новым этапом в развитии законодательства об обороте указанных земель.

Закон определил принципы оборота этих земель, особенности совершения отдельных сделок, правовой статус земельных долей, порядок владения, пользования и распоряжения земельными участками, находившимися в общей долевой собственности.

При его разработке был учтен зарубежный опыт регулирования рынка сельскохозяйственных земель см.: Липски С.А. Правовой механизм государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения в современной России: особенности формирования, тенденции и перспективы // Право и экономика. 2011. N 12. С. 18-24.. Механизмы регулирования оборота этих земель: 1) преимущественное право покупки продаваемых земельных участков и земельных долей государством (это право может делегироваться органам местного самоуправления) и 2) ограничение концентрации у одного лица скупленной или приобретенной им по иным основаниям земли.

За десятилетие, прошедшее после вступления в силу Закона об обороте сельхозземель, он претерпел существенные изменения в части оборота земельных долей. Применительно к ним данный Закон (в изначальной редакции 2002 г.) обеспечивал баланс трех почти несовместимых задач:

производственно-экономической - позволил сельскохозяйственным организациям продолжить хозяйственное использование угодий, причем на более надежном праве, исключив при этом сокращение обрабатываемой площади по организационно-правовым причинам;

социальной - защита интересов более 10 млн. собственников земельных долей на получение дохода в денежной или натуральной форме либо иных благ от переданной им в общую долевую собственность земли;

правовой - приведение статуса земельных долей в соответствие с правилами ГК РФ о распоряжении общим имуществом.

На протяжении 1990-х гг. идеология в вопросе о земельных долях заключалась в максимально возможном упрощении совершения с ними любых сделок, которые должны были привести к их концентрации у реорганизованных и вновь образованных хозяйств либо же у отдельных граждан. Те, в свою очередь, выделили бы такие доли в участок и затем либо сами создали бы такие хозяйства, либо передали такой участок в аренду. Но ожидаемая концентрация земельных долей в руках наиболее крепких сельхозтоваропроизводителей не состоялась. Почти половину сделок с долями тогда составляла их аренда, при этом арендаторами выступали, как правило, те же хозяйства, из земель которых такие доли образованы см.: Липски С.А. Земельные доли: современные проблемы и перспективы // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2005. N 4. С. 86-90..

В целях соблюдения баланса названных задач в Законе об обороте сельхозземель в сравнении с прежним периодом права собственников по распоряжению земельной долей оказались сужены, но собственник земельной доли мог ее продать, подарить, обменять или распорядиться ею иным образом. Кроме того, он мог передать долю в доверительное управление. При этом регулирование со стороны государства оборота как земельных долей, так и земельных участков было унифицировано - органы публичной власти имели преимущественное право их покупки (в отношении земельных долей соответствующее право реализовывалось во вторую очередь - после остальных сособственников). В зависимости от степени земледефицитности или сложившейся напряженности в земельном вопросе полномочия между региональными и местными органами оказались по-разному урегулированы в региональных законах (приоритетность и последовательность реализации указанных полномочий, их увязка с размером продаваемого участка). В различных публикациях выделено от 3 до 6 групп регионов в зависимости от того, оставлено ли преимущественное право на региональном уровне, а муниципальным образованиям предложено реализовать его только при отказе субъекта РФ от покупки, либо оно предоставлено муниципальным образованиям, либо предусмотрены иные варианты. Устюкова В.В. Федеральное и региональное законодательство об обороте земель сельскохозяйственного назначения: проблемы соотношения // Аграрное и земельное право. 2005. N 4. С. 76.

Пересмотр положений Закона об обороте сельхозземель был осуществлен в 2005 г. В целях создания условий для ведения стабильного производства круг возможных покупателей земельной доли (без ее выделения в земельный участок) был ограничен - только другие сособственники и сельскохозяйственная организация (либо член крестьянского (фермерского) хозяйства (КФХ)), использующая находящийся в долевой собственности участок. При этом преимущественное право покупки земельной доли перешло от органов публичной власти к сельскохозяйственным организациям или членам КФХ Подробнее см.: Липски С.А. О развитии федерального законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения // Аграрное и земельное право. 2013. N 2. С. 81-86..

Следующие принципиальные изменения Закона произошли в 2010 г. См.: Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения». и были связаны с невостребованными земельными долями. По различным оценкам, их суммарная площадь составляет около 25 млн. га См.: Волков С.Н. Землеустроительное обеспечение оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения // Агропродовольственная политика России. 2012. N 1. С. 60-64; Хлыстун В.Н. Земельные отношения в российском агросекторе // Отечественные записки. 2012. N 6. С. 78-84.. Причем поправки 2005 г. усугубили проблему земельных долей: трудно ожидать активизации действий собственников долей при невозможности передать свою долю третьему лицу и зависимости от хозяйства, использующего землю, соответствующую долям. Изменения 2010 г. позволяют в судебном порядке признать невостребованные доли муниципальной собственностью.

Другое важное изменение - шаг по созданию условий для применения механизма принудительного прекращения прав на землю при ее ненадлежащем использовании: Правительство РФ наделено полномочиями установить критерии снижения плодородия земель и ухудшения экологической обстановки, признаки неиспользования земельных участков.

Перспективы развития правового механизма регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения зависят от двух обстоятельств.

Во-первых, в настоящее время активно обсуждается вопрос об отмене института категорий земель. При этом основным механизмом, который придет на смену делению земель на категории, вероятно, станет зонирование территории, а основным регулятором правового режима сельскохозяйственных земель - сельскохозяйственные регламенты Подробнее см.: Липски С.А. Задачи землеустройства в аграрном секторе на современном этапе // АПК: экономика, управление. 2013. N 11. С. 60-64..

Во-вторых, на протяжении последних нескольких лет велась работа, направленная на обновление гражданского законодательства. Ожидавшийся пересмотр многих его положений предусматривал значительные новации и в земельно-имущественной сфере Жариков Ю.Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений // Журнал российского права. 2011. N 11. С. 33-39., например обновление системы вещных прав, передача нотариату регистрации сделок с недвижимостью.

Таким образом, в развитии правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения можно выделить следующие этапы:

1990-1991 гг. - задачи аграрно-земельного реформирования были определены в законах, а подзаконные акты лишь детализировали их, однако в отношении земель, используемых в товарном секторе АПК, принимаемые решения носили «половинчатый» характер (что объясняется новизной и радикальностью проводимых преобразований);

1992-1993 гг. - образование земельных долей и вовлечение в процесс реформирования всего сельского населения. В качестве нормативных актов в земельно-имущественной сфере АПК тогда доминировали указы Президента;

1994-2001 гг. - этап неурегулированности аграрно-земельных вопросов в федеральном и региональном законодательстве.

Правовое поле характеризовалось отсутствием системности, недостаточностью юридической силы регулирующих актов, нестабильным объемом полномочий по распоряжению землей и неоднородностью в региональном плане;

2002-2005 гг. - прогресс земельного законодательства, разрешение проблем, накопившихся за предыдущий период; ограничение «вольницы», свойственной 1990-м гг. (в вопросе распоряжения земельными долями);

2005-2011 гг. - законодательное закрепление превалирования интересов сельскохозяйственных организаций над правами собственников земельных долей и ограничение возможностей совершения сделок с долями, зависимости собственников долей от сельскохозяйственных организаций;

с 2011 г. - шаг к ликвидации невостребованных земельных долей и упорядочению процедуры прекращения прав на ненадлежаще используемые земельные участки.

Несмотря на динамизм законодательства в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения (за 10 лет в Закон 15 раз вносились разные изменения), и его политизированность, оно оказалось стабильнее других направлений в земельной политике.

Почти все земельные законы, принятые по завершении активной фазы земельной реформы, изменены или отменены.

Развитие федерального законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения, должно осуществляться:

во-первых, принимая во внимание складывающуюся экономическую ситуацию в АПК. Следует упростить процедуру залога земель сельскохозяйственного назначения; учесть последствия вступления России в ВТО, затрагивающего объем государственной поддержки. В перспективе можно отказаться от права преимущественной покупки земельных участков органами публичной власти Пасикова Т.А. Особенности гражданского оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 8., тем более что и вводился данный механизм на период становления рынка сельскохозяйственных земель;

во-вторых, с учетом тенденций в развитии земельного, гражданского, градостроительного и других отраслей законодательства.

Список литературы

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ.

2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ.

3. Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

4. Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве».

5. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

6. Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации».

7. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

8. Боголюбов С.А. Земельное право. Учебник для вузов. - М., 1999.

9. Иващук И.С. Почвы как объект правовой охраны // Экологическое право. 2011. N 6. С. 9-14.

10. Липски С.А. Правовые аспекты оборота земель сельскохозяйственного назначения в постсоветской России // Журнал российского права. 2014. N 4. С. 12-19.

11. Сапожников П.М., Столбовой В.С. Методология создания информационного ресурса для целей оценки, контроля и мониторинга состояния земель сельскохозяйственного назначения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 10. С. 82-91.

12. Харьков В.Н. Правовые основы государственной земельной политики // Правовые вопросы недвижимости. 2013. N 1. С. 13-15.

Размещено на Allbest.ru