Кризис пенсионных систем ведущих стран мира, споры о концептуальных путях их развития заставляют еще раз и более пристально изучать историю становления пенсионного законодательства, искать в прошлом подсказки ответов на современные вопросы [13,c.4].

Для лучшего понимания проблем, существующих в системе пенсионного обеспечения в России, целесообразно сравнить ее основные параметры с системой социального обеспечения в СССР. До начала 90-х гг. прошлого века в СССР действовал Закон СССР "О государственных пенсиях" 1956 г., который функционировал более 35 лет. В этот Закон вносились дополнения и изменения, но, ни одно из них не преследовало цели снизить достигнутый, достаточно высокий уровень пенсионного обеспечения. В основном изменения касались повышения минимального размера пенсии. Уровень пенсионного обеспечения по отношению к заработку (коэффициент замещения) составлял от 50 до 85%: при сравнительно невысоком заработке пенсия составила большую часть его, при более высоком заработке - меньшую часть. Минимальный размер пенсии соответствовал минимальной оплате труда (более высокий минимум устанавливался для пенсий, выплачиваемых свыше 10 лет). К началу перестройки минимум пенсии соотносился к типичному максимуму как 1 к 2,4 (ранее это соотношение составляло 1 к 4). Для некоторых категорий граждан (занятых на работах с неблагоприятными условиями труда и имеющих длительный общий и непрерывный трудовой стаж) предусматривались более высокие максимальные размеры пенсий. В целом общий уровень пенсионного обеспечения по старости согласно указанному Закону был достаточно высоким, он гарантировал гражданам достойную жизнь в пенсионный период.

Несмотря на сравнительно высокий уровень пенсионного обеспечения в советский период, в последние годы отчетливо проявлялась тенденция к его некоторому снижению. Это касалось граждан, имеющих средний и более высокий заработок. К тому же пенсии не индексировались в связи с ростом цен на потребительские товары и платные услуги, которые хотя и медленно, но все же происходили. В этот период многим стали назначаться так называемые персональные пенсии. Они устанавливались в основном чиновникам и тем, кто имел длительный стаж пребывания в КПСС (притом, что существование других партий не допускалось). В дополнение к этой пенсии устанавливались различные льготы, в том числе по оплате весомого и качественного продуктового пакета по заниженным в несколько раз ценам.

В 1990 г. принимается новый союзный пенсионный Закон. Однако ему не суждено было превратиться в "работающий" Закон в связи с распадом СССР. Его заменил Закон РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации", принятый 20 ноября 1990 г. (далее - Закон 1990 г.).

Закон 1990 г. в первоначальной его редакции - типичный страховой Закон. В нем воплощались все принципы, на основании которых функционируют страховые пенсионные системы в других странах, заложен более высокий уровень пенсионного обеспечения по сравнению с ранее предусмотренным и фактически сложившимся, установлены соответствующие минимальные и максимальные размеры пенсий, обеспечивающие достойную жизнь пенсионеров, введена постоянная система индексации пенсионных выплат и т.д. Проект Закона рассматривался МОТ и МАСО и одобрен ими. Вот некоторые нормы Закона, касающиеся уровня пенсионного обеспечения: коэффициент замещения заработка 55% при стаже 25,20 лет (соответственно у мужчин и женщин); повышение пенсии при более длительном трудовом стаже - до 70% заработка; возможность установления пенсии, если стаж неполный; минимальный размер пенсии - равен минимальному уровню оплаты труда; максимальный размер пенсии - втрое выше минимального, а для тех, кто работал на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах, выше в 3,5 раза; ежеквартальная индексация всех пенсий с учетом роста цен на потребительские товары и услуги, а также увеличение оплаты труда занятого населения; исчисление пенсии из полного заработка за любые пять лет работы подряд или за последние два года работы; включение в трудовой стаж времени ухода за детьми в возрасте до трех лет, но не более чем девять лет в общей сложности и т.д.

Общественное ожидание хорошего пенсионного закона, отмены привилегий для избранных было в то время огромно, и Закон 1990 г. оправдал такое ожидание. Им, в частности, отменялись персональные пенсии, поскольку имелось в виду, что пенсионная система для всех и каждого не может нормально функционировать и развиваться, если создана особая, привилегированная система для тех, кто во власти или вблизи ее.

Закон 1990 г. "прожил" около 10 лет. В первый период он действовал в полную силу и в него не вносились изменения, снижающие достигнутый уровень пенсионного обеспечения. В этот период, который продолжался всего около двух лет, все пенсии индексировались по истечении каждого квартала, причем они повышались в такой же степени, в которой увеличивались цены на потребительские товары и услуги (темпы инфляции за квартал составляли в то время около 200%). Затем наступил период преднамеренного разрушения данного Закона, приспособление его к резкому снижению экономического потенциала страны, беспрецедентному спаду общественного производства, практики во всех его сферах. Этот период начался с конца 1993 г., когда Правительство не выполнило решение Верховного Совета России об очередной полной индексации пенсионных выплат с 1 ноября этого года. Впоследствии в Закон 1990 г. вносились многочисленные поправки и дополнения. В своей совокупности они изменили сущность Закона, превратили его в антипод того Закона, который принимался в 1990 г. В итоге к 2002 г. в России сложился недопустимо низкий реальный уровень пенсионного обеспечения, в два и более раза ниже, чем в период до перестройки. Резко сократилась также и дифференциация пенсий в зависимости от трудового вклада (она составила около 23%). Наряду с разрушением пенсионной системы для "всех" с 1996 г. вводятся сначала весомая надбавка к пенсии, а затем и вторая пенсия для чиновников разного уровня - федерального, регионального и муниципального, а также устанавливаются еще более высокие пенсии для лиц, занимавших государственные должности. В мае 1998 года правительство одобрило "Программу пенсионной реформы Российской Федерации", в которой содержались предложения о поэтапном переводе трудовых пенсий на частные накопления [12, с.125].

Правовой базой преобразований послужило принятие пакета Федеральных законов: Федерального закона от 15 декабря 2001 г. "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", Федерального закона от 15 декабря 2001 г. "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и Федерального закона от 17 декабря 2001 г. "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". Это полностью соответствует конституционной норме (ч.2 ст.39 Конституции РФ) о том, что государственные пенсии устанавливаются только законом. Однако правовое обеспечение пенсионной реформы до настоящего времени не завершено, поскольку предполагается принятие еще ряда законов о профессиональных пенсионных системах, об управлении Пенсионным фондом РФ и др.

В целом можно сделать вывод, что цели, сформулированные в Законе 1990 г., - создать в стране единую пенсионную систему, обеспечить стабильность достигнутого уровня пенсионного обеспечения и его повышение, не были выполнены. Фактически, вопреки Закону, реализовывались иные, противоположные цели - минимизировать пенсионные расходы, создать и закрепить пенсионные привилегии для тех, кто во власти и обслуживает ее интересы, т.е. аппарата управления. Преднамеренная девальвация пенсионной системы осуществлялась в основном двумя методами - консервацией минимального размера пенсии по старости (он фактически не повышался) и упразднением в то же время регулярной полной индексации пенсионных выплат в связи с ростом цен, она была заменена мизерными компенсационными выплатами всем пенсионерам в равной твердой сумме. Низкая эффективность данного закона потребовала принятия новых эффективных федеральных законов и реформирования правового обеспечения пенсионной системы в России в целом, которое продолжается и в настоящее время.

По мнению отдельных авторов цели современной реформы пенсионного обеспечения начатой в 2002 году состоят в следующем:

Ш Повышения уровня благосостояния пенсионеров и обеспечение достойного уровня пенсий в реальном выражении

Ш Формирование в рамках государственного пенсионного страхования профессиональных пенсионных систем

Ш Всеобщий охват населения пенсионной системой

Ш Легализация трудовых доходов и стимулирование неформального сектора на рынке труда

Ш Обеспечение финансовой устойчивости Пенсионного Фонда РФ

Ш Устранение государственного монополизма в пенсионной сфере [1, с.75-76]

Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", по существу, закрепил сложившийся крайне низкий уровень пенсионного обеспечения, который соответствовал подорванной финансовой базе пенсионного фонда. В этом Законе даже не определены его цели. Доказательством этого является получение в январе 2002 г. (первый месяц действия "нового" Закона) пенсии в том же размере, в котором пенсия была выплачена за декабрь 2001 г. (последний месяц действия "старого" Закона). Небольшую прибавку к пенсии получили лишь те, кто перешагнул 80-летний возрастной рубеж, а таких в общей возрастной структуре пенсионеров по старости не более 5%. В дальнейшем пенсии увеличиваются лишь в связи с их индексацией, в связи с ростом цен на потребительские товары и услуги и в соответствии с официальным уровнем инфляции, рассчитываемым по всем товарам и услугам, потребляемым как бедными, так и богатыми. Фактически уровень инфляции для пенсионеров (все они бедные) примерно вдвое выше официально объявляемого. Следовательно, повышение пенсий в связи с их инфляцией вряд ли влияет на увеличение реального пенсионного дохода.

Трудовой стаж в прошлом определял размер пенсии, как в СССР, так и в России (до ноября 2002 г.). По ныне действующему российскому пенсионному законодательству трудовой стаж (продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности) вообще не влияет на размер пенсии. Он юридически безразличен при определении уровня пенсионного обеспечения застрахованных и их семей, в отличие от обеспечения пенсиями государственных гражданских служащих, депутатов, судей, кадровых военнослужащих, сотрудников МВД и многих других. С его учетом оцениваются лишь пенсионные права, приобретенные до 1 января 2002 г., а также назначаются досрочные пенсии по старости. Понять и тем более оправдать данную новеллу невозможно, она противоречит здравому смыслу и элементарной социальной справедливости.

К началу 2009 г. коэффициент замещения среднего заработка пенсий составлял менее 24%, он снизился по сравнению аналогичным показателем за 2001 г. на 10 процентных пунктов. У многих пенсионеров пенсия не достигает даже прожиточного минимума, определяемого на основе довольно скудной потребительской корзины. Потребление на уровне потребительской корзины, а также на более низком уровне не может обеспечить достойную жизнь человека.

Что же нужно предпринять для того, чтобы кардинально изменить сложившуюся ситуацию, с тем, чтобы выход на пенсию не воспринимался, по словам президента РФ Д.А. Медведева, "как конец жизни, бедность и социальная неустроенность" [29]. Не нужно пытаться изобретать "свое", надо, как и при формировании доходной базы пенсионного фонда, использовать опыт других стран и прежний опыт своей страны. Также стоит отметить, что отмечается не положительная, а отрицательная тенденция - снижение удельного веса пенсий в ВВП, и это притом, что ВВП растет [1, с.78].

Необходимо поставить в прямую зависимость размер страховой пенсии от длительности трудового стажа, т.е. установить стандарт стажа, при котором устанавливается полная пенсия по старости, и определить, как корректируется размер пенсии при отклонении от страхового стандарта, если фактически имеющийся трудовой стаж больше или, наоборот, меньше стандарта.

На первом этапе коэффициент замещения при выработке полного страхового стандарта следует довести хотя бы до 40%. Лишь при этом условии, как представляется, можно считать, что наша страна выполняет обязательства, предусмотренные упомянутым выше Международным пактом.

Во всех странах, где функционируют страховые пенсионные системы, базой для начисления страховых взносов является, как отмечалось, заработок, он также служит базой для определения размера пенсии: размер пенсии повсюду определяется в процентах к заработку. В СССР и в России (до 2002 г.) размер пенсии также определялся в процентном отношении к заработку. Соотношение заработка и пенсии было сравнительно высокое, оно зависело, в конечном счете, от продолжительности трудового стажа [1,c.77].

С начала 2002 г. потерял свое предназначение не только трудовой стаж. С этого времени кардинально изменились также все правила исчисления пенсии. Теперь базой для исчисления пенсии является не заработок, а так называемый расчетный пенсионный капитал. Для подсчета размера пенсии (страховой ее части) расчетный пенсионный капитал делится на число месяцев ожидаемой пенсионной жизни - 228 месяцев (19 лет). Этот срок, как полагают специалисты, существенно завышен, его завышение ведет к снижению страховой части пенсии. Продолжительность пенсионной жизни мужчин составляет, например, всего 12 - 13 лет, а не 19 лет.

Пенсионный капитал складывается из двух частей. Первая часть - результат оценки пенсионных прав, приобретенных до 1 января 2002 г., вторая часть - реальные страховые взносы, учтенные на индивидуальном счете каждого застрахованного. Первая часть есть лишь у тех, кто начал трудовую деятельность до 1 января 2002 г.

Идея начисления страховой пенсии из пенсионного капитала порочна в своей основе. Она явно преследует одну цель - занизить трудовую пенсию. Пенсионный капитал, исчисляемый по установленным правилам до 1 января 2002 г., значительно занижен (почти вдвое) у всех граждан, которые имели заработок несколько выше среднего. Что касается пенсионного капитала за период трудовой деятельности после 1 января 2002 г., то его пополнение объективно не может превышать той доли заработка, которая соответствует тарифу страховых взносов (ныне это всего 20%). Кроме того, страховые взносы не начисляются на вознаграждение за военную и иную службу (в МВД, ФСБ и т.д.). Следовательно, пенсионный капитал граждан, проходивших такую службу, вообще не пополняется за период этой службы, что приводит к установлению им пенсии в заниженных размерах по сравнению с другими гражданами, не проходившими указанную службу.

Диапазон (разброс) заработков в России велик, как ни в одной другой стране. Заработок одних необоснованно занижен, а других - в сотни и более раз выше. Все это обусловливает крайнюю необходимость установить как минимальный, так и максимальный размер страховой пенсии по старости.

Ныне минимальный размер трудовой пенсии в России официально не устанавливается. Вместо него в Законе фигурирует наименьший размер трудовой пенсии по старости, он пока еще значительно ниже прожиточного минимума пенсионера и равен размеру наименьшей социальной пенсии по старости [1,c.77].

Не предусмотрен в настоящее время в России и максимальный размер пенсии по старости. Теоретически он не ограничен и может превышать наименьший размер трудовой пенсии в десятки раз, но высоких трудовых пенсий практически нет.

Пока наименьший размер пенсии крайне низок, острой потребности в восстановлении максимального размера пенсии не возникает. Она появится при введении весомого минимального размера страховой пенсии. Раньше (по Закону 1990 г.) максимум пенсии определялся в нашей стране по соотношению к минимуму, он относится к нему как 4 к 1, 3,5 к 1, 3 к 1. Однако оно не должно, видимо, превышать соотношения 4 к 1, учитывая, что более значительная дифференциация в уровне пенсионного обеспечения в отличие от оплаты труда вряд ли допустима. Так же, как и минимум пенсии, пенсионный максимум должен корректироваться с учетом длительности трудового стажа, т.е. при превышении страхового стандарта повышаться, а при его недовыполнении - понижаться.

В связи с повышением страховых пенсий по старости до уровня, обеспечивающего достойную жизнь, необходимо увеличить размеры других таких пенсий. В первую очередь это касается пенсий по инвалидности в тяжелой ее форме и пенсий по случаю потери кормильца, особенно детей потерявших обоих родителей и детей умершей одинокой матери (детей, круглых сирот). Их уровень пенсионного обеспечения за последние годы также существенно снизился по сравнению с тем, который предусматривался Законом 1990 г.

В качестве вывода следует отметить, что статистика свидетельствует о низком жизненном уровне подавляющего большинства населения, в особенности нетрудоспособного. Ухудшается здоровье, сокращается средняя продолжительность жизни. Несмотря на регулярный пересмотр размеров государственных пенсий, они недостаточны для удовлетворения насущных потребностей получающих их граждан. Таким образом, складывается общее впечатление, что нормативно-правовые акты, образующие систему пенсионного законодательства, не отвечают потребностям общества и, соответственно, требуют корректировки, проведения адекватной пенсионной реформы.

1.3 Нормативно-правовая база пенсионного обеспечения