Теоретико-методологические аспекты государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Теоретико-методологические аспекты понятия государственного управления

1.1 Понятие и особенности государственного управления

Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место. И это не случайно. Государственное управление -- это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. Это особый вид профессиональной деятельности по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций. В научной и учебной литературе понятие «государственного управления» представлено в самых различных редакциях.

В учебнике Российской академии государственной службы «Система государственного и муниципального управления» государственное управление трактуется как «интеллектуально-инфорционное воздействие государства, его органов и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей, его коллективов, общностей в стратегических целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядочении и развитии общества».

Профессор Атаманчук Г.В. представляет государственное явление как сознательное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования. С этой точки зрения государственное управление представляет собой целенаправленное, системно-организованное, практически-преобразующее воздействие на процессы, отношения и явления в обществе, на сознание, поведение и деятельность людей, придающее объекту управления необходимую динамику и социально ориентированный характер.

Профессор В.Е. Чиркин трактует государственное управление как «процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установления рациональных взаимосвязей между ними путем применения государственной власти».

Институт Всемирного банка государственное управление определяет как применение-использование политической власти для контроля-регулирования внутригосударственных дел, как способ осуществления власти в регулировании экономических и социальных ресурсов общества для их развития. Суть государственного управления видится в реализации потребностей и интересов общества, решении задач по обеспечению целостности, суверенитета и безопасности страны, упорядочению повседневной жизни людей.

Обобщив представленные позиции, государственное управление можно определить как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных Органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.

Государственное управление характеризуется многими отличительными чертами и только ему присущими признаками:

а) масштабностью, распространенностью управляющего воздействия на все общество и даже (при определенных условиях) выходящее далеко за его пределы в рамках проводимой международной политики. Только государственная власть регулирует все сферы жизнедеятельности общества. Все другие разновидности власти имеют территориально ограниченный, производный, чаще всего подчиненный характер.

Государственное управление отличается огромными объемами охватываемых общественных отношений, процессов и явлений, затрагивает интересы и потребности всего населения страны, судьбы миллионов и каждого человека в отдельности. Причем речь не идет о мелочном вмешательстве в частную жизнь человека или во внутрикорпоративные отношения. Нормальное демократическое государство предоставляет обществу достаточно широкие свободы и возможности для принятия самостоятельных решений. Но оно не безразлично к «внешним контурам» жизнедеятельности общества и его подсистем, обеспечивающим стабильность, безопасность и целостность общества. Именно государство устанавливает «пределы» свободы граждан, нормативно определяет поведение людей и общества в целом;

б) властным характером. Государственное управление -- это не что иное, как процесс (и одновременно механизм) реализации государственной власти. Это не просто пожелания, намерения и призывы, это, прежде всего, мотивированное, целенаправленное, соответствующим образом стимулируемое, волевое, а в необходимых случаях -- силовое принуждение. «Государство, -- писал в свое время М. Вебер, -- есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное (или считающееся легитимным) насилие как средство». Государственная власть отличается тем, что, во-первых, она носит политический характер, хотя и не всякая политическая власть является государственной; во-вторых, эту власть от имени государства реализуют соответствующие органы, организации должностные лица; в-третьих, она едина, централизована, консолидирована: двух государственных властей быть не может; в-четвертых, государство выполняет своего рода роль арбитра в решении социальных проблем и конфликтов (прежде всего через судебные органы). Никакая другая власть такого рода задачу выполнять не может, у нее для этого нет ни полномочий, средств, ни соответствующего инструментария; в-пятых, государственная власть объединяет и разделяет население по административно-территориальному и/или национально-территориальному признаку. В результате, с одной стороны, формируется единая государственная общность, а с другой -- происходит дифференциация единой территории и населения по конкретным территориальным образованиям; в-шестых, государственная власть имеет свой механизм осуществления, реализуется специализированным государственным аппаратом; в-седьмых, только государственная власть юридически уполномочена применять легализованное легитимное принуждение. Для этого у государства имеется специальный аппарат принуждения, соответствующие министерства, службы и агентства, инспекции, судебные и контрольно-надзорные органы, специально подготовленные кадры;

в) возможностью использования в своей управленческой деятельности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, информационных, демографических и т.д. Государство помимо юридических, экономических, политико-идеологических и организационных форм, широко использует специфические ресурсы управленческой деятельности. Например, принуждение с помощью правоохранительных и контрольно-надзорных органов. Государство, и только государство обладает легитимным правом применения насилия: уголовного наказания, административных, имущественных и иных санкций. Никакая иная, даже самая авторитетная социальная структура такими полномочиями не обладает.

В экстраординарных случаях государством могут запрещаться митинги, демонстрации, деятельность политических партий и т.д. Но при этом надо помнить, что ограничения, запреты, санкции и наказания, в принципе, мало несут конструктивно-созидательного. Тем не менее, без них нет и быть не может эффективного управления;

г) государственное управление -- это органическая целостность во всем богатстве его элементов, свойств и отношений. В государственном управлении проявляется диалектическое единство интересов власти, общества и гражданина, реализуются реальные возможности страны и общества. В свою очередь, государство, будучи сложным (по элементному составу и связям) и весьма многогранным (по функциям) социально-политическим институтом, придает социальному управлению должную системность, гарантирует его внутреннюю согласованность, целенаправленность и рациональность.

Характер субъектно-объектных отношений позволяет также определить государственное управление в широком и узком смыслах.

Государственное управление в широком смысле -- это управление делами общества, которое осуществляет государство в целом. Это функция государственных органов всех ветвей власти плюс соответствующих государственных учреждений и организаций, а также структур местного самоуправления. Такое управление реализуется в законодательной, исполнительной и правосудной нормах (видах) властной деятельности. По содержанию оно включает:

а) обеспечение оптимально возможного согласования и сочетания различных групп интересов (общегосударственных, региональных, классовых, корпоративных, личных);

б) определение приоритетных в данной конкретной исторической социально-политической ситуации групп интересов;

в) выбор в соответствии с приоритетными интересами стратегических целей, определение политического курса, основных сил способов их осуществления;

г) решение вопросов, связанных с поиском, накоплением распределением материальных, интеллектуально-кадровых других ресурсов, необходимых для решения жизненно важных для общества проблем;

д) обеспечение внутренней и внешней безопасности общества и государства.

Государственное управление в узком смысле -- это управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующей формы исполнительно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности. Государственное управление в этом смысле носит четко выраженный организующий, координирующий и распорядительный характер. Таким образом, государственное управление представляет собой практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения и заранее спланированного преобразования. Оно включает в себя целый ряд взаимосвязанных элементов: анализ конкретной ситуации; прогнозирование развития событий и процессов; целеполагание; разработку и принятие управленческих решений -- стратегии и тактики решения стоящих задач; материально-финансовое, информационное, кадровое, правовое и др. обеспечение реализации этих решений; координацию и регулирование; мотивацию исполнителей; организацию и контроль; оценку промежуточных и итоговых результатов управления.

1.2 Виды государственного управления

В зависимости от критерия классификации можно выделить различные виды государственного управления. Управление может быть демократическим, цивилизованным или антидемократическим, т.е. авторитарным, тоталитарным, диктаторским. В нашей стране на протяжении практически всего XX века господствовала система государственного управления, основанная на идеологическом и политическом диктате. Такое управление оказалось социально малоэффективным и к началу 90-х годов практически себя исчерпало.

По иерархической структуре власти государственное управление может быть федеральным, региональным и местным. Некоторые авторы выделяют:

а) международное публичное управление, которое осуществляется органами, которые созданы либо мировым сообществом, либо региональными международными объединениями; б) государственное управление на общенациональном уровне; в) управление на уровне субъектов федерации; г) управление в автономных ограниченных образованиях; д) управление на уровне муниципальных образований.

По объекту управленческого воздействия оно может быть функциональным (отраслевым и межотраслевым) и территориальным.

Функциональное управление предполагает наличие вертикальной соподчиненности от центра до предприятия. Оно реализуется через министерства, службы и агентства, которые осуществляют единую политику в отрасли или сфере управления, разрабатывают соответствующую нормативно-правовую базу управления, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции, осуществляют соответствующий контроль и надзор, оказывают государственные услуги населению.

Территориальное управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации управление осуществляется из трех «центров»: 1) федеральных органов власти силами федеральной государственной службы, органов власти субъектов федерации и их государственной гражданской службой, 3) местных органов власти и муниципальной службы.

В зависимости от целей, задач и временных рамок управление подразделяется на стратегическое, тактическое и оперативное.

Стратегическое управление предполагает долгосрочную ориентацию развития общества по отдельным направлениям, сферам, объектам и территориям определяет цели развития общества и задает основной вектор деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции и программы, ориентированные на качественное: изменение социума, сравнимые с лучшими мировыми достижениями.

Тактическое управление -- конкретные действия по реализации намеченных целей. Это краткосрочное управление, при котором на базе имеющейся информации происходит постоянное сравнение показателей стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. В рамках оперативных решений осуществляется корректировка показателей стратегического плана, пересматриваются промежуточные цели и задачи.

Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. При этом используется ситуационный подход анализа объективной реальности, при котором выбирается более приемлемый вариант дальнейшего развития ситуации.

По содержанию и методам управленческого воздействия государственное управление может быть (по методике ООН) политическим, экономическим, административным и социальным.

Политическое управление -- разработка политики, принятие политических и соответствующих правовых решений, их практическая реализация.

Экономическое управление представляет собой процесс принятия и реализации государственных решений, касающихся экономической сферы. Это воздействие осуществляется косвенно, путем воздействия на экономические интересы, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Государство обладает исключительным правом на налоговое, инвестиционное, тарифное, таможенное, экологическое и другое регулирование. В данном случае отсутствует прямое директивное принуждение, объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае их противоправности, к нему применяются экономические, административные и даже уголовные санкции.

Административное управление -- проведение политики с помощью эффективного, ответственного и «прозрачного» государственного администрирования. Административное воздействие -- это непосредственное влияние на интересы управляемых объектов методами директивного принуждения, с помощью разрешения, запрета, дисциплинарных санкций, применяемых независимо от их мнения. Суть такого управления -- воздействие на управляемых по схеме «приказ-подчинение». Примером может служить любое постановление или распоряжение органа (должностного лица), наделенного государственно-властными полномочиями, где содержатся правовые императивы -- обязательные предписания нижестоящим субъектам совершать те или иные действия.

Социальное управление -- организация и управленческие процедуры в гражданском обществе, защищающие культурные и религиозные ценности, создающие благоприятную атмосферу для самореализации личности.

Государственное управление -- не застывшее, а постоянно развивающееся явление общественного бытия. Его парадигмы постоянно совершенствуются, а нередко и кардинально меняются. Свое активное влияние оказали и реалии XX -- начала XXI веков, породившие, например, концепции рациональной бюрократии, правового, а позже социального государства, теорию «нового государственного управления».

В последнее время наблюдается подмена понятия «государственное управление» понятием «государственный менеджмент». Управление и менеджмент действительно близки по своей функциональной предназначенности. Оба нацелены на эффективность и оперативное реагирование на конъюнктурные вменения. Но это не синонимы, по целому ряду позиций они существенно отличаются. Их несовпадение определяется установочно-целевыми приоритетами и ресурсами. «Расходятся» и по объемам, характеру, формам и методам управляющего воздействия:

* если менеджмент ориентирован на экономическую рентабельность управленческой деятельности, то государственное правление нацелено на социальную эффективность, качественную реализацию общенациональных социальных интересов, потребностей, прав и свобод человека;

*если менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и продаже услуг, то государственное управление -- на налогообложении и бюджетном распределении национальных доходов и средств;

*если продукт, производимый фирмой, осязаем и имеет свою потребительскую стоимость и цену, то продукт государственного управления незрим и практически не поддается выражению в количественных, а тем более ценовых показателях;

*если управленческие отношения в сфере менеджмента в основном регулируются нормами частного права (гражданского, предпринимательского, коммерческого, трудового), то государственное управление связано с правовым регулированием нормами публичного права (конституционного, административного, экологического, международного). Различны и методы этого регулирования, в первом случае они преимущественно диспозитивные, во втором -- императивные;

? в отличие от частных компаний и фирм, государственно-административные органы в большей мере подвержены контролю со стороны общественно-политических институтов: партий, общественных палат, профсоюзов, других заинтересованных объединений граждан;

? если объектом управляющего воздействия со стороны государства является все общество, включая такие его сферы, как оборона, правопорядок, международные отношения, налогообложение, экология и др., то частный сектор участвует в решении общенациональных проблем в достаточно ограниченных масштабах.

Различия, как видим, существенные. Представляется, что говорить о государственном менеджменте уместно только в той части, где государство выступает не только как источник правового регулирования экономических отношений, но и непосредственно предстает как субъект рыночных отношений.

1.3 Государственного управления как система и процесс

Центральным понятием «системного подхода» является понятие «система». Термин «система» имеет греческое происхождение и означает органическое целое, состоящее из частей. Это совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, образующих определенное единство. Понятием «система» обозначается всякая сложноорганизованная целостность, состоящая из множества элементов и отношений между ними, способных переходить в разные состояния. Показательна в этом отношении позиция видного французского социолога К. Леви-Стросса, который систему представлял как некий «ансамбль» взаимосвязанных, взаимозависимых и противоречиво развивающихся элементов, изменение одного из которых в обязательном порядке влечет изменения всех остальных, а значит, соответствующим образом трансформирует весь «ансамбль».

Понятийный аппарат исследования социальных систем стал складываться еще со времен Аристотеля, но в современном виде сформировался лишь к середине XX века. Во многом он был заимствован из кибернетики, трудов Норберта Винера, а затем получил широкое распространение в сфере гуманитарных знаний. Это случилось благодаря научным разработкам А.А. Богданова, который ввел в научный оборот понятие «социальная система» и заложил научные основы управления этими системами; В.Г. Афанасьева, выделившего проблематику системного анализа управления в самостоятельное научное направление и представившего управления как процесс приведения усилий субъективного фактора в соответствии с объективным ходом общественного развития.

До сих пор не потеряли актуальности идеи Ч. Барнарда (на основе системного подхода стремился создать целостную теорию организации управления и деловой морали), Л. Берталанфи и А. Рапопорта (исследовали сущность, закономерности, функции и динамику самоорганизации сложных социальных образований, особенности функционирования открытых и закрытых систем), К.И. Варламова (представившего философское осмысление управления как особого общественного явления), Д.М. Гви-шиани (предметом сравнительного анализа которого были закономерности, принципы, пути и особенности рационализации организационной деятельности), Дж. Клиру (доказал, что поведение системы определяется ее программой, в соответствии с которой это поведение может быть реактивным, адаптивным или активным), Ж. Лапьера (исследовал пять основных социальных подсистем -- биосоциальную, экологическую, экономическую, культурную и политическую), Г. Лассуэлла (доказал, что, выделив в сфере политики и управления простейшие элементы, можно получить предметное представление о качестве власти, направленности и целевых установках ее управляющих воздействий), Т. Парсонса и Р. Мертона (основоположников структурно-функционального анализа, исследователей мотивационных механизмов в политике и управлении, явлений институционализации образцов ценностных ориентации в различных социальных системах), В.Л. Романова (разработчика концепции социально-инновационного государственного управления).

В научной литературе встречаются различные трактовки Силы, которые, как правило, не противоречат друг другу. Только определений, по подсчетам В.А. Карташова, насчитывается не менее сорока. Их суть сводится к тому, что система -- это организованная совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, свойства которой качественно отличаются от суммы свойств, составляющих эту совокупность элементов. Каждая система имеет свою структуру, свое строение с точки зрения пространственного и временного расположения составляющих ее элементов характера и прочности сложившихся между ними отношений. Если вырвать или изменить один из указанных элементов, тут же изменится вся совокупность.

В зависимости от критерия классификации системы подразделяются:

по содержанию -- на технические, биологические, социальные, экономические, информационные, управленческие, правовые, нравственные, концептуально-теоретические;

по происхождению -- материальные и идеальные, естественные (природного происхождения) и искусственные (созданные человеком);

по характеру взаимодействия с окружающей средой -- открытые и закрытые (замкнутые);

по структуре -- простые, сложные и глобальные;

по уровневой структуре -- двух-, трех-, четырехуровневые и более;

по характеру функционирования -- автоматические, если управление осуществляется без человека, и автоматизированные, если в управлении наряду с технической составляющей (АСУ) участвует человек.

Система характеризуется множеством связей и отношений, которые объединяют отдельные компоненты в определенную упорядоченную целостность и придают последней необходимую устойчивость и функциональность. Связи бывают жесткими (например, в технике: двигатель-трансмиссия-ходовая часть) и гибкими (в биологических, социальных, экономических, политических и других организмах); прямыми и обратными; обратимыми и необратимыми; вертикальными и горизонтальными; подчиняющими и поддерживающими; стимулирующими и тормозящими и др.

Базовые отличительные черты любой социальной системы, в том числе управленческой, следующие:

целостность -- неотъемлемая характеристика сложных систем, обладающих относительной автономностью, самодостаточностью, определенной самостоятельностью в окружающей среде;

целесообразность -- соответствие вектора развития системы той модели, которая выступает для нее в качестве цели;

наличие оригинальной, только ей присущей внутренней структуры;

иерархичность -- составные элементы системы расположены не хаотично и произвольно, а в строгом порядке от высшего к низшему, от простого к сложному, от подчиненного к руководителю;

эмерджентность -- сумма свойств системы не равна сумме свойств ее отдельных элементов. Все элементы системы занимают свое особое место, находятся в состоянии постоянного диалектического взаимодействия между собой. Каждый из них вбирает в себя и передает другим что-то такое, без чего управление системой невозможно в принципе. Вот почему неспособность к системному (объемному) видению государственной деятельности, неумение «охватить» все многообразие взаимодействующих элементов управленческой деятельности непременно формирует превратное понимание власти и государства в целом; 3 самодостаточность -- возможность функционирования в автономном режиме, правомочность на самостоятельные решения по внутренним проблемам под свою собственную ответственность и с опорой на свои внутренние ресурсы. Системный подход позволяет представить государственное управление как диалектическое единство множества относительно самостоятельных подсистем. Речь идет об управляющей и управляемой подсистемах, о подсистеме целей и функций государственного властно-управляющего воздействия; подсистеме принципов государственного управления; подсистеме форм, методов и средств, с помощью которых обеспечиваются соответствующие управленческие процессы.

Управляющая подсистема -- это народ как первоисточник и первооснова государственной власти в стране; государство как носитель власти и определяющий субъект управления; их производные -- государственный аппарат, государственные органы, должностные лица, государственные служащие. Неотъемлемой частью субъекта государственного управления являются также некоторые негосударственные структуры, например, научно-учебные центры, созданные при государственных органах, органы муниципального управления, которым передаются некоторые государственные полномочия.

Все перечисленные субъекты наделены соответствующими полномочиями, несут юридическую, политическую и моральную ответственность пред обществом, государством и его гражданами. «Управленческие полномочия» государства определяются тем, что оно не только форма политической организации и юридического существования общества, но и способ определения всеобщей воли и национального интереса, выражения и защиты потребностей людей, обеспечения целей различных социальных сообществ. Только государство обладает легитимной монополией на законодательствование и принуждение с помощью специального аппарата, который профессионально обеспечивает реализацию целей, задач и функций государства.

Управляемая подсистема включает в себя все то, по поводу чего и в связи, с чем возникают государственно-управленческие отношения. Основными составляющими объекта такого воздействия является общество в целом, отдельные социальные структуры, различного рода общественно-политические, экономические, социальные, культурные, духовно-нравственные институты.

Подсистема взаимодействия управляющих и управляемых - комплекс управленческих отношений, в которых выражен государственный интерес и в рамках которых реализуются цели, задачи и функции государства. Они возникают в результате юридически значимых действий и событий, требующих соответствующего управленческого регулирования, а значит целенаправленных властно-распорядительных и организационно-управленческих действий, как со стороны государства, так и объекта приложения управленческих сил.

Структурный анализ управленческой системы может быть представлен и в другой конфигурации -- как совокупность институциональной, нормативной, функциональной, коммуникативной и культурно-идеологической подсистем.

Институциональная подсистема (своего рода материальный каркас системы государственного управления) состоит из) социальных институтов, каждый из которых, в свою очередь, является относительно самостоятельной системой. Она включает в себя государство, политические партии, социально-экономические учреждения и организации, а также связи и отношения между ними. Центральное место в этой подсистеме, естественно,) принадлежит государству. Активную роль играют также общественные организации и средства массовой информации, которые существенно влияют на общественное мнение, а с его помощью оказывают соответствующее воздействие на государственный аппарат и его руководителей.

Нормативная подсистема складывается из политических, правовых и нравственных норм, принципов, воззрений и традиций, направленных на регламентацию системы государственного управления в целом и каждого ее структурного элемента, в частности. Центральное место в данной подсистеме занимают правовые нормы, которые служат главным регулятором общественных взаимосвязей, обеспечивают функционирование не только государственных органов и их полномочия, но и общественных объединений, всех физических и юридических лиц.

Функциональная подсистема определяется формами государственно-управляющего воздействия, способами осуществления власти, преобладанием среди них насильственных или ненасильственных методов управления. Эта подсистема -- основа государственного режима, который обеспечивает сохранение существующей власти. При этом режим обладает известной самостоятельностью по отношению к конституционно сложившейся структуре государственного управления, отраженной в институциональной подсистеме. Более того, правящая элита может выходить за рамки формально установленного правопорядка, видоизменять механизмы властвования, ограничить активность оппозиционных сил, включив соответствующий административный ресурс либо создав альтернативные «лояльные власти» структуры.

Коммуникативная подсистема включает разнообразные формы, средства и методы взаимодействия как внутри системы (т.е. между ее подсистемами), так и вне ее. На внутреннем уровне она определяется отношениями между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, институтами государства и другими субъектами управленческих взаимодействий (партиями, социальными, этническими или конфессиональными общностями, людьми как индивидуальными факторами), складывающимися в связи с их участием в осуществлении власти.

Культурно-идеологическая подсистема формируется из различных по содержанию теорий, идей и взглядов участников социальной жизни. Она во многом определяется уровнем политической, правовой и нравственной культуры общества и аппарата государственного управления, преобладанием в ней гуманистических или негуманистических течений. Функционально культурно-идеологическая подсистема решает задачи сохранения и воспроизводства существующей модели государственного управления.

Таким образом, государственное управление может быть представлено как достаточно сложное в содержательном и структурном отношении явление, которое:

во-первых, носит субъектно-объектный характер, выражает взаимосвязи субъекта государственного управления (государства) с управляемыми объектами (обществом и его подсистемами). Только в совокупности они образуют систему «целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия государства на общественные процессы, сознание, поведение и действия людей»2. Общество же (и все его подсистемы), как объект управляющего воздействия, формирует «социальный заказ» государству и одновременно является социальным пространством властно-управленческой деятельности. От общества, его потребностей и интересов, ресурсов и реальных возможностей в конечном итоге зависит эффективность этой деятельности.

Именно с таких методологических позиций выстроил, к примеру, свою «вневременную и независящую от социально-экономических и социальных детерминант» модель государственного управления американский ученый Д. Истон. Государственное управление он представил как органическую «совокупность взаимосвязанных видов деятельности государственных управленческих институтов и политических элит, влияющих на принятие и реализацию политических и государственно-управленческих решений.

Процесс функционирования указанной системы Д. Истон описывал как процесс взаимодействия трех элементов: «вход» -- «конверсия» -- «выход». На «вход» попадают внешние экономические, культурные, социальные и иные импульсы от общества -- различные наказы и требования общества по поводу материального благосостояния, культуры, образования, условий труда и т.д. Затем эти импульсы в соответствии с определенными принципами «осмысливаются и перерабатываются в процессе политической конверсии» и только после этого попадают на «выход» в форме конкретных решений -- законов, указов, постановлений, программ, решений, политических лозунгов. При этом действует как прямая связь от общества к власти, так и обратная -- от власти к обществу. Наиболее эффективной является та система, которая способна своевременно и эффективно откликаться на вызовы времени, гибко и адекватно реагировать на потребности и интересы социума, грамотно формулировать цели, своевременно принимать и качественно осуществлять принятые решения;

во-вторых, государственное управление -- это процесс осознания, юридического оформления и практической реализации государством общественно-значимых целей, потребностей и интересов общества. В этом проявляется общественно-политическая природа государственного управления, которую можно представить в виде следующей логической схемы: «общество» -- «государство» -- «политика государства» -- «цели и задачи государственного управления» -- «ресурсы государственного управления» -- «функции государственного управления» -- «принципы государственного управления» -- «формы и методы государственного управления» -- «средства и ресурсы государственного управления» -- «общество»;

в-третьих, система государственного управления представляется как достаточно сложное, многоуровневое, иерархически выстроенное множество элементов (подсистем) онтологического характера. Это совокупность динамично развивающихся и постоянно изменяющихся элементов, каждый последующий элемент подчиняется и обслуживается предыдущим. Между указанными элементами (подсистемами) существует последовательная и достаточно жесткая детерминация (причинно-следственная взаимозависимость). Если изменяется, обновляется или разрушается один элемент системы, то непременно наступят соответствующие изменения (адекватные преобразования) во всех остальных элементах системы.

Меняется цель -- меняются задачи, формы и методы их решения.

Как только была поставлена цель перестройки партийно-советской системы управления, так тут же были поставлены задачи ускорения социально-экономического развития, расширения гласности, признания плюрализма, формирования рыночных отношений. Изменились и формы политической деятельности -- появились съезды советов, альтернативные выборы, прямые трансляции съездов и заседаний Верховного Совета, политические дискуссии и телевизионные дебаты, митинги, шествия и т.д. Потребность в укреплении федеративных отношений потребовали изменения порядка формирования Совета Федерации, введения института полномочных представителей Президента в федеральных округах, изменения порядка избрания губернаторов.

Задачи формирования рыночного хозяйства тут же породили новые социальные институты, управленческие звенья и формы правовой регуляции. Потребовалось провести разгосударствление и акционирование, выработать новые формы хозяйствования, обеспечить неприкосновенность частной собственности, узаконить свободу передвижения товаров, денег и рабочей силы, сформировать антимонопольные комитеты, службы поддержки малого и среднего бизнеса, налоговые органы и т.д.

Новые формы, даже зарождаясь стихийно в недрах общественного бытия, требуют соответствующего правового обеспечения и государственной поддержки, охраны и стимулирования, защиты от неправомерного вмешательства;

в-четвертых, государственное управление -- это продукт человеческого разума, это явление субъективное, выраженное в мыслях, чувствах, действиях и поступках конкретных людей, структур и социальных сообществ. Причем, все эти элементы находятся в определенной целостности, выразить которую можно следующей схемой: «цель» -- «информация» -- «знания» -- «ресурсы» -- «идеи и концепции» -- «решения» -- «управленческие действия» - «результат» -- «цель». В представленной системе включена основная логика государственно-управленческой деятельности.

И последнее: государственное управление -- это постоянно изменяющееся и непрерывно совершенствующееся явление. В нашей стране развитие государственного управления характеризуется модернизацией государственной власти; реформированием административно-территориального устройства страны; оптимизацией полномочий и предметов ведения федеральной, региональной и муниципальной властей; рационализацией структуры и дебюрократизацией исполнительной власти; кадровым укреплением и созданием новой нормативно-правовой базы государственной службы.

1.4 Понятие и виды функций государственного управления

Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые - «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как», и, наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что».

Понимание природы функций государственного управления (собирательное понятие) исходит из сущности государственного управления. Поскольку (что уже отмечалось) управление довольно часто рассматривается через деятельность, то в научной и учебной литературе можно встретить трактовку функций управления как определенных видов труда, трудовой деятельности, отрасли работы в сфере управления, элементов управленческого процесса, стадий управленческого цикла и т.д. и т.п. Имеет место смешение явлений, подмена элементов управленческой деятельности управляющими воздействиями, вследствие чего деформируется вся система государственного управления, а само управление приобретает призрачный, иллюзорный характер.

Практика управления убедительно показывает, что многие виды, формы, методы, процедуры и т.п. управленческой деятельности не выходят за пределы определенного органа (аппарата) управления, не соприкасаются ни с другими государственными органами, ни с управляемыми объектами, а представляют собой так называемую внутриаппаратную работу.

Разумеется, что многие из них связаны с формированием и реализацией управляющих воздействий, которые непосредственно организуют управляемые объекты, оказывают влияние на активность других самостоятельных компонентов субъекта управления, выражают взаимодействие управляющей и управляемой систем и внутри них, но все же большинство из этих элементов управленческой деятельности не являются сами по себе управляющими факторами.

Пора уже все-таки осознать, что между управленческой деятельностью и управлением существует большая разница. Как уже говорилось ранее, управление есть результат (продукт) управленческой деятельности, состоящий в реальном управляющем воздействии, вследствие которого в управляемом объекте происходят какие-то позитивные перемены, что-то улучшается, становится другим. Но могут быть ситуации, которых вокруг каждого из нас полным полно, когда имеется много государственных органов, в них большой аппарат что-то ежедневно делает, а в жизни от всего этого нет никаких сдвигов, более того, она по основным параметрам ухудшается.

Целесообразно специальное понимание функций государственного управления. К таковым относятся конкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов. Функция управления -- это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и воспринимают.

Предмет функций управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирования, к примеру, это конкретные отношения между людьми, ставшие актуальными для общества.

Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у названной выше функции -- это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.). Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функции: в функции регулирования -- это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.

Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают, в чем заключается его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают, как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет.

Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики «функций государственного управления» и «управленческих функций государственных органов» имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем.

К примеру: в Конституции Российской Федерации есть глава II «Права и свободы человека и гражданина», которая в своей реализации обеспечивается и гарантируется всеми конституционными положениями и прежде всего главой I «Основы конституционного строя». И гражданину в общем-то безразлично, на каком уровне и кем конкретно решаются вопросы его жизнедеятельности, для него важно, чтобы они действительно решались посредством функций государственного управления. А вот какой орган государства через закрепленные за ним управленческие функции будет решать данные вопросы, это уже дело самого государственного аппарата, который должен уметь их так распределить по горизонтали и по вертикали, чтобы по всей территории страны и применительно к каждому человеку положения Конституции (добавлю, и законов) Российской Федерации реально и справедливо применялись и исполнялись.

Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те, и другие являются управляющими воздействиями государства и, во-вторых, и те, и другие имеют одно и то же назначение -- оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

Различие между ними проходит:

а) по субъекту воздействия -- функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой аппарата государственного управления, управленческие функции государственного органа -- непосредственно данным, конкретным органом;

б) по объему (пределам) влияния -- функции государственного
управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы;

в) по средствам реализации -- функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов -- теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу;

г) по характеру -- функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются
в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.

В результате управленческие функции государственных органов можно определить как юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, либо их должностных лиц, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур. Такие функции воспринимают, естественно, те параметры, которые присущи функциям государственного управления, т.е. они также различаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Но к этим параметрам добавляется еще один -- объем управленческой функции государственного органа, определяющий меру ее участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (далее, в целях экономии слов -- просто функции управления) в силу специфики их параметров подразделяются на виды.

Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Тем самым в зависимости от направленности и места приложения воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.

Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу, а в нем -- его должностному лицу, совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.

У разных государственных органов осуществление внутренних функций управления занимает различный объем. Органы центральных, федеральных уровней уделяют, вполне обоснованно, большое внимание управлению нижестоящими органами и вообще совершенствованию организационной структуры и функциональных параметров государственного управления. Низовые органы, в том числе и местного самоуправления, заняты в основном непосредственным воздействием на социальные компоненты общественной системы, управлением соответствующими объектами.

Внешние функции управления выражают непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). В них -- основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры государства, а с другой -- особенностями целей и содержания деятельности разных управляемых объектов.

Разграничение внутренних и внешних функций управления имеет важный аналитический и практический смысл. Ведь не секрет, что в управлении бывают случаи, когда проведение различных мероприятий по организации управляющей системы, подготовке и доведению управленческих решений, проверке вышестоящими нижестоящих органов и должностных лиц и информированию вторыми первых, кадровым перемещениям и т.п. автоматически выдается за средство усиления управляющих воздействий на общественную систему, управляемые объекты, тогда как на самом деле этого-то и не происходит. И в основном по той причине, что все подобные мероприятия «замкнулись» в самой управляющей системе, «прокрутились» в ней и не вышли, не коснулись вплотную деятельности людей (с соответствующими ресурсами) по воспроизводству материальных, социальных и духовных ценностей. Вместе с тем нельзя недооценивать роль внутренних функций управления. Разлад и противоречия в управляющей системе, отсутствие субординации и координации в управляющих воздействиях государственных органов, слабость исполнительской дисциплины, не говоря уже об игнорировании решений вышестоящих органов, другие аналогичные проявления ставят вообще под сомнение способность управляющей системы что-то делать в обществе и как-то влиять на его процессы. Необходимо ответственное отношение и к тем, и к другим функциям управления и согласование их пропорций.

По критерию содержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие и специфические. Общими являются такие функции управления (внутренние и внешние), которые отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления имеют место практически в любом управленческом взаимодействии государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.

Среди общих в научной литературе называют разные функции:

P.M. Фалмер пишет о планировании, организации, выполнении, контроле;

К. Киллен выделяет планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль;

Г. Кунц, С. О Доннел -- планирование, организацию, комплектование штатов, руководство и лидерство.

Характерно, что почти в любой научной работе по управлению рассмотрение функций управления начинается с функций планирования -- настолько она признается актуальной и необходимой. Думается, что по характеру и последовательности действий к общим функциям управления целесообразно относить следующие: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.

Управление тем или иным процессом обычно начинается с того, что он выделяется в качестве определенного образования и ему придается соответствующая организация, связанная с реализацией актуальных целей. Если нет организации людей, объединенных общей целью, то нечего и планировать, ибо планирование есть начертание путей движения данной организации к поставленным перед ней целям. Когда создана организация и имеются планы ее социальной активности, то возникает необходимость в регулировании -- установлении правил поведения каждого члена организации в ее рамках и предусмотренных плановых параметрах.

Под требования, вытекающие из целей организации, планов их достижения и норм поведения, подбирается персонал, способный осуществить все намеченное. Возникает динамика управления, которая нуждается в постоянном отслеживании (контроле). Все названные общие функции управления можно представить и в иной последовательности, поскольку их расположение диктуется конкретной управленческой ситуацией.