Формы участия Президента Российской Федерации в законодательной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

I. Введение

II. Роль Президента в законодательном процессе

2.1 Понятие и сущность законодательного процесса

2.2 Конституционно-правовые основы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе

2.3 Взаимодействие Президента Российской Федерации и Федерального Собрания в законодательном процессе

III. Перспективы сотрудничества Президента и Федерального Собрания в законодательном процессе

Заключение

Список использованной литературы

І. Введение

президент законодательный федеральный компетенция

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией страны, обладает широким кругом полномочий, необходимых для реализации его функций, как главы государства. Эти полномочия затрагивают все стороны государственной деятельности, так как Президент, в конечном счете, ответственен за слаженную и сбалансированную работу всех государственных структур. Значительна его роль и в законодательном процессе.

В Российской Федерации законотворчество не ассоциируется исключительно с законодательной ветвью власти, законодательный процесс это та деятельность, где полномочия ветвей власти тесно переплетаются между собой. Активное участие в этой деятельности наряду с Федеральным Собранием принимает Президент. Президент страны в этой сфере наделен значительными полномочиями, что позволяет оптимизировать процесс создания закона.

Законодательный процесс - это деятельность уполномоченных на то органов по созданию закона и его совершенствованию в ходе работы с законопроектом. Целью законодательного процесса является создание демократичных законов, которые бы являлись выражением воли народа. Выработанный механизм взаимодействия между субъектами законодательного процесса может быть признан достаточно эффективным, это подтверждают результаты законодательной работы за последние несколько лет. Были введены в действие законы, которые имели важнейшее значение для общественных процессов в стране. Это позволяет говорить о том, что участниками законодательного процесса были выработаны эффективные механизмы сотрудничества.

Актуальность вопросов процедур законодательного процесса и законотворчества в Российской Федерации на сегодняшний день несомненна, это связано с тем, что данный вопрос имеет важное практическое значение, ведь от этого, во многом, зависит жизнь всей страны. Будут ли выработаны современные методы решения возникших проблем и споров в процессе законотворчества, будет ли создана совершенная процедура принятия законов, и смогут ли органы власти эффективно работать в процессе создания и утверждения закона. Сейчас предпринимаются активные шаги к решению этих проблем, и активное участие в этих изменениях принимает Президент страны.

Президент России занимает особое положение среди органов власти. Оптимизация взаимодействия Президента и Федерального собрания способствует выработке сбалансированного и эффективного законодательного процесса, который будет отвечать всем потребностям жизни страны. А изучение его роли в законодательном процессе, анализ зарубежного опыта, несомненно, является важным для совершенствования нормативной базы.

Целью данной работы является раскрытие роли Президента России в законодательном процессе.

В соответствии с поставленной целью выделяются следующие задачи работы:

- рассмотреть роль Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти РФ;

- выявить компетенцию и полномочия Президента Российской Федерации в законодательном процессе;

- проанализировать перспективы сотрудничества Президента и Федерального собрания в законодательном процессе;

Объект исследования - общественные отношения, прежде всего правовые отношения по реализации Президентом Российский Федерации его полномочий в законодательном процессе, а также рассмотрение теоретико-правовых основ этой группы полномочий в свете теории правового государства и принципа разделения властей.

Предмет исследования составили нормы и концептуальные идеи Конституции Российской Федерации, Федеральных Конституционных законов, Федеральных Законов и иных нормативно-правовых актов, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, регламентирующие и разъясняющие правовые и организационные механизмы и процедуры участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе и его взаимодействия с Парламентом Российской Федерации.

II. Роль Президента в законодательном процессе

2.1 Понятие и сущность законодательного процесса

В современной российской юридической литературе имеются различные терминологические варианты наименования процедуры принятия законов. Так А.Г. Путятиной предложено следующее определение законодательного процесса: «Законодательный процесс - регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов» Путятина А.Г. Конституционное и муниципальное право России. - Москва: Издательства Юрайт, 2009.- См. стр . 45.

По мнению Д.Б. Каткова и Е.В. Корчиго: «Законодательный процесс представляет собой совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания» Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие. - Москва: Юриспруденция, 1999.- См. стр. 288 .

Второе определение представляется более полным, так как в нем уже присутствует ссылка на специальные субъекты, которые могут осуществлять законодательную деятельность.

Конституция Российской Федерации в статье 94 определяет Федеральное Собрание, как постоянно действующий законодательный орган Конституция РФ от 12.12.1993 (ред. от 30.12.2008) // «Российская газета» от 25.12.1993.То есть, основной функцией Федерального собрания является законотворчество. Основные акты Федерального Собрания - это законы. Только Федеральное Собрание имеет полномочия принимать Федеральные и Федеральные Конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В широком смысле, процесс принятия законов в государстве не ограничивается лишь рамками Федерального собрания. Его истоки находятся в самом обществе. Россия является демократическим государством, это означает, что государство должно обеспечивать полновластие народа, его прав и свобод. Соответственно можно сделать вывод, что весь законодательный процесс направлен на утверждение воли народа, его прав и свобод в виде общеобязательных (законодательных) правил.

«Законодательный процесс, как юридическое понятие, необходимо строго отграничивать от общесоциального понятия законотворчества. Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: 1) порядок деятельности (в данном случае - по созданию закона) и 2) сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом - Парламентом и главой государства, при возможном, в определенных случаях, участии Правительства, либо, в редких случаях, посредством процедуры референдума. Законотворчество - более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку» Страшун Б. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебное пособие. - Москва : БЕК,  1995. - См. стр. 182.

Исходя из вышесказанного, можно предложить еще один вариант определения законодательного процесса, который, наиболее полно определит его сущность, так как будет включать в себя его основные элементы, на основании которых строится законодательный процесс.

Законодательный процесс - это вид организационно-процессуальной деятельности, осуществляемой специальными субъектами, состоящий из определенных структурных компонентов, последовательность и обязательность, которых установлена, как правило, законами и иными нормативными актами, и результатом которого, является создание акта высшей юридической силы - закона, являющегося выражением воли народа.

Представляется, что для того, чтобы наиболее полно в законодательном процессе выразить волю народа в законе, а также обеспечить баланс интересов различных социальных групп, одной деятельности Федерального Собрания недостаточно, необходимо сотрудничество всех органов государственной власти в законодательном процессе, а также их подчиненности общим конституционным целям.

2.2 Конституционно-правовые основы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе

Важная роль в законодательном процессе, как уже отмечалось ранее, принадлежит Президенту РФ.

Сфера деятельности Президента достаточно широка. Президент ответственен за сбалансированную работу и взаимодействие всех органов государственной власти, непосредственно от его деятельности зависит охрана прав и свобод человека и гражданина и безопасность всего государства. Современное положение Президента Российской Федерации, его полномочия в законодательном процессе зафиксированы в главе 4 Конституции и в ряде Федеральных Конституционных законов и Федеральных законов. Важное значение для характеристики конституционно-правовых основ участия Президента в законодательном процессе имеет Указ Президента от 13.04.1996 № 549 (ред. от 15.07.2008) « Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» Указ Президента от 13.04.1996 № 549 (ред. от 15.07.2008) «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» // «Собрание законодательства РФ» от 15.04.1996  № 16. В Указе определены задачи Администрации Президента, полномочия руководителя администрации относительно законодательного процесса, задачи полномочных представителей Президента по разработке проектов законов и по представлению законопроектов на заседаниях палат, информация по обоснованию позиции Президента при отклонении им Федеральных законов и многое другое.

Из анализа главы 4 Конституции Российской Федерации и ряда нормативных актов можно сделать вывод, что конституционно-правовой статус участия Президента в законодательном процессе составляют такие права как:

Право законодательной инициативы;

Право обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране;

Право вето;

Эти права составляют основу конституционно- правого статуса Президента в законодательном процессе и будут далее подробно рассмотрены в работе. Также Президент может участвовать

-в работе полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального Собрания;

- в работе согласительных и объединенных комиссий;

- в работе Администрации Президента;

Исходя из сказанного выше, можно говорить об особом статусе Президента, как участника законодательного процесса.

2.3 Взаимодействие Президента Российской Федерации и Федерального собрания Российской Федерации в Законодательном процессе

Право законодательной инициативы

Президент обладает правом законодательной инициативы, то есть он имеет право вносить законопроекты в Государственную думу. Если рассматривать зарубежный опыт, то можно отметить, что «Наша модель президентства имеет много общих черт с американской и французской, тем не менее ни в США, ни во Франции Президенты не обладают правом законодательной инициативы.»  Брохмед П. Эволюция Британской Конституции. Москва: Просвещение, 1978. - См. стр. 198. Представляется, что это не верно, право законодательной инициативы Президента для Российской Федерации имеет большое значение. В настоящий момент анализ состояния российского законода-тельства свидетельствует о нестабильности и неравномерности раз-вития тех или иных норм права, что в свою очередь в немалой степени свидетельствует о недоработанности процессуальных норм, гарантирующих повышение эффективности принятия законов. С помощью права законодательной инициативы Президент может представлять свои варианты и изменения, касающиеся законодательства, что в современных условиях представляется важным для совершенствования нормативно-правовой базы.

В данном вопросе интересно мнение Председателя Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва Сергея Евгеньевича Нарышкина, который  в 2008 году предлагал сократить количество субъектов законодательной инициативы и оставить право законодательной инициативы только за Правительством. Сергей Евгеньевич считал, что «Правительство действует гораздо эффективнее других законодательных органов, тогда как другие субъекты в своих законопроектах чаще выражают местные электоральные предпочтения, а порой и иные частные, корпоративные интересы, интересы поддержания имиджа» http://www.polemics.ru/articles/?articleID=11740&hideText=0&itemPage=1.

В ответ на это предложение ныне действующий Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин высказал другое мнение : «Я думаю, что это неверно, если Президент - работающий орган, то он должен иметь возможность представить на суд общества, Парламента, свои предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы» http://er.ru/news/2012/4/11/putin-lishat-prezidenta-zakonodatelnoj-iniciativy-ne-pravilno/. Мнение Владимира Владимировича на этот счет представляется более убедительным, так как право законодательной инициативы позволяет Президенту представлять свои варианты и изменения по совершенствованию нормативно-правовой базы. Данное право Главы государства является важным для развития законодательства.

В качестве примера использования данного права, можно

привести последние инициативы Президента.

1) Законодательная инициатива об увеличении срока полномочий Президента до шести лет, депутатов Государственной Думы - до пяти. Эта законодательная инициативы была поддержана в Федеральном Собрании и в настоящий момент действует в качестве поправки к Конституции в виде Федерального Конституционного закона от 30.12.2008 № 6 «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» Федеральный Конституционный закон от 30.12.2008 № 6 « Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // « Российская газета» от 31.12.2008 № 106.

2) Законодательная инициатива от 09.01.2013 « О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ». Законопроект № 200753-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
(в целях устранения предпосылок для фиктивной регистрации в Российской Федерации лиц в жилых помещениях и об установлении административной ответственности за нарушение правил регистрации граждан России по месту пребывания или по месту жительства и за их проживание в жилых помещениях в Российской Федерации без регистрации, а также об установлении уголовной ответственности за фиктивную регистрацию в Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства граждан России и за фиктивную постановку на миграционный учет в жилых помещениях в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)». Законопроект находится на рассмотрении http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=200753-6.

3) Законодательная инициатива от 12.02.2013. Законопроект "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, и иметь ценные бумаги иностранных эмитентов". Президент внес в Государственную думу законопроект, запрещающий чиновникам, которые по долгу службы принимают решения, затрагивающие вопросы суверенитета и национальной безопасности РФ, иметь счета в иностранных банках за пределами РФ, а также государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иностранных эмитентов». В первом чтении Государственной Думой законопроект был принят http://www.vesti.ru/doc.html?id=1030550. Его ждет дальнейшее рассмотрение

В вопросе законодательной инициативы интересно мнение С.А. Авакьяна. По его мнению, в данном вопросе могут возникать определенные проблемы, так как «Президент по Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы» Авакьян С .А. Федеральное Собрание - Парламент России. Москва: Российский юридический издательский дом,1999. - См. стр. 432.

Данное мнение представляется спорным, так как согласно статьи 10 Конституции: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» Конституция РФ от 12.12.1993 (ред. от 30.12.2008) // « Российская газета» от 25.12.1993. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и независимы друг от друга, то есть в Конституции Российской Федерации презюмируется принцип разделения властей. Исходя из этого, можно сделать вывод, что Президент не может иметь механизмов давления на законодательные органы и никакие нормативные акты не могут закреплять такие положения, так как они являлись бы не конституционными.

Беря в учет то количество законодательных инициатив, которые каждый год Президент предлагает на рассмотрение, можно сделать вывод, что это право осуществляется им в полной мере и без каких любо ограничений. В то же время инициатива Президента не нарушает принцип разделения властей, и не имеет механизмов воздействия на органы законодательной власти с целью одобрения этих инициатив. Следовательно, данное право Президента представляется важным в современных условиях, так как является действенным механизмом для улучшения нормативно-правовой базы.

Ежегодные послания Президента Федеральному собранию

Конституция Российской Федерации закрепляет за Президентом право обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, данное право Главы государства является еще одной возможностью участия Президента в законодательном процессе Конституция РФ от 12.12.1993 (ред. от 30.12.2008) // «Российская газета» от 25.12.1993. Послания Президента являются политико-правовым документом, так Президент может выражать свое видение важнейших стратегических направлений развития России. Данный документ может включать в себя положение идеологического, экономического, политического характера, а также может включать предложения, касающиеся законотворческой работы Федерального собрания.

Конституция Российской Федерации не наделяет послания Президента обязательной силой; практика показывает, что они носят скорее характер установочного документа как для органов власти и их должностных лиц, так и для общества в целом и каждого человека в частности.

В научной литературе Послания комментируются мало, что, представляется, неверным, так как в них заложена информация программирующая деятельность всего государства и гражданского общества.

Начиная с 1994 г. Президент обращался к Парламенту с девятнадцатью посланиями. Анализ этих посланий позволяет сказать, что в основном в посланиях производится оценка положения страны в различных сферах государственной и общественной жизни, видение основных направлений внутренней и внешней политики России, развитие институтов гражданского общества, создание сильной, стабильной, процветающей России и многое другое. Первое послание Президента Российской Федерации, на тот момент Бориса Ельцина, Федеральному Собранию было оглашено 28 февраля 1994 "Об укреплении российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)" http://www.intelros.ru/?newsid=58. Из анализа посланий разных лет можно сделать вывод, что в них нет единообразия. Послания Б.Н. Ельцина не были четко структурированы, в посланиях В.В. Путина и Д.А. Медведева, напротив, прослеживается единая линия государственно-правовой стратегии в постановке и достижении целей по укреплению и развитию Российского государства, а также решению задач, поставленных в предыдущих документах.

В качестве примера можно привести первое послание Дмитрия Медведева от 05.11.2008 г. Особенностью послания от 2008 года является последовавшие за оглашением обращения действия по его реализации. В данном документе были подняты вопросы обороны и безопасности, изложена информация о необходимости борьбы с коррупцией и принятию антикризисных мер. Дмитрий Медведев выступил за увеличение срока полномочий Президента и Парламента с четырех до шести и пяти лет соответственно. Президент предложил гарантировать депутатские места партиям, набравшим на выборах от 5% до 7% голосов.

Большое значение имеет последнее послание Президента от 12.12.2012 http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=138990. Особенностью документа явились выстроенная система целеполагания и преемственность посланий. Президент отметил важнейшие направления для развития государства. Было отмечено, что стимул к развитию должны получить профессиональные сообщества медицинских работников, педагогов, ученых, работников культуры, особое внимание Президент уделил поддержке частных дошкольных учреждений. Призвал принять меры по увеличению ввода доступного жилья эконом класса, а также значительно расширить возможности аренды жилья. Поручил Правительству в двухгодичный срок разработать и внедрить национальную систему оценки качества профессионального образования, сформировать предложения по созданию системы публичного мониторинга качества медицины, образования, научных результатов, востребованности учреждений культуры.

Традиционно, основную нагрузку по реализации посланий несет Правительство Российской Федерации и Администрация Президента. «Упомянутая одним лишь пунктом ст. 83 Конституции РФ Администрация Президента РФ готовит и реализует Послания через подконтрольные ей органы государственной власти от имени и по поручению Президента» Земченков Н.Ф . Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ как стимул правовой реформы.- Москва: Известия , 2004.- См. стр. 268-272.

Одним из механизмов взаимодействия законодательного и высшего исполнительного органа власти служат поручения Президента Правительству по подготовке и внесению в Государственную Думу законопроектов, реализующих основные положения очередного послания. Так, в мае 2005 г. сразу после апрельского Послания Президент опубликовал перечень поручений Правительству, содержащих установки по проведению конкретных мероприятий с указанием исполнителей и даты исполнения.

Послания Президента являются не только стратегическим документом, важное значение имеют действия по реализации инициатив Президента, содержащихся в посланиях. Примером может служить ежегодное послание Президента 2008 года и, последовавшие за ним действия по реализации. Законодательная инициатива Дмитрия Анатольевича Медведева касалась, увеличения срока полномочий Президента до шести лет, депутатов Государственной Думы - до пяти. Далее эта законодательная инициативы была поддержана в Федеральном Собрании и в настоящий момент действует в качестве поправки к Конституции в виде Федерального Конституционного закона от 30.12.2008 № 6 «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» Федеральный Конституционный закон от 30.12.2008 № 6 « Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // « Российская газета», от 31.12.2008 №106.

То есть ежегодное послание Президента Федеральному Собранию является не только стратегическим документом, которое содержит стратегию развития страны, основные направления внутренней и внешней политики государства и программу деятельности органов государственной власти всех уровней, а также является источником для разработки плана работ на год и возможностью участия Президента в законодательном процессе.

Право вето

Принятие закона является актом его утверждения. Государственная воля формулируется принятием закона, а закон после его принятия становится обязательным для исполнения. Не подписание такого законопроекта главой государства именуется как право вето.

«Вето - отказ главы государства подписывать законопроект, принятый Парламентом» Емельянов Б.М., Правкин С.А. Право вето Президента.- Москва: Издательство  МИЭМП , 2009. - См. стр. 344 . Конституции зарубежных стран, наделяя Президента правом вето, позволяют им таким образом принимать участие в законодательном процессе. Таким правом Президента наделяют Конституции президентских, смешанных, а также некоторых парламентских республик. Конституция Российской Федерации, как и ряд Конституций других стран, прямо термин «вето» не называет, однако по существу, это право закреплено в ч. 3 статьи 107 Конституции Конституция РФ от 12.12.1993 (ред. от 30.12.2008) // «Российская газета» от 25.12.1993.

Данное право проявляется в том, что Президент в течение 14 дней со дня поступления к нему на рассмотрение Федерального закона может его отклонить и направить на повторное рассмотрение в Государственную Думу и Совет Федерации. Право вето является важной формой участия Президента в законодательном процессе, таким образом, Президент участвует в процессе принятия закона и в случае несогласия с его положениями имеет право законопроект отклонить.

Право вето распространяется на весь закон в целом, а не на отельные его части. Как правило, это может создавать неудобства, так как Президент, в случае несогласия с отдельными положениями законопроекта вынужден опротестовывать весь законопроект. В Конституции не указаны основания для отклонения законопроекта Президентом. «Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом России позволяет выделить следующие основания:

- вторжение в компетенцию субъектов Федерации;

- отступление от конституционных принципов организации государственной власти;

- нарушение единства экономического пространства;

- несоблюдение конституционных прав и свобод граждан;

- нарушение конституционных основ федерализма;

- несоответствие основам финансовой политики;

- ограничение полномочий Президента и Правительства России;

- нарушение прав субъектов законодательной инициативы;

- несоблюдение положений Конституции о финансовом обеспечении законопроектов;

- нарушение конституционного принципа независимости судей и полномочий судебной власти;

- превышение Парламентом контрольных полномочий;

- вторжение Парламента в компетенцию Президента и Правительства, как основание отклонения федеральных законов; » Окуньков Л. А. Вето Президента. - Москва: Издательств Городец, 1999.- См. стр. 67.

Примером использования права вето Президентом Российской Федерации может служить отклонение В.В. Путиным Федерального закона « О Знамени Победы», принятого Государственной Думой 06. 04.2007

«Президент России В. В. Путин направил председателю Совета Федерации С. М. Миронову и председателю Государственной Думы Б.В. Грызлову письма следующего содержания.

« В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю Федеральный закон «О Знамени Победы», принятый Государственной Думой 6 апреля 2007 г.

В соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации и направленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

В связи с многочисленными обращениями ветеранских организаций, касающимися данного Федерального закона, считаю необходимым проведение по нему дополнительных консультаций » http://archive.kremlin.ru/text/psmes/2007/04/124674.shtml.

После доработок Федеральный закон « О Знамени Победы» был принят Государственной Думой 25.04. 07 и одобрен Советом Федерации 04.05. 07. Сейчас существует как Федеральный закон от 07. 05. 07 № 68 « О Знамени Победы» Федеральный закон от 07. 05. 2007 № 68 « О Знамени Победы» // «Российская газета» от 08.05.2007№ 4359 .

Право вето разделяется на абсолютное вето и относительное. Абсолютное вето характеризуется тем, что если глава государства отказывается подписать закон, принятый Парламентом, этот отказ является окончательным и преодолеть его невозможно. Относительное вето состоит в том, что запрет, налагаемый главой государства на законопроект, принятый Парламентом, при повторном рассмотрении Парламентом может быть преодолен. В настоящее время абсолютное право вето практически не применяется.

Президент Российской Федерации обладает правом относительного вето, однако преодолеть его вето довольно трудно. Для этого необходимо не менее двух третей проголосовавших за принятие законопроекта от общего числа членов Совета Федерации и Государственной думы. В этом случае законопроект подлежит подписанию Президентом, без возможности его отклонения путем наложения права вето. «Конгресс США за двухсотлетний период существования смог преодолеть около 3% от общего числа президентских вето.

После принятия Конституции в 1993 г. палаты Федерального Собрания РФ преодолели вето не более чем на два десятка Федеральных законов»Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России: Курс лекций. Москва: Юстицинформ, 2007. - См. стр. 217. Примером преодоления Президентского вето палатами Федерального собрания может служить Федеральный закон от 15.04 1998 г. № 64 "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" Федеральный закон от 15 .04 1998 № 64 (ред. от 23.07.2008)  « О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // «Собрание законодательства Российской Федерации» от 20.04.1998 № 16.

По данному закону обе палаты Федерального Собрания конституционным большинством - двумя третями голосов - преодолели "вето" Президента.

От права вето Президента следует отличать возвращение Президентом Российской Федерации полученного на подпись закона «без рассмотрения», что возможно в случае нарушений требования Конституции, которые связаны с процедурой принятия такого закона. В Постановлении Конституционного суда по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации от 22. 04. 1996 года закреплено: « не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции РФ возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур» Постановление Конституционного Суда РФ от 22 .04. 1996  № 10   « По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // "Российской газета" от 05.05.1996  № 83 .

Исходя из вышесказанного, можно отметить, что президентское вето является важным элементом участия Президента в законодательном процессе, так как право вето позволяет Главе государства участвовать в процессе принятия закона и в случае несогласия с его положениями законопроект отклонить.

Беря в учет, приведенную выше практику законотворчества Российской Федерации и законотворчества зарубежных стран, можно сделать вывод, что Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов системы сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную.

Иные формы участия Президента в законодательном процессе

«Для достижения необходимого взаимодействия между Президентом и Федеральным Собранием, чрезвычайно важно обеспечить согласованность на ранних стадиях подготовки законопроектов, устранить дублирование в законодательной деятельности, активнее использовать возможность создания комиссий с представительством в них всех ветвей власти» Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России: Курс лекций. Москва: Юстицинформ, 2007. - См. стр. 190.

Поэтому создана и функционирует Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, а над законопроектом, поступающим в Государственную Думу, работает ответственный комитет (или комитеты). В состав комитетов входят депутаты нижней палаты Парламента, представители органов государственной власти, эксперты, специалисты и представители субъекта законодательной инициативы.

К полномочиям комитетов относятся:

внесение предложений по формированию примерной программы законопроектной работы Государственной думы на текущую сессию;

осуществление предварительного рассмотрения законопроектов и их подготовка к рассмотрению Государственной думой;

подготовка заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной думы;

организация проводимых Государственной думой парламентских слушаний;

анализ практики применения законодательства.

В работе комиссий и комитетов Президент участвует через своего представителя. Раскрывая роль Президента РФ в законодательном процессе, следует подробнее остановиться на полномочиях его полномочного представителя. Указом от 22 июня 2004 г. № 792 было утверждено Положение «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» Указ Президента от 22. 06.2004 №792 (ред. от 14.01.2011) « О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»// «Российская газета» от 25 .06.2004 г. №3511 . Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе представляет:

-законопроекты, внесенные Президентом Российской Федерации, на заседаниях Государственной Думы;

-позицию Президента Российской Федерации по законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой;

-обоснования отклонения Президентом Российской Федерации принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации Федеральных законов;

«Регламент Государственной Думы предусматривает право полномочного представителя Президента РФ участвовать в заседаниях ответственного комитета при рассмотрении любых законопроектов». Постановление Государственной Думы от 22.01. 1998 г. № 2134 ( ред. от 22.03. 2013)  « О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // «Cобрание законодательства» 25.01.1998 № 27 Данное право позволяет Президенту Российской Федерации через своего представителя отстаивать собственные законопроекты, доказывая их актуальность. Данное право дает возможность знакомиться со всеми проектами, что помогает выявить несовпадение позиций законодателей и главы государства на начальном этапе рассмотрения законопроекта, что может привести, в конечном счете, к отклонению Президентом уже принятого закона.

Из анализа данного Положения, можно сделать вывод, что задачи, возложенные на полномочного представителя Президента РФ, заключаются в представлении интересов Президента Российской Федерации, в максимальном содействии эффективности законодательного процесса, в обеспечении конструктивности совместной деятельности Президента и Парламента.

Организационное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляется Администрацией Президента. Руководитель Администрации осуществляет оперативное руководство деятельностью полномочных представителей. Ее статус, структуры, задачи и организация деятельности урегулированы в «Положении об Администрации Президента», утвержденном Указом Президента от 02.10.1996 г (ред. 07. 08.2000). Администрация по своему правовому статусу является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента.

Для обеспечения деятельности Президента Администрация создает все необходимые организационные, информационные, консультативно - правовые, материально - технические и другие условия, без которых невозможно осуществление полномочий главы государства, связь Президента Российской Федерации с другими Федеральными органами государственной власти, в том числе и органами законодательной власти.

« В целом, полномочия и компетенция, Президента в законодательном процессе, не превращают Президента в орган законодательной власти, а значит, не противоречат принципу разделения властей. Они, скорее направлены на осуществление полномочий Президента Российской Федерации как гаранта Конституции и носят, скорее, уточняющий характер» Мишарин А. Г. Полномочия и компетенция Президента России.- Москва: Юристъ, 2005.- См. стр. 120.

ІІІ. Перспективы сотрудничества Президента и органов законодательной власти в законодательном процессе

Президенту Российской Федерации отводятся особые полномочия, закрепленные Конституцией, в вопросах регулирования государственной власти. Можно сказать, что те полномочия, которыми наделен Президент, охватывают практически всю государственную деятельность.

Активная и порой решающая роль Президента Российской Федерации в законотворческом процессе часто приводит к конфронтации между Главой государства и Парламентом. В результате принимаются несовершенные, юридически не обоснованные законы. Для решения этих проблем можно предложить следующие пути решения.

Представляется необходимым закрепить на законодательном уровне норму, по которой принятый в первой стадии законопроект должен направляться для ознакомления Президенту. После чего Президент должен изложить свои замечания и предложения по законопроекту. В данный момент эта норма не закреплена в регламентах или других законодательных актах, но на практике соблюдается. Это связано с тем, что « именно на проект закона, принятого в первом чтении, Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации готовит всестороннее заключение с замечаниями и предложениями к законопроекту. Оно направляется в Думу за подписью Президента Российской Федерации, и депутаты всегда ждут его с особым интересом, поскольку по этому заключению уже можно с достаточной уверенностью судить о будущей судьбе законопроекта -- ждет ли его отклонение или принципиальных возражений у Президента РФ против законопроекта нет» Иванова Л.А. Проблемы парламентского права в России.- Москва: Московский общественный научный фонд, 1996.- См. Стр. 31.

Доказательством к тому, что эту норму нужно закрепить на законодательном уровне служит письмо Президента Российской Федерации от 27.06.1997 г., которым налагается вето на Федеральный закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству». В нем говорится, что замечания, содержавшиеся в заключении на данный Федеральный закон, направленный в Государственную Думу в декабре 1996 г., учтены не были, поэтому закон был отклонен.

Закрепление данной нормы на законодательном уроне будет способствовать ускорению прохождения стадий законодательного процесса и совершенствованию способа принятия закона, так как в случае несогласия Президента с законопроектом в первом чтении, он сможет сразу высказать свои замечания и предложения, а не накладывать право вето, на уже принятый законопроект в Федеральном собрании.

Ранее уже говорилось о такой возможности участия Президента в законодательном процессе, как законодательная инициатива. А.А. Котенков считает необходимым «законодательно оформить право главы государства на первоочередность рассмотрения его инициатив Государственной Думой». Котенков А.А. Конституционно-правовые основы.- Москва: Дрофа, 1998. -См. стр.17 В целом с данной инициативой Котенкова можно согласиться, такое право Президента необходимо закрепить на законодательном уровне, так как это будет способствовать ускорению рассмотрения законодательных инициатив, и у Государственной Думы не будет возможности растянуть процесс принятия законопроекта. Однако следует отметить, что в правовом урегулировании нуждается весь законодательный процесс, а не отдельная его норма.

Также интересен опыт сотрудничества органов власти в законодательном процессе за рубежом. Так в статье 10 Конституции Франции закреплено положение о том, что Президент « может потребовать от Парламента нового обсуждения закона или некоторых его статей» http://worldconstitutions.ru/archives/138. То есть если в целом принятый закон не вызывает возражения Президента, но у него имеются поправки, затрагивающие отдельные нормы, палаты Парламента могут рассматривать их по упрощенной процедуре. Предполагается эффективным данную норму закрепить и в Российских нормативно- правовых актах. Так как закрепление данной нормы будет способствовать ускорению прохождения стадий законодательного процесса и, соответственно, оптимизировать процесс принятия закона.

В статье 2 Конституции США закреплено право Президента предлагать Конгрессу «меры, которые он сочтет необходимыми и полезными» http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnstUS.htm. Представляется, что закрепление такой нормы в Федеральных Законах России позволило бы упростить участие Президента в законодательном процессе. Фактически он бы не выступал с законодательной инициативой, а предлагал меры, которые на его взгляд необходимы.

Исходя из вышесказанного, необходимо:

Внести изменения в регламенты палат о порядке взаимодействия Президента России с палатами в законотворческом процессе.

Создать полноценную правовую базу в виде специального закона о взаимодействии высших органов государственной власти, так как изменения только в регламентах палат представляется не самой эффективной мерой.

Детально закрепить технико-юридические процедуры законотворчества на всех его этапах, определить роль, права и обязанности каждого участника этого процесса, не нашедшие прямого отражения в нормах Конституции.

Данные изменения могли бы способствовать устранению коллизий между органами власти и повышению качества законов. Кроме того, необходимо стремиться к сотрудничеству и взаимопониманию, учитывать мнения и предложения всех сторон.

Заключение

Законодательный процесс - это вид организационно-процессуальной деятельности, осуществляемой специальными субъектами, состоящий из определенных структурных компонентов, последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными нормативными актами и результатом которого является создание акта высшей юридической силы - закона, являющегося выражением воли народа.

Субъектами законодательного процесса выработан механизм взаимодействия и он может быть признан достаточно эффективным, это подтверждают результаты законодательной работы за последние несколько лет. Активное участие в этой деятельности наряду с Федеральным Собранием принимает Президент Российской Федерации.

Формулировка статуса Президента Российской Федерации, содержащаяся в Конституции Российской Федерации означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, но не входит напрямую, ни в одну из трех ветвей. Таким образом, Президент обеспечивает функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Осуществление полномочий Президента Российской Федерации предполагает определенную его компетенцию и полномочия в сфере правотворчества.

Законодательные полномочия Президента связаны со сферами законодательства и исполнения законов. Центральное место в этих полномочиях занимают право законодательной инициативы и отлагательного вето. В целом, полномочия Президента в законодательном процессе, не превращают Президента в орган законодательной власти, а значит, не противоречат принципу разделения властей. Они, направлены на обеспечение осуществления полномочий Президента Российской Федерации, как гаранта конституции, и носят, скорее, уточняющий характер.

Активная и, порой, решающая роль Президента Российской Федерации в законотворческом процессе, часто приводит к конфронтации между главой государства и Парламентом. В результате принимаются несовершенные, юридически не обоснованные законы. В данный момент остаются организационно-правовые проблемы и недоработки в процессе взаимодействия органов власти в законодательном процессе. Сейчас предпринимаются активные шаги по совершенствованию этого взаимодействия.

Исходя из вышесказанного, в целях защиты конституционного строя и обеспечения экономической стабильности России необходимо:

- разработать конкретные механизмы законодательного сотрудничества;

- принять закон о правовом регулировании законодательного процесса в Российской Федерации;

- внести изменения в регламенты палат Федерального Собрания.

Вместе с тем, в настоящее время, необходима тесная координация Президента Российской Федерации и структур исполнительной власти, чтобы упорядочить законопроектную работу, исключить дублирование, распыление сил.

Список использованной литературы

Нормативные правовые акты

Конституция РФ от 12.12.1993 (ред. от 30.12.2008) // «Российская газета» от 25.12.1993

Федеральный Конституционный закон от 30.12.2008 № 6 « Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // « Российская газета» от 31.12.2008 № 106

Федеральный закон от 15 .04 1998 № 64 (ред. от 23.07.2008) « О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // «Собрание законодательства Российской Федерации» от 20.04.1998 № 16

Федеральный закон от 07. 05. 2007 № 68 « О Знамени Победы» // «Российская газета» от 08.05.2007 № 4359

Указ Президента от 13.04.1996 № 549 (ред. от 15.07.2008) «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» //«Собрание законодательства РФ» от 15.04.1996 № 16

Постановление Государственной Думы от 22.01. 1998 г. № 213( ред. от 22.03. 2013)  « О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // «Cобрание законодательства » 25.01.1998 № 27

Постановление  Конституционного  Суда  Российской Федерации от  22 .04.1996  № 10   «По  делу  о толковании отдельных положений  статьи 107 Конституции Российской Федерации»// "Российской газета" от 05.05.1996  № 83

Научная и учебная литература

8. Авакьян С .А. Федеральное Собрание - Парламент России. Москва: Российский юридический издательский дом, 1999. - См. стр. 432 Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России: Курс лекций. Москва: Юстицинформ, 2007. - См. стр. 217

9. Земченков Н.Ф . Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ как стимул правовой реформы.- Москва: Известия , 2004.- См. стр. 268-272

Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие. - Москва: Юриспруденция, 1999.- См. стр. 288

11. Котенков А.А. Конституционно-правовые основы.- Москва: Дрофа, 1998. -См. стр.17

12. Мишарин А. Г. Полномочия и компетенция Президента России.- Москва: Юристъ, 2005. См. стр. 120

13. Окуньков Л. А. Вето Президента. - Москва: Издательств Городец, 1999.- См. стр. 67

14. Путятина А.Г. Конституционное и муниципальное право России. - Москва: Издательства Юрайт, 2009.- См. стр . 45

15. Страшун Б. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебное пособие. - Москва : БЕК,  1995. - См. стр. 182

Электронные ресурсы

16. http://er.ru/news/2012/4/11/putin-lishat-prezidenta-zakonodatelnoj-iniciativy-ne-pravilno/

17. http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=200753-6 http://www.vesti.ru/doc.html?id=1030550

18. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=138990

19. http://worldconstitutions.ru/archives/138

Размещено на Allbest.ru