Законодательный процесс в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»

Институт экономики, управления и права

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Теория государства и права»

на тему: «Законодательный процесс в Российской Федерации»

Нижний Новгород - 2014 год



Содержание

Введение

Глава 1. Понятие законодательного процесса

Глава 2. Стадии законодательного процесса

2.1 Внесение законопроекта -- законодательная инициатива

2.2 Предварительное рассмотрение законопроекта

2.3 Принятие закона

2.4 Рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона

2.5 Подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ

Глава 3. Участие субъектов РФ в федеральном законодательном процессе

3.1 Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации

3.2 Процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе

Заключение

Список используемой литературы



Введение

Законодательный процесс в Российской Федерации - деятельность по созданию закона и совершенствованию его в процессе реализации путем внесения изменений в ходе работы с законопроектом.

Целью данной курсовой работы является исследование сущности, содержания понятия «законодательный процесс» и рассмотрение стадий законодательного процесса Российской Федерации.

Предмет исследования - конституционно-правовая концепция законодательного процесса в Российской Федерации.

Объект исследования - нормы конституционно-правового характера, научная литература, посвященная вопросам взаимодействия палат Российского Парламента, процедурам участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе.

Для достижения указанных целей мною поставлены следующие задачи:

1. выявить сущность, понятие и значение законодательного процесса;

2. рассмотреть стадии законодательного процесса и дать им характеристику;

3. рассмотреть участие субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.



Глава 1. Понятие законодательного процесса

В современной российской юридической литературе сложилось устойчивое определение понятия законодательного процесса. Я приведу одну из таких достаточно исчерпывающих формулировок: "Законодательный процесс - регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов" Гузинов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск: Траст-Инком, 1995. С. 56. законодательный президент федеральный

В широком смысле законодательный процесс представляет собой совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания (т.к. Конституция РФ характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган (ст. 94). Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что федеральные законы принимаются Государственной Думой (ч. 1, ст. 105), говоря нам о том, будто законодательный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государственная Дума только утверждает законопроект, который после этого именно в таком качестве передается в Совет Федерации. Совет Федерации одобряет или не одобряет тоже законопроект и только после того, как Президент РФ подпишет законопроект и опубликует его, законопроект становится законом, т. е. может считаться принятым. Однако такое понимание процесса перерастания законопроекта в закон в нашей конституционной системе отсутствует, в связи с чем приходится пользоваться закрепленной в Конституции терминологией.

Основными логико-хронологическими структурными компонентами организационно-процессуальной деятельности в ходе разработки законопроекта и продвижения его от замысла до того качественного состояния, которое позволяет считать проект закона собственно законом, вступившим в силу, являются этапы, стадии и процедуры.

Этап - совокупность логически связанных мероприятий, которые составляют содержание деятельности, позволяющей решать стратегически значимые задачи законопроизводства.

Стадия - составная часть этапа; образующие ее содержание мероприятия имеют характер тактических действий и решений, формирующих качества будущего закона.

Процедура - элементарное процессуальное действие, представляющее собой конкретные оперативные приемы и средства, которые обеспечивают выполнение тех задач, которые необходимо решать для достижения целей на соответствующих стадиях и этапах.

Итак, я выделяю следующие общие признаки законодательного процесса: состоит из структурных компонентов организационно-процессуальной деятельности, последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с иными нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы - закона.



Глава 2. Стадии законодательного процесса

Законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:

1) законодательная инициатива;

2) предварительное рассмотрение законопроекта;

3) рассмотрение законопроекта и принятие закона Государственной Думой;

4) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации;

5) подписание и обнародование закона Президентом РФ.

2.1 Внесение законопроекта -- законодательная инициатива

Конституция и законы выделяют круг субъектов, имеющих право на официальное внесение законопроектов в парламент. Такое право отличается от простого обращения в парламент тем, что автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта в соответствии с принятой процедурой Магомедов С.К. Технико-правовые аспекты законотворчества // Адвокат, 2002, № 7.

Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Это право принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Для внесения законопроектов о поправках к Конституции РФ, о международных договорах РФ и федеральном бюджете РФ Конституцией предусмотрен иной круг субъектов права законодательной инициативы. Замечу, что по сравнению с предыдущей Конституцией перечень субъектов сокращен. Из него исключены: Генеральный прокурор, общественные организации общероссийского масштаба. Вместе с тем по сравнению с зарубежными правовыми системами этот круг продолжает оставаться довольно широким Автономов А.С. Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации. Проблемы парламентского права России / Под ред. Л. Иванова. М., 1996. С. 10. Перечисленные государственные органы, должностные лица, члены представительных органов именуются субъектами права законодательной инициативы. Определенные виды законопроектов, касающиеся финансов государства, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ; это -- законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и иные законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Законодательная инициатива -- это конституционная возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов, конституционных и просто законов, а также проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими, утратившими силу.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Порядок внесения законопроекта в развитие положения ст. 104 Конституции РФ довольно детально урегулирован Регламентом Государственной Думы.

Так, ст. 104 Регламента предусматривает, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства СССР; поправок к законопроектам. Здесь имеются в виду субъекты права законодательной инициативы по внесению проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также поправок к законопроектам.

Для внесения проектов законов РФ о поправке к Конституции предусмотрен несколько иной круг субъектов права законодательной инициативы. В этой части Регламент Государственной Думы неудачно структурирован, т. к. в его ст. 103 приведен перечень субъектов права законодательной инициативы применительно к ст. 104 Конституции РФ и не предусматривает субъектов по внесению законопроектов о поправке к Конституции РФ, которые перечислены в ст. 134 Конституции РФ. Поэтому из ст. 104 Регламента необходимо исключить указание о том, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов, в т. ч. и о поправках к Конституции, поскольку процедура внесения законопроектов о поправках к Конституции РФ регламентируется гл. 16 Регламента Государственной Думы. Следует отметить, что ст. 95 предыдущего Регламента Государственной Думы предусматривала возможность внесения, так называемых, законодательных предложений Ведомости Федерального Собрания РФ. 1994. №3. Решение об отказе от такого вида законодательной инициативы вполне обоснованно, поскольку при столь широком круге субъектов Государственная Дума была бы “завалена” различного рода инициативами.

Статьей 105 Регламента нижней палаты предусмотрено, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъекты права законодательной инициативы должны представить: пояснительную записку к законопроекту, содержащую предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона; финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). А законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы -- коллегиальным органом должно быть представлено его решение с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту. Законопроекты, внесенные без заключения Правительства Российской Федерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием в Правительство РФ, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Подготовленный к внесению в палату законопроект направляется субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. В Регламенте определен момент, с которого законопроект считается внесенным. Это имеет значение, если, например, поступают альтернативные законопроекты, либо в других случаях. Регламент палаты предусматривает обязательную регистрацию законопроекта подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения аппарата палаты, где заводится электронная регистрационная карта, в ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления к палату, об этапах его прохождения в палате и т. д. Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в соответствующий комитет по предметам его ведения для определения его соответствия требования ст. 104 Конституции РФ. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и направить его в Совет Государственной Думы. Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента, Совет Государственной Думы имеет право принять решение о возвращении его инициатору для выполнения необходимых требований. После устранения недостатков законопроект вновь вносится в Государственную Думу (ст. 108 Регламента Государственной Думы). В научной литературе некоторыми исследователями российского парламентаризма высказываются суждения о необходимости принятия федерального закона о реализации права законодательной инициативы. Представляется, что необходимости в издании такого закона нет. Вопросы законодательной процедуры в части внесения законопроектов должны регулироваться Регламентом Государственной Думы. Поэтому нижняя палата сама устанавливает соответствующие правила на основе норм федеральной Конституции. Что касается регулирования права законодательной инициативы государственных органов, то эта процедура должна предусматриваться в правовых актах, регламентирующих их статус.

Отметим наиболее существенные, на наш взгляд, проблемы, связанные с внесением законопроектов в Государственную Думу.

Некоторыми учеными обоснованно отмечается, что число субъектов законодательной инициативы слишком велико, и это негативно сказывается на качестве принимаемых законов, усложняет саму процедуру их принятия. При этом предлагаются различные варианты решения проблемы. Например, А.Н. Шохин видит выход в том, чтобы путем внесения изменений в Регламенты палат сохранить за парламентариями лишь “коллективное” право вносить законопроекты. Подобные меры, представляется, могут способствовать “отсеиванию” законопроектов, не находящих поддержки определенного числа членов парламента. Между тем нельзя согласиться с довольно радикальным предложением о лишении парламентариев права законодательной инициативы вообще с сосредоточением законотворчества в специально образуемом для этого Федеральным Собранием органе -- Государственном законодательном комитете. По мнению И.В. Гранкина, для того, чтобы избежать внесения необоснованно большого количества непродуманных законопроектов со стороны членов парламента, необходимо путем изменения Конституции и иного законодательства предусмотреть создание парламентом некоего Государственного комитета, в обязанность которого и входила бы подготовка законопроектов.

Законы должны быть не только грамотно подготовлены (и это, безусловно, одно из наиважнейших требований), но также и отражать волю избирателей, народа, в чем, собственно, и проявляется их социальный характер.

2.2 Предварительное рассмотрение законопроекта

Порядок прохождения законопроекта в Государственной Думе урегулирован Разделом 3-м Регламента этой палаты. В нем предусмотрено, что рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях. Перед рассмотрением законопроекта в первом чтении он рассылается вместе с сопутствующими материалами в Совет Федерации, Президенту РФ, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и инициатору не позднее трех дней до заседания палаты.

Отличительной чертой первого чтения является то, что законопроект рассматривается концептуально, с позиции соответствия основных его положений Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

Слушание начинается с доклада законопроекта субъектом права законодательной инициативы, внесшего его в Государственную Думу. Представитель ответственного комитета участвует в качестве содокладчика. Предусмотрена процедура ответов на вопросы депутатов, выступлений представителей депутатских объединений, представителей Президента РФ, Правительства РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. В обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ при рассмотрении тех законопроектов, в которых предусматриваются расходы за счет средств федерального бюджета.

Предусмотрена также возможность принятия законопроекта, исключая процедуру второго и третьего чтений, но это допустимо лишь в тех случаях, когда по законопроекту у депутатов не возникло замечаний и при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Таким образом, уже в стадии первого чтения Государственная Дума может принять закон. Отметим, что такой вариант исключается при принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете.

По результатам рассмотрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может также отклонить его либо принять в первом чтении. В последнем случае постановление Государственной Думы вместе с законопроектом направляется субъектам права законодательной инициативы с тем, чтобы предоставить возможность вносить поправки, а в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ -- лишь по вопросам их ведения. В законодательные (представительные) органы субъектов Федерации постановление и законопроект направляются лишь в случае принятия решения по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Суть второго чтения состоит в том, что после принятия концепции законопроекта с учетом его значения и актуальности, рассматриваются уточняющие и конкретизирующие его поправки. Второму чтению также предшествует работа с ним в ответственном комитете. При этом по Регламенту Государственной Думы этот комитет подготавливает три таблицы поправок: таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию; таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению; таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решение.

Кроме того, ответственным комитетом подготавливаются текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых им к принятию, и проект постановления Государственной Думы по законопроекту. Все документы вместе с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы направляются в Совет Государственной Думы.

Второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета. Затем слово предоставляется представителю Президента РФ, представителю Правительства РФ. Следующим выступает субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель. После обсуждения поправок проводится голосование по предусмотренной регламентом процедуре.

Законопроект во втором чтении может быть отклонен, если по результатам голосования не будет набрано необходимое количество голосов. При наличии окончательного текста законопроекта, а также правовой и лингвистической экспертиз, законопроект может быть принят в целом, т.е., исключая процедуру третьего чтения.

В соответствии со ст. 124 Регламента Государственной Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий и для окончательного редактирования.

В третьем чтении законопроект голосуется с тем, чтобы принять его уже в качестве закона. При этом не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо отдельных его разделов, глав и статей. Если законопроект не принят в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.



2.3 Принятие закона

Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании по проектам федеральных конституционных законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа Депутатов Государственной Думы.

2.4 Рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает и ставит на голосование поступившие из Государственной Думы законы. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и зашиты государственной границы РФ, войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Однако если в течение 14 дней федеральный закон, принятый Государственной Думой, не был рассмотрен Советом Федерации, то он также считается одобренным этой палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Закон может быть и отклонен.

2.5 Подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ

Это заключительная стадия законодательного процесса. Участие главы государства неотъемлемая составная часть законодательного процесса. Президент РФ обладает правом вето, которое может быть преодолено парламентом. В соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ может в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонить его. В этом случае Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией и Регламентами палат порядке вновь рассматривают данный закон. Вето Президента будет преодолено, если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. При таких обстоятельствах федеральный закон подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Необходимо обратить внимание на одно важное обстоятельство. Как должен поступить Президент РФ, если при рассмотрении закона были допущены нарушения процедуры, предусмотренной Конституцией? С одной стороны, у главы государства имеется возможность, подписав такой закон, обратиться в Конституционный Суд РФ с тем, чтобы тот проверил его конституционность по порядку принятия. Но, с другой стороны, зачем подписывать закон, принятый с явным нарушением процедуры принятия?

По этому поводу, на мой взгляд, обоснованное решение принял Конституционный Суд своим Постановлением от 6 апреля 1998 г. Собрание законодательства РФ. 1998. №16. Ст. 1879. В соответствии с данным Постановлением Президент РФ может возвратить парламентариям неподписанный им федеральный закон по мотиву неконституционности его принятия. Однако если при этом Совет Федерации и Государственная Дума не согласятся с таким мнением, Президент обязан подписать и обнародовать закон, что не препятствует ему в дальнейшем обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ федерального закона, в том числе и по порядку его принятия.

Одобренный обеими палатами Федерального Собрания федеральный конституционный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент обязан подписать в течение 14 дней и обнародовать.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы (обычные) подлежат официальному опубликованию в соответствии с Федеральным законом “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”. Международные договоры, которые ратифицированы парламентом, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Особого внимания заслуживает процедура принятия закона о федеральном бюджете. Бюджетные полномочия -- это одно из исторически первых полномочий парламента. Он, образно говоря, обязан своим возникновением необходимости финансового контроля за расходованием королем средств из государственной казны. В современных парламентах финансовые полномочия также продолжают оставаться одними из основных.

Особенностью принятия бюджета в современной российской правовой системе является то, что закон о федеральном бюджете как основной финансовый закон государства подлежит рассмотрению в первоочередном порядке, нижней палатой -- в четырех чтениях, причем, исключая возможность пропуска процедуры какого-либо из чтений (в отличие от иных обычных федеральных законов). Регламентированы и сроки между чтениями. Кроме того, Государственная Дума после отклонения законопроекта о федеральном бюджете может поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Порядок рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете предусмотрен Бюджетным кодексом РФ. На стадии первого чтения обсуждается концепция закона о федеральном бюджете, основные его характеристики, направления бюджетной и налоговой политики, прогноз социально-экономического развития страны и др.

Во втором и третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов, вносятся поправки. При четвертом чтении законопроект голосуется в целом и внесение в него поправок не допускается, т.е. четвертое чтение, как и третье, применительно к другим обычным федеральным законам, предназначено для того, чтобы депутаты имели возможность еще раз взвесить законопроект как с точки зрения его концепции, реальности и значения, так и оценить обоснованность внесенных поправок.

После этого процедура практически идентична той, которая предусмотрена для обычных федеральных законов. Закон о федеральном бюджете рассматривается Советом Федерации, который также может одобрить его или не одобрить, не внося изменений. В случае одобрения он направляется Советом Федерации Президенту РФ. Если же Совет Федерации не одобрит закон о федеральном бюджете, и Государственная Дума преодолеет вето верхней палаты, то закон направляется нижней палатой Президенту РФ для подписания и обнародования. В свою очередь, вето Президента РФ также, как и в ситуации с обычными федеральными законами, преодолевается в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

Необходимо отметить, что законодательная процедура принятия законов в основном заявлена непосредственно в Конституции РФ. Поэтому в случае принятия новых федеральных законов, не представляющих собой поправки к Конституции, законодательная процедура существенных изменений не претерпит.

Наряду с основными стадиями в законодательном процессе могут присутствовать дополнительные, так называемые факультативные стадии. К ним относятся:

1) преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов;

2) повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ.

Несовершенство принятого закона обычно связывают с законотворческими ошибками. Замечено также: чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество принятого закона, и, наоборот, упрощенный подход к ней порождает ошибки в законе. По сложившимся представлениям законотворческая ошибка - это результат несоблюдения законодательным органом общепринятых правил, стандартов и требований в области разработки и принятия законодательных актов.

По мнению ученых, они связаны с недостатками и упущениями, возникшими на стадии проектирования норм права, переводом имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно - правовых установлении. Хотя проектирование любого закона и является творческим процессом, его результаты должны соответствовать определенным, достаточно формализованным критериям, в первую очередь - положениям Конституции РФ, федеральным законам и общепризнанным нормам международного права, а также правилам законодательной техники, формальной логики и современного русского литературного языка.

Отступление от правил законодательной техники, русского литературного языка и формальной логики при подготовке закона неизбежно порождает законотворческие ошибки, в результате которых возникают пробелы или противоречия, нечеткие или неясные правовые предписания и так далее. Закон, содержащий многочисленные законотворческие ошибки, породит ошибки при его исполнении. Обычно это законы, принятые в спешке, из популистских интересов или под давлением авторитетных политических деятелей.

Являясь официальным документом государства, закон должен быть написан особым стилем, призванным обеспечить точное и ясное закрепление воли государства в форме общеобязательных властных велений, предписаний. Законодательный текст "не доказывает, не объясняет, не убеждает, а властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания" Язык закона / под ред. А.С. Пиголкина. М. 1990.

Президент Российской Федерации в одном из своих посланий Федеральному Собранию Российской Федерации так охарактеризовал законотворчество: «...принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз - даже не вступив в силу» России надо быть сильной и конкурентоспособной. // «Российская газета», №71,19.04.2002..



Глава 3. Участие субъектов РФ в федеральном законодательном процессе

3.1 Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации

Законодательный процесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.

Как известно, федеральная Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации, а также круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции РФ). Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются федеральные конституционные и федеральные законы.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) определил круг вопросов, по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и постановления. Этот ?еречень не является исчерпывающим, так как в указанном Законе отмечается, что законодательный орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта к его ведению и полномочиям.

Участие субъектов Федерации в совершенствовании федерального законодательства возможно двумя основными способами. Первый связан с реализацией региональными законодательными органами государственной власти права законодательной инициативы в Государственной Думе, а также с наделением Законом N 184-ФЗ исполнительных органов субъектов Федерации правом подготовки отзывов на законопроекты по предметам совместного ведения ?перед их рассмотрением в ?первом чтении. Второй способ предусматривает участие субъектов Федерации в деятельности верхней палаты российского парламента - Совета Федерации через двух представителей от региона (по одному - от законодательного и исполнительного органов).

Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, определен для республик в их конституциях, а для других субъектов - в их уставах.

Процедура принятия федеральных конституционных законов, установленная в ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, предусматривает участие в их принятии квалифицированного большинства членов Совета Федерации, что свидетельствует об обязательном включении представителей субъектов Федерации в рассмотрение вопросов ведения Российской Федерации, зафиксированных в ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 128, ч. 3 ст. 118, ч. 2 ст. 135, ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137, ч. 1 и 2 ст. 56, ст. 88, ч. 3 ст. 87, ч. 1 ст. 70, ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. Без согласия квалифицированного большинства членов Совета Федерации невозможно преодолеть вето Президента РФ на принятые Федеральным Собранием федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). Представители субъектов Федерации в Совете Федерации в соответствии со ст. 102 Конституции РФ самостоятельно решают такие вопросы ведения Российской Федерации, как возможность использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации; утверждение и изменение границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения; назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации.

Статья 106 Конституции РФ гарантирует субъектам Федерации обязательное участие через своих представителей в Совете Федерации в рассмотрении принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам ведения Российской Федерации, установленным в п. "ж", "з", "и", "к" ст. 71 Конституции. В случае если эти вопросы затрагиваются федеральными законами по предметам совместного ведения, то у Совета Федерации появляется возможность принимать их к рассмотрению на неопределенный срок. Такая ситуация возникла с новой редакцией Водного кодекса в мае 2006 г., когда Совет Федерации в течение месяца ??реносил сроки его рассмотрения, пока не была достигнута договоренность, что законодательная инициатива Совета Федерации о внесении изменений в новый Водный кодекс в части межбюджетных отношений будет поддержана Правительством РФ и Государственной Думой и вступит в действие одновременно со всем Кодексом, если Совет Федерации одобрит его в кратчайшие сроки. Однако процедура согласования с субъектами Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по предметам совместного ведения, затрагивающих межбюджетные отношения, законодательно не урегулирована.

Наряду с процедурой согласования с субъектами Федерации проектов федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения требуется законодательно урегулировать процедуру согласования с органами государственной власти субъектов Федерации проектов законодательных актов по предметам ведения Российской Федерации, в значительной степени затрагивающих интересы субъектов Федерации.²

Итак, вопросы ведения Российской Федерации, требующие согласования субъектов РФ, можно разделить на три группы:

- согласование кадровых назначений, в частности руководителей федеральных территориальных органов в субъектах Федерации;

- согласование проектов нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы субъекта РФ;

- согласование проектов нормативных правовых актов федеральных исполнительных органов по вопросам, исполнение которых возложено на исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

3.2 Процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе

Что касается предметов совместного ведения, то здесь действует общее правило, устанавливающее, что если в течение 14 дней федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным. Это положение ч. 4 ст. 105 Конституции РФ характеризует верхнюю палату как институт участия субъектов РФ в осуществлении правового регулирования прежде всего предметов ведения Российской Федерации, поскольку позволяет Совету Федерации вообще не рассматривать законы по предметам совместного ведения, что во взаимосвязи с вышеперечисленными конституционными нормами, а также с положением ч. 3 ст. 11 Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий исключительно Конституцией и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, ставит под сомнение легитимность принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, реализующих такое разграничение полномочий без участия самих органов государственной власти субъектов Федерации.

Из анализа форм федерального регулирования предметов совместного ведения следует, что федеральные законы по предметам совместного ведения могут содержать:

- исчерпывающее регулирование предметов совместного ведения;

- регулирование исключительно общих вопросов или общих принципов или аспектов координации части предметов совместного ведения;

- новеллы федеральных законов, содержание которых уже урегулировано соответствующими законами субъекта Федерации в опережающем порядке;

- принципы установления компетенции субъектов Федерации;

- обязательные для реализации субъектами Федерации вопросы совместного ведения за счет финансирования из региональных бюджетов;

- формы обязательного участия исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения за счет федеральных субвенций;

- права субъектов Федерации по дополнительному участию (софинансированию) в реализации отдельных вопросов совместного ведения.

Для всех ?перечисленных вариантов федерального регулирования предметов совместного ведения ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ установлен единый порядок участия органов государственной власти субъектов Федерации в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.

Указанный порядок обязывает Государственную Думу направлять в субъекты Федерации для согласования все законопроекты по предметам совместного ведения после их внесения в нижнюю палату парламента. Дискуссионные материалы на тему: ”Место законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в федеральном законодательном процессе” http://www.kazanfed.ru/actions/konfer5/ material2

Законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти обязаны в течение 30 дней направить свои отзывы на данные законопроекты в профильный комитет Государственной Думы. Отзыв законодательного органа оформляется его постановлением, а отзыв на законопроект исполнительного органа подписывается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа) субъекта Федерации. В случае если законодательный и исполнительный органы субъекта Федерации заняли противоположные позиции по законопроекту, мнение субъекта Федерации считается невыраженным. В случае если законопроект получил отрицательные отзывы более чем одной трети субъектов Федерации, по решению Государственной Думы должна быть создана согласительная комиссия с их участием для преодоления возникших разногласий. Важно отметить, что указанное требование Закона N 184-ФЗ о создании согласительной комиссии не нашло отражения в действующей редакции Регламента Государственной Думы и соответственно не может быть реализовано ввиду отсутствия необходимой регламентной процедуры.

Как показывает практика применения ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ, несмотря на то, что свои заключения на законопроекты по предметам совместного ведения в Государственную Думу направляет подавляющее большинство субъектов РФ, при окончательном подсчете позиций, как правило, выясняется, что свои отзывы прислала лишь незначительная часть субъектов Федерации. Остальные заключения субъектов Федерации при подведении итогов не учитываются по различным формальным основаниям (подписаны вице-губернатором, приняты президиумом законодательного органа, истекли сроки подачи отзывов и т.п.).

Например, по данным Комитета по природным ресурсам Государственной Думы, свои заключения на законопроект "О недрах" своевременно с соблюдением всех требований к оформлению такого рода документов прислали лишь пять субъектов РФ (три - против, два - за). В то же время по информации Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Совета Федерации, обобщившего мнения всех субъектов РФ без соблюдения формальных требований к их оформлению, против законопроекта "О недрах" высказалось более трети субъектов Федерации.

В отношении нормативных правовых актов Правительства РФ по вопросам совместного ведения мнение законодательного органа субъекта РФ сегодня не выясняется, хотя участие региональных законодательных органов в предварительном обсуждении таких проектов принесло бы определенную пользу для совершенствования разграничения полномочий по нормативному правовому регулированию предметов совместного ведения.

Согласно п. 4 ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в ?первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Императивность указанной законодательной нормы фактически отменяется положением п. 5 ст. 119 Регламента Государственной Думы, предусматривающим, что в случае принятия или одобрения законопроекта в ?ервом чтении срок представления поправок к законопроекту, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Изложенные регламентные нормы несомненно должны быть приведены в соответствие с положениями ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ.

Регламентом Государственной Думы (п. 3 ст. 122) установлено, что законопроект, подготовленный ко второму чтению, рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении. Нетрудно заметить, что в этом ?перечне отсутствуют как авторы поправок, так и в отношении законопроектов по предметам совместного ведения - законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Такая процедура подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении, во-?первых, ставит другие субъекты права законодательной инициативы в неравные условия, во-вторых, игнорирует большинство авторов поправок ко второму чтению, в-третьих, является причиной принятия во втором и третьем чтениях законов по предметам совместного ведения в существенно измененной по сравнению с ?первоначальной и, следовательно, несогласованной с субъектами Федерации редакции, что сводит на нет процедуры предварительного согласования и информирования субъектов Федерации о законопроектах по предметам совместного ведения во внесенной редакции и редакции ?первого чтения. Следовательно, законопроекты по предметам совместного ведения, подготовленные для рассмотрения ко второму чтению, должны заранее рассылаться всем авторам поправок, а также в субъекты Федерации для принятия ими решения о необходимости участия их представителей в обсуждении законопроекта во втором чтении.



Заключение

В результате своего исследования законодательного процесса Российской Федерации можно сделать следующие выводы.

В Российской Федерации Конституция устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг его субъектов. Субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы.

Как любой юридический процесс и как процедура законодательный процесс имеет свои стадии. Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его стадий, регламентируются нормами Конституции. Детально весь законодательный процесс определяется в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности. Основные стадии: законодательная инициатива; предварительное рассмотрение законопроекта; рассмотрение законопроекта и принятие закона Государственной Думой; рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации; подписание и обнародование закона Президентом РФ являются обязательными в создании закона, но могут быть дополнены вспомогательными стадиями.



Список используемой литературы

1. Гузинов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск: Траст-Инком, 1995.

2. Магомедов С.К. Технико-правовые аспекты законотворчества // Адвокат, 2002, № 7

3. Автономов А.С. Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации. Проблемы парламентского права России / Под ред. Л. Иванова. М., 1996.

4. Ведомости Федерального Собрания РФ. 1994. №3

5. Собрание законодательства РФ. 1998. №16.

6. Язык закона / под ред. А.С. Пиголкина. М. 1990

7. России надо быть сильной и конкурентоспособной. // «Российская газета», №71,19.04.2002.

8. Дискуссионные материалы на тему: ”Место законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в федеральном законодательном процессе” http://www.kazanfed.ru/actions/konfer5/ material2

Размещено на Allbest.ru