Понятие и классификация принципов местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Государственное образовательное учреждения высшего профессионального образования

Тихоокеанский государственный университет

Дальневосточный юридический институт

Кафедра Государственно-правовых дисциплин

КУРСОВОЙ ПРОЕКТ

Дисциплина: Муниципальное право

Тема: Понятие и классификация принципов местного самоуправления

Выполнила студентка

заочного обучения

Специальность ГМУзу

Шифр 11041031268

Егорова Мария Вячеславовна

Хабаровск 2013

ПЛАН

Введение

1. Понятие основополагающих начал (принципов) местного самоуправления

2. Особенности принципов местного самоуправления

3. Классификация принципов местного самоуправления

4. Принципы местного самоуправления в зарубежных странах

5. Организация местного самоуправления на примере Хабаровского края

Заключение

Список литературы

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

ВВЕДЕНИЕ

местный самоуправление публичный власть

Одна из основных целей местного самоуправления - объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль; оно рассматривается как нижний уровень управления, неотъемлемый признак демократического государства. В нашей стране местному самоуправлению уделяют все большее внимание как одному из атрибутов российской государственности. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Цель курсовой работы: подробное рассмотрение и исследование понятия и классификации принципов местного самоуправления.

Объект: принципы местного самоуправления Хабаровского края.

Структурно курсовая работа состоит из введения, 5 разделов, заключения, списка литературы, четырех приложений.

1. ПОНЯТИЕ ОСНОВОПОЛАГАЮЩИХ НАЧАЛ (ПРИНЦИПОВ) МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Как самостоятельный уровень публичной власти в России местное самоуправление состоялось 21 апреля 1992 г., когда в Конституцию РФ были внесены соответствующие изменения. В основу российской правовой системы местного самоуправления были положены правовые идеи общественной теории местного самоуправления. Правовая основа местного самоуправления показана в Приложении 1.

С образованием РФ, принятием новой Конституции, переходом страны на демократические формы правления появилась настоятельная необходимость в разработке новых принципиальных подходов к самоуправлению. В Конституции РФ (1993 г.) были закреплены конституциональные нормы местного самоуправления, обладающие высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня.

Так, в Конституции РФ определяется место самоуправления в осуществлении власти народа, гарантируется его деятельность, признается и защищается муниципальная собственность, показывается роль местного самоуправления в осуществлении прав и свобод человека, представляются его функции в обеспечении жизнедеятельности населения.

Развернутое определение местного самоуправления содержится в Федеральном законе РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Статья 2 закона гласит: «Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Федеральный закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». СПС «КонсультантПлюс».

Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.

Под основами местного самоуправления следует понимать объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует ту базу, на которой строится вся система местного самоуправления и осуществляется муниципальная власть.

Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов РФ, иных нормативных актах. Особое место занимает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В первоначальную редакцию Закона в 1995 г. (ныне не действующую) было введено понятие «законодательные основы местного самоуправления»,Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» СПС «КонсультантПлюс». сейчас вместо этого термина в статье 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. используется термин «правовая основа местного самоуправления». Кроме того, в названный Закон в 1995 г. были введены термины «территориальные основы местного самоуправления» и «финансово-экономические основы местного самоуправления». Сейчас в Федеральном законе используется только термин «экономическая основа». Термин «организационные основы местного самоуправления» в федеральном законе никогда не использовался, но в ряд законов субъектов РФ о местном самоуправлении этот термин введен. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». СПС «КонсультантПлюс».

Можно выделить следующие элементы основ местного самоуправления: правовые основы, территориальные основы, организационные основы, финансовые основы, экономические основы (финансово-экономические).

В соответствии со ст. 4 ФЗ правовую основу местного самоуправления составляют:

- общепризнанные принципы и нормы международного права;

- международные договоры РФ;

- Конституция РФ;

- федеральные конституционные законы;

- федеральные законы;

- подзаконные нормативные правовые акты;

- конституции (уставы) субъектов РФ;

- законы субъектов РФ;

- уставы муниципальных образований;

- решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и иные муниципальные правовые акты.

Территориальные основы местного самоуправления являются одним из правовых институтов муниципального права и представляют собой совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципальных образований, порядок их установления и изменения.

Организационные основы местного самоуправления - это совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия и иные выборные органы.

Финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.

2. ОСОБЕННОСТИ ПРИНЦИПОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В современных условиях особенности организации местного самоуправления обусловлены многообразием политико-правовых, экономических, социокультурных условий и факторов, исторических и иных местных традиций. Особенности проявляются в территориальной организации, структуре и функциях муниципальных органов, их отношениях с органами государственной власти, отражаются в специфике правового регулирования. Создание необходимого для учета таких особенностей политико-правового пространства обеспечивает наиболее благоприятные условия для реализации потенциальных возможностей местного самоуправления, интересов населения муниципального образования. Поэтому концептуальные положения государственной политики должны учитывать не только общие принципы организации местного самоуправления, но и особенности их осуществления на отдельных территориях, гармонизируя общенациональное, региональное и местное. Это позволит сформулировать эффективные принципы взаимоотношений Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, определить основные направления государственной поддержки местного самоуправления и оптимизации муниципальной деятельности в контексте правовой политики федеративного государства.

Принципы местного самоуправления - предусмотренные федеральными законами требования (условия), определяющие природу местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, основания и порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления, юридические механизмы и гарантии реализации права граждан на местное самоуправление. Таковыми являются: гарантированность местного самоуправления, его самостоятельность в решении вопросов местного значения; многообразие организационных форм; обособленность от системы органов государственной власти; ответственность органов местного перед населением; их выборность, открытость, гласность; государственная поддержка местного самоуправления.

Согласно Конституции РФ местное самоуправление осуществляется на территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 года к «другим» территориям относит районы, сельские округа. Причем, районы и сельские округа в соответствии с законами о местном самоуправлении субъектов федерации могут называться по-разному с учетом исторических и местных традиций. (район - волость, сельский округ - сельсовет).

На организацию местного самоуправления оказывает влияние ряд особенностей:

- численность жителей города,

- занимаемая территория,

- наличие, либо отсутствие районов в городе,

- другие факторы.

В субъектах Федерации местное самоуправление осуществляется на территории малых и средних городов (райцентров), а также крупных городов - региональных центров с обязательным делением на внутригородские районы.

В областных центрах, район в городе не имеет самостоятельности, а является лишь структурным подразделением местной администрации по территориальному принципу. Администрация района в городе действует на основании положения о ней разработанного представительным органом местного самоуправления.

Организация местного самоуправления на территории сельских подразделений подразумевает осуществление местного самоуправления на территории районов (уездов, сельских округов, станиц, деревень) Здесь существует два пути организации местного самоуправления.

Во-первых, на территории района возможно образование единого районного муниципального образования.

Во-вторых, организация местного самоуправления на территории района может предполагать несколько отдельных, независимых друг от друга муниципальных образований.

Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях относится к полномочиям органов государственной власти РФ. В данных образованиях имеются органы местного самоуправления. Территории границ закрытого территориального образования устанавливаются органом государственной власти.

Таким образом, в различных субъектах РФ организация местного самоуправления складывается исходя из многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, что обуславливается рядом причин:

- на организацию местного самоуправления в РФ оказывают влияние Федеративное устройство государства;

- географические факторы;

- этнические процессы.

Все вышеперечисленные причины не могут не накладывать отпечаток на формы и способы организации осуществления местного самоуправления. Многообразие форм организации и осуществление местного самоуправления связано с возможностью избирать населением ту или иную модель организации местного самоуправления посредством Устава муниципального образования, согласно законодательству о местном самоуправлении субъектов Федерации.

3. КЛАССИФИКАЦИЯ ПРИНЦИПОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление и основные его принципы являются логическим выражением процесса демократизации, результатом определённой эволюции, показателем отхода государства от административно-командных методов управления и свидетельством зрелости граждан, готовых взять на себя всю полноту власти и ответственность за решение местных дел.

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ относится установление общих принципов организации местного самоуправления.

К числу общих принципов местного самоуправления относят следующие:

- самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;

- организационную обособленность местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач;

- многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления с учетом исторических, национальных, культурных и иных особенностей;

- сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления населения;

- соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции;

- законность в организации и деятельности местного самоуправления;

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, предприятиями, учреждениями, организациями;

- гласность деятельности местного самоуправления;

- государственная гарантированность местного самоуправления.

К общим правовым принципам организации местного самоуправления можно отнести следующие:

- приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров в области местного самоуправления по отношению к законодательству о местном самоуправлении;

- допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных Законом, не иначе как путем внесения изменений и дополнений;

- осуществление правового регулирования вопросов организации местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случаях и порядке, установленных Законом;

- обязательность муниципальных правовых актов на всей территории муниципального образования;

- высшая юридическая сила устава муниципального образования и решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в системе муниципальных правовых актов;

- судебная защита прав местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. устанавливает и иные общие правовые принципы.

К общим территориальным принципам организации местного самоуправления относятся:

- осуществление местного самоуправления на всей территории России в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения с учетом местных и иных традиций;

- установление и изменение границ территорий муниципальных образований законами субъектов Федерации с учетом требований Закона;

- преобразование муниципальных образований законами субъектов Федерации в соответствии с Законом;

- разграничение территории субъекта, за исключением территорий с низкой плотностью населения, между поселениями, а также закрепляемые Законом иные принципы территориальной организации местного самоуправления.

Общие организационные принципы местного самоуправления состоят в следующем:

- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

- органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования; участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Законом;

- структура органов местного самоуправления определяется муниципальными образованиями самостоятельно с учетом требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных Законом;

- структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации;

- органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном Законом.

Федеральный закон «об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. закрепляет и иные организационные принципы местного самоуправления.

Общими экономическими принципами местного самоуправления являются:

- признание и защита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности;

- самостоятельность управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью, установления и исполнения местного бюджета;

- наличие у каждого муниципального образования собственного бюджета (местного бюджета);

- нахождение в собственности муниципальных образований имущества, предназначенного лишь для решения вопросов, установленных Законом;

- недопустимость определения федеральными законами и законами субъектов Федерации объемов расходов за счет средств местных бюджетов, а также иные общие экономические принципы, устанавливаемые Законом.

4. ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются различные формы и разновидности. Ковешников Е. М. Муниципальное право. - М.: Издательство НОРМА, 2010. - 284с.

Англо-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании, Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.

Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными органами, которые непосредственно избираются населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем - через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.

Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуются разнообразием и регулируются большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии - советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов. В приходах с численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Проведенная во Франции в начале 80-х годов реформа несколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар Республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий, и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и в округах Парижа, Марселя и Лиона.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются четыре типа общин: южногерманский, магистратный, бургомистерский, северогерманский.

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Этот тип называют конституцией совета.

Магистратный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, то есть соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель «совет - управляющий». Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины, - главу администрации. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган - уездный съезд или уездный совет - и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.

Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с континентальной (французской) моделями.

Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления и государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы.

Местное самоуправление строится, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы).

Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах -- также законы штатов, земель, других субъектов федерации.

Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Значительная роль в реализации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональных властей Европы. Он представляет, собой совещательный орган, состоящий из двух палат - Палаты местных властей и Палаты регионов. С 1996 г. Россия - член Совета Европы, ее делегации участвуют в работе Конгресса. 28 февраля 1996 г. Европейская Хартия местного самоуправления была подписана от имени РФ в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.

5. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ

Принятие Конституции РФ и интенсивная разработка нормативной базы местного самоуправления как на федеральном, так и на региональных уровнях способствовали не только становлению местного самоуправления, но и выявлению всей сложности, противоречивости этого процесса как в масштабах всей страны, так и в Хабаровском крае, который в силу своего специфического пограничного положения, доминирования оборонной промышленности всегда характеризовался тем, что здесь больше, чем в других регионах страны, связующей силой общества была сильная государственная власть. Этот фактор сказался на определении территориальной основы местного самоуправления в Хабаровском крае. Принятый 29.05.1996 г. № 48 Закон Хабаровского края «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае» (в ред. 31.03.2004 г.) в основу территориальной организации местного самоуправления положил существовавшее административно-территориальное деление на всей территории Хабаровского края. Закон Хабаровского края «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае» от 29.05.1996 г. № 48. СПС «КонсультантПлюс». Местное самоуправление, согласно Закону, осуществляется на всей территории края в городских, сельских и иных территориях. Муниципальными образованиями в крае являются: 2 крупных города (Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре); 5 небольших городов с прилегающими к ним районами; 12 крупных муниципальных образований, поселки и села.

Пункт 4 статьи 9 Закона предусматривает, что в границах территорий городских и районных муниципальных образований могут находиться другие муниципальные образования. В соответствии с этими положениями Закона районные муниципальные образования определили в своих уставах, что все более или менее крупные поселения, входящие в их состав, являются самостоятельными муниципальными образованиями. Например, в Уставе Советско-Гаванского муниципального района отражено, что муниципальными образованиями являются все села и поселки в районе. Устав Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края, от 10.06.2005 г. № 59, СПС «КонсультантПлюс».

Таким образом, территориальной основой местного самоуправления в Хабаровском крае являются районы, а не места компактного проживания людей - городские и сельские поселения. Об этом свидетельствует также тот факт, что районные муниципальные образования быстрее сформировались и одними из первых представили свои уставы на регистрацию в Хабаровскую краевую Думу.

Признание районов в качестве муниципальных образований вызвано указанными выше особенностями Хабаровского края и такой подход, по существу, является наиболее приемлемым, единственно возможным для осуществления местного самоуправления на всей территории края.

Претворение в жизнь классического варианта местного самоуправления, то есть без вхождения одного муниципального образования в другое, означало бы введение местного самоуправления в разбросанных друг от друга более или менее крупных поселениях, а остальная территория с совсем небольшими поселениями осталась бы по-прежнему под управлением районной государственной власти. С другой стороны, оставив прежнюю территориальную иерархическую структуру, Хабаровский край при организации местного самоуправления по этой схеме создал дополнительные трудности, усложнившие и без того непростой процесс становления местного самоуправления. Население, привыкшее к прежнему местному государственному управлению, не воспринимает изменения из-за оставшейся территориальной организации, несмотря на выборы глав и дум в селах и поселках. Стереотипы мышления присущи также депутатам муниципальных выборных органов и представителям государственной власти края.

Примером может служить отсутствие в районных уставах муниципальных образований положения о местонахождении выборных органов и вновь образованных администраций, то есть самоуправленческой власти на местах. Если по названию Хабаровского района можно догадаться, что местная власть расположена в Хабаровске, то, например, в Тугуро-Чумиканском районе это делать труднее, поскольку Тугур и Чумикан - это различные поселения. Зарегистрированные в Хабаровской краевой Думе уставы муниципальных образований с такими упущениями свидетельствуют о том, что предполагается заранее преемственность этих структур прежним единицам государственной власти, а не образование совершенно новой системы местного самоуправления.

Согласно действующему законодательству каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, который самостоятельно разрабатывается и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ.

В отдельных условиях регистрация муниципальных уставов возложена на управления или отделы юстиции администрации субъекта РФ, то есть исполнительные органы, что создает новые проблемы, порождает различные противоречия и серьезные конфликты, вплоть до судебных исков.

Необходимость проверки уставов при их регистрации доказывает опыт Хабаровского края. Согласно закону от 10.06.2004 г № 12 «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае» уставы подлежат регистрации в Законодательной Думе Хабаровского края. Закон Хабаровского края от 10.06.2004 г № 12 «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае». СПС «КонсультантПлюс». Дума в течение одного месяца со дня поступления Устава принимает решение о государственной регистрации, либо об отказе в его регистрации.

Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции РФ, федеральным законам, Уставу края, краевым законам. К постановлению Думы об отказе в регистрации должно прилагаться мотивированное обоснование о причинах отказа.

Практика показывает, что краевая Дума отказывает в регистрации уставов довольно часто. Так, например, краевая Дума не зарегистрировала Устав г. Советская Гавань и Советско-Гаванского района в 2004 году, а также устава муниципального образования Верхнебуреинского района в том же году на том основании, что они принимались не выборными представительными органами местного самоуправления, а сформированными в соответствии с Указом Президента «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26.10.1993 г. № 1760 Указ Президента «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26.10.1993 г. № 1760, СПС «КонсультантПлюс». и постановлением Главы Администрации Хабаровского края от 16.12.1993 г. № 585 «О реформе краевой представительной власти, государственной власти и местного самоуправления в Хабаровском крае». Постановление Главы Администрации Хабаровского края от 16.12.1993 г. № 585 «О реформе краевой представительной власти, государственной власти и местного самоуправления в Хабаровском крае», СПС «КонсультантПлюс». Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» представительным органом местного самоуправления является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Таким образом, выборность этих органов - главный и непреложный принцип осуществления народовластия.

Ряд муниципальных уставов содержал дополнительные, помимо предусмотренных законодательством, ограничения прав граждан, в частности избирательного права. В Уставе г. Советская Гавань имелась норма об участии в выборах лишь постоянных жителей данной территории, что противоречило ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Уставом Верхнебуреинского района в противоречие вышеназванной ст. 4 вводились такие дополнительные ограничения для кандидата на должность главы муниципального образования, как стаж работы и высшее образование. Подобные ограничения содержал и Устав Ванинского района.

В Уставе муниципального образования Хабаровского района был пропущен важный вопрос исключительного ведения представительного органа - принятие общеобязательных правил по предметам ведения района. Игнорирование важнейшей властной функции районной Думы недопустимо.

В отдельных уставах неравномерно расширялись либо сужались предметы ведения местного самоуправления, содержались иные противоречия федеральному и краевому законодательству. Тем не менее, большую часть представленных на регистрацию уставов краевая Дума зарегистрировала.

В системе местного самоуправления ведущую роль играет местный референдум. Приложение 2.

На местный референдум выносятся лишь вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления.

Других ограничений закон не устанавливает, более того, в нем подчеркивается, что установление ограничений для вопросов, выносимых на референдум, за исключением вышеперечисленных, не допускается, однако Закон Хабаровского края «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае» от 29.05.1996 г. № 48 запрещает выносить на местный референдум вопросы установления местных налогов и сборов.

Местный референдум является предметом уставного регулирования в муниципальных образованиях Хабаровского края, но регламентация данного института ограничивается двумя положениями: вопросами инициативы в проведении референдумов и принятия решения, предложенного на референдуме. По основным вопросам во всех уставах идет ссылка на краевой закон.

Перечень вопросов, которые могут выноситься на референдум, определяет только Устав Советско-Гаванского района.

Максимальное количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума не должно превышать 5 % от числа граждан, имеющих право на участие в референдуме. Конкретное количество голосов, необходимых для принятия решения о проведении местного референдума, должно устанавливаться уставом соответствующего местного общества. Закон Хабаровского края от 27.11.2002 г. № 74 «О местном референдуме» этот вопрос не затрагивает, поэтому муниципальные образования должны руководствоваться федеральным законом.

Следует отметить, что Устав г. Амурска и Амурского района (п. 4, ст. 37) вышел за рамки указанного максимального предела, утвердив, что местный референдум назначается по инициативе не менее чем 10 % населения города и района, обладающего избирательным правом. Устав г. Амурска от 23.06.2005 г. № 17, СПС «КонсультантПлюс».

В целом вопрос о необходимом количестве голосов в поддержку проведения референдума уставами муниципальных образований Хабаровского края решается по-разному. Согласно Уставу Тугуро-Умиканского района инициировать назначение референдума может группа граждан численностью не менее 200 человек. В Ульчском районе требовать проведения местного референдума перед районным Собранием депутатов может группа граждан численностью не менее 300 человек. В Бикине и Бикинском районе инициировать районный референдум может группа численностью не менее 500 жителей данного муниципального образования. Солнечный и Хабаровский районы в своих уставах определяют необходимое количество подписей в поддержку референдума не менее, чем 1000 жителей района, имеющих право на участие в референдуме. Устав г. Хабаровска в ст. 44 указывает, что решение о проведении референдума принимается городской Думой по инициативе Мэра и по инициативе жителей города в соответствии с Положением о городском референдуме. В соответствии со ст.7 Положения для назначения референдума по требованию населения необходимо представить в городскую Думу надлежащим образом оформленные списки подписей не менее 3 % граждан. Хотя это количество подписей не превышает установленную федеральным законом норму максимального числа подписей в поддержку проведения референдума, но, тем не менее, 8-9 тыс. необходимых голосов для инициативы проведения референдума представляется несколько завышенным, особенно на фоне других, не менее населенных муниципальных образований Хабаровского края.

Согласно закону Хабаровского края «О местном референдуме» инициировать проведение местного референдума, кроме населения, может группа депутатов численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов представительного органа местного самоуправления (п. 1, ст. 6). В уставах муниципальных образований Хабаровского края, в основном, не оговаривается, какое число депутатов необходимо для проявления инициативы назначения референдума, содержится лишь общая фраза: Местный референдум назначается представительным органом по собственной инициативе.

В соответствии с краевым законом решения о проведении референдума по инициативе депутатов принимается, если за это решение проголосовано не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Данное положение отражено и в муниципальных уставах.

Отдельные уставы просто указывают, что решение по проведению местного референдума считается принятым, если за него проголосовало 2/3 от присутствующих на заседании депутатов.

В отношении инициативы проведения референдума, исходящей от Мэра, согласно уставу г. Хабаровска, следует отметить, что предоставление Мэру города такой инициативы не предусмотрено Законом Хабаровского края от 27.11.2002 г. № 74 «О местном референдуме в Хабаровском крае». Согласно Федеральному закону от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», СПС «КонсультанПлюс». (ч. 1, ст. 15) предоставление права инициативы референдума иным субъектам, кроме перечисленных в данном законе, должно осуществиться только законодательным органом субъекта РФ.

Положение о городском референдуме в г. Хабаровске закрепляет правило, согласно которому вынесенный на референдум вопрос считается принятым или отклоненным, если в голосовании участвовало не менее 2/3 граждан, внесенных в списки для голосования, из которых более 2/3 проголосовало «За» либо «Против» вынесенного на референдум предложения.

Составной частью системы местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС), которое осуществляется на части территории муниципального образования.

Под территориальным общественным самоуправлением Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131 понимает самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления.

Практически все зарегистрированные на сегодняшний день уставы муниципальных образований Хабаровского края также дублируют положения вышеуказанных законов, не конкретизируя их.

Определение общего собрания (конференции) граждан по месту жительства дает лишь Устав Амурска и Амурского района, согласно которому “общие собрания (конференции) граждан по месту жительства являются формой непосредственного осуществления жителями города с районом функций территориального общественного самоуправления. Они проводятся по домам, улицам, кварталам, микрорайонам”. Большинство же муниципальных уставов лишь ограничиваются положением о том, что собрания (сходы) граждан созываются для решения вопросов местного значения. Некоторые уставы вообще не предусматривают такой формы участия населения в жизни местного сообщества.

Созываться собрания (сходы) граждан могут, как правило, по инициативе органов местного самоуправления либо по инициативе населения. Инициировать проведение собрания (схода) может группа граждан численностью не менее 20 человек (район имени Полины Осипенко, Тугуро-Чумиканский район, Ульчский район) либо 10 % от числа граждан, обладающих избирательным правом (Хабаровский район); уставы Бикина и Бикинского района и ряд других вообще не определяют количество граждан, инициатива которых требуется для проведения собраний (схода) граждан. Устав г. Хабаровска не предусматривает право инициативы населения, а предоставляет такое право лишь органам территориального общественного самоуправления.

В законе Хабаровского края «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае» от 29.05.1996 г. № 48 не содержится указания на то, какую форму собраний (сходов) он регулирует: собрания граждан по месту жительства или собрания, осуществляющие полномочия представительного органа местного самоуправления в небольших поселениях. В законе лишь указано, что собрания (сходы) граждан могут собираться по мере необходимости, но не реже одного раза в год.

Определяя полномочия собрания (схода), краевой закон относит к исключительному ведению собрания принятие устава муниципального образования; избрание главы муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; утверждение планов и программ социально-экономического развития муниципального образования; утверждение штатов местной администрации и расходов на ее содержание; направление коллективных жалоб в органы государственной власти и местного самоуправления; установление самообложения; контроль за деятельностью главы муниципального образования; распоряжение землями общего использования. Подобными полномочиями могут быть наделены только собрания, осуществляющие функции представительного органа местного самоуправления в небольших поселениях.

Регламент Администрации г. Хабаровска и ее аппарата от 28.07.1997 г. в разделе 8 «Организация и порядок рассмотрения обращений граждан» устанавливает, что прием граждан по личным вопросам проводится в Администрации г. Хабаровска в рабочие дни. Мэр города и его заместители ведут прием граждан в соответствии с графиком, утвержденным мэром.

Предварительные беседы с гражданами и их запись на прием проводятся заведующим приемной по жалобам и специалистами первой категории в рабочее время. Порядок приема граждан, рассмотрения просьб, заявок, жалоб, а также осуществление контроля за вынесением решений регламентирует Положение о приемной по жалобам Администрации города Хабаровска.

Устав г. Хабаровска выделяет три группы обращений: во-первых, касающиеся внесения гражданами предложений по различным проблемам местного сообщества; во-вторых, по поводу возбуждения процедуры отзыва мэра города или депутатов. Кроме этого, граждане могут обращаться и по иным вопросам, имеющим для них существенное значение. Предложение как вид обращений характеризуется наличием каких-либо идей о совершенствовании работы аппарата местного самоуправления, различных предприятий, учреждений и организаций. На практике этот вид обращений очень незначителен в количественном выражении. Задача местных органов состоит в том, чтобы выявлять, изучать, анализировать, обобщать предложения граждан и при необходимости претворять их в жизнь.

Помимо предложений граждане могут обращаться в муниципальные органы с заявлениями и жалобами.

Вместе с тем в Хабаровском крае, практически, все уставы муниципальных образований продублировали норму федерального закона, не воспользовавшись предоставленной федеральным законом возможностью конкретизировать порядок реализации правотворческой инициативы населения применительно к своей территории. В текстах уставов, в главах, посвященных институтам непосредственной демократии, нет никакого уточнения относительно практической реализации населением правотворческой инициативы. Устав г. Хабаровска вообще не содержит нормы о возможности внесения жителями города проектов городских нормативно-правовых актов.

Процедура внесения проектов нормативно-правовых актов в органы местного самоуправления в уставах не урегулирована, но каждый устав содержит норму о внесении изменений в его текст. Среди возможных инициаторов внесения изменений и дополнений в уставы указываются глава муниципального образования, депутаты представительного органа, районные (городские) суды, прокуроры, а также жители муниципального образования. Устав Хабаровского района указывает, что инициативная группа жителей должна быть не менее 100 человек, в Тугуро-Чумиканском - 50 человек. Устав г. Хабаровска наделяет жителей города правом внесения проекта Устава города, но не указывает, могут ли жители предлагать поправки к основному правовому документу города.

Следует отметить, что федеральное законодательство не ограничивает выбор местным сообществом тех или иных институтов прямой демократии. Граждане вправе участвовать в осуществлении муниципальной власти в любых формах, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ. Это могут быть опросы общественного мнения, локальные обсуждения населением проектов актов местного самоуправления, митинги, демонстрации, уличные шествия и пикетирование. Развитие инициативы населения муниципального образования может привести к появлению и иных форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

Анализ положений уставов муниципальных образований Хабаровского края позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление в крае находится только на начальной стадии своего развития. Его формирование осложнено тяжелым экономическим положением в регионе и во всей стране, отсутствием необходимых федеральных и краевых законов. Еще не у всех муниципальных образований есть уставы, а принятые уставы вступают в противоречие с новым законодательством. Отсутствие опыта нормотворческой деятельности на местном уровне, недостаточно демократическая процедура разработки и принятия уставов муниципальных образований - все эти трудности, в конечном счете, сказываются на качестве уставов муниципальных образований, делая их похожими друг на друга, лишенными индивидуальности, не выражающими особенности отдельных сообществ. Процесс становления местного самоуправления напрямую связан с реализацией важнейших политических, личных, социально-экономических и культурных прав и свобод граждан, которая невозможна без качественной нормативной базы, без государственной поддержки местного самоуправления. Только в этом случае население муниципального образования может быть реальным обладателем всех прав местного самоуправления, может взять на себя ответственность за самостоятельное решение вопросов местного значения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве.

В настоящее время, проблемы становления местного самоуправления, включают в себя финансово-экономические трудности, недостаточно развитую нормативно-правовую базу, а также проблемы разграничения полномочий и взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Не до конца разрешены вопросы наделения муниципальных образований собственностью, не действует в полной мере механизм финансового обеспечения, остается актуальным вопрос стабильного формирования бюджета местного самоуправления, остро стоит вопрос о праве муниципальной собственности на землю и многие другие вопросы.

Поэтому важное значение в настоящее время приобретают вопросы решения проблемы управляемости в субъектах Российской Федерации, в том числе, усиления роли органов государственной власти субъектов в сфере влияния на деятельность местного самоуправления.

Поскольку центр тяжести правового регулирования деятельности местного самоуправления все более будет смещаться на уровень субъектов Российской Федерации, особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность органов государственной власти.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации. Официальный текст. - М.: Изд-во Омега-Л, 2007. - 40 с.

2. Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ, СПС «КонсультантПлюс».

3. Федеральный закон от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ от 28 августа 1995 г.

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ от 6 октября 2003 г.

5. Указ Президента «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26.10.1993 г. № 1760, СПС «КонсультантПлюс».

6. Закон Хабаровского края «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае» от 29.05.1996 г. № 48, СПС «КонсультантПлюс».

7. Закон Хабаровского края «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае» от 10.06.2004 г № 12, СПС «КонсультантПлюс».

8. Закон Хабаровского края «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае» от 29.05.1996 г. № 48, СПС «КонсультантПлюс».