Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов в области недропользования

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Введение

1. Разграничение полномочий органов власти РФ и её субъектов в сфере недропользования

2. Проблемы правового регулирования разграничения власти федерации и субъектов при решении вопросов недропользования

Заключение

Список литературы

Введение

Российская Федерация в ст. 1 Конституции РФ провозглашается федеративным государством. Данный правовой статус вызывает необходимость регулирования взаимоотношений между органами власти на уровне государства в целом и его субъектов. Конституционная модель разграничения компетенции включает в себя сферу ведения Федерации (ст. 71 Конституции) и сферу совместного ведения (ст. 72 Конституции). Ведение субъектов Федерации формируется по остаточному принципу (ст. 73 Конституции). Указанные конституционные нормы носят предельно общий характер. Явившись плодом компромисса федерального центра и регионов на определенном этапе развития российской государственности, сегодня они не гарантируют реализации оптимальной модели размежевания компетенции. Наиболее проблемным является совместное ведение. Практика наглядно продемонстрировала, что эта компетенционная сфера имеет тенденцию либо к избыточной децентрализации, либо, напротив, к неоправданной централизации, причиной чему является в том числе несовершенство самой конституционной модели разграничения компетенции. Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В., "Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ" // Государственная власть и местное самоуправление, - 2008, №2 Сложным и в общем-то до сих пор неразрешенным вопросом является оформление отношений и разграничения полномочий федерации и субъектов. Договорные отношения между Федерацией и ее субъектами прошли в своем развитии целый ряд этапов - от признания более высокой юридической силы договоров о разграничении полномочий по отношению к федеральным законам до придания договору юридической силы федерального закона. Федеральный законодатель положил конец получившей распространение в 90-е годы практике неправомерного перераспределения предметов ведения и полномочий, установленных федеральной Конституцией, посредством заключения двусторонних договоров между Федерацией и ее субъектами. Договоры, заключенные в указанный период, были признаны выполнившими свою роль и утратившими силу, а фактически отменены по инициативе федерального центра.

На федеральном уровне была предпринята попытка к упорядочиванию договорного процесса путем формулирования его базовых принципов и понятий и регламентации самой процедуры заключения договоров. Был принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". К главным позициям указанного Федерального закона можно было отнести определение ключевых для института разграничения полномочий понятий - предмет ведения, компетенция, полномочия, договор (ст. 2); введение запрета на перераспределение предметов ведения, установленных Конституцией РФ, посредством заключения договоров и соглашений (ст. 3); сужение предмета договора до конкретизации предметов совместного ведения (ст. 14 и 15); установление безусловного приоритета федерального закона по отношению к договору о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 4); привлечение к участию в процессе заключения договора законодательных органов государственной власти - законодательных органов государственной власти субъектов РФ и Совета Федерации, правда, только с правом рассмотрения проектов договоров до их подписания Президентом РФ (ст. 23). Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в статье 5 устанавливал, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, действовавшие на день вступления в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ, подлежали утверждению федеральным законом согласно новому порядку заключения договоров в течение двух лет с даты вступления его в силу. Не утвержденные таким образом договоры прекращали свое действие по истечении установленного двухлетнего срока.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ, который наряду с федеральной Конституцией на сегодняшний день составляет нормативно-правовую базу договорного процесса. В соответствии с внесенными изменениями федеральный законодатель конкретизировал и несколько ужесточил процедуру заключения договоров и требования к их содержанию. Современные тенденции направлены на то, чтобы исключить договор из числа инструментов разграничения предметов ведения и полномочий, придав им характер соглашений о взаимодействии (кооперации, сотрудничестве). Шашкова Е.М., "Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и её субъектов: забвение или реанимация" // Конституционное и муниципальное право. - 2008 №3

Данные вопросы являются актуальными и в сфере недропользования, в связи с чем и связана данная работа.

1. Принципы разграничения полномочий органов власти РФ и её субъектов в сфере недропользования

Основа разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов и РФ в области недропользования закреплена в ст. 72 Конституции РФ, которая относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, и ресурсами к совместному ведению.

Действующий Закон РФ "О недрах" в ст. 3 и 4 более подробно регламентирует, какие полномочия к каком уровню регулирования относятся. Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относятся:

1) разработка и совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах;

2) определение и реализация федеральной политики недропользования, определение стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ;

3) установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработка соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;

4) создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств;

5) государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, за исключением информации об участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

6) официальное опубликование перечня участков недр федерального значения в официальном издании, определенном Правительством Российской Федерации, формирование федерального фонда резервных участков недр, установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции; 6.1) формирование совместно с субъектами Российской Федерации региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и выделение участков недр местного значения;

7) составление государственного баланса запасов полезных ископаемых; государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственная регистрация работ по геологическому изучению недр;

8) распоряжение недрами континентального шельфа РФ;

9) введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды;

10) распоряжение совместно с субъектами РФ государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении Федерации;

11) установление размеров и порядка взимания платы за геологическую информацию о недрах, а также утверждение соглашений на условиях раздела продукции;

12) координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с пользованием недрами;

13) защита прав пользователей недр и интересов граждан РФ;

14) разрешение споров по вопросам пользования недрами между субъектами РФ;

15) заключение международных договоров Российской Федерации по геологическому изучению, использованию и охране недр;

16) государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения;

17) заключение соглашений о разделе продукции при пользовании участками недр. недропользование государственная власть субъект

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся:

1) принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о недрах;

2) участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы

3) разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;

4) создание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ и соответствующих местных бюджетов;

5) участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

6) составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

7) распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях, формирование совместно с РФ региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и выделение участков недр местного значения;

8) установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;

9) защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;

10) участие субъектов в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр;

11) участие в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых;

12) государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным Правительством РФ порядком;

13) проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участках недр местного значения, а также об участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

14) регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации.

В целом идея законодателя сводится к тому, что для эффективного регулирования и создания согласованного правового пространства необходимо законодательство двух уровней, законодательства РФ, устанавливающего общие принципы правового регулирования, и законодательства субъектов РФ, в котором должны быть определены особенности деятельности, связанной с пользованием недрами, с учетом специфики субъекта Федерации. Василевская Д.В. Правовое регулирования отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика. Монография. - М.: ООО "Издательство "Нестор Академик", 2007. - С. 223

2. Проблемы правового регулирования разграничения власти федерации и субъектов при решении вопросов недропользования

Недра это сложный объект для государственного регулирования. И от того, какая модель разграничения полномочий между уровнями государственной власти будет закреплена в федеральном законодательстве, зависит эффективность этого процесса. Общеизвестно, что у нас много крупных месторождений, большое количество средних месторождений и огромное количество мелких месторождений полезных ископаемых. Очевидно, что в этой ситуации излишняя централизация полномочий создает предпосылки для принятия неэффективных управленческих решений, дополнительные административные барьеры и повышает материальные издержки хозяйствующих субъектов.

Многими высказывается позиция о несовершенстве современного законодательства о недрах, в связи с чем серьезно разрабатывается и продумывается возможность принятия нового закона о недрах, в котором предлагается положить в основу разграничения полномочий между уровнями государственной власти, следующие базовые принципы:

- Полномочия между уровнями государственной власти разграничиваются таким образом, чтобы у каждого уровня государственной власти был свой полноценный объём полномочий и ответственности. В качестве механизма реализации данного положения предлагается для целей предоставления участков недр в пользование выделять в едином государственном фонде недр участки недр федерального, регионального и местного значения. При этом все функции государственного управления по этим участкам недр закрепляются преимущественно за соответствующим уровнем государственной власти: права пользования участками недр федерального значения предоставляются Правительством Российской Федерации или уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти; права пользования участками недр регионального значения предоставляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; права пользования участками недр местного значения предоставляются в соответствии с порядком, установленным законодательством субъектов Российской Федерации; все остальные полномочия по участкам недр федерального, регионального и местного значения (за исключением оговорённых выше полномочий по предоставлению права пользования недрами), в которых реализуются функции государственного управления фондом недр (а именно: функции координирования, учётные, прогнозно-плановые, регулятивные, исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные, охранительные и комплексные), также закрепляются преимущественно за соответствующим уровнем государственной власти - федеральным либо региональным.

- Законодательно устанавливаются чёткие критерии для выделения в государственном фонде недр участков недр федерального, регионального и местного значения.

- Непосредственно в федеральном законе определяются соответствующие функции Центральной и территориальных комиссий по запасам полезных ископаемых, Центральной и территориальных комиссий по разработке месторождений полезных ископаемых.

- Функции указанных комиссий предлагается разграничить в зависимости от статуса участка недр: центральные комиссии осуществляют соответствующие функции по участкам недр федерального значения, а территориальные комиссии по участкам недр регионального и местного значения.

- В федеральном законе определяется статус федеральных и территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы, в том числе полномочия и "зоны ответственности" каждого уровня государственной власти в процессе разработки и реализации указанных программ.

В конструкцию новой редакции Федерального закона "О недрах" крайне важно заложить институционально оформленные полномочия каждого уровня государственной власти, чтобы изменение количественных критериев, определяющих понятия "участки недр федерального значения" и "участки недр регионального значения", не требовало последующей перекройки всего федерального закона. http://www.duma.gov.ru/cnature/workgroups/nedra/polnomochia_gorunov.htm

Заключение

На основании изложенного можно констатировать наличие следующих основных проблем: отсутствие закрепления конкретного механизма взаимодействия по вопросам совместного ведения Федерации и субъектов, а также нормативной системы, позволившей бы разграничивать предметы ведения между РФ и её субъектами, неопределенность принципов, по которым должно строиться подобное разграничение.

Можно сформулировать следующие направления модернизации модели разграничения предметов ведения и полномочий:

1) создание системы норм, обеспечивающих чёткое и сбалансированное разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, для чего потребуется внесение изменений в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, направленных на: однозначное определение места договоров в системе взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов; закрепление за федеральными законами функции разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации; исключение из Конституции РФ ссылки на Федеративный договор.

2) конституционное закрепление оптимальной модели разграничения компетенции между уровнями власти (ст. 71-73), исходя из недопустимости как избыточной децентрализации, так и неоправданной концентрации полномочий на федеральном уровне, путем: признания в качестве критерия оптимума централизации властных полномочий способности власти удовлетворять потребности населения; закрепления за федеральным Центром лишь тех полномочий, которые относится к функционированию Федерации в целом; справедливого и разумного выравнивания доходов субъектов Российской Федерации;

3) законодательное закрепление принципа субсидиарности, согласно которому полномочия должны осуществляться на том уровне власти, где это дает наибольший эффект, и где возможен реальный общественный контроль над действиями наиболее близкого к населению уровня публичной власти;

4) совершенствование института совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, сохранение которого оправдано лишь в случае, если его конституционные основы будут доработаны с учетом необходимости: обеспечения параллельного функционирования рамочного федерального и детализирующего регионального законодательства; реального софинансирования из федерального и региональных бюджетов соответствующих расходных обязательств; взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти в практическом осуществлении полномочий как реальных управленческих;

5) совершенствование правового регулирования недропользования посредством: изъятия недр из имеющегося в Гражданском кодексе перечня объектов имущественных отношений (недвижимого имущества); конституционного закрепления за недрами статуса единого и неделимого богатства (достояния) общегосударственного значения; разграничения управленческих полномочий на основе выделения участков недр федерального, регионального и местного значения (с законодательным закреплением четкого критерия их разделения на уровни), по отношению к которым могут быть определены процедуры лицензирования недропользования, контроля над выполнением обязательств недропользователей, финансирования поисковых, геологоразведочных, природоохранных и природовосстановительных работ; упразднения института единой государственной собственности на недра с его пообъектным разделом при соблюдении преимущественной роли федеральной государственной собственности. http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2003/vestniksf211-18/vestniksf211-18020.htm.

Список литературы:

Нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 // "Российская газета" N 237, 25.12.1993

2. Закон РФ "О недрах" от 21.02.1992 N 2395-1 в ред. от 30.12.2008

3. ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ (утратил силу с 8 июля 2003 г.) // "Собрание законодательства Российской Федерации", N 26, 28 июня 1999 года

Научная литература:

4. Василевская Д.В. Правовое регулирования отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика. Монография. - М.: ООО "Издательство "Нестор Академик", 2007.

5. Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В., "Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ" // Государственная власть и местное самоуправление, - 2008, №2

6. Шашкова Е.М., "Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и её субъектов: забвение или реанимация" // Конституционное и муниципальное право. - 2008 №3

Иные источники:

7. http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2003/vestniksf211-18/vestniksf211-18020.htm

8. http://www.duma.gov.ru/cnature/workgroups/nedra/polnomochia_gorunov.htm

Размещено на Allbest.ru