Государственные корпорации в современной России

Правовой статус "государственной корпорации" и административная реформа. Различные схемы управления государственной собственностью: примеры из истории и зарубежной практики. Особенности структуры стимулов для менеджмента государственных корпораций.

Рубрика Государство и право
Вид доклад
Язык русский
Дата добавления 31.03.2014
Размер файла 53,7 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Доклад

Государственные корпорации в современной России

Подготовлен Экспертным Советом

при комитете Совета Федерации РФ

по промышленной политике

ВВЕДЕНИЕ

Первой ГК в России стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), возникшее в 1999 году. В 2003 появилось вторая ГК - Агентство по страхованию вкладов. Но настоящий бум государственных корпораций начался в 2007 году.

На 12 ноября 2007 года были уже созданы или находились в процессе создания следующие организации:

1. Государственная корпорация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» (далее - АРКО; ликвидирована в 2004 г.).

2. Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее - Внешэкономбанк).

3. Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее - «Олимпстрой»).

4. Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» (далее - «Роснанотех»).

5. Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее - ФСР ЖКХ).

6. Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее - «Росатом»).

7. Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» (далее - «Ростехнологии»).

8. Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее - АСВ).

Таблица 1. Государственные корпорации в России

Корпорация

Дата создания

Акт

АРКО

08.07.1999

№144-ФЗ

Агентство по страхованию вкладов

23.12.2003

№177-ФЗ

Внешэкономбанк

17.05.2007

№82-ФЗ

Роснанотех

19.07.2007

№139-ФЗ

Фонд содействия реформированию ЖКХ

21.07.2007

№185-ФЗ

Олимпстрой

30.10.2007

№238-ФЗ

Росатом

01.12.2007 г.

№ 317-ФЗ

Ростехнологии

23.11.2007 г.

№ 279-ФЗ

Сфера деятельности государственных корпораций разнообразна. Некоторые из них заняты функциями, которые могли бы выполняться частными предприятиями, деятельность других не востребована никем, кроме членов правительства и сводится к распределению государственных субсидий.

Таблица 2. Виды деятельности государственных корпораций

Корпорация

Виды деятельности

Агентство по страхованию вкладов

Обязательное страхование

АРКО

Кредитование

Внешэкономбанк

Банковское дело, консалтинг, страхование, ценные бумаги

Олимпстрой

Строительство, эксплуатация олимпийских объектов

Росатом

Производство электроэнергии на АЭС, ядерных материалов, контроль над расщепляющимися материалами

Роснанотех

Распределение государственных средств

Ростехнологии

Консалтинг, финансовое посредничество

ФСР ЖКХ

Распределение государственных средств

Сегодня создание подобных структур превращается в фирменный знак российской экономической политики. Поправки к федеральному бюджету текущего года выделили трем ГК финансирование на общую сумму 550 млрд. рублей. Ряд экспертов выступил с резкой критикой данных тенденций, в связи с чем возникла необходимость более глубокого исследования проблемы. Этой задаче и посвящен настоящий доклад.

В первой части рассматривается сама сущность такой организационно-правовой формы как «государственная корпорация», в частности, мы указываем на то, что она не упоминается в Гражданском кодексе, а ее появление воспринимается специалистами по гражданскому праву как разложение основ законодательства. Во второй части доклада проанализированы противоречия между тенденцией к развитию государственных корпораций и принципами административной реформы. В третьей части содержится ряд примеров из отечественной истории и практики зарубежных стран, иллюстрирующих разные подходы к оформлению государственной собственности и управлению ей. Демонстрируется, что использование такой организационно-правовой формы как «государственная корпорация» является довольно маргинальным даже для стран третьего мира. В четвертом разделе мы анализируем структуру экономических стимулов, существующих у менеджеров государственных корпораций, и приходим к выводу, что она способствует злоупотреблениям в большей степени, чем структура стимулов в любых других организациях. В заключении излагаются предложения об альтернативах государственным корпорациям и о решениях, которые позволят минимизировать ущерб от уже созданных структур этого типа.

1. ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

правовой государственный корпорация административный

1.1 Терминологическое введение

Словосочетание «государственная корпорация», помимо строгого юридического значения, принятого в российском законодательстве, несет в себе иной смысл - «корпорация, которой владеет государство». Англоязычная калька этого термина - “government-owned corporation” или “State-owned corporation” _ обозначает просто предприятие, находящееся в государственной собственности, причем обычно подразумевается акционерное общество, 100% акций которого принадлежат государству. Часто встречающаяся в публикациях ссылка на большое число государственных корпораций, существующих в зарубежных странах, справедлива только в том случае, если понимать под «государственными корпорациями» именно акционерные общества.

Настоящий доклад посвящен государственным корпорациям в специфическом смысле, а именно, юридическим лицам, имеющим организационно-правовую форму «государственная корпорация», существующую в Российской Федерации в соответствии с федеральным законом «О некоммерческих организациях». Именно так понимаемые «государственные корпорации» стали предметом активного обсуждения в России в последнее время. Предприятия и организации, находящиеся в государственной собственности в той или иной организационно-правовой форме (акционерные общества, государственные унитарные предприятия, бюджетные учреждения, автономные учреждения) не являются предметом доклада.

1.2 Государственная корпорация как организационно-правовая форма

Государственная корпорация - это одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации. Она появилась в результате поправки в федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - закон об НКО), введенной в 1999 году федеральным законом от 08.07.1999 №40-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций». Данная организационно-правовая форма была решением ad hoc, принятым с целью придания особого статуса создававшемуся в то время Агентству по реструктуризации кредитных организаций. По-видимому, разработчиков закона «О реструктуризации кредитных организаций», как и законодателей, не устроили имевшиеся на тот момент организационно-правовые формы, предусмотренные ГК РФ и законом об НКО, однако чем именно не устроили _ неясно, т.к. никакого обсуждения данной нормы в ходе прохождения закона через Федеральное Собрание фактически не состоялось.

Следующим этапом в истории данной организационно-правовой формы стало создание Агентства по страхованию вкладов (АСВ) в 2003 году. И АРКО, и АСВ являлись соответственно кредитной и страховой организациями, поэтому подпадали под весьма жесткое регулирование, применяемое в этих сферах деятельности.

Наблюдаемый ныне всплеск активности по созданию государственных корпораций представляет собой эксплуатацию этой нормы, принятой ad hoc, в совершенно новых сферах и условиях, а также в совершенно иных целях.

В соответствии с п.1 ст.50 ГК РФ некоммерческие организации - это юридические лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками; согласно п.3. той же статьи «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям». ГК РФ перечисляет некоторые виды некоммерческих организаций, но никак не упоминает государственные корпорации (как и ряд других организационно-правовых форм, введенных после выхода первой главы ГК).

Закон об НКО определяет государственные корпорации следующим образом:

Статья 7.1. Государственная корпорация

1. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.

Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.

2. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

3. Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.

4. Положения настоящего Федерального закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено настоящей статьей или законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

На основании этой статьи можно выделить следующие принципиально важные особенности правового статуса государственной корпорации.

1) Ввиду расплывчатости формулировки п.1 не существует никаких принципиальных юридических ограничений на цели и функции государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Например, государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст.110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля.

2) Имущество и денежные средства, переданные государственной корпорации ее учредителем - государством - перестают быть объектом государственной собственности. То есть, государство не имеет ни вещного права на имущество государственной корпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), ни обязательственных прав в отношении самой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с государственным участием или некоммерческого партнерства).

3) Отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования государственных корпораций и влияния учредителя на деятельность государственной корпорации. В отношении каждой их них эти вопросы регулируются отдельным законом. Иными словами, нормативное регулирование государственных корпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым государственные корпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля.

4) Минимальные требования в отношении контроля учредителя за выполнением государственной корпорацией возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне - требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации» (ст.7, п. 2). В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю.

Неопределенность, свойственная законодательным нормам о государственных корпорациях, вызывает серьезную критику со стороны профессиональных юристов. Например, в учебнике по гражданскому праву, подготовленном кафедрой гражданского права юридического факультета СПбГУ, говорится:

Появление государственных корпораций - в ряду некоммерческих организаций - опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель начинает утрачивать всякие ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев системы юридических лиц. Статья 7.1 [закона об НКО] отличается таким лаконичными и в то же время каучуковыми формулировками, что ее толкование практически лишено смысла Гражданское право. Учебник. Т.3. Изд. 6-е. М.: «Проспект», 2008. С. 210.

Вопрос о контроле за деятельностью государственных корпораций со стороны учредителя является ключевым при анализе их реального правового статуса и стимулов, влияющих на их экономическое поведение. Поскольку для каждой их государственных корпораций эти вопросы регулируются отдельным законом, ниже представлен эмпирический анализ шести подобных законов с точки зрения (а) возможности контроля со стороны учредителя за достижением уставных целей государственной корпорации и (б) полномочий учредителя по определению руководящего состава государственных корпораций.

1.3 Контроль со стороны учредителя за достижением уставных целей

Законодательные нормы, обеспечивающие контроль за достижением целей государственной корпорации со стороны учредителя, сведены в таблицу 3.

Таблица 3

Государственная корпорация

Цели

Нормы

1.Росатом

Проведение государственной политики, осуществление нормативно-правового регулирования, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в сфере использования атомной энергии, развитие и безопасное функционирование организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов, обеспечение ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и образования, осуществления международного сотрудничества в этой сфере. [Ст.4]

Правительство РФ утверждает программу деятельности корпорации на долгосрочный период. [Ст. 5] Программа предусматривает выполнение производственных, инвестиционных и финансовых показателей, в том числе заданий государственного оборонного заказа [ст.19]

Корпорация направляет годовые отчеты Правительство РФ

2. Роснанотех

Содействие реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развитие инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализация проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии [Ст.3, п.1]

Корпорация ежегодно представляет в Правительство РФ годовой отчет, аудиторское заключение по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключение ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иные документы корпорации [Ст.6, п.4]

3. Олимпстрой

Осуществление управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта [Ст.3, п.1]

Корпорация направляет квартальные и годовые отчеты Президенту и Правительству РФ.

Квартальный отчет включает отчет об осуществлении строительства олимпийских объектов и о реализации связанных с ним иных мероприятий, предусмотренных перечнем объектов, подлежащих строительству, а также квартальную финансовую (бухгалтерскую) отчетность, содержащую сведения о направлениях расходования средств Корпорации и об их объемах.

Годовой отчет включает аналогичные данные за отчетный период, плюс заключение ревизионной комиссии, аудиторское заключение по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности и отчет о результатах мониторинга.

Мониторинг строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий осуществляется на основе сбора и анализа отчетности о ходе строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий, представляемой в исполнителями соответствующих работ (услуг) [Ст. 8, пп. 6-9. Ст. 19.]

4. Ростехнологии

Содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внешнем рынке российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс [Ст.3, п.1].

Президенту РФ и в Правительство РФ направляется годовой отчет.

Годовой отчет включает в себя отчет о деятельности Государственной корпорации "Ростехнологии" за прошедший отчетный период, в том числе в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, а также показатели деятельности организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения; годовую бухгалтерскую отчетность; бухгалтерский баланс; отчет об исполнении финансового плана доходов и расходов; отчет о формировании и об использовании фондов корпорации; аудиторское заключение. [Ст.8]

5. Банк развития (Внешэкономбанк)

Обеспечение повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификация, стимулирование инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства.

Правительство Российской Федерации утверждает Меморандум о финансовой политике Внешэкономбанка, устанавливающем основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий. Порядок подготовки Меморандума, его содержание и период действия определяются Правительством Российской Федерации.

Контроль за соблюдением Меморандума осуществляется в том числе на основе ежегодного представления Внешэкономбанком годовой бухгалтерской отчетности, аудиторского заключения по этой отчетности, а также заключения службы внутреннего контроля Внешэкономбанка по результатам проверки годовой бухгалтерской отчетности [Ст. 4., п.6-7. Ст. 6., п.6.]

6. Агентство по страхованию вкладов

Обеспечение функционирования системы страхования вкладов. [Ст. 15, п.1]

Годовой отчет АСВ направляется в Правительство и Банк России. Обобщенные данные годового отчета и бухгалтерский баланс подлежат обязательному опубликованию.

Годовой отчет Агентства включает: отчет о деятельности АСВ за прошедший отчетный период с анализом состояния системы страхования вкладов и использования денежных средств фонда обязательного страхования вкладов; годовой бухгалтерский баланс; отчет о движении денежных средств фонда обязательного страхования вкладов; отчет о прибылях (об убытках), полученных от размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств; реестр банков. [Ст. 24, п.3]

Анализ полномочий в сопоставлении с целями позволяет сделать следующие выводы.

1) В большинстве законов о создании этих государственных корпораций либо полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей (случай Ростехнологий, Роснанотеха и АСВ), либо критерии оказываются существенно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения (случай Росатома и Внешэкономбанка). Единственным исключением можно считать Олимпстрой, но это, по-видимому, объясняется конкретностью и узкой направленностью его деятельности - строительством олимпийского комплекса г. Сочи, что позволяет сформулировать четкий критерий, а именно ход строительства и выполнение планов строительства.

2) Законы не предусматривают для большинства государственных корпораций процедур средне- и долгосрочного планирования, за исключением Росатома. В последнем случае не определены ограничения на пересмотр показателей программы и частоту их пересмотра.

3) В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.

1.4 Полномочия учредителя по определению состава руководящих органов

Полномочия учредителя (Российской Федерации в лице органов государственной власти) приведены в следующей таблице.

Таблица 4

Государственная корпорация

Нормы

Статьи закона

1. Росатом

Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности членов наблюдательного совета Корпорации (5 из 9, включая генерального директора), председателя наблюдательного совета и генерального директора (по представлению Председателя Правительства Российской Федерации).

Правительство РФ назначает своих представителей в наблюдательный совет (4 из 9).

Ст. 5, 23, 26.

2. Роснанотех

Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности генерального директора корпорации.

Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности членов наблюдательного совета (всего 14 чел., в т.ч. 5 - по представлению Президента РФ, 2 - по представлению Государственной Думы ФС РФ, 2 - по представлению Совета Федерации ФС РФ, 2 - по представлению Правительства РФ), в том числе председателя наблюдательного совета, за исключением генерального директора

Ст. 5, п.2-3

Ст. 10, п.1

3. Олимпстрой

Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности председателя, членов наблюдательного совета и президента корпорации.

Количественный и персональный состав наблюдательного совета Корпорации определяется Правительством Российской Федерации

Ст. 6, п.1

Ст. 11, п.2

4. Ростехнологии

Президент РФ назначает председателя и иных членов наблюдательного совета Государственной корпорации "Ростехнологии", прекращает их полномочия, назначает на должность и освобождает от должности генерального директора. В состав наблюдательного совета входят 4 представителя Президента РФ, 4 представителя Правительства РФ и генеральный директор по должности.

Ст. 6, п.2.

Ст. 11, п.2

5. Банк развития (Внешэкономбанк)

Правительство Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности членов наблюдательного совета Внешэкономбанка (8 членов, не считая председателя).

Председателем наблюдательного совета Внешэкономбанка является Председатель Правительства Российской Федерации..

Ст. 6, п.1.

Ст. 9, п.1-2.

6. Агентство по страхованию вкладов

Правительство РФ назначает семь представителей в Совет директоров и представляет для избрания председателя совета директоров.

Центральный банк назначает пять представителей в Совет директоров.

Ст.18, п.1-2.

1) Процедуры формирования руководящих органов государственных корпораций учредителем существенно различны у разных корпораций, как и система представительства различных федеральных органов законодательной и исполнительной власти.

2) В большинстве государственных корпораций решающий голос в формировании руководящих органов государственных корпораций принадлежит Президенту РФ. Это ставит экономическое поведение данных структур в зависимость от политического цикла выборов Президента и от политической конъюнктуры, более того, создает стимулы к попыткам манипулирования политическим процессом со стороны государственных корпораций.

3) Законы не предусматривают никаких фиксированных процедур и критериев оценки деятельности руководителей государственных корпораций и их наблюдательных советов.

2. ОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА

2.1 Государственные корпорации как способ повышения самостоятельности организаций бюджетного сектора

Одним из неотъемлемых элементов идеологии идущей в стране с 2003 г. административной реформы и параллельно развивающейся реформы бюджетного сектора было и есть повышение самостоятельности бюджетных учреждений при одновременном усилении контроля за результатами их деятельности. Повышение самостоятельности в первую очередь подразумевает уменьшение контроля за статьями расходов в рамках бюджетной классификации, отказ от Единой тарифной сетки при регулировании оплаты труда и возможность переноса неизрасходованных денежных остатков на последующие отчетные периоды. Это дает следующие преимущества в плане повышения эффективности деятельности организаций:

1) повышается заинтересованность в повышении эффективности использования имущества и денежных средств организаций, в частности, путем внедрения ресурсосберегающих технологий;

2) появляется заинтересованность в расширении дополнительных, в том числе платных, услуг населению и юридическим лицам;

3) появляется возможность осуществлять многолетнее финансовое планирование на уровне организации и осуществлять расходы, выгода от которых проявится в последующих отчетных периодах;

4) появляется возможность активной политики на рынке труда, т.е., привлечения квалифицированных сотрудников путем повышения заработной платы.

В этом направлении Президентом, Федеральным Собранием и Правительством РФ был предпринят ряд шагов, среди которых в первую очередь надо упомянуть принятие федерального закона от 3 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Говоря неформально, автономное учреждение - это промежуточная форма между бюджетным учреждением и государственным (муниципальным) унитарным предприятием.

В то же время, очевидно, что организационно-правовая форма государственной корпорации также позволяет решить проблему негибкости организаций бюджетного сектора. Однако это достигается, как уже было сказано, за счет перевода государственной собственности в негосударственный сектор. В этой связи представляется целесообразным сопоставить некоторые черты организационно-правовых форм государственной корпорации и автономного учреждения.

И государственная корпорация, и автономное учреждение являются некоммерческими организациями. В частности они обязаны использовать прибыль от своей деятельности на цели, ради которых они были учреждены. И та, и другая форма обладают достаточной самостоятельностью для решения перечисленных выше задач повышения эффективности оказания услуг физическим и юридическим лицам.

Принципиальное различие между ними состоит в том, что имущество, которым распоряжается автономное учреждение, закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества автономного учреждения является ее учредитель - Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (п.1 ст.3 закона «Об автономных учреждениях»). Автономное учреждение «без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно», за исключением передачи денежных средств и имущества другим юридическим лицам в качестве учредителя (п.2 и 8 той же статьи). Кроме того, особому контролю со стороны учредителя подвергаются крупные сделки автономного учреждения. Учредитель устанавливает автономному учреждению задания в соответствии с уставной целью деятельности и обеспечивает их бюджетное финансирование, что создает возможности контроля за результатами его деятельности и стимулирования к выполнению возложенных на него функций.

Таким образом, организационно-правовая форма автономного учреждения создает достаточно стимулов для повышения эффективности деятельности организаций бюджетного сектора. Но при этом она оставляет их под контролем со стороны государства (местного самоуправления), достаточно жестким для того, чтобы, с одной стороны, уменьшить риск вывода активов и, с другой стороны, обеспечить минимально необходимые объем и качество оказываемых услуг.

В противоположность этому имущество и денежные средства, передаваемые государственной корпорации, перестают быть государственной собственностью. В законодательстве о некоммерческих организациях вопросы контроля за использованием их имущества со стороны учредителя практически не прописаны. В то же время в принятых законах о создании государственных корпораций последним предоставляются широкие возможности для передачи их имущества и денежных средств другим юридическим лицам в качестве учредителя. Контроль за крупными сделками законами не предусмотрен. Наконец, этими законами не предусмотрены установление заданий и конкретный механизм контроля их выполнения со стороны Российской Федерации; лишь в отдельных случаях предусмотрено утверждение Правительством долгосрочных программ.

Таким образом, если форма автономного учреждения представляет собой логичный и эволюционный шаг на пути административной реформы и реформы бюджетного сектора, повышающий самостоятельность организаций, но сохраняющий достаточно жесткий контроль за сохранностью государственной собственности и выполнением возложенных на эти организации функций, то форма государственной корпорации является радикальным переводом государственной собственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и увода активов.

2.2 Государственные корпорации и разделение административных функций

Указ Президента РФ от 23.07.2003 №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» определил в качестве одного из приоритетных направлений этой реформы «организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам» (п.1). При создании государственных корпораций, которым делегируются функции государственных органов, принцип организационного разделения функций частично соблюдается, т.к. на новые структуры возлагаются в основном функции управления государственным имуществом (точнее, имуществом, передаваемым от государства) и оказания услуг, а также производства товаров.

Однако некоторые из государственных корпораций приобретают различные функции по определению государственной политики, нормативному регулированию, контролю и правоприменению.

Революционным разрывом с принципом разделения функций является закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»». Этот закон возлагает на государственную корпорацию кроме хозяйственных также функции регулирования (нормотворчества), надзора и контроля. Перечень такого рода властных полномочий «Росатома» приведен в таблице 5.

Таблица 5. Полномочия государственной корпорации «Росатом» в сфере государственного регулирования, надзора и контроля согласно закону №317-ФЗ

Полномочия

Статьи закона

Корпорация является государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральным государственным органом и пунктом связи, наделенным полномочиями от имени Российской Федерации в соответствии с Конвенцией о физической защите ядерного материала, и национальным компетентным органом по выполнению обязательств Российской Федерации в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях.

Ст.6, п.4

Корпорация […] обеспечивает контроль за обращением ядерных материалов

Ст. 7, п.10

Корпорация […] осуществляет лицензирование деятельности юридических лиц по разработке, изготовлению, испытаниям, транспортированию, хранению, ликвидации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, за исключением деятельности организаций Министерства обороны Российской Федерации в этой области

Ст. 7, п.18

Корпорация […] выдает свидетельства на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам организаций Корпорации, осуществляющих такую деятельность

Ст. 7, п.19

Корпорация […] принимает решение о признании организации пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения, осуществлять деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами в соответствии с законодательством Российской Федерации

Ст. 7, п.20

Полномочия Корпорации по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности

1. Корпорация на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

1) регламентирующие порядок:

а) государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов;

б) ведения учета являющихся собственностью иностранных государств ядерных материалов, временно находящихся на территории Российской Федерации, и контроля за ними;

в) выдачи сертификатов (разрешений) на транспортирование (перевозку) ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, на конструкцию транспортного упаковочного комплекта радиоактивного вещества особого вида, за исключением ядерных материалов, переданных в составе изделий Министерству обороны Российской Федерации, а также на ведение реестра указанных материалов;

г) выдачи сертификатов на технические средства, используемые в системе физической защиты организаций Корпорации;

д) обеспечения охраны объектов организаций Корпорации;

е) взаимодействия подразделений ведомственной охраны с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, органами внутренних дел Российской Федерации, подразделениями внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности и Министерством внутренних дел Российской Федерации);

ж) определения производств, работ и профессий, с учетом которых устанавливается дополнительное ежемесячное пожизненное материальное обеспечение гражданам, осуществляющим трудовую деятельность в организациях ядерного оружейного комплекса Российской Федерации;

2) устанавливающие формы отчета в области государственного учета ядерных материалов и контроля за ними, порядок и сроки представления отчетов, формы государственного регистра ядерных материалов; […]

5) иные нормативные правовые акты, за исключением актов по вопросам, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

2. Корпорация может признавать недействующими акты Министерства среднего машиностроения СССР, Министерства атомной энергетики и промышленности СССР, Государственного комитета СССР по использованию атомной энергии, Министерства Российской Федерации по атомной энергии, Федерального агентства по атомной энергии.

4. Нормативные правовые акты Корпорации в установленной сфере деятельности издаются в форме приказов, положений и инструкций, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, юридических и физических лиц.

5. Нормативные правовые акты Корпорации подлежат регистрации и опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

6. Нормативные правовые акты Корпорации могут быть обжалованы в суде в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Ст.8

Корпорация […] осуществляет функции федерального органа исполнительной власти в области защиты государственной тайны […]

Ст.9, п.2

Корпорация […]

4) выдает сертификаты (разрешения) на транспортирование (перевозку) ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, а также на конструкцию транспортного упаковочного комплекта радиоактивного вещества особого вида, за исключением ядерных материалов, переданных в составе изделий Министерству обороны Российской Федерации;

5) организует и проводит государственный контроль за обеспечением безопасности транспортирования (перевозки) ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, за исключением ядерных материалов, переданных в составе изделий Министерству обороны Российской Федерации;

6) осуществляет государственный учет и контроль ядерных материалов, радиоактивных веществ и отходов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а также обеспечивает проведение работ, связанных с функционированием, методическим обеспечением и совершенствованием системы государственного учета и контроля в этой сфере;

7) осуществляет государственный контроль за радиационной обстановкой в районах размещения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, принадлежащих организациям Корпорации;

8) осуществляет государственный контроль за выполнением мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, включая ядерные и радиационные аварии, в организациях Корпорации;

С. 10, пп. 4-8

Корпорация приобретает права и несет обязанности федерального органа исполнительной власти в области использования атомной энергии, вытекающие из условий межведомственных договоров, если иное не предусмотрено условиями этих межведомственных договоров

Ст.14, п.2

сертификация производств (товаров, работ, услуг), создаваемых (выполняемых, оказываемых) атомным энергопромышленным комплексом;

Ст.15, п.1, подпункт 23.

Таким образом, создание корпорации «Росатом» в соответствии с данным законом будет означать радикальный отказ от принципов административной реформы в части разделения хозяйственных и властных функций.

Более того, с принятием закона ситуация примет парадоксальный характер: функции государственного регулирования, надзора и контроля будет выполнять негосударственная организация, в значительной части финансируемая за счет своей коммерческой деятельности.

В случае ряда других государственных корпораций передача им государственных функций выражена менее ярко, но, тем не менее, тоже имеет место. Например, государственная корпорация «Ростехнологии» будет принимать «участие в реализации государственной экспортно-импортной политики, государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» (ст. 3, п.3). Поскольку, с одной стороны, эта государственная корпорация будет получать бюджетные средства для распределения между проектами в соответствующей области а с другой стороны, критерии и приоритеты распределения или процедура их формирования в законе не определены, то фактически эта организация принимает на себя функцию определения государственной военно-технической политики. Наконец, следует заметить, что согласно закону список функций государственной корпорации не является закрытым (там же), и передача ей властных функций может осуществляться последующими подзаконными актами.

Довольно трудно найти в новейшей истории подробные примеры. Наиболее близким аналогом такой структуры будут некоторые архаичные институты, существовавшие в разных странах в период позднего Средневековья и абсолютизма, такие как откупа, купли-продажи должностей, кормления, колониальные компании и т.п. Общим для всех этих институтов является то, что властные полномочия передавались монархом частному лицу или группе частных лиц (корпорации), причем лицо, получившее эти полномочия должно было финансировать свою деятельность за счет доходов, получаемых в соответствии с переданными полномочиями. Главное отличие, например, ГК «Росатом» от этих старинных институтов состоит в том, что тогда суверен получал плату в обмен на предоставленные полномочия; в нашем же случае суверен не только передает полномочия, но и сам выделяет финансирование субъекту, их получившему.

Хотя в настоящее время передача властных (регулятивных, надзорных и контрольных) функций государственной корпорации наиболее ярко выражена в случае ГК «Росатом», можно ожидать, что на основе примера создания этой корпорации появятся и другие проекты такого рода. Этот процесс фактически будет означать радикальный разрыв с базовыми принципами современного государства и начала демонтажа регулярного аппарата государственного управления. Вместо «повышения конкурентоспособности России на мировой арене» данное направление законотворчества будет означать осознанную попытку архаизации российского государства.

3. РАЗЛИЧНЫЕ СХЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ: ПРИМЕРЫ ИЗ ИСТОРИЧЕСКОГО ОПЫТА И ЗАРУБЕЖНОЙ ПРАКТИКИ

Развитые страны. Для развитых стран характерно использование правовых форм коммерческой организации даже в случаях, когда учредитель не требует от предприятия, чтобы оно приносило прибыль. Примером такого подхода является американская компания “Amtrak”.

«Amtrak» или National Railroad Passanger Corporation - национальная корпорация железнодорожных пассажирских перевозок США. Учреждена постановлением Конгресса в 1971 г. Имеет статус государственной компании по коммунальному обслуживанию. Привилегированные акции принадлежат федеральному правительству, а обыкновенные - страховой компании и нескольким железным дорогам.

Государственный контроль осуществляется, в частности, через состав Совета Директоров: кандидаты в него рекомендуются президентом страны и утверждаются Сенатом (семь членов СД избираются на пятилетний срок). Кроме того, в состав СД входит министр транспорта США.

Компания получает государственные субсидии. К 2003 г. объем госсубсидий превысил 30 млрд. долл.

Пассажирские перевозки в США были признаны убыточными и до создания Amtrak. Деятельность компании неэффективна на протяжении всего периода ее существования. С конца 90-х годов она находилась в сложном финансовом положении, имела значительные долговые обязательства (в 2000 г. - 3 млрд. долл.), убыточную эксплуатационную деятельность (в 2000 г. убытки - 944 млн. долл.). И даже существенное возрастание потока пассажиров (например, после трагедии 11 сентября 2001) не улучшило состояния компании. Она еще глубже погрузилась в долги, поскольку возникла необходимость увеличить расходы на безопасность и на переработку рабочих часов персонала. В этой связи компания требовала от правительства 1,2 млрд. долл.

Network Rail (Великобритания)

Из числа разнообразных юридических лиц государственного сектора в развитых странах британская Network Rail _ квазигосударственная "бесприбыльная корпорация без акционеров" (a company limited by guarantee) - по своему формальному статусу, на первый взгляд, наиболее близка к российским государственным корпорациям. Однако более углубленный анализ показывает, что различия весьма существенны.

Network Rail появилась в начале текущего десятилетия в результате политического компромисса, необходимость которого была вызвана неудачной попыткой приватизации железнодорожной инфраструктуры. Неудача объяснялась тем, что правительство консерваторов, предпринявшее в 1996 г. реформу, опиралась на теоретически несостоятельную и экономически деструктивную концепцию принудительного разделения «естественно-монопольных» и «потенциально конкурентных» видов деятельности. Государственная монополия British Rail была разделена, следующим образом: подвижной состав разделили между 130 компаниями-операторами, а все рельсовые пути общей длиной в 21 000 миль стали собственностью акционерной компании Railtrack. Однако последняя не получила полных прав собственника железнодорожной инфраструктуры. На компанию было наложено множество регулятивов и запретов, в частности: обязанность предоставлять "равный и недискриминационный доступ" ко всем участкам пути для всех компаний-операторов; "государственное вмешательство во всех случаях, когда со стороны компании будет проявляться стремление получить сверхприбыль от инвестиций или отказаться от проектов развития «без достаточно обоснованных причин"; монопольные права на услуги по предоставлению рельсов операторам-первозчикам и т.п. Все·это подкреплялось субсидиями, которые, снижая стоимость услуг Railtrack, уничтожали стимулы к строительству альтернативных частных линий, способных составить конкуренцию монополисту. Удешевление прав пользования рельсовыми путями способствовало чрезмерно интенсивному использованию дорог перевозчиками (в 1996-2000 годах объём перевозок вырос на 31%). Кроме того, Railtrack не имела права действовать на своих собственных дорогах в качестве оператора; компания·принуждалась государством к осуществлению конкретных инвестиционных проектов, которые акционеры не находили привлекательными; ей·не позволили закрыть линию Лондон-Манчестер-Глазго на ремонт, когда руководители компании приняли такое решение. На Railtrack распространялась изощрённая система различных государственных премий и штрафов, призванных изменить её стимулы, направив усилия менеджмента не на максимизацию прибыли, а на соблюдение разных технических и статистических критериев.

В результате Railtrack быстро стала убыточной, хотя и субсидируется государством. Она не смогла найти достаточно средств для поддержки путевой сети, и не могла и выйти из этой ситуации через сокращение части сети, например, через закрытие некоторых линий или через продажу их другой компании. В итоге, после нескольких серьёзных катастроф (во всём обвинили приватизацию, и доказательств этого обвинения никто не спрашивал), Railtrack стала исключительно непопулярной и правительство прекратило субсидирование, сохранив, однако, все требования к сети. В конце концов произошло неизбежное банкротство, однако активы Railtrack не достались кредиторам и не были проданы с аукциона, а были переданы National Rail (2002 г.).

Таким образом, в Великобритании форма, напоминающая российские государственные корпорации, фактически была использована как паллиативная мера, призванная смягчить последствия провальной концепции приватизации (аналогичной концепции реструктуризации российского железнодорожного транспорта, принятой ныне в России) без полного восстановления послевоенной системы государственной экономики. Здесь просматривается явное сходство с российской практикой: в нашем случае госкорпорации также представляют собой «приватизацию без приватизации» в условиях политической затрудненности настоящей приватизации.

Серьезные различия между российской и британской практикой относятся к формам и степени государственного и общественного контроля. Согласно уставу корпорация Network Rail в лице Совета директоров подотчетна собранию «членов» корпорации, каждый из которых занимает эту должность сроком на три года. Общее число членов корпорации - около 100. Члены представляют партнеров корпорации - компании, имеющие лицензии на осуществление железнодорожных перевозок - и различные категории лиц, так или иначе заинтересованных в деятельности Network Rail (stakeholders), например, профсоюзы, бизнес-ассоциации, местные общины (муниципалитеты), экологические организации и др..

Государство осуществляет контроль через Управление регулирования железных дорог (Office of Rail Regulation) Министерства транспорта. К методам контроля относится бюджетирование, ориентированное на результат, являющееся основой бюджетной процедуры в Великобритании. Министерство транспорта устанавливает набор показателей и их значения, которые должны быть достигнуты за счет выделяемых бюджетных ассигнований. Кроме того, Управление железных дорог осуществляет мониторинг показателей деятельности Network Rail (в т.ч. объемных, финансовых показателей, а также показателей удовлетворенности потребителей и безопасности), используя в качестве основы для сравнения значения показателей, указанные в долгосрочном бизнес-плане корпорации и в регулятивных документах. Неудовлетворительные результаты по этим показателям влекут за собой публичную критику и санкции со стороны общего собрания членов корпорации, ее партнеров (через соответствующие статьи их контрактов) и административные санкции со стороны Управления железных дорог в соответствии с регулятивными нормативными актами.

Network Rail действует в условиях достаточно жестких требований в отношении информационной открытости, в частности, обязана публиковать все отчеты, начиная с ежеквартальных.

Таким образом, с учетом фактов, приведенных в разделе I, британский аналог российских госкорпораций находится под несравнимо более жестким контролем со стороны государства, партнеров и общественности. В то же время следует отметить, что с момента создания Network Rail прошло слишком мало времени, чтобы судить об успешности или неуспешности этой формы. Однако, исходя из того, что ее создание по сути дела не решило ни одной из экономических проблем, приведших к банкротству Railtrack, можно ожидать, что этот опыт не приведет к заметным положительным результатам.

СССР и Россия. Крупные государственные предприятия, существующие в форме отличной от акционерного общества и представляющие своеобразный гибрид между ведомством и компанией были характерны для СССР и России в конце 1980-х - начале 1990-х годов.


Подобные документы

  • История возникновения института государственной корпорации; ее место в системе юридических лиц. Имущественный статус и гражданско-правовая ответственность государственных корпораций. Деятельность российских корпораций по атомной энергии и нанотехнологиям.

    курсовая работа [35,5 K], добавлен 26.09.2014

  • Государственные корпорации как особая некоммерческая организационно-правовая форма присвоения имущественных благ. Правовые отношения, возникающие при их создании и деятельности. Порядок управления их имуществом. Анализ видов государственных корпораций.

    курсовая работа [43,8 K], добавлен 11.09.2012

  • Правовые вопросы ликвидации государственных корпораций, принудительная и добровольная ликвидация. Определенные скрытые возможности злоупотребления правами корпорации. Арбитражный суд и его решения. Право государства распоряжаться имуществом корпорации.

    доклад [17,2 K], добавлен 18.08.2011

  • Методы органов по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации. Проведение современной единой государственной кадровой политики в сфере организации и деятельности госаппарата. Правовой статус государственных служащих, чиновников.

    реферат [15,1 K], добавлен 25.10.2015

  • Общее понятие, виды и принципы государственной и муниципальной службы. Классификация должностей государственной службы и государственных служащих. Административно-правовой статус государственных служащих. Порядок прохождение государственной службы.

    контрольная работа [49,7 K], добавлен 05.07.2016

  • Исследование общеметодологических основ управления государственной собственностью. Изучение задач и принципов системы управления государственным имуществом. Государственная политика и нормативно-правовое регулирование в сфере имущественных отношений РФ.

    курсовая работа [694,3 K], добавлен 16.10.2013

  • Классификация государственных служащих, их правовой статус в Российской Федерации. Источники законодательства о государственной службе, государственные гарантии при ее прохождении. Характеристика основных прав и обязанностей государственного служащего.

    дипломная работа [122,7 K], добавлен 10.04.2017

  • Понятие государственной службы в Российской Федерации, основные обязанности и права государственных служащих, служба в ОВД РФ как особый вид государственной службы.

    курсовая работа [62,3 K], добавлен 11.01.2004

  • Собственность: определение, цели и принципы управления государственной и муниципальной собственностью. Нормативно-правовое регулирование государственной и муниципальной собственностью. Состав областного имущества и анализ поступления доходов бюджета.

    курсовая работа [151,0 K], добавлен 26.09.2014

  • История зарождения и становления корпораций в Российской Федерации и за рубежом. Определение основных принципов управления хозяйственными обществами. Исследование понятия и сущности корпорации как самостоятельного субъекта гражданско-правовых отношений.

    курсовая работа [38,9 K], добавлен 09.02.2015

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.