Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія наук україни

Інститут економіко-правових досліджень

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

Правовий статус комунальних підприємств в Україні

Гринюк Роман Федорович

Донецьк 2001

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Донецькому національному університеті Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк).

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрН України Волков В`ячеслав Дмитрович, Донецький національний університет Міністерства освіти і науки України,

декан економіко-правового факультету (м. Донецьк) Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Гайворонський Володимир Миколайович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти і науки України, професор кафедри (м. Харків)

кандидат юридичних наук, доцент Новошицький Олександр Миколайович, Донецький національний університет Міністерства освіти і науки України, завідувач кафедри (м. Донецьк)

Провідна установа - Київський національний університет імені Тараса Шевченка, кафедра господарського права (м. Київ).

Захист дисертації відбудеться “19” червня 2001 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д11.170.01 в Інституті економіко-правових досліджень НАН України за адресою: 83048, м. Донецьк, вул. Університетська, 77.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту економіко-правових досліджень НАН України за адресою: 83048, м. Донецьк, вул. Університетська, 77.

Автореферат розісланий “17” травня 2001 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Граніш В.В.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Право органів місцевого самоврядування на здійснення господарської діяльності шляхом створення комунальних підприємств випливає з конституційного права місцевого самоврядування і є однією з його гарантій. Комунальні підприємства відрізняються від інших суб'єктів господарювання характером і сферою діяльності, режимом майна, структурою управління і механізмом взаємовідносин із засновником - власником майна.

Визначення правового статусу комунальних підприємств є актуальним, оскільки в ході економічних перетворень ще не повною мірою вдалося створити правові умови для їх стабільного і поступового розвитку. У сучасних умовах відсутні чіткі критерії необхідності створення і діяльності комунальних підприємств. Низька ефективність функціонування комунальних підприємств призводить до недоодержання доходів у місцевий бюджет. Існуюча система управління комунальними підприємствами малоефективна і вимагає реформування.

Ефективність діяльності комунальних підприємств багато в чому визначається повнотою і якістю господарсько-правового регулювання. Однак, не зважаючи на актуальність визначення правового статусу комунальних підприємств, у цій сфері відсутня активна нормотворчість як на рівні держави, так і на рівні органів місцевого самоврядування. Сформована раніше практика ототожнення статусу державних і комунальних підприємств зберігається і сьогодні, що не відповідає сучасним правовим і економічним реаліям.

Слід констатувати, що після прийняття Конституції України не з`явилося майже жодного нормативного акта, який би визначав особливості правового статусу комунальних підприємств, їх роль у комунальному секторі економіки. Знаходячись у правовому вакуумі, ці підприємства перетворилися в тягар для органів місцевого самоврядування. У державі йде процес поступового їх перетворення в комерційні структури, що приводить до ослаблення економічних основ місцевого самоврядування й ігнорування інтересів територіальних громад.

У сучасній вітчизняній науковій юридичній літературі правовий статус комунальних підприємств недосліджений. Окремі правові питання організації та діяльності цих суб'єктів господарювання розглядаються дуже стримано й односторонньо і згадуються хіба що підчас характеристики видів юридичних осіб. Немає і ґрунтовних вітчизняних економіко-правових досліджень ефективності комунальних підприємств. Твердження в цій галузі базуються в основному на припущеннях, серед яких і уявлення про нібито неефективність комунальної власності та заснованих на ній підприємств.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до плану науково-дослідних робіт Донецького національного університету Міністерства освіти і науки України за темою “Удосконалення правового забезпечення соціально-орієнтованої економіки” (Г-96/7, номер держреєстрації 0198U005541), в якій дисертант брав участь як співвиконавець. Автором самостійно проаналізовані теоретичні і практичні аспекти функціонування комунальних підприємств, сформульоване поняття комунального підприємства і визначені його суттєві ознаки як суб'єкта господарювання. Впровадження результатів дослідження здійснювалося поетапно, в процесі виконання роботи, шляхом розробки практичних зауважень і пропозицій щодо удосконалення чинного законодавства України, яке регулює порядок створення та господарську діяльність комунальних підприємств.

Мета і задачі дослідження. Метою роботи є визначення місця комунальних підприємств у системі суб'єктів господарювання, виявлення особливостей їх правового статусу і розробка пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення чинного законодавства України про комунальні підприємства, правозастосовчої практики органів місцевого самоврядування у сфері створення і ефективного управління цими суб'єктами господарської діяльності.

З урахуванням поставленої мети в процесі дослідження вирішувалися наступні задачі:

дослідити стан українського законодавства, що закріплює правове становище комунальних підприємств у системі суб'єктів господарювання;

проаналізувати законодавчі акти окремих зарубіжних країн і виявити основні тенденції у визначенні правового статусу комунальних (муніципальних) підприємств;

з позицій науково-історичного аналізу відомих теорій організації комунальних (муніципальних) підприємств, спираючись на дослідження основних етапів їх становлення, визначити поняття і ознаки комунальних підприємств як суб'єктів господарювання у сфері місцевого самоврядування;

дати структурну характеристику правового статусу комунальних підприємств в Україні, розглядаючи його як комплексну правову категорію;

застосовуючи системний підхід, установити структурні елементи правового статусу комунальних підприємств, визначити шляхи удосконалення їх правового регулювання;

визначити шляхи, способи створення і правові форми підприємств, заснованих на комунальній формі власності, обґрунтувати доцільність їх упровадження.

Об`єктом дослідження є сукупність господарських відносин, що виникають у процесі створення і функціонування комунальних підприємств.

Предметом дослідження є правове становище комунальних підприємств у системі суб'єктів господарської діяльності.

Методологія дослідження. Теоретичну основу проведеного дослідження складають роботи, присвячені правовому статусу суб`єктів господарювання, у тому числі комунальних підприємств, стану і проблемам господарського законодавства України, розвитку і формуванню матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування. Серед них можна виділити дослідження: В. Васильєва, Л. Веліхова, О. Вінник, В. Волкова, А. Вороніна, В. Гайворонського, О. Дзери, І. Єршової, З. Заменгоф, Г. Знаменського, Н. Косякової, В. Кравченко, І. Красько, В. Лаптєва, В. Мамутова, В. Мартем`янова, Е. Маркварта, Г. Пронської, В. Семчика, І. Спасібо-Фатєєвої, В. Хахуліна, В. Червоного, О. Чувпило, В. Шакуна, Г. Шершеневича, О. Широкова, В. Щербини та інших.

Методологію дослідження складають загальнонаукові і спеціальні методи, а саме: формально-логічний, діалектичний, аналізу і синтезу, історичний, системно-структурний, порівняльно-правовий, компаративний.

Шляхом науково-історичного аналізу відомих теорій організації комунальних (муніципальних) підприємств розкриті процеси становлення і розвитку інституту комунальних підприємств, вітчизняного законодавства щодо закріплення їх правового статусу, визначені поняття і ознаки комунальних підприємств як суб`єктів господарювання в сфері місцевого самоврядування. Аналіз сучасного стану законодавства про комунальні підприємства здійснено автором за допомогою аналітико-синтетичного методу, який, крім того, використовувався й у процесі вироблення пропозицій щодо шляхів удосконалення правового регулювання діяльності комунальних підприємств.

Через призму системно-структурного аналізу досліджено правовий статус комунальних підприємств в Україні, а також окремі його елементи.

Аналіз різних підходів до правового регулювання одних і тих же питань у вітчизняній і зарубіжній практиці, наукових позицій, висловлених вченими, поглядів практиків стосовно досліджуваних у дисертації проблем здійснено за допомогою компаративного методу.

Нормативною основою дослідження стало законодавство України, окремі законодавчі акти Болгарії, Великобританії, Російської Федерації, Сполучених Штатів Америки, Франції, ФРН. Емпіричною основою дослідження є практика діяльності органів місцевого самоврядування Донецької області щодо створення і організації управління комунальними підприємствами, статистичні Донецького обласного управління статистики про результати діяльності комунальних підприємств, матеріали судової практики. У своїх висновках автор спирався також на власний досвід практичної та науково-педагогічної роботи.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що в дисертації вперше комплексно досліджені особливості правового статусу комунальних підприємств у нових економічних умовах.

Основні результати проведеного дослідження:

обґрунтоване і сформульоване поняття комунального підприємства як суб'єкта господарської діяльності, визначені його ознаки;

обґрунтована необхідність удосконалення порядку створення територіальними громадами в особі органів місцевого самоврядування власних підприємств у формі унітарних шляхом встановлення вичерпного переліку критеріїв (цілей, умов), за наявності яких допускається їх створення;

обґрунтована необхідність наділення унітарних комунальних підприємств відокремленим майном шляхом передачі засновником (засновниками) внесків для формування мінімального розміру статутного фонду;

обґрунтована доцільність розширення правових можливостей органів місцевого самоврядування щодо створення господарських товариств або участі в них з метою підвищення їх майнової самостійності й ефективності діяльності в комунальному секторі економіки;

запропонований механізм контролю з боку засновника за відповідністю діяльності комунального підприємства його статутним завданням, майновим станом, правильністю витрачання коштів, що виділені з бюджету, обґрунтованістю цін і тарифів, які встановлює підприємство;

обґрунтована необхідність припинення безпосереднього фінансування (дотування) діяльності унітарних комунальних підприємств і переведення їх на самоокупність з одночасним субсидуванням споживачів їх послуг у тих випадках, коли це необхідно;

обґрунтована доцільність здійснення права органів місцевого самоврядування на прийняття власних нормативних актів з питань створення і діяльності комунальних підприємств, а також контролю за ними з метою створення власної правової бази й усунення законодавчого вакууму в цій сфері;

обґрунтована необхідність внесення змін і доповнень до чинного законодавства (ст. 2, 3, 31-37 Закону України від 07.02.91 р. “Про власність”; ст.10, 33 Закону України від 27.03.91 р. “Про підприємства в Україні”; ст. 3 Закону України від 19.09.91 р. “Про господарські товариства”); розроблені пропозиції щодо проекту закону “Про право комунальної власності” (ст. 14-17).

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що окремі висновки та положення що сформульовані автором, можуть бути використані у наступних наукових розробках щодо вдосконалення регулювання діяльності комунальних підприємств в Україні. Матеріали дисертаційного дослідження, оцінки, висновки і пропозиції можуть бути використані в практиці створення комунальних підприємств, організації управління ними, а також для удосконалення діючого законодавства. Поряд з цим вони можуть бути використані в науково-дослідній роботі й у навчальному процесі. Окремі положення дослідження знайшли відображення в окремих статтях при розробці проекту закону України “Про право комунальної власності”.

На основі дослідження розроблені окремі теми навчального курсу “Комунальне право України” і спецкурс “Правові основи управління комунальною власністю”, а також методичне забезпечення до них.

Автор дисертаційного дослідження брав участь у діяльності робочої групи при Донецькій обласній раді з розробки установчих документів і створенню на базі Донецького ОВО “Фармація” і комунальних аптек товариства з обмеженою відповідальністю “Обласна аптечна холдингова компанія”.

Особистий внесок здобувача. Основні наукові результати отримані автором самостійно на основі аналізу законодавства України, практики його застосування в процесі створення і діяльності комунальних підприємств.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження доповідалися на засіданні наукового міжкафедрального семінару економіко-правового факультету Донецького національного університету.

Окремі положення дослідження доповідалися на наукових конференціях у Донецькому національному університеті (квітень 1997 р., квітень 1999 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Концепція розвитку законодавства України” (м. Київ, травень 1996 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (м. Київ, травень 2000 р.).

Публікації. За результатами проведеного дослідження опубліковано 10 робіт загальним обсягом 36 друк.арк., з них автору належить 12, 5 друк.арк.

Структура дисертації зумовлена метою і завданнями дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, дев`яти підрозділів, висновків; загальний обсяг 175 сторінок. Робота містить також список використаних джерел із 193 найменувань і два додатки.

2. Основний зміст дисертації

У вступі обґрунтована актуальність обраної теми, визначені мета і основні задачі дисертаційної роботи, об'єкт і предмет дослідження, теоретична і методологічна основа, наукова новизна і положення, що виносяться на захист, практична цінність одержаних результатів.

Розділ 1. Комунальне підприємство як суб'єкт господарювання в сфері місцевого самоврядування. У цьому розділі досліджуються поняття і ознаки комунальних підприємств; визначаються їх призначення і роль як суб'єктів господарювання в сфері місцевого самоврядування, досліджуються основні етапи становлення комунальних (муніципальних) підприємств; аналізуються загальні основи їх правового статусу.

Дисертант, досліджуючи поняття й ознаки комунальних підприємств, виходить з того, що Закон України “Про підприємства в Україні” як самостійний вид діючих в Україні підприємств називає комунальне підприємство (ст. 2). Однак, законодавець не розкриває його поняття, а лише вказує на те, що воно засноване на власності відповідної територіальної громади (комунальній власності).

Далі зазначається, що у результаті реформування протягом 90-х рр. відносин власності в Україні сформувався комунальний сектор економіки, який охоплює об`єкти 14 галузей господарства, а саме: житлово-комунального господарства, освіти, охорони здоров`я, соціального забезпечення, фізичної культури та спорту, громадського харчування, торгівлі та інших галузей, включаючи промисловість, будівництво, транспорт. За даними статистики на початок 2000 р. питома вага підприємств виробничої сфери, що знаходились у комунальній власності становила 7,2% від загальної кількості таких підприємств у країні. На них було вироблено продукції більш як на 820 млн. грн. Вартість основних засобів, що знаходились у комунальній власності, складала 12,3% від усіх основних засобів країни, у тому числі 1,5% основних засобів виробничого призначення і 30% - невиробничого.

Визначення поняття “комунальне підприємство” і його змісту - одне з актуальних питань господарського права України. У сучасній вітчизняній юридичній літературі відсутнє змістовне визначення цього поняття. Учені обмежуються досить стислими характеристиками комунальних підприємств, а саме називають їх унітарними підприємствами або юридичними особами публічного права.

Автор вважає, що поняття “комунальні підприємства”, яке використовується в науковій літературі, являє собою не чітко визначений в юридичному розумінні термін, що характеризує організаційно-правову форму підприємств, які створюються територіальними громадами, а узагальнення будь-яких організаційно-правових форм суб'єктів господарювання, що створюються територіальною громадою або в яких територіальна громада бере значну (переважну) участь.

Виходячи з викладеного, в дисертації дається наступне визначення даного суб'єкта господарювання: “Комунальне підприємство - це самостійний господарюючий статутний суб'єкт з правами юридичної особи певної правової форми, який створений уповноваженим органом місцевого самоврядування і зареєстрований у встановленому законом порядку на основі комунальної форми власності для здійснення виробничої, науково-дослідницької і комерційної діяльності, основною метою якого є забезпечення соціально-економічних потреб територіальної громади”.

У цьому визначенні замість терміна “організаційно-правова” форма вживається термін “правова” форма. Автор підтримує точку зору тих вчених, які вважають, що більш правильно було б окремо виділити організаційні форми господарювання (приватне підприємництво, підприємство, фонд й інші суб'єкти). Усі ці суб'єкти залежно від правових ознак можуть мати різні правові форми. Так, щодо комунального підприємства варто говорити про різні його правові форми (унітарне підприємство, господарське товариство).

З правової точки зору принципово важливо аналізувати не комунальні підприємства як суб'єкти господарювання, що створюються територіальною громадою або в яких вона бере участь, а конкретні правові форми, в яких проявляється участь територіальної громади в господарському житті. Усі питання, які розглядаються надалі, стосуються такої найбільш розповсюдженої правової форми як унітарні комунальні підприємства, хоча окремі аспекти проблематики цих підприємств з урахуванням певної специфіки можуть бути перенесені й на суб'єкти господарювання інших правових форм.

Дослідження узагальнюючого поняття “комунальне підприємство” дозволило виділити основні ознаки, що характеризують, насамперед, унітарні комунальні підприємства і вирізняють їх серед інших суб'єктів господарювання, а саме:

володіння майном на праві повного господарського відання, а не на праві власності;

неподільність майна на частки (паї);

спеціальна правоздатність, що виражається в чіткому встановленні предмета і мети діяльності;

вільне володіння, користування і розпорядження рухомим майном, що знаходиться в повному господарському віданні;

вільне володіння і користування й обмежене - за згодою власника - розпорядження нерухомим майном, що знаходиться в повному господарському віданні;

відповідальність підприємства за своїми зобов'язаннями всім закріпленим за ним майном;

здійснення управління унітарним комунальним підприємством одноосібним керівником, якого призначає на посаду з укладанням контракту власник підприємства або уповноважений ним орган.

Поряд з цими ознаками виділяються інші важливі особливості, що стосуються взаємовідносин унітарних комунальних підприємств з їх засновниками - територіальними громадами в особі органів місцевого самоврядування, зокрема:

відсутність субсидіарної відповідальності засновника - територіальної громади по боргах унітарного комунального підприємства у випадку недостатності майна останнього для погашення боргів;

обов'язок засновника - територіальної громади вживати заходів щодо попередження банкрутства унітарного комунального підприємства;

відсутність обов'язку проведення аудиторських перевірок річних звіту і балансу.

Слід зазначити, що низка окремих ознак стосується і господарських товариств, створених на основі комунальної власності. Зокрема, належність до певної територіальної громади, тісний взаємозв'язок із забезпеченням соціально-економічних потреб її членів.

Значна увага в дисертації приділяється дослідженню історико-правового розвитку комунальних (муніципальних) підприємств. При цьому аналізується кілька історичних етапів: етап становлення, муніципалізації підприємств; радянський період діяльності комунальних підприємств; сучасний період, що охоплює останнє десятиліття ХХ ст.

Становлення інституту комунальних підприємств в Україні пов'язане із запровадженням у 1990 р. комунальної форми власності як різновиду державної власності на основі Закону УРСР від 07.12.90 р. “Про місцеві ради народних депутатів і місцеве самоврядування”. У зв'язку з цим підприємства, що знаходилися у власності відповідних адміністративно-територіальних одиниць одержали правовий статус державних комунальних підприємств.

У дисертації відзначається, що розвиток інституту комунальних підприємств безпосередньо пов'язаний з процесом формування комунальної власності.

Конституція України 1996 р. визначила принципово нові правові основи функціонування комунальної власності, її економічної природи. Відповідно до Конституції комунальна власність стала самостійною і рівноправною формою власності поряд з такими, як державна, приватна й інші форми власності. У зв'язку з новим правовим режимом комунальної власності першим кроком на шляху становлення сучасного інституту комунальних підприємств повинна бути перереєстрація всіх підприємств, створених на основі комунальної власності в 1991-1996 рр. у формі державних комунальних підприємств із метою зміни їх статусу як комунальних підприємств.

У ході проведеного дослідження автор дійшов до висновку, що під правовим статусом комунального підприємства слід розуміти встановлене нормативно-правовими актами його місце в комунальному секторі економіки, правові можливості здійснювати господарські й інші функції щодо забезпечення економічних, соціальних, культурних та інших інтересів членів територіальної громади. Правовий статус комунального підприємства - це складне правове явище, комплексна правова категорія, що складається з наступних структурних елементів: правосуб'єктність, нормативне закріплення мети, предмета і напрямків діяльності, правові форми, відносини власності, зміст майнових прав і обов'язків, порядок створення і припинення діяльності, органи управління та їх компетенція, система юридичних гарантій і відповідальність.

У законодавчому регулюванні правового статусу комунальних підприємств слід виділити два етапи: перший - з моменту прийняття законів про місцеві ради і місцеве самоврядування, про власність, про підприємства до прийняття нової Конституції України (1990-1996 рр.), другий - після прийняття нової Конституції України.

На першому етапі на комунальні підприємства, як правило, поширювалося правове регулювання, встановлене для державних підприємств, за винятком тих випадків, коли правові норми регулювали виключно діяльність державних підприємств, заснованих на загальнодержавній (республіканській) власності. На другому етапі, як вказувалось вище, у Конституції України відбулося юридичне відокремлення комунальної власності від державної. У зв'язку з цим комунальні підприємства розглядаються як самостійний вид суб'єктів господарювання.

На підставі аналізу існуючих точок зору і зарубіжного досвіду щодо закріплення правового статусу господарюючих суб`єктів, заснованих на комунальній формі власності, автор вважає за доцільне в законодавчому порядку визначити критерії віднесення підприємств до категорії комунальних, їх конкретні правові форми з закріпленням особливостей правового статусу. Для виконання завдань, що постають перед територіальною громадою, і в інтересах загального блага можна створювати, засновувати, брати на свій баланс або розширювати підприємства в тих випадках, коли ці завдання не можуть бути вирішені краще й ефективніше іншими суб'єктами.

До комунальних підприємств слід віднести: унітарні підприємства, господарські товариства (акціонерні та товариства з обмеженою відповідальністю, з повною чи переважною участю в них органів місцевого самоврядування). Необхідно заборонити участь органів місцевого самоврядування в капіталі товариств із додатковою відповідальністю, повних і командитних товариств. Територіальна громада не може нести відповідальність за діяльність комунального підприємства всім своїм майном.

Розділ 2. Право на майно комунальних підприємств. У цьому розділі досліджується інститут права комунальної власності, аналізуються правовий режим майна комунальних підприємств і його невід'ємний елемент - фінанси.

Досліджуючи інститут права комунальної власності, дисертант відзначає, що комунальна власність, хоча і виникла з власності державної, сьогодні має свою особливу юридичну природу і повинна розглядатися як самостійна, незалежна форма власності. Право комунальної власності відрізняється від інших форм власності, в тому числі і державної, не за змістом правомочностей, а за характером об'єктів та їх правовому режиму. При цьому вказується, що не всяке майно може належати на праві власності територіальним громадам. Його перелік має бути обмежений цільовими рамками. У цьому зв'язку пропонується в законодавчому порядку визначити критерії віднесення майна до категорії об'єктів права комунальної власності. Далі робиться висновок дисертанта про те, що варто було б у спеціальному законі про право комунальної власності закріпити правовий режим майна комунальної власності, визначити об'єкти виключно громадського користування, тобто те майно, що не може бути відчужене ні за яких обставин, установити конкретні підстави виникнення права комунальної власності, форми його здійснення, в тому числі обмеження щодо використання деяких об'єктів комунальної власності, визначити правовий режим майна, що знаходиться у спільній власності територіальних громад і ряд інших питань.

У господарській діяльності право комунальної власності реалізується по-різному. Безсумнівно, використання об'єктів права комунальної власності повинно здійснюватися з метою надання громадських послуг територіальній громаді, що не виключає їх використання для здійснення підприємницької діяльності. У цьому зв'язку варто було б надати власнику комунального майна право здійснювати з ним будь-які господарські операції, передавати його в постійне або тимчасове користування фізичним і юридичним особам, здавати в оренду, вносити як частку (пай) в статутний фонд підприємств і господарських товариств, продавати, купувати, використовувати як заставу, приватизувати, а також створювати на його основі підприємства різних правових форм та інші правомочності.

Аналізуючи визначення поняття “правовий режим майна підприємства”, що містяться в юридичній літературі, автор дійшов висновку, що правовий режим майна комунального підприємства означає існування в середині основних правових форм (власності або похідних речових господарських прав) особливих правил реалізації правомочностей щодо володіння, користування і розпорядження майном у ході господарювання. В залежності від співвідношення прав на майно засновника і створеного суб'єкта господарювання необхідно виділити дві моделі (правові форми) майнового відокремлення комунальних підприємств.

Конструкція першої моделі відносин полягає в тому, що засновник при створенні суб`єкта господарювання та передачі йому майна втрачає речові права на це майно і набуває при цьому зобов'язальні права. Власником майна стає створений суб'єкт господарювання. Дана конструкція майнових відносин існує в комунальних підприємствах, створених у формі господарських товариств. До другої моделі належать унітарні комунальні підприємства, на майно яких засновники зберігають право власності. Самі підприємства набувають похідне речове право на закріплене за ними майно - право повного господарського відання.

Оскільки орган місцевого самоврядування як засновник комунального підприємства не відповідає за зобов'язаннями підприємства, до його майна мають пред'являтися підвищені вимоги, що означає встановлення в законодавчому порядку мінімального розміру статутного фонду для створення таких підприємств. Статутний фонд комунального підприємства по суті буде являти собою мінімальну гарантію задоволення майнових претензій його кредиторів.

Чинне законодавство України не встановлює правовий режим майна (його окремих видів) унітарного комунального підприємства, що визначає необхідність врегулювати це питання в спеціальному нормативному акті про унітарні комунальні підприємства. У проекті Господарського (Комерційного) кодексу пропонується використовувати замість терміна “право повного господарського відання” термін “право господарського відання”. Цей термін використовується також в проекті Закону “Про право комунальної власності” і являє собою спосіб реалізації правомочностей власника, а саме здійснення функцій організації ефективного використання майна і контролю за ним. Слід зазначити, що право господарського відання є правовою формою майнового статусу унітарного комунального підприємства, яке володіє, користується і розпоряджається майном, закріпленим за ним власником (уповноваженим ним органом), з обмеженням правомочності розпорядження щодо окремих видів майна.

У дисертації зазначається, що фінанси комунальних підприємств є невід'ємним елементом їх майна і мають стати важливим джерелом розвитку матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування. При цьому варто знайти оптимальну модель поєднання вимог рентабельного функціонування комунальних підприємств із соціальними потребами, що захищаються органами місцевого самоврядування. Найбільш прийнятним рішенням є переведення комунальних підприємств на самоокупність з одночасним субсидуванням споживачів їх послуг у тих випадках, коли це необхідно.

Розділ 3. Основні елементи правового статусу комунальних підприємств. У цьому розділі досліджуються такі елементи, як порядок створення і припинення діяльності комунальних підприємств, їх господарська компетенція і управління.

Аналіз порядку створення і припинення діяльності комунальних підприємств дозволяє констатувати, що норми законодавства України загалом поширюються на комунальні підприємства незалежно від їх правової форми. Разом з тим порядку створення і припинення діяльності унітарних комунальних підприємств притаманні особливості, що має бути відображено як у спеціальному нормативному акті, так і в актах місцевої нормотворчості та в статутах цих підприємств.

У дисертації зазначається, що потребує удосконалення порядок створення територіальними громадами унітарних комунальних підприємств. З цією метою доцільно встановити вичерпний перелік критеріїв, за наявності яких допускається створення комунальних підприємств. При цьому автор пропонує виходити з основної умови, а саме: якщо їх діяльність необхідна для забезпечення соціально-економічних потреб територіальної громади і визначається задачами і функціями органів місцевого самоврядування як публічної влади. Під час створення унітарних підприємств органи місцевого самоврядування повинні керуватися принципами: домірності кількості та розмірів комунальних підприємств вищезгаданим завданням; обмеження і первісної визначеності обсягу відповідальності засновника - територіальної громади по боргах створюваних підприємств.

Необхідно також розширити правові можливості територіальних громад щодо створення господарських товариств або участі в них.

Досліджуючи питання припинення діяльності комунальних підприємств, дисертант відзначає, що відповідно до закону процедура банкрутства не застосовується відносно комунальних підприємств, якщо на пленарному засіданні ради про це прийняте рішення. У зв'язку з цим видається необхідним визначити критерії виключення підприємств із суб'єктів банкрутства, а не поширювати цю норму на всі підприємства комунальної власності. Основним критерієм має бути значення такого підприємства для нормального функціонування життєзабезпечення територіальної громади. Варто також передбачити реальний порядок погашення заборгованостей перед кредиторами тих комунальних підприємств, що не є суб'єктами банкрутства.

Аналіз законодавства України про господарську компетенцію підприємств дозволяє дійти висновку, що збереження спеціальної правоздатності за комунальним підприємством незалежно від його правової форми не тільки виправдано, але й необхідно. Засновники, створюючи таке підприємство, переслідують цілком визначені виробничі, соціальні й інші загальнокорисні цілі. Звільнення комунального підприємства від будь-яких статутних обмежень, надання йому повної свободи дій призвело б до ігнорування інтересів територіальної громади. Територіальна громада в особі відповідних органів, закріплюючи за комунальним підприємством своє майно, зацікавлена в його використанні за призначенням і відповідно до того предмета діяльності, що визначений статутом підприємства.

У дисертації підкреслюється, що комунальні підприємства як суб'єкти господарського права здійснюють діяльність, яка спрямована не на задоволення їх власних потреб, а для виробництва соціально значимих товарів або на оплатне надання послуг з метою одержання прибутку для наступного перерозподілу його в інтересах населення.

Господарська компетенція є необхідним елементом правосуб'єктності комунального підприємства. Це означає, що підприємство отримує можливість здійснювати права і обов'язки з моменту створення і ця можливість забезпечується наявними у суб'єкта правами (на майно, визначення структури управління, наймання працівників тощо).

З огляду на те, що комунальні підприємства засновують свою діяльність на власності відповідної територіальної громади, власник в особі органу місцевого самоврядування має повноваження щодо розгляду проектів планів підприємств комунальної власності, внесення до них зауважень і пропозицій, здійснення контролю за їх виконанням (ст. 27 п.4 Закону України від 21.05.97 р. “Про місцеве самоврядування в Україні”).

Аналізуючи питання прибутковості комунальних підприємств, автор виділяє три категорії таких підприємств, а саме:

комунальні підприємства, що мають можливість здійснення часткового господарського розрахунку. До цієї категорії належать підприємства, які надають обов'язкові послуги населенню і мають можливості одержання доходів;

підприємства, які знаходяться на самофінансуванні і послуги яких у повному розмірі оплачуються споживачем на рівні собівартості;

комунальні підприємства, що засновуються розраховуючи на їх комерційний успіх. При цьому переслідуються дві цілі: виробництво товарів і послуг, яких потребує населення, якщо немає підприємств відповідного профілю інших форм власності, і одержання додаткових доходів до місцевого бюджету.

Виходячи з найбільш прийнятного в науковій літературі визначення комунального господарства як сукупності підприємств і установ різних форм власності, діяльність яких спрямована на задоволення колективних соціально-економічних потреб територіальної громади, автор вважає, що основним структурним елементом комунального господарства є комунальні підприємства, діяльність яких повністю підпорядкова інтересам населення.

Досліджуючи питання управління комунальним підприємством, автор дійшов такого висновку. Органи місцевого самоврядування, які є, з одного боку, засновниками комунального підприємства, а з іншого - органами публічної влади, відповідальними за реалізацію певних соціально-значущих функцій, здійснення яких покладається ними на це підприємство, повинні мати право контролю за відповідністю діяльності підприємства його статутним завданням, правильністю витрачання коштів, обґрунтованістю встановлених підприємством цін і тарифів. При цьому контроль за діяльністю унітарних комунальних підприємств має поєднуватися з невтручанням органів місцевого самоврядування в оперативно-господарську діяльність, що є виключною компетенцією самого підприємства. Інструментом такого контролю може бути створення спеціального колегіального органу, який є певною противагою керівництву підприємства та діє переважно на громадських засадах. У його компетенцію може входити визначення стратегії і перспектив розвитку підприємства, основних напрямків його діяльності й інші питання.

В установчих документах господарських товариств, створених за участю територіальної громади, також мають бути враховані її майнові інтереси за допомогою забезпечення певного впливу на діяльність товариства через наглядову раду або інший орган контролю. Сільський, селищний, міський голова повинен представляти територіальну громаду на зборах акціонерів або в іншому органі підприємства. Голова може передавати свої представницькі повноваження компетентній посадовій особі. Якщо територіальна громада має можливість направити до цих органів інших своїх представників, то вони обираються радою.

Висновки

У висновках викладені основні положення і результати проведеного наукового дослідження.

1. До найбільш суттєвих питань, пов'язаних із створенням комунальних підприємств, які потребують швидкого і комплексного вирішення, слід віднести: удосконалення порядку створення унітарних комунальних підприємств шляхом встановлення вичерпного переліку критеріїв, при наявності яких допускається їх створення. При цьому пропонується виходити з основної умови, а саме: якщо їх діяльність необхідна для забезпечення нормальної життєдіяльності населення і визначається задачами і функціями органів місцевого самоврядування як носіїв публічної влади. При створенні унітарних підприємств органи місцевого самоврядування повинні керуватися принципами: домірності кількості і розмірів комунальних підприємств вищезгаданим задачам; обмеження і первісної визначеності обсягу відповідальності засновника - територіальної громади по боргах створюваних підприємств.

2. В залежності від співвідношення прав на майно засновника і створеного суб'єкта господарювання необхідно виділити дві моделі (правові форми) майнового відокремлення комунальних підприємств.

Конструкція першої моделі відносин полягає в тому, що засновник при створенні суб'єкта господарювання і передачі йому майна втрачає речові права на це майно, і набуває при цьому зобов'язальні права. Власником майна стає створений суб'єкт господарювання. Ця конструкція майнових відносин існує в комунальних підприємствах, створених у формі господарських товариств. До другої моделі відносяться унітарні комунальні підприємства, на майно яких засновники зберігають право власності. Самі підприємства набувають похідне речове право на закріплене за ними майно - право повного господарського відання.

3. Оскільки комунальне унітарне підприємство, яке засноване на похідному речовому праві, виключає додаткову відповідальність власника-засновника по боргах підприємства, до його майна повинні пред'являтися підвищені вимоги, що означає встановлення в законодавчому порядку мінімального розміру статутного фонду для створення таких підприємств. Статутний фонд комунального підприємства по суті буде являти собою мінімальну гарантію задоволення майнових претензій його кредиторів.

4. Фінанси комунальних підприємств є невід'ємним елементом їх майна і повинні стати важливим джерелом розвитку економічної основи місцевого самоврядування. При цьому варто знайти оптимальну модель поєднання вимог рентабельного функціонування комунальних підприємств із соціальними потребами територіальної громади. Пропонується перевести комунальні підприємства на самоокупність з одночасним субсидуванням (доплати, пільги) споживачів їх послуг у тих випадках, коли це необхідно.

5. Процес законодавчого забезпечення діяльності комунальних підприємств варто розбити на два етапи. На першому етапі необхідно внести зміни і доповнення до чинного законодавства України, а саме, необхідно привести у відповідність з Конституцією України ст.ст.2, 3, 31-37 Закону України “Про власність”, визначивши комунальну власність як самостійну форму власності, вказавши що первинним суб'єктом права комунальної власності є не адміністративно-територіальна одиниця, а територіальна громада. У ст.37 цього ж закону слід закріпити положення, згідно якого право господарського відання є правовою формою майнового статусу унітарного комунального підприємства. Цією же нормою варто доповнити ст. 10 Закону України “Про підприємства в Україні”. У ст. 3 Закону України “Про господарські товариства” окремо вказати, що засновниками й учасниками акціонерного товариства і товариства з обмеженою відповідальністю можуть бути територіальні громади в особі органів місцевого самоврядування. Необхідно ст.ст. 14-17 проекту Закону “Про право комунальної власності” привести у відповідність з Конституцією України і чинним законодавством щодо регламентації статусу комунальних підприємств. На другому етапі доцільно доробити і прийняти закони про комунальну власність і про унітарні комунальні підприємства. До перспективного напрямку слід віднести закріплення у майбутньому Господарському кодексі України загальних основ правового статусу таких суб'єктів господарювання, як комунальні підприємства.

Список праць, опублікованих за темою дисертації

Гринюк Р.Ф. Конституційні засади визначення природи і правового режиму комунальної власності в Україні // Правничий часопис Донецького університету. - 1999. - № 1 (3). - С. 20-23.

Гринюк Р.Ф. Правовой режим имущества коммунальных предприятий // Вестник Донецкого университета. - Серия В: Экономика и право. - 2000. - № 1. - С. 148-151.

Гринюк Р.Ф. Правовые основы управления коммунальными предприятиями // Вестник Донецкого университета. - Серия В: Экономика и право. - 2000. - № 2. - С. 275-277.

Гринюк Р.Ф. Правовий статус комунальних підприємств // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. - Вип.2, ч.2. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - С. 53-57.

Коммунальное право Украины: Учебное пособие / Волков В.Д., Бобкова А.Г., Захарченко Н.А., Устименко В.А., Горбачев В.П., Зельдина Е.Р., Гринюк Р.Ф., Щебетун И.С. - Донецк: ДонГУ, 2000. - 304 с. (Особистий внесок дисертанта полягає у визначенні поняття, змісту і механізму реалізації права комунальної власності, а також господарської діяльності органів місцевого самоврядування).

Учебно-методические материалы по курсу “Коммунальное право” / Волков В.Д., Гринюк Р.Ф., Щебетун И.С., Устименко В.А., Горбачев В.П., Захарченко Н.А., Шевченко Е.Н. - Донецк: ДонГУ, 2000. - 112 с. (Особистий внесок дисертанта полягає у висвітленні інституту комунальної власності як економічної основи місцевого самоврядування і форм господарської діяльності органів місцевого самоврядування).

Гринюк Р.Ф. Учебно-методические материалы по спецкурсу “Правовые основы управления коммунальной собственностью”. - Донецк: ДонНУ, 2001. - 48 с.

Полномочия областных советов народных депутатов и областных государственных администраций по управлению территорией: Практическое пособие / Мамутов В.К., Волков В.Д., Гринюк Р.Ф. и др. - Донецк: ИЭПИ НАН Украины, 1993. - 88 с. (Особистий внесок дисертанта полягає у визначенні повноважень обласної ради народних депутатів і обласної держадміністрації у сфері управління комунальною власністю, розвитку місцевого господарства).

Гринюк Р.Ф. Комунальна власність як економічна основа місцевого самоврядування (правовий аспект) // Матеріали науково-практичної конференції “Концепція розвитку законодавства України” (м. Київ, травень 1996 року). - К.: Парламентське вид-во. - 1996. - С. 149-151.

Гринюк Р.Ф. Коммунальная собственность как основа хозяйственной правосубъектности города // Материалы вузовской научной конференции профессорско-преподавателького состава по итогам научно-исследовательской работы: Правоведение (г. Донецк, апрель 1997 г.). - Донецк: ДонГУ. - 1997. - С. 6-10.

Анотація

Гринюк Р.Ф. Правовий статус комунальних підприємств в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.04 - Господарське право; арбітражний процес. - Інститут економіко-правових досліджень НАН України, Донецьк, 2001.

Дисертаційна робота є комплексним дослідженням особливостей правового статусу комунальних підприємств у нових економічних умовах. У дисертації досліджується стан українського законодавства, що закріплює правове становище комунальних підприємств у системі суб'єктів господарювання; аналізуються нормативні акти зарубіжних країн, на підставі яких виявляються основні тенденції у визначенні правового статусу комунальних (муніципальних) підприємств; досліджуються основні етапи становлення і розвитку комунальних підприємств; сформульоване поняття і визначені ознаки комунальних підприємств як суб'єктів господарювання у сфері місцевого самоврядування; дається структурна характеристика правового статусу комунальних підприємств і визначаються шляхи вдосконалення правового регулювання окремих його елементів. Зокрема, обґрунтовується необхідність удосконалення порядку створення органами місцевого самоврядування власних підприємств у формі унітарних шляхом встановлення вичерпного переліку критеріїв; наділення цих підприємств відокремленим майном шляхом передачі засновником внесків для формування мінімального розміру статутного фонду; запропонований механізм контролю з боку засновника за відповідністю діяльності комунального підприємства його статутним завданням і майновим станом.

Ключові слова: комунальні підприємства, правовий статус, комунальна власність, правовий режим майна, фінанси, господарська компетенція, структура управління, унітарне підприємство, господарське товариство, місцеве самоврядування.

R. F. Grinyuk. Legal Status of Communal Businesses in Ukraine. - Manuscript.

Dissertation on completion of the Candidate of law degree in the field of 12.00.04 - Business Law, Arbitrage process - Institute of Economics and Law Research of the Ukrainian National Academy of Sciences, Donetsk, 2001.

This thesis work is a complex research of the particularities of legal status of communal businesses in new economic conditios. This thesis investigates the state of ukrainian legislation, which regulates the legal status of communal (municipal) businesses the main stages of formation and development of communal businesses are researched, the nobions are worded and their features as members of managing in sphere of local economiy are determined. The structural characteristics of legal status of c/b as given. The steps to improving the legal regulation of its separate elements is defined. Besides the thesis proves the necessity to ristric`t the process of establishing private businesses in a unitary form by lerritorial communities through their bodies of local self government. The criteria for this process are listed; the papers gives the grounds for granting separate property to these businesses by means for the founder`s transfering some fund; the paper control nuchnism on the part of the founder c/b activity and its tasks and property state.

Key words: communal businesses, legal status, communal property, legal order of property, finance, economic competency, structure of management, unitary businesses, economic company, local economy.

Аннотация

Гринюк Р.Ф. Правовой статус коммунальных предприятий в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.04. - Хозяйственное право; арбитражный процесс. - Институт экономико-правовых исследований НАН Украины, Донецк, 2001.

Диссертационная работа представляет собой комплексное исследование особенностей правового статуса коммунальных предприятий в новых экономических условиях. В диссертации исследуется состояние украинского законодательства, закрепляющего правовое положение коммунальных предприятий в системе субъектов хозяйствования; анализируются нормативные акты ряда зарубежных стран и выявляются основные тенденции в определении правового статуса коммунальных (муниципальных) предприятий. Значительное внимание в диссертации уделяется исследованию историко-правового развития коммунальных (муниципальных) предприятий. При этом анализируется несколько исторических этапов: этап становления, муниципализации предприятий, советский период деятельности коммунальных предприятий, современный период, охватывающий последнее десятилетие XX века. В диссертации сформулировано понятие коммунального предприятия и определены его признаки; дается структурная характеристика правового статуса коммунальных предприятий, анализируется процесс законодательного регулирования деятельности коммунальных предприятий. В работе исследуется юридическая природа коммунальной собственности, определяются понятие, критерии, объекты права коммунальной собственности, основания его возникновения и формы осуществления, анализируются особенности правового режима имущества коммунальных предприятий и один из его основных элементов - финансы.

В диссертации исследуются такие элементы правового статуса коммунальных предприятий, как порядок создания и прекращения деятельности, хозяйственная компетенция и управление. Анализируются критерии и условия, при наличии которых допускается создание коммунальных предприятий, дается характеристика субъектов, наделенных этим правом, определяются пути совершенствования правового регулирования отдельных элементов правового статуса коммунальных предприятий. В частности, обосновывается необходимость совершенствования порядка создания территориальными громадами в лице органов местного самоуправления собственных предприятий в форме унитарных путем установления исчерпывающего перечня критериев их создания; наделения этих предприятий обособленным имуществом путем передачи учредителем вкладов для формирования минимального размера уставного фонда; предложен механизм контроля со стороны учредителя за соответствием деятельности коммунального предприятия его уставным задачам и имущественным состоянием.