Поняття і принципи адміністративного процесу: питання теорії

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого

УДК 342. 92

ПОНЯТТЯ І ПРИНЦИПИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ:ПИТАННЯ ТЕОРІЇ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Перепелюк Володимир Григорович

Харків 2000



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного, адміністратив-ного і фінансового права Чернівецького державного університету імені Юрія Федьковича, Міністерство освіти і науки України.

Науковий керівник

кандидат юридичних наук, доцент Крупчан Олександр Дмитрович, заступник керівника Київського регіонального центру Академії правових наук України.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Тищенко Микола Маркович, доцент кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого;

кандидат юридичних наук, доцент Крегул Юрій Іванович, завідувач кафедри правознавства Київсько-го державного торгівельно-економічного університету.

Провідна організація

Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України.

Захист відбудеться 23 жовтня 2000 року о 13⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 при Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, 24, вул. Пушкінська, 77.

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, 24, вул. Пушкінська, 77.

Автореферат розісланий 21 вересня 2000 р.

Вчений секретар cпеціалізованої вченої ради Ю.П. Битяк

адміністративний процес управління



Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Основною формою організуючого впливу держави на суспільство є взаємодія її із його членами та їх об`єднаннями з метою сприяння розкриттю життєвих сил суспільства. Без такого управлінського впливу існування держави неможливе. Взаємодії різного роду публічних і непублічних суб`єктів права в сфері управління із об'єктами цього управління зумовили створення теорії адміністративного процесу. Наріжним каменем даної теорії є вивчення ознак тих суспільних явищ, які охоплюються поняттям адміністративного процесу. На жаль, більшість із цих ознак не одержали загального визнання серед науковців, що займаються теорією адміністративного процесу та загальнотеоретичною моделлю процесу. Це пояснюється індивідуальною конкретністю справ, що виникають в ході управлінського впливу. Саме через це, на нашу думку, не вироблено єдиного підходу до співвідношення юрисдикційних, позитивних справ в сфері управління, а також до проблем управлінської нормотворчості. Не вносить цілковитої ясності до наукової полеміки щодо цього співвідношення розкриття такої ознаки адміністративного прововідношення, як його мети, тобто оптимальної реалізації прав і обов'язків учасників управлінського процесу. Різноманітність змісту таких прав та обов'язків та галузевої належності взагалі створює враження відсутності охоплюючого всі управлінські відносини адміністративного процесу. Наступна ознака - наявність адміністративного правового спору - теж не може бути критерієм окреслення сфери адміністративного процесу. Юридична природа таких спорів в науці адміністративного права ще цілком не з`ясована. Відсутня також вироблена позиція науковців і щодо ролі сфери управління як об'єднуючого начала у функціонуванні різних гілок влади, що обслуговують цю сферу. Залишається не до кінця вирішеним питання про нормативну основу судового розгляду адміністративних справ. А погляд на адміністративний процес з точки зору такої його ознаки, як правозастосовчий характер адміністративних справ, не може усунути лінію розмежування між позитивними та юрисдикційними провадженнями як складовими адміністративного процесу. Природа останнього може найкращим чином бути розглянута через врахування принципів розгляду адміністративних справ суб'єктами управління. Аналіз наукових джерел переконує, що в радянській і пострадянській юридичній літературі принципи адміністративного розгляду не залишались поза увагою. Однак, в більшості випадків таким роботам бракувало визначеності позицій щодо самого поняття принципу, підходів до їх систематизації, співвідношення із началами адміністративного процесуального правового інституту.

Сумнівів в тому, що такий правовий інститут не просто існує, а розвивається у його дослідників не виникає. Основним його джерелом виступають підзаконні нормативно-правові акти суб'єктів державного управління та в меншій мірі закони. Державна митна служба, Державна податкова адміністрація, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України, Міністерство внутрішніх справ та інші центральні державні органи виконавчої влади такими актами організують і врегульовують роботу відпо-відних підлеглих їм органів по розгляду підвідомчих адміністративних справ. Законодавче закріплення адміністративно-процесуальних форм знаходимо, зокрема, в Законі України “Про звер-нення громадян” від 2.10.96., Законі України “Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту” від 22.12.98., Законі України “Про захист від недобросовісної конкуренції” від 7.06.96., Кодексі України про адміністративні правопорушення від 7.12.84., Митному Кодексі України від 12.12.92. та інші.

В даний час законодавець не вдається до прямого регулювання адміністративно-процесуальної форми, а обмежується лише вказівкою на неї. Із цим ми зустрічаємося, до прикладу, в статті 11 Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про альтернативну (невійськову) службу” від 18.02.99., пункті 5 Постанови Верховної Ради України “Про порядок введення в дію Закону України “Про Антимонопольний комітет України” від 26.11.93., статті 22 Закону України “Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення” від 23.09.97. та інших. Природно, що наявність значного масиву нормативно-правового матеріалу ставить питання про можливість зведення до спільного знаменника елементів більшості адміністративно-процесуальних форм. Перш за все слід наблизити до практики поділ цих форм на стадії, привести до спільного знаменника форми участі об'єктів управління у розгляді справ. Схожість змісту вказаних форм робить можливою спробу віднайти єдині для них адміністративно-процесуальні принципи.

Стан наукової розробки проблеми дослідження. Основу сучасних поглядів, що складають науку про адміністративний процес, було закладено в 60-70-их роках двадцятого століття монографічними дослідженнями ряду радянських науковців. Серед них праці Сорокіна В.Д., Саліщєвої Н.Г., Галагана І.О., Лорія В.А., Шергина А.П. та інших. В умовах, коли відкритість, контрольованість та прозорість роботи органів державного управління по конкретних справах вважалась фактично неприпустимою, зазначені теоретичні розробки не могли розраховувати на їх адекватне застосування на практиці. Для цього періоду була характерною найбільш жорстка форма організуючого впливу держави - застосування адміністративних санкцій до громадян, що скоїли правопорушення у вигляді адміністративних проступків, тобто адміністративної відповідальності на основі Кодексу Української РСР про адміністративні правопорушення від 7.12.84. Прийняття цього Кодексу пожвавило подальші теоретичні розробки різних аспектів адміністративного процесу. З'являються роботи Застрожної О.К., Маслєнникова М.Я., Адушкіна Ю.С. Активізуються дослідження в галузі загальної теорії юридичного процесу. При цьому Застрожній О.К. не вдалось, на нашу думку, уникнути змішування процесуальних та непроцесуальних (матеріальних) управлінських процедур. Адушкін Ю.С. та Маслєнников М.Я. обмежились вивченням юрисдикційного адміністративного процесу. А дослідники в галузі загальної теорії процесу або пропонували занадто абстрактну модель юридичного процесу (Горшенєв В.М. та інші), або їх увага концентрувалась переважно на теорії цивільної процесуальної форми (Протасов В.М.).

Предметною розробкою проблем адміністративного процесу займаються, зокрема, відомі російські дослідники Тихомиров Ю.О, Альохін О.П., Бахрах Д.М., Бачило І.Л., Козлов Ю.М., Лазарєв Б.М., Овсянко Д.М., Юсупов В.А., болгарський вчений Добри Димитров, американські вчені Е. Гелхорн, Б.Б. Бойєр та інші.

Різні аспекти адміністративного процесу тією чи іншою мірою знайшли відображення в роботах українських вчених Авер`янова В.Б., Бондаренка Г.П., Воронової Л.К., Додіна Є.В., Калюжного Р.А., Ківалова С.В., Кубка Є.Б., Опришка В.Ф., Орзіха М.П., Сіренка В.Ф., Тимченка І.А., Тищенка М.М., Цвєткова В.В., Шемшученка Ю.С., Шишкіна В.І., Якуби О.М.. Докладно питаннями адміністративного процесу займались Коваль Л.В., Битяк Ю.П., Голосніченко І.П., Зуй В.В., Гончарук С.Т. За період незалежності в Україні не з`явилось жодного монографічного дослідження, яке б давало загальну картину вчення про адміністративний процес, пропонувало універсальне визначення поняття, розкривало його принципи. В малочисельних монографіях з окремих проблем адміністративного процесу відповідних частинах підручників з адміністративного права, окремих статтях лише дотично розглядаються його поняття та принципи. Всі зазначені нами вище, а також чимало інших праць вчених минулого та сучасних розробок науковців з проблем державного управління та адміністративного процесу послужили водночас науково-теоретичною основою нашого дисертаційного дослідження. В нових суспільно-політичних умовах українська наука має сьогодні, на нашу думку, достатні можливості для створення чіткої наукової концепції адміністративного процесу і запровадження її в життя. Особливо цьому сприяє та обставина, що держава гостро потребує якнайшвидшого впровадження рекомендацій науковців у практику. Спеціальна державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи зобов'язана підготувати пропозиції по впровадженню дієвих адміністративних процедур. Не завжди науковцям у їх творчій діяльності випадають такі сприятливі передумови, не завжди їх творчий доробок в такій мірі витребуваний суспільством.

Зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний дисертантом напрямок наукового дослідження належать до пріоритетних в галузі адміністративного права. Проблема вдосконалення теорії адміністративного процесу входить до планових тем Інституту держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, визначена серед основних напрямів досліджень юридичної науки, затверджених загальними зборами Академії правових наук України на період до 2000 року, посідає чільне місце у підготовленій Інститутом законодавства Верховної Ради України Концепції розвитку законодавства України на 1997-2005 роки. Ця тема входить у науково-дослідну проблематику ряду кафедр юридичних факультетів та вузів України, в тому числі кафедри конституційного, адміністративного і фінансового права Чернівецького державного університету ім.Ю.Федьковича.

Об`єктом дисертаційного дослідження є відносини, врегульовані правовими нормами, що виникають в ході розгляду в адміністративно-процесуальній формі індивідуально-конкретних справ, за результатами якого можуть започатковуватись, змінюватись або припинятись адміністративні, фінансові, земельні та інші правовідносини в сфері управління за участю фізичних та юридичних осіб - об'єктів управління.

Предметом дисертаційного дослідження є правові норми чинного законодавства, які врегульовують адміністративно-процесуальні відносини, що виникають у сфері управління, і містяться у Конституції України, законах України, підзаконних нормативно-правових актах міністерств і відомств, а також норми законодавства деяких зарубіжних країн (США, ФРН, Республіки Польща). Розглядається практика регулювання вказаних відносин в Україні, Російській Федерації, Республіці Болгарія, Франції, Великобританії. Зазначені документи стали водночас основним нормативно - інформативним джерелом дисертаційної роботи.

Методологічною основою дослідження стала сукупність принципів і загально-наукових та спеціально-галузевих методів правового пізнання, застосування яких дозволило всебічно дослідити об'єкт дослідження. В ході дисертаційного дослідження використано ряд таких загальнонаукових методів, як діалектичний (закон переходу від загального до особливого та конкретного і навпаки), а також систематичний, логічний та метод порівняльного дослідження.

Емпіричною базою дисертації є матеріали юридичної практики, узагальненої в науково-практичних виданнях, нормативно-правові акти районних та обласних державних адміністрацій, місцевих рад.

Метою дисертаційного дослідження є розробка основних теоретичних положень адміністративного процесу, їх застосування для оптимізації державного управління в умовах адміністративно - правової реформи в Україні.

Основними завданнями дисертаційного дослідження є

розкриття правозастосовчого змісту процесуальної діяльності змодельованої на трискладовій нормативній основі;

визначення суті адміністративно-процесуальної форми державного управління (діяльності органів виконавчої влади);

визначення меж адміністративно-правової сфери державного управління та її динамічних складових (матеріальних та процесуальних процедур);

обгрунтування єдності адміністративних процесуальних процедур, що є формою діяльності органів виконавчої влади у всіх сферах управління;

визначення поняття адміністративного процесу і розкриття його правової природи;

визначення поняття адміністративно-процесуального принципу та розкриття його правової природи;

теоретична розробка системи принципів адміністративно-процесуальної діяльності, спеціальних принципів адміністративного процесу.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше у вітчизняній юридичній науці проведено монографічне дослідження поняття та принципів адміністративного процесу. В результаті дослідження одержано доказ подальшого розвитку адміністративного процесу, сформульовано визначення поняття адміністративного процесу, що відповідає сучасним правовим вимогам до держави та суспільства, закріпленим в Конституції України. В роботі подано детальний теоретичний огляд проблем поняття і принципів адміністративного процесу, грунтуючись на нормативно-правових реаліях України із одночасним прогнозуванням розвитку таких реалій. Найістотніші елементи новизни дисертації полягають у:

доведенні суті адміністративно-процесуальної форми та видозмін останньої;

виведенні відмінностей у змісті та суб`єктному складі матеріальних та процесуальних процедур;

уточненні поняття “адміністративного устрою” як базового для розуміння сфери управління;

новому погляді на роль проводу адміністративного процесу;

встановленні співвідношення судового та управлінського порядків вирішення адміністративних справ;

встановленні меж проявів правових принципів та принципів права в адміністративному процесі;

розробці поняття і системи специфічних адміністративно-процесуальних принципів.

На захист виносяться наступні положення:

як традиційне правозастосування, так і його організаційно-правові видозміни - контрольна діяльність, діяльність по встановленню юридичної значимості факту - є об'єктивними матеріально-правовими передумовами для використання адміністративно-процесуальної форми в управлінській діяльності;

суть адміністративно-процесуальної форми, як єдиної відмінної риси адміністративного процесу, полягає у формах, методах та порядку взаємодії проводу із зацікавленими у вирішенні адміністративної справи особами, що беруть участь у її провадженні;

видозмінами адміністративно-процесуальної форми є: 1) процесуально оформлена участь зацікавлених осіб у дослідженні і оцінці доказів по справі на стадії розслідування чи підготовки її до вирішення як з подальшою участю цих же осіб при вирішенні справи, так і без такої; 2) участь зацікавлених осіб, по відношенню до яких ведеться контрольне провадження, у одночасній фіксації, оцінці обставин справи та прийнятті по них правозастосовчого рішення;

нормативною основою існування адміністративного процесу є три групи норм: 1) матеріальні норми про компетенцію проводу; 2) процесуальні норми, що закріплюють модель адміністративно-процесуальної форми; 3) матеріальні норми, щодо яких проводиться правозастосування;

провід - це суб'єкт публічної влади або керівний орган недержавного колективного утворення, що уповноважений на розгляд адміністративної справи;

розгляд адміністративної справи - це процесуально оформлені: 1) підготовка справи до вирішення, що здійснюється проводом чи владною стороною під наглядом такого проводу; 2) вирішення справи; 3) контроль проводу за виконанням рішення по справі;

відмінність адміністративних матеріальних та процесуальних процедур визначається їх змістом та суб`єктним складом;

принципом адміністративного процесу є ідейний зв'язок між процесуальними діями учасників розгляду і задачами провадження чи проводу, зміст якого (зв'язку) з урахуванням особливостей нормативно-правового впливу відображений в адміністративно-процесуальних нормах;

до принципів власне адміністративного процесу належать принципи: таємності, залучення апарату проводу до розгляду справи, дієвості зацікавлених осіб, дійсних можливостей.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною завершеною науковою роботою. Сформульовані в ній положення, узагальнення, оцінки та висновки, рекомендації і пропозиції одержані автором в результаті опрацювання і грунтовного аналізу більше як 300 наукових і нормативно-правових джерел.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що висновки дисертанта можуть бути використані для: 1) коректування суті, форм, змісту і методів діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування при управлінському обслуговуванні правового статусу фізичних та юридичних осіб; 2) вдосконалення нормативних правових актів, що регламентують адміністративні процесуальні процедури; 3) подальших наукових досліджень проблем поняття та принципів адміністративного процесу; 4) навчально-методичних цілей у процесі викладання дисципліни “Адміністративно-процесуальне право”.

Апробація, публікація та реалізація результатів дисертаційного дослідження. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі конституційного, адміністративного і фінансового права Чернівецького державного університету імені Юрія Федьковича, деякі результати дисертаційного дослідження доповідались на першій національній науково-практичній конференції “Адміністративне право: сучасний стан і напрямки реформування”, м. Яремче, 18-21.06.98., другій національній науково-практичній конференції “Адміністративне право: актуальні проблеми реформування”, м.Суми, 26-27.05.2000., Всеукраїнської науково-практичної конференції “Регіоналізація економіки і здійснення адміністративної реформи в Україні”, м.Дніпродзержинськ 18-19.05.2000; неодноразово на засіданні кафедри конституційного, адміністративного і фінансового права Чернівецького держуніверситету; на теоретичному семінарі юридичного факультету Чернівецького державного університету.

Публікації. По темі дисертації автором опубліковано у виданнях, що визнані ВАК України фаховими для спеціальності “Правознавство”, 5 статей загальним обсягом 2,5 друкованих аркушів, та одні тези доповіді на науковій конференції загальним обсягом 0,3 друкованого аркуша.

Структура дисертаційного дослідження. Дисертація складається зі вступу, 2 розділів, 6 підрозділів, висновків, списку використаної літератури та нормативних актів - 304 найменування, загальний обсяг праці - 184 сторінки.



Зміст роботи

У вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження; аналізується стан наукової розробки проблеми, його науково-теоретична основа; зв`язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами, темами; визначається мета і задачі дослідження, об`єкт і предмет дослідження, методологічні, теоретичні та нормативні основи дисертації, фактологічна база, особистий внесок здобувача. Аналізується наукова новизна отриманих результатів, формулюються висновки і положення, до яких дійшов дисертант у процесі дослідження, обгрунтовується практичне значення отриманих результатів, які виносяться на захист, зазначаються дані щодо апробації результатів дослідження.

Перший розділ - “Поняття адміністративного процесу” присвячений дослідженню правозастосовчої природи розгляду адміністративних справ, аналізу характеристик такого розгляду, що складають адміністративно-процесуальну форму. В цьому розділі розглядається також система матеріальних та процесуальних норм, на основі яких здійснюється адміністративний процес, визначається його місце в сфері державного управління. Зокрема аналізується виконавчо-розпорядчий характер адміністративного процесу, управлінські матеріальні та процесуальні процедури, обсяг адміністративного процесу; обгрунтовується твердження про переважно зовнішню спрямованість адміністративного процесу в сфері державного управління; дається визначення поняття адміністративного процесу.

У першому підрозділі першого розділу “Сутність адміністративного процесу” дисертант досліджує зв`язок мислених операцій учасників і проводу процесу із зовнішньою об`єктивізацією таких операцій у процесуальній діяльності. Це, зокрема, дало змогу довести присутність інтелектуальної діяльності по застосуванню матеріальної норми суто на стадіях вирішення адміністративної справи та виконання рішення по ній. Решта стадій адміністративного розгляду охоплюються поняттям забезпечення правозастосування. Тому дисертантом зроблений висновок про складеність адміністративного розгляду із двох відмінних за своїм значенням видів діяльності: забезпечення та здійснення правозастосування і матеріально-правового технічного обслуговування першої складової адміністративного розгляду. А тотожність змісту правозастосування, контрольної діяльності, діяльності по встановленню юридичних фактів дала підстави автору дисертації об`єднати їх єдиним поняттям адміністративного розгляду.

Розвиток в науці адміністративного права категорії управлінських послуг зумовив пошук дисертантом її взаємозв`язку із адміністративним розглядом. Аналіз переважно владного характеру діяльності органів публічної влади по наданню управлінських послуг дозволив дійти висновку про адміністративно-процесуальну оформленість прийняття рішення про надання таких послуг. В той же час адміністративний процес не обмежується обслуговуванням тільки зазначеної матеріально-правової сфери. Адміністративно-процесуальні норми передують реалізації деяких заходів адміністративного примусу. А також визначають форму вирішення індивідуальних адміністративних справ державних службовців.

Риси адміністративно-процесуальної форми характеризують власне процесуальну складову адміністративного розгляду - забезпечення та здійснення правозастосування. До таких характеристик належать методи адміністративного розгляду, порядок його ведення та межі його прояву. Зміст кожної із них вказує на спосіб вчинення тих чи інших процесуальних дій учасниками та проводом адміністративного розгляду.

В цьому підрозділі роботи теоретично обгрунтовуються дві необхідні умови існування адміністративної процесуальної форми. По-перше, розгляд адміністративної справи одержує адміністра-тивно-процесуальну форму, змодельовану в правових нормах тоді, коли не зводиться суто до стадії вирішення справи (здійснення правозастосування), а, крім того, охоплює дії проводу розгляду - правозастосовця - по контролю за збором доказового матеріалу по справі, формуванню юридичних позицій сторін (забезпечення правозастосування). Другою обов`язковою умовою є участь зацікавлених осіб - суб`єктів управління у розгляді адміністративної справи.

В даному підрозділі досліджуються також дві видозміни адміністративно-процесуальної форми, що виділяються на основі аналізу місця оцінки матеріалів справи в структурі стадій розгляду. Якщо в одному випадку така оцінка доказів за участю сторін має місце лише традиційно на стадії вирішення справи, то в іншому випадку вона переноситься на стадію розслідування справи (підготовки справи до вирішення).

В цьому ж підрозділі обгрунтовується твердження про те, що нормативною базою існування адміністративного процесу є три групи правових норм. Першу групу цих норм складають норми матеріальної компетенції проводу процесу, другу - процесуальні норми, що заповнюють “нормативний вакуум”, створений компетенційною нормою, третю групу - матеріальні норми, які слід застосовувати. Перша група правових норм забезпечує передумови ефективного здійснення повноважень органом управління. Друга група правових норм визначає потребу самої процесуальної діяльності органів держави. А третя група правових норм визначає предмет діяльності державних органів.

Другий підрозділ першого розділу “Адміністративний процес як елемент державного ” присвячений результатам наукового аналізу справ, що вирішуються у сфері державного управління, і одержують адміністративно-процесуальну форму. Так, до адміністративного процесу у сфері державного управління слід віднести справи, що виникають: 1) в державному управлінні, звуженому до регулювання; 2) в державному управлінні організаційно-розпорядчого характеру; 3) в роботі із кадрами у державному управлінні як самоорганізації апарату держави.

Дисертант досліджує відмінності між управлінськими матеріальними та процесуальними процедурами. Так, останні можуть існувати тільки за умови закріплення їх моделей у правових нормах; їм притаманна комплексність, часто паралельність процесуальних дій та відносин в ході провадження; їх зміст зумовлює особливості у стадійній структурі таких процедур (матеріальні процедури складаються тільки з двох стадій - звернення, чим започатковується рух справи, та винесення рішення по ній.).

Визначивши сферу існування адміністративного процесу та риси управлінських процесуальних процедур як його складових, автор дисертації окреслює категорії справ, які провадяться в адміністративно-процесуальній формі. При цьому ним обгрунтовується висновок про обслуговування адміністративно-процесуальною формою як юрисдикційних, так і позитивних справ в управлінні, що виникають у різних галузях державного управління. Як для юрисдикційного, так і для позитивного управлінського правозастосування необхідними є тільки дві частини правового припису: перша, що вказує на те, що має юридичне значення (гіпотеза) та друга, що вказує на поведінку проводу при підтвердженні юридичності всіх наявних фактів. Тому, диспозиція має аналогічну із санкцією функцію. Внаслідок цього сам розгляд справи (позитивної чи юрисдикційної) справедливим буде віднести до відносин владного регулювання, а примусове виконання рішення - до відносин примусу. Аналіз законодавства показує, що змістовна неоднорідність адміністративної юрисдикції примушує відмовитись від неї як критерію виділення меж адміністративного процесу. Тобто і безспірні і спірні відносини забезпечуються вибірково процесуальними формами. Крім того, законодавство дає приклад поєднання юрисдикційних та позитивних процесуальних форм: запроваджено єдиний порядок розгляду заяв, клопотань та скарг.

У свою чергу, не зважаючи на свій зовнішній управлінський характер, порядок управлінської нормотворчості не може бути віднесений до адміністративного процесу. Правотворчість через своєрідність свого змісту, істотно різнитиметься процедурними формами здійснення від правозастосування в адміністративному процесі. Ця різниця проявляється у особливій формі індивідуальних справ, що вирішуються в адміністративних провадженнях; в особливостях предмету доказування; в особливій ролі проводу процесу; в особливостях операцій із застосовуваною нормою. Окрім цього, правотворчий процес характеризується співпаданням матеріальної сторони нормотворчих матеріальних та процедурних відносин. А це зумовлює особливості суб`єктного складу виконавців нормотворчих процедур у сфері управління; особливості у стадіях нормотворчого процесу (відсутність стадії виконання); особливості суб`єктного складу зумовлюють і можливість існування неврегульованих правом процедур нормотворчості.

У третьому підрозділі першого розділу “Визначення поняття адміністративного процесу” на основі характеристики його сутності, даної у першому підрозділі, та аналізу характеру виконавчо-розпорядчих справ, що складають його структуру, здійсненого у другому підрозділі, дається визначення поняття адміністративного процесу. Ним є розгляд проводом в адміністративно-процесуальній формі (забезпечення розгляду справи, вирішення її та контроль за виконанням рішення по справі) індивідуально-визначених справ, за результатами якого можуть започатковуватись, змінюватись або припинятися правовідносини в сфері управління за участю фізичних та юридичних осіб - об`єктів управління.

Другий розділ “Принципи адміністративного процесу” присвячений дослідженню принципів адміністративного процесу та системи таких принципів. Обгрунтовується при цьому система загальносоціальних, загальносоціальних принципів, що діють в адміністративному процесі, а також система спеціальних принципів даного виду юридичного процесу.

У першому підрозділі другого розділу “Поняття принципу адміністративного процесу” дисертант обгрунтовує методологічний підхід до дослідження поняття принципу адміністративного процесу, за допомогою якого визначає принципи адміністративного процесу як правові принципи, а не як принципи права. Таке державно-правове явище як розгляд адміністративних справ виникає і має свій розвиток на основі існуючої в адміністративному праві підгалузі адміністративного процесу. Принципи адміністративного процесу, що розвиваються відповідно до суспільних закономірностей, суттєво збагачують свій зміст. При цьому вони модифікують свій зміст тільки на основі тих суспільних закономірностей, які безпосередньо пов`язані з адміністративним розглядом. При закріпленні таких закономірностей у правових нормах ці закономірності, стаючи правовими принципами, формують серцевину принципів адміністративно-процесуальної підгалузі адміністративного права. За відсутності безпосередньої вказівки на них у правових нормах зміст таких правових принципів у світлі задач адміністративного провадження проявляється через ідейні зв`язки між вчинюваними процесуальними діями учасників адміністративного процесу та його проводу. На основі цього дисертант визначає принцип адміністративного процесу як ідейний зв`язок між процесуальними діями учасників адміністративного розгляду і задачами провадження чи проводу, зміст якого (зв`язку) з урахуванням особливостей правового впливу відображений в адміністративно-процесуальних нормах.

У другому підрозділі другого розділу “Система принципів в адміністративному процесі” аналізуються три рівні принципів, якими слід керуватись при розгляді адміністративних справ. Серед загальносоціальних принципів, що проявляються в адміністративному процесі, називаються принципи гуманізму, взаємної відповідальності держави і суспільства (людини), законності (верховенства права), доцільності, справедливості, рівноправності (дійсної самостійності учасників процесу) та демократизму.

До загальнопроцесуальних принципів, що за змістом грунтуються на адміністративно-процесуальних нормах, слід відносити принципи об`єктивної істини, публічності (процесуальної владності), самостійності та незалежності проводу у прийнятті рішення, змагальності, інстанційності (контролю), усності та безпосередності розгляду справи, охорони інтересів держави та економічності процесуальної діяльності, поєднання колегіальності та одноособовості. Аналіз адміністративно-процесуальних норм, що відображають дані принципи, привів автор дисертації до наступних висновків. Так, заходи відповідальності в даному процесі застосовуються лише до його керованих учасників. Серед основних ознак процесуальної відповідальності слід назвати спеціальні склади правопорушень, санкції, реалізацію останніх в ході поточного провадження. Принцип доцільності вказує, що не слід надавати управлінцеві право на адміністративний розсуд за відсутності норм-задач, норм-принципів. Інакше ускладнюється вибір критеріїв законності доцільного рішення., що має бути мотивоване з урахуванням абсолютно конкретних обставин. Через те, що справедливість полягає як у рівності, так і правильній нерівності, автор дисертації припускає, що їх міра означає співмірну оцінку обставин (логічних засновків), які беруться до уваги при встановленні справедливості змісту юридичного правила по відношенню до відповідного суб`єкта права. Тому і можлива така ситуація, коли різні міркування про справедливість приводять до надання двом суб`єктам рівних процесуальних прав. А наукову дискусію про співвідношення принципів законності, справедливості та доцільності можна вирішити наступним чином: закон (законність) вказує на ціль або цілі (міру справедливості), якої слід досягнути на основі адміністративного розсуду (доцільність). Аналіз принципу рівноправності учасників адміністративно-процесуальних відносин привів автора дисертації до наступного висновку. На сьогодні вже не йде мова фактичну рівність суб`єктів у їх правах: кількісній рівності результатів реалізації цих права. Однак, не слід відкидати необхідність рівної фактичності у можливостях реалізації суб`єктами своїх прав, необхідність їх самостійності. В рамках даного принципу вимогу державної мови процесу слід відмежовувати від мовної гарантії особам, що не володіють державною мовою. Така гарантія має місце лише у правовідносинах між проводом та адресатом такої гарантії. Правовідносини проводу із рештою учасників обслуговуються українською мовою. А щодо принципу відкритості варто підкреслити наступне. Гласність слід відрізняти від принципу дійсних можливостей. В останньому випадку мова йде про вимогу доступності всіх матеріалів справи для зацікавлених осіб, про обов`язок проводу інформувати їх за час і місце вчинення процесуальних дій, що створює передумови для активності учасників. Гласність же у свою чергу містить гарантії неучасників процесу, діяльність яких жодним чином не впливає на матеріально-правовий результат розгляду справи. Законодавство дає приклади провадження справ непублічними суб`єктами права (громадськими організаціями, недержавними підприємствами, установами, організаціями). В даному випадку публічність перемістилась із матеріально-правовї площини в процесуальну, із інституційної в нормативну. Під нормативною публічністю мається на увазі керівництво з боку суб`єкта адміністративних правовідносин ходом розгляду від власного імені, у власних, узгоджених із суспільними (згідно із Конституцією та законами), інтересах. В цілому ж публічність можна визначити як обов`язок проводу на всіх стадіях провадження забезпечити безперешкодність настання передбачених законом юридичних наслідків. У випадку підтвердження наявності необхідних процесуальних і матеріальних юридичних фактів. Аналіз принципу самостійності проводу приводить до висновку про його непоширення на орган (посадову особу), що беруть участь у порушенні, розслідуванні справи. Тільки їх взаємозв`язки із керованими учасниками провадження під контролем проводу можуть бути предметом процесуального регулювання. А щодо принципу змагальності слід зауважити наступне. Він притаманний лише спірним провадженням, а безспірні та позитивні характеризуються активністю участі керованого. Оскільки така дієва участь складає суть змагальності, то родовим поняттям можна запропонувати саме таку дієвість невладного учасника матеріально-правових відносин. Обмеженість прояву принципів усності та безпосередності розгляду справи потребує їх загально-процесуального визначення, що відбивалося б відповідною мірою в адміністративному процесі. Так під принципом усності автор дисертації пропонує розуміти особисте озвучення всіма учасниками процесу своїх міркувань щодо процедурних питань та питань по суті справи. А під принципом безпосередності дисертант розуміє самостійність сприйняття та оцінки правозастосовцем-проводом первісних доказів по справі. У зв`язку із цим всі докази, які передбачають словесну форму можуть сприйматись проводом у письмовий спосіб. А з цього слідує і ще одне важливе міркування: необхідно розрізняти форму розгляду та форму доказового матеріалу, задіяного у справі. А прояв принципу охорони інтересів держави та особи в адміністративному процесі може бути охарактеризований як балансування проводу між інтересами держави на особи при вчиненні процесуальних дій.

Аналіз адміністративно-процесуального законодавства дозволив дисертанту сформулювати чотири спеціальних принципи адміністративного процесу. Їх можна визначити наступним чином:

принцип обов`язкового залучення апарату проводу до розгляду справи, який проявляється в тому, що посадові особи функціональних підрозділів та діловоди залежно від задач органу в адміністративному процесі при розгляді безспірної чи спірної справи готують її до розгляду, беруть участь у провадженні справи або ж самі вирішують її від імені органу державного управління;

принцип дієвості зацікавлених осіб, який полягає в тому, що участь зацікавлених осіб в зборі та оцінці доказів по справі, як в письмовій, так і в усній формах, навіть і у випадку опосередкованого сприйняття проводом таких міркувань і доказів зацікавлених осіб при її вирішенні, означає вчинення активних дій учасниками провадження;

принцип дійсних можливостей, який забезпечує об`єктам управління мати змогу вповні використати основні процесуальні права з метою відстоювання власної позиції у справі та не зазнати погіршення свого матеріально-правового положення до завершення провадження по справі;

принцип обмеженості доступу до відомостей (таємності), проявляється у забезпеченні умов, при яких не вся інформація, що складає справу, є вільно доступною для зацікавлених осіб та широкої громадськості через можливість завдання невиправданих збитків таким особам її відкритістю, хоча б тому, що судовий контроль за діями органів управління може призвести до перекваліфікації обставин по справі, непідтвердження частини із них або може мати місце недобросовісне її використання цієї інформації сторонніми особами.



Висновки

Результати проведеного дослідження:

а) встановлена тенденція, що функції, які раніше не виконувались державою, наприклад, захист національного товаровиробника від субсидованого, демпінгового імпорту, захист від недобросовісної конкуренції, одержують закріплення їх адміністративно-процесуальних форм у законодавчому порядку, а функції, що мали місце і в попередній державно-правовій практиці, одержують закріплення їх адміністративно-процесуальних форм у підзаконних актах і у досить неповному вигляді. Перший випадок засвідчує перейняття зарубіжних моделей адміністративного процесу. Що ж до успадкованих функцій, то вітчизняна наука не виробила теоретичного грунту для їх повного процесуального оформлення;

б) більшість із підзаконних актів, що регулюють відносини з приводу вирішення адміністративних справ, лише вказують на необхідність організації проводом стадії вирішення справи за участю зацікавлених осіб. Цим самим провідний орган одержує широкі дискреційні повноваження, які обмежуються процесуальними принципами та задачами;

в) більше уваги вказані акти приділяють процесуальному статусу зацікавлених осіб та проводу на стадіях порушення справи, розслідування та підготовки справи до розгляду. Розробка процесуальних форм стадії вирішення справи та наповнення ними процесуального статусу сторін на попередніх стадіях має підкорятись загальній ідеї: будь-яка особа, чий матеріально-правовий статус може бути безпосередньо зачеплений рішенням проводу, представляє свою позицію перед проводом, а останній в обгрунтуванні свого рішення наводить міркування тільки по тих доказах, які він оцінив за участю такої зацікавленої особи;

г) виключна роль проводу та дієва роль зацікавленої невладної сторони дають змогу посилити гарантії останньої на попередніх стадіях процесу, коли, як правило, чиновниками апарату проводу і вчиняється грубе порушення елементарних прав фізичних та юридичних осіб;

д) обов'язкова присутність єдиного проводу у адміністративному процесі обумовлює чітке розмежування проваджень. При цьому поняття “провід” стосується тільки тих органів держави, що здійснюють державне управління, оперативний організуючий вплив на повсякденну життєдіяльність фізичних та юридичних осіб;

є) процесуальні форми діяльності органів судової гілки влади не можуть бути віднесені до адміністративного процесу;

ж) зміст адміністративно-процесуальної форми в умовах розбудови демократичної України видозмінюється. Це зумовлено, перш за все, переходом до горизонтального типу взаємовідносин між органами державного управління та фізичними і юридичними особами (реординаційні відносини). Такий зміст полягає в обслуговуванні (удосконаленні) органами державного управління фактичних умов функціонування об`єктів управління, яке завершуватиметься в результаті кожного окремого адміністративного провадження відповідним адміністративним актом, що змінюватиме правовий статус особи в сфері державного управління;

з) адміністративно-процесуальне регулювання вимагає зосередження його в окремих нормативних правових актах. Це зумовлено як необхідністю відокремлення процесуальних процедур від матеріальних, так і необхідністю послідовного викладу задач провадження і проводу та принципів його організації і діяльності;

і) для удосконалення процесуального статусу потерпілого у провадженні по справі про адміністративне правопорушення слід доповнити статтю 269 КпАП України після слів: “...заявляти клопотання...” словами: “, при розгляді справи користуватись юридичною допомогою адвоката, виступати рідною мовою і користуватись послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження, ...”. Крім того, абзац 2 статті 269 КпАП України слід доповнити словами: “та брати участь у розгляді скарги уповноваженим органом (посадовою особою)”;

к) саме закріплення хоча б тільки спеціальних адміністративно-процесуальних принципів без їх розвитку в докладних адміністративно-процесуальних формах дасть поштовх до формування юридичної практики по широкому залученню до справи зацікавлених керованих осіб;

л) адміністративний процес - це є розгляд проводом в адміністративно-процесуальній формі справ по обслуговуванню правового статусу осіб в сфері державного управління;

м) специфічними принципами адміністратив-ного процесу є: принцип обов`язкового залучення апарату проводу до розгляду справи; принцип дієвості зацікавлених осіб, принцип дійсних можливостей; принцип обмеженості доступу до відомостей (таємності).



Основні положення дисертації викладені у наступних публікаціях

Перепелюк В.Г. Принципи адміністративного процесу// Науковий вісник Чернівецького університету. Вип. 11. Правознавство. Збірник наук. праць.- Чернівці: ЧДУ, 1997.- С. 215-224.

Перепелюк В.Г. Обсяг поняття “адміністративний процес”// Науковий вісник Чернівецького університету. Вип. 14. Правознавство. Збірник наук. праць.- Чернівці: ЧДУ, 1997.- С. 158-166.

Перепелюк В.Г. Матеріально-правові та процесуальні основи адміністративного процесу // Науковий вісник Чернівецького університету. Вип. 62. Правознавство. Збірник наук. праць.- Чернівці: ЧДУ, 1999.- С. 81-85.

Перепелюк В.Г. Поняття принципу адміністративного процесу // Науковий вісник Чернівецького університету. Вип. 70. Правознавство. Збірник наук. праць.- Чернівці: ЧДУ, 1999.- С. 69-73.

Перепелюк В.Г. Адміністративний розгляд як форма адміністративного процесу // Науковий вісник Чернівецького університету. Вип. 75. Правознавство. Збірник наук. праць.- Чернівці: ЧДУ, 2000.- С. 78-82.

Перепелюк В. Процедури затвердження інвестиційних проектів у вільних економічних зонах (ВЕЗ)// Регіоналізація економіки і здійснення адміністративної реформи в Україні: Матеріали всеукраїнської науково-практичної конференції, присвяченої 80-річчю ДДТУ та 250-річчю м. Дніпродзержинська, 18-19 травня 2000 року. Частина 1/ Відп. Ред. Н.Ф. Єфремова.- Дніпродзержинськ, 2000.- С. 170-174.



Анотації

Перепелюк В.Г. Поняття і принципи адміністративного процесу: питання теорії. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07. - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право.

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 2000.

Дисертацію присвячено дослідженню правозастосовчої природи адміністративного розгляду. В роботі характеризується процесуальна форма такого розгляду та її різновиди. Встановлено співвідношення розгляду адміністративних справ та сфери державного управління. Дано визначення принципу адміністративного процесу та системи таких принципів; запропоновано групу специфічних принципів адміністративного процесу.

Ключові слова: адміністративний процес, процесуальна форма адміністративного розгляду, провід адміністративного процесу, поняття та система принципів адміністративного процесу.

Перепелюк В.Г. Понятие и принципы административного процесса: вопросы теории. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07. - Теория управления; административное право и процесс; финансовое право.

Национальная юридическая академия Украины им. Я. Мудрого, Харьков, 2000.

Диссертация посвящена исследованию понятия и принципов административного процесса.

На основании изучения современных взглядов на применение правовых норм, в особенности материальных норм, регламентирующих сферу государственного управления, утверждается исключительно правоприменительная природа административного процесса. Ввиду многоотраслевого характера правового регулирования указанной сферы, позитивно разрешается вопрос о единой административной процессуальной форме, обслуживающей все секторы государственного управления.

В работе обосновывается необходимость расширительного понимания содержания административного разбирательства, включающего в свою очередь, обеспечение разбирательства проводом, разрешение административного дела, контроль провода за исполнением решения по такому делу. В связи с этим разработано новое для теории административного процесса понятие “провод”, которое призвано обозначать организационно-правовые формы осуществления административного производства органами государственного управления.

В работе проводится идея о присутствии административного процесса только в тех процедурах, которые позволяют объектам управления, физическим и юридическим лицам, принимать активное участие в подготовке административного дела к разрешению; в оценке обстоятельств, имеющих значение при разрешении дела; в рассмотрении вопросов, возникающих в ходе исполнения правоприменительного акта, оформившего результаты разрешения дела.

На основании проведенных исследований предлагается следующее определение административного процесса. Им является разбирательство в административно-процессуальной форме (обеспечение, разрешение и контроль исполнения) проводом индивидуально-определенных дел, по результатам которого могут возникать, изменяться, прекращаться административные, финансовые, и другие правоотношения в сфере государственного управления при участии физических и юридических лиц - объектов управления.

В диссертации выведено следующее определение принципа административного процесса: “идейная связь между процессуальными действиями участников разбирательства и задачами производства или провода, содержание которой (связи) с учетом особенностей правового воздействия отражена в, или вытекает из административно-процессуальных норм. К специфическим принципам административного процесса предлагается отнести: принцип обязательного привлечения аппарата провода к разбирательству по делу, принцип ограничения доступа к сведениям по делу (секретности); принцип активности заинтересованных лиц; принцип действительных возможностей.

Ключевые слова: административный процесс, процессуальная форма административного разбирательства, провод административного разбирательства; понятие и система принципов административного процесса.

Perepelyuk V.G. Definition and principles of the administrative process: theoretical aspect. - Manuscript.

Thesis for a candidate`s degree by speciality 12.00.07. - theory of management; administrative law and process; finansial law. - National law academy оf Ukraine named by Jaroslav Mudriy. Kharkiv, 2000.

The dissertation is devoted to investigation of the lawenforcement nature of the administrative proceeding. The scientific work contains characteristics of the procedural modes constituting such proceeding and types of the administrative proceeding. There also alingment of the administrative proceeding and sphere of government is ascertained in the dissertation. Also the principles governing the administrative process is proposed in the work and particular principles among them as well.

Key words: administrative process; procedural modes of the administrative proceeding; administrative agency; definition and system of administrative process principles.

Размещено на Allbest.ru