Административный надзор

Наряду с определением контроля как функции управления, в литературе встречаются и такие его определения, как стадия управленческого цикла, форма обратной связи, способ обеспечения законности. В этих определениях нет противоречия, ибо все они характеризуют один и тот же процесс контроля как проверочной деятельности в различных аспектах, с разных точек зрения [7, с. 11-12].

Представляется обоснованной позиция А.М.Тарасова, что различные подходы не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия «контроль», сколько являются следствием рассмотрения данного феномена представителями различных научных направлений - политических, правовых, философских, управленческих, кибернетических, криминологических и др. [9, с. 144].

На основании вышесказанного полагаем, что наиболее распространенным является определение контроля как функции управления.

Контроль является органичной составляющей деятельности всех органов государства. Эффективность функционирования государства, его органов во многом зависит от эффективности государственного контроля, что и предопределяет актуальность исследования именно государственного контроля.

Все ученые сходятся во мнении, что определяющим признаком такого вида контроля, как государственный служит его субъект - государство в лице его органов, поэтому классификация видов контроля по субъектному составу получила наибольшее распространение. Так, в зависимости от природы, места и роли субъектов контроля выделяют государственный, общественный и частный контроль. Государственный контроль осуществляют государственные органы, организации, учреждения; общественный - различные общественные организации, профессиональные союзы, а частный - специальные частные юридические и физические лица (аудиторские компании).

Как нет единого мнения относительно понятия «контроль», так и понятие и сущность государственного контроля многие ученые определяют по-разному.

Г.А.Василевич под государственным контролем понимает деятельность уполномоченных государственных органов по проверке уровня исполнения законов и иных правовых актов государственными органами, субъектами хозяйствования, организациями и гражданами [10, с. 114].

А.М.Тарасов определяет государственный контроль как законную (основанную на действующих нормативных правовых актах) деятельность системы компетентных государственных органов и их представителей по установлению отклонений (ошибок, нарушений, злоупотреблений) в исполнении как государственными органами, так и частными структурами требований нормативных правовых актов, а также принятию мер по устранению и предупреждению установленных в ходе контроля отклонений в будущем [9, с. 170].

В.П.Беляев приходит к выводу, что сущность государственного контроля заключается в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства в рамках своей компетенции, выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативно-правовым предписаниям, требованиям закона и поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, способов и результатов их достижения; принимают меры по предотвращению привлечения к ответственности виновных [11, с. 22-23]. В.П.Беляев также отмечает, что в широком смысле целями государственного контроля являются охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых нормативно-правовых актов Конституции Российской Федерации, ведение действий должностных лиц в правовом поле, а также обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом [11, с. 23].

Главное назначение контроля в сфере государственного управления А.Н.Крамник связывает с обеспечением законности, под которой он подразумевает единообразное понимание и точное соблюдение действующего законодательства, и дисциплины в подконтрольных объектах в поведении граждан [1, с. 582].

5. Органы государственного управления, осуществляющие административный надзор

В соответствии со ст.462 ТК надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде осуществляют специально уполномоченные государственные органы надзора и контроля в порядке, установленном законодательством.

Согласно ст.464 ТК при осуществлении надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде специально уполномоченные государственные органы надзора и контроля взаимодействуют между собой, а также с республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Правительству РБ, местными исполнительными и распорядительными органами, органами прокуратуры, профсоюзами.

Государственными органами надзора и контроля по соблюдению требований законодательства о безопасности и охране труда являются:

- Департамент государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты РБ, который в соответствии с Положением о Департаменте государственной инспекции труда Минтруда и соцзащиты РБ, утвержденным постановлением Совета Министров РБ от 29.07.2006 № 959, осуществляет надзор и контроль за соблюдением нанимателями независимо от формы собственности требований охраны труда и законодательства о труде без каких-либо изъятий;

- Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям РБ (Госпромнадзор) согласно Положению о Департаменте по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, утвержденному Указом Президента РБ от 29.12.2006 № 756 (в редакции Указа Президента РБ от 12.11.2007 № 565), осуществляет специальные функции в области промышленной, безопасности, безопасности перевозки опасных грузов, охраны и рационального использования недр;

- Департамент по ядерной и радиационной безопасности Министерства по чрезвычайным ситуациям РБ в соответствии с Положением о Департаменте по ядерной и радиационной безопасности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента РБ от 12.11.2007 № 565, осуществляет специальные функции в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности;

- органы пожарного надзора Министерства по чрезвычайным ситуациям РБ в соответствии с ЗакономРБ от 15.06.1993 № 2403-XII «О пожарной безопасности» осуществляют надзор за соблюдением всеми нанимателями, должностными лицами и гражданами требований законодательства, нормативных правовых актов системы противопожарного нормирования и стандартизации;

- управление государственного энергетического надзора государственного производственного объединения «Белэнерго», предприятия «Энергонадзор» производственных объединений энергетики и электрификации, которые в соответствии с Положением о Государственном энергетическом надзоре в Республике Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров РБ от 10.01.1998 № 26, контролируют соблюдение потребителями правил устройства электроустановок, технической эксплуатации электрических и теплоиспользующих установок;

- санитарно-эпидемиологические органы и учреждения системы Министерства здравоохранения РБ осуществляют государственный санитарный надзор на территориях соответствующих административно-территориальных единиц РБ в соответствии с Законом от 23.11.1993 № 2583-XII «О санитарно-эпидемическом благополучии населения» и Положением об осуществлении государственного санитарного надзора в Республике Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров РБ от 17.11.2006 № 1546;

- Государственный комитет по стандартизации РБ в соответствии с Положением о Государственном комитете по стандартизации Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров РБ от 31.07.2006 № 981, осуществляет надзор и контроль за соблюдением законодательства о техническом нормировании и стандартизации, а также надзор в строительстве и контроль соответствия проектов и смет нормативам и стандартам, а также надзор за рациональным использованием топлива, электрической и тепловой энергии. В соответствии с постановлениемСовета Министров РБ от 18.06.1992 № 377 «О государственном надзоре за техническим состоянием тракторов, мелиоративных, дорожно-строительных и сельскохозяйственных машин и оборудования» осуществляют государственный надзор за техническим состоянием тракторов, мелиоративных, дорожно-строительных и сельскохозяйственных машин и оборудования Государственного надзора за техническим состоянием тракторов и полуприцепов к ним, мелиоративных, дорожно-строительных и сельскохозяйственных машин и оборудования (Гостехнадзор). В систему органов Гостехнадзора входят: Главная государственная инспекция по надзору за техническим состоянием машин и оборудования (Главгостехнадзор); государственные инспекции по надзору за техническим состоянием машин и оборудования в областях; районные инспекции гостехнадзора; городские инспекции гостехнадзора;

- органы Государственной экспертизы условий труда Республики Беларусь, (к ним относятся: управление охраны и государственной экспертизы условий труда Министерства труда и социальной защиты; областные и Минская городская государственные экспертизы условий труда комитетов по труду и социальной защите областных и Минского городского исполнительных комитетов), которые в соответствии с Положением об органах Государственной экспертизы условий труда Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров РБ от 29.05.2002 № 694, осуществляют государственный контроль за правильностью применения списков производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на пенсию за работу с особыми условиями труда, установления доплат за работу во вредных и (или) опасных условиях труда, а также контроль за качеством проведения аттестации рабочих мест по условиям труда.

1. Дела об административных правонарушениях рассматриваются:

1) районным (городским) судом;

2) хозяйственным судом;

3) сельским, поселковым исполнительным комитетом;

4) административной комиссией районного (городского) исполнительного комитета или администрации района в городе;

5) районной (городской), районной в городе комиссией по делам несовершеннолетних;

6) органами внутренних дел;

7) органами Комитета государственного контроля Республики Беларусь;

8) Государственной инспекцией охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь;

9) органами государственного пожарного надзора Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь;

10) органами государственного санитарного надзора;

11) органами пограничной службы Республики Беларусь;

12) таможенными органами;

13) налоговыми органами;

14) Департаментом ценовой политики Министерства экономики Республики Беларусь;

15) органами Министерства финансов Республики Беларусь и финансовыми управлениями (отделами) местных исполнительных и распорядительных органов;

16) органами Национального банка Республики Беларусь;

17) органами Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь;

18) органами железнодорожного транспорта;

19) органами Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь;

20) органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь;

21) Департаментом по ценным бумагам Министерства финансов Республики Беларусь;

22) органами государственного энергетического и газового надзора Министерства энергетики Республики Беларусь;

23) органами Департамента государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь;

24) органами Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь;

25) органами государственной безопасности;

26) государственными природоохранными учреждениями, осуществляющими управление заповедниками и национальными парками;

27) органами Министерства юстиции Республики Беларусь.

2. Дела об административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами органов, ведущих административный процесс, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, в случаях, установленных настоящим Кодексом.

3. Дела об административных правонарушениях, рассмотрение которых относится к компетенции районного (городского) суда и в материалах которых содержатся сведения, составляющие государственные секреты, рассматриваются единолично судьей областного (Минского городского) суда.

Государственный контроль, являясь функцией государственного управления, направлен на обеспечение достижения целей и задач, стоящих перед государством. Посредством государственного контроля обеспечивается исполнение решений, принятых государственными органами, совершенствование системы государственного управления, повышение эффективности ее функционирования.

В теории административного права выработано два подхода к определению государственного управления:

) государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения;

) государственное управление в узком понимании - это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти [12, с. 31].

Учитывая эти два подхода при определении государственного управления, полагаем, что государственный контроль также следует определять в широком и узком смысле.

Под государственным контролем в широком смысле понимается деятельность органов государственной власти (Президента, органов представительной и исполнительной власти, судов и др.), осуществляемая посредством организационно-правовых способов и средств в рамках своей компетенции и направленная на обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом и повышение эффективности государственного управления.

Государственный контроль в узком понимании представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов и организаций, направленную на выявление нарушений законодательства, законности и целесообразности принятых решений в сфере деятельности органов исполнительной власти, а также на принятие мер по их предотвращению и предупреждению.

Следует отметить, что законодательно установленного определения государственного контроля в Республике Беларусь нет. Однако в Указе Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» [13] устанавливается перечень государственных органов (их структурных подразделений, территориальных органов, подчиненных организаций) и иных организаций, уполномоченных законодательными актами на осуществление контроля с указанием сфер контрольной деятельности.

Раскрытию сущности государственного контроля способствует рассмотрение различных видов его проявления. Деление государственного контроля на виды позволяет «глубже изучить контроль как общественное явление, а также лучше организовать реализацию данной функции в общей системе управления» [9, с. 156].

В зависимости от научных и практических задач классификация видов государственного контроля может быть основана на различных критериях.

Государственный контроль в зависимости от субъекта, его осуществляющего, подразделяется на: президентский, контроль представительных органов власти, контроль исполнительных органов власти, судебный контроль, контроль специализированных органов (Комитет государственного контроля Республики Беларусь, прокуратура).

Президентский контроль, в свою очередь, можно разделить на непосредственный (контроль осуществляется самим Президентом Республики Беларусь) и опосредованный (через специальные органы - Администрация Президента Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь и др.).

По форме государственного устройства государственный контроль можно разделить на контроль республиканский и контроль органов местного управления и самоуправления.

По времени проведения контроль делится на предварительный, текущий и последующий. Основание для такой классификации контроля А.Н.Крамник и М.С.Студеникина связывают со стадией деятельности контрольного объекта, на которой проводится проверка [1, с. 589-590; 7, с. 14]. В общем, предварительный контроль проводится перед совершением каких-либо действий в целях предупреждения таких из них, которые могут оказаться нецелесообразными, нерациональными и незаконными. Например, Конституционный Суд Республики Беларусь осуществляет обязательный предварительный контроль конституционности всех законов, принятых Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь и одобренных Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь, до подписания данных законов Президентом Республики Беларусь (Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14) [14, пп. 1.1]. Текущий контроль проводится в процессе осуществления деятельности, проведения мероприятий. Последующий контроль - это контроль фактического выполнения решения.

По объему исследуемой деятельности выделяют контроль общий и специальный. В юридической литературе также можно встретить деление контроля в зависимости от масштаба распространения на всеобъемлющий и ограниченный [1, с. 587]. По сути это аналогичные классификации. Общий (всеобъемлющий) контроль охватывает все сферы деятельности подконтрольного объекта, а специальный (ограниченный) контроль осуществляется по какому-либо одному или узкому кругу вопросов.

Вышеперечисленные классификации и виды контроля относятся к государственному контролю как в широком понимании, так и в узком. Однако можно выделить и те классификации, которые характерны только для государственного контроля в узком смысле.

К одной из таких классификаций относится деление государственного контроля на внешний и внутренний в зависимости от характера взаимоотношений субъекта и объекта контроля. У различных авторов критерии для такой классификации называются по-разному: соподчиненность субъекта и объекта контроля [1, с. 587]; положение органа, осуществляющего контроль [2, с. 12]; организационная взаимосвязь контролирующего и подконтрольного объекта [7, с. 15]; направленность контроля [9, с. 162] и т.д. Внутренний (внутрисистемный) контроль осуществляется в отношении органов одной системы (системы исполнительной власти) и субъектами этой системы. Внешний (внесистемный) контроль проводится в отношении организационно неподчиненных объектов (органами, находящимися вне системы исполнительной власти). М.С.Студеникина называет внутренний контроль внутриведомственным, а внешний - надведомственным. Заслуживает внимания и ее позиция относительно соотношения внутри- и надведомственного контроля, согласно которой эти два вида контроля тесно взаимосвязаны на практике и что необходимо достигнуть их оптимального сочетания для своевременного принятия правильного решения [7, с. 15].

А.Б.Зеленцов отдельно выделяет такие виды государственного контроля, как контроль за лицами и контроль за актами, которые принято различать в зарубежном административном праве. Контроль за лицами касается поведения должностных лиц публичной администрации и призван обеспечить неукоснительное соблюдение ими должностных обязанностей. Контроль за актами, согласно А.Б.Зеленцову, имеет своим объектом правовые акты, принимаемые администрацией в процессе управленческой деятельности [2, с. 10].

Важное значение имеет также и следующая классификация: в зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целесообразность деятельности, и надзор*, который ограничивается только проверкой законности [2, с. 10; 12, с. 762]. Контроль за целесообразностью административных действий и решений предполагает выявление своевременности, способов, средств и мотивов их осуществления, оценку эффективности и способности максимально отвечать публичным интересам с минимальным ущербом для индивидуальных прав и интересов. Он включает оценку административных действий с точки зрения разумности, эффективности и нравственности [2, с. 11-12]. Контроль за законностью призван выявить соответствие административных действий и решений закону. Режим законности обязывает административные органы и должностных лиц при реализации своих функций по обеспечению публичных интересов действовать на основе закона и в установленных им рамках [2, с. 10].

Многие административисты выделяют основные направления деятельности исполнительной власти [2, с. 13; 15, с. 320-321], которые также могут служить и основанием для классификации государственного контроля в узком понимании. Поэтому в зависимости от функциональной направленности различают контроль за выполнением служебных обязанностей; финансовый контроль (включающий бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный и др.); контроль за подбором и расстановкой кадров, государственной службой; контроль за соблюдением прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и др.

Заключение

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы. Контроль тесно связан с процессом государственного управления, и эффективное управление невозможно без наличия контроля. Вопросы понятия и видов государственного контроля в настоящее время не нашли должного отражения на уровне законодательства. Кроме того, современное состояние государственного контроля характеризуется множественностью органов, осуществляющих контроль, а, следовательно, и большим объемом нормативных правовых актов, регулирующих осуществление государственного контроля. В связи с этим представляется, что первоочередной является задача по совершенствованию нормативной базы на основе единого законодательного акта о государственном контроле.

Литература

1. Крамник, А.Н. Курс административного права Республики Беларусь / А.Н. Крамник. - 2-е изд., испр. и доп. - Минск: Тесей, 2006. - 616 с.

2. Зеленцов, А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах: учеб. пособие / А.Б. Зеленцов. - М.: Изд-во РУДН, 2002. - 190 с.

3. Словарь иностранных слов. - 18-е изд., стер. - М.: Рус. яз., 1989. - 624 с.

4. Даль, В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. / В.И. Даль. - СПб.: ТОО «Диамант», 1998. - Т. 2: И-О. - 784 с.

5. Ожегов, С.И. Словарь русского языка / С.И. Ожегов; под общ. ред. Н.Ю. Шведовой. - 18-е изд., стер. - М.: Рус. яз., 1986. - 791 с.

6. Барихин, А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь / А.Б. Барихин. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Книжный мир, 2006. - 792 с.

7. Студеникина, М.С. Государственный контроль в сфере управления / М.С. Студеникина. - М.: Юрид. лит., 1974. - 160 с.

8. Степашин, С.В. Конституционный аудит / С.В. Степашин. - М.: Наука, 2006. - 816 с.

9. Тарасов, А.М. Президентский контроль: понятие и система: учеб. пособие / А.М. Тарасов. - СПб: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004. - 644 с.

10. Белорусская юридическая энциклопедия: в 4 т. / редкол.: С.А. Балашенко [и др.]. - Минск: ГИУСТ, 2009. - Т. 2: К-О. - 584 с.

11. Беляев, В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.01 / В.П. Беляев; Саратов. гос. акад. права. - Саратов, 2006. - 55 с.

12. Бахрах, Д.Н. Административное право: учеб. / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2007. - 816 с.

13. О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 16 окт. 2009 г., № 510 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология Проф. [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2010.

14. О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь: Декрет Президента Респ. Беларусь, 26 июня 2008 г., № 14 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология Проф. [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2010.

15. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред. И.Л. Бачило. - М.: Юристъ, 1998. - 432 с.

Размещено на Allbest.ru