Визначення статусу біженців: порівняльний аналіз досвіду України та Росії

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Визначення статусу біженців: порівняльний аналіз досвіду України та Росії

При визначенні особливостей статусу біженців в Україні й Росії надається можливість у процесі порівняльно-правового аналізу окреслити характерні відмінності в регулюванні правового статусу цієї категорії осіб, а також провести розмежування поняття «біженець» від інших суміжних категорій мігрантів. Дана стаття висвітлює проблеми подальшого вдосконалення на законодавчому рівні положень щодо біженців в Україні. У процесі дослідження використовуються наукові здобутки таких українських та російський вчених, як: С. Брит - ченко, М. Буроменський, О. Кузьменко, О. Малиновська, Л. Андріченко, Е.Бєлоусова, А. Куракіна.

Проблема біженців в Україні залишається однією з найактуальніших у сфері регулювання правового статусу особи. В юридичній літературі справедливо констатується, що поняття «особа» - узагальнююче, яке підкреслює наявність певного зв'язку між людиною та державою. Залежно від ступеня цього зв'язку особа виступає в різних правових станах відносно належності до конкретної держави: громадяни - у стані громадянства, іноземці та особи без громадянства - у стані без громадянства. Кожний з цих станів передбачає свій вид правового статусу особи (зокрема громадянина, іноземця й особи без громадянства). Отже, проблему особи в державі не можна зводити до проблем громадянина як носія прав і обов'язків, рівною мірою це проблема іноземних громадян та осіб без громадянства¹. Одними з таких, зокрема в Україні, є особи, які отримали статус біженця чи мають намір отримати останній.

Для України, як для держави, яка згідно з Декларацією про державний суверенітет України зобов'язалася поважати права людини, з перших місяців існування виникла проблема розробки та прийняття власного міграційного законодавства. Такими законами стали Закон України «Про громадянство України», Закон України «Про біженців», Закон України «Про правовий статус іноземців», Закон України «Про імміграцію» та ін².

Однак Україна не була єдиною державою колишнього Радянського Союзу, яка зіткнулася з питанням правового регулювання статусу даної категорії осіб. Так, зокрема, однією з найпривабливіших країн для них стала Росія. Адже приплив біженців у цю країну залишається практично стабільним - приблизно 230-250 тис. осіб щорічно³.

Крім того, активна законотворчість російського законодавця у цій сфері свідчить про необхідність дослідження та вивчення положень правого статусу біженців у Росії, оскільки це має як теоретичне, так і практичне значення для нашої держави, тим більше що як Росія, так і Україна досить часто вимушені розв'язувати аналогічні проблеми.

Порівняльний аналіз становлення та розвитку законодавства України і Росії про біженців підкреслює наявність певних схожих рис. Так, зокрема, як Федеральний Закон «Про біженців» від 19.02.93, так і Закон України «Про біженців» від 24.12.93 були прийняті до прийняття Основного Закону держав, а саме Конституції. Звичайно, для обох країн це був вимушений крок, оскільки великий наплив мігрантів вимагав швидкого реагування саме на рівні Закону, а не підзаконних актів.

Відповідно до ст. 62 та 63 Конституції РФ іноземні громадяни та особи без громадянства користуються в

Російській Федерації правами та несуть обв'язки нарівні з громадянами Російської Федерації, крім випадків, установлених федеральними законами або міжнародними договорами Російської Федерації. Російська Федерація надає політичний притулок іноземним громадянам та особам без громадянства відповідно до загальновизнаних норм міжнародного права⁴.

Схожі положення містить і ст. 26 Конституції України, в якій зазначено, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Іноземцям та особами без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом⁵.

Виходячи зі змісту ст. 4 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», відповідно до Конституції та законодавства України іноземцям та особам без громадянства може надаватися притулок⁶. Проте, на жаль, жодного нормативно-правового акта, який би регулював порядок надання притулку в Україні, поки ще не прийнято. Отже, притулок в Україні іноземцям та особам без громадянства надається шляхом реалізації Закону України «Про біженців»⁷. Хоч, з іншого боку, це суперечить Основному Закону держави, оскільки відповідно до п. 26 ст. 106 Конституції України Президент України приймає рішення про надання притулку в Україні.

Дещо по-іншому склалася ситуація щодо реалізації положень Конституції Російської Федерації. Так, крім Федерального Закону «Про біженців», Указом Президента Російської Федерації від 21 липня 1997 р. №746 було затверджено Положення про порядок надання Російською Федерацією політичного притулку, яке визначило порядок отримання політичного притулку, підстави за якими такий притулок не надається, а також втрачається, та в яких випадках особа може бути позбавлена останнього.

У даному Положенні зазначено, що політичний притулок надається іноземним громадянам та особам без громадянства з урахуванням державних інтересів Російської Федерації на основі загальновизнаних принципів та норм міжнародного права відповідно до Конституції Російської Федерації та цього Положення (ст. 1). У ньому встановлюється, що Російська Федерація надає політичний притулок особам, які шукають притулок та захист від переслідування або реальної загрози стати жертвою переслідування в країні своєї громадянської належності або в країні свого звичайного місця проживання за суспільно-політичну діяльність та переконання, які не суперечать демократичним принципам, визнаним світовим співтовариством, нормам міжнародного права⁸.

Крім того, вказаний вище нормативно-правовий акт визначив правовий статус осіб, яким надається політичний притулок з урахуванням подальшого врегулювання статусу членів його родини. Так, особа, якій надано політичний притулок, користується на території Російської Федерації правами і свободами та несе обов'язки на рівні з громадянами Російської Федерації, крім випадків, установлених для іноземних громадян і осіб без громадянства федеральним законом або міжнародним договором Російської Федерації. Надання політичного притулку розповсюджується і на членів родини особи, яка отримала політичний притулок, за умови їхньої згоди з клопотанням. При цьому згода дітей, які не досягли 14-річного віку, не обов'язкова⁹.

Отже, на наш погляд, український законодавець має врахувати досвід російських колег та провести чітке розмежування порядку надання статусу біженця та надання притулку в Україні. Тим більше, що в зарубіжних країнах поряд з нормами конституцій про право притулку є спеціальні акти про правовий статус біженців та переміщених осіб. Загальним для законодавства цих країн є те, що регулювання питання притулку є частиною міграційного законодавства або законодавства про правовий режим іноземців¹⁰.

Повертаючись до питання правового статусу біженців, слід підкреслити, що російське законодавство розрізняє таке поняття, як «біженець» та «вимушений переселенець», правовий статус яких регулюється Федеральним Законом «Про біженців» та Законом Російської Федерації «Про вимушених переселенців» від 19.02.93.

Перші варіанти зазначених нормативно-правових актів зазнали істотних змін. Так, зокрема, 20.12.95 було прийнято нову редакцію Закону РФ «Про вимушених переселенців», у свою чергу 28.06.97 - нову редакцію Федерального Закону «Про біженців». Це було зумовлено тим, що попередні редакції даних законів не зовсім відповідали міжнародним нормам і стандартам, які діяли в цій сфері, не визначали чіткого механізму надання статусу біженця та вимушеного переселенця, а також терміну його дії, не передбачали деяких правових гарантій для вказаних категорій осіб¹¹.

Крім того, необхідність приведення власного законодавства міжнародно-правовим стандартам спонукав ще й той факт, що в 1992 р. Росія приєдналася до Конвенції «Про статус біженців» 1951 р. та Протоколу до неї 1967 р.

Певною мірою теж саме відбувалося і в Україні. Перша редакція Закону України «Про біженців» від 24.12.93 виявилася досить недосконалою, зокрема як визначення самого поняття «біженець», так і процедура надання цього статусу в Україні на практиці вказувало на необхідність перегляду положень цього Закону. Саме тому

21.06.1 Верховною Радою України було прийнято нову редакцію Закону «Про біженців». Проте, на жаль, на відміну від Російської Федерації Україна приєдналася до Конвенції «Про статус біженців» 1951 р. та Протоколу до неї 1967 р. лише в 2002 р.

На сьогоднішній день Федеральний Закон «Про біженців» визначає біженця як особу, яка не є громадянином Російської Федерації, і яка в силу цілком обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознакою раси, віросповідання, громадянства, національності, належності до певної соціальної групи або політичних переконань знаходиться поза межами країни своєї громадянської належності й не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися таким захистом унаслідок таких побоювань; або, не маючи певного громадянства і знаходячись поза країною свого попереднього звичайного місця проживання в результаті таких подій, не може або не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань¹².

Аналіз цього визначення свідчить, що за своїм змістом воно збігається з визначенням поняття «біженець», яке закріплено в Законі України «Про біженців», а також відповідає міжнародно-правовим стандартам.

Досить цікавим є також наявність у Федеральному Законі «Про біженців» такого інституту, як «тимчасовий притулок», який не має свого аналогу в редакції Закону України «Про біженців».

Зокрема ст. 1 Федерального Закону «Про біженців», яка містить основні поняття, що використовується в цьому законі, визначає тимчасовий притулок як можливість іноземного громадянина або особи без громадянства тимчасово перебувати на території Російської Федерації.

Рішення про надання тимчасового притулку приймається територіальними органами федерального органу виконавчої влади з міграційної служби за місцем подання іноземним громадянином або особою без громадянства заяви з проханням про надання можливості тимчасово перебувати на території Російської Федерації.

Стаття 12 Федерального закону чітко визначає перелік випадків, за якими може бути надано тимчасовий притулок, а саме: 1) якщо іноземний громадянин або особа без громадянства має підстави для визнання біженцем, але обмежується заявою в письмовій формі з проханням про надання можливості тимчасово перебувати на території Російської Федерації; 2) якщо іноземний громадянин або особа без громадянства не мають підстав для визнання біженцем за обставин, передбачених цим Федеральним Законом, але з гуманних міркувань не можуть бути вислані (депортовані) за межі території Російської Федерації¹³.

На нашу думку, наявність у законодавстві Росії інституту тимчасового притулку досить розумний та гуманний крок у вирішенні проблем правового регулювання статусу мігрантів, адже, як виявляється на практиці, досить багато осіб, які не змогли отримати статус біженця в Україні або з певних міркувань не бажали отримувати останній, стають нелегальними мігрантами та незаконно перебувають на території України. Отже, введення даного поняття в Закон України «Про біженців» є актуальним питанням на сьогоднішній день, яке вимагає подальшого обговорення та пильнішої уваги з боку українського законодавця.

Також хотілося б звернути увагу на розмежування поняття «біженець» та «вимушений переселенець», про які вже йшлося вище.

На відміну від біженця вимушеним переселенцем визнається громадянин Російської Федерації, що залишив місце проживання внаслідок заподіяного йому або членам його родини насильства або переслідування в інших формах, або внаслідок реальної загрози бути переслідуваним за ознакою раси чи національної належності, віросповідання, мови, а також за ознакою належності до певної соціальної групи або політичних переконань, які стали приводом для проведення ворожих компаній відносно конкретної особи або групи осіб, масових порушень громадського порядку.

Якщо провести порівняльний аналіз понять «біженець» та «вимушений переселенець», можна чітко встановити, що основним критерієм, за яким розрізняються ці дві категорії осіб, є належність до громадянства Російської Федерації.

Проте в деяких випадках закон допускає визнання вимушеним переселенцем особи, яка не має громадянства Російської Федерації. Так, вимушеним переселенцем може бути визнаний іноземний громадянин або особа без громадянства в тому випадку, якщо він на законних підставах постійно проживає на території Росії, але в силу зазначених вище обставин йому прийш - лося змінити місце проживання¹⁵.

Відповідно до Закону РФ «Про вимушених переселенців» вимушеним переселенцем не може бути визнана особа: 1) яка скоїла злочин проти миру, людства або інший тяжкий злочин, який визнаний таким законодавством Російської Федерації; 2) не звернулася без поважних причин з клопотанням про визнання її вимушеним переселенцем протягом дванадцяти місяців з дня, коли вона вибула з місця проживання або протягом одного місяця з дня втрати статусу біженця у зв'язку з придбанням громадянства Російської Федерації; 3) залишила місце проживання з економічних причин або внаслідок голоду, епідемії або надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру¹⁶.

При цьому слід підкреслити, що статус вимушеного переселенця надається на 5 років. А в разі, якщо наявні обставини, які перешкоджають вимушеному переселенцю в облаштуванні на новому місці проживання, термін дії його статусу продовжується на кожен наступний рік.

Щодо строків надання статусу біженця, то на відміну від Росії, яка встановила що статус біженця надається строком до 3 років (ст. 7), Україна в новій редакції Закону «Про біженців» у ст. 14 визначила, що статус біженця в Україні надається на період дії обставин, які зазначені в абз. 2 ст. 1 цього Закону¹⁷, тобто доки не перестануть існувати ті обставини, які призвели до того, що особа стала біженцем.

Таке визначення є досить вдалим та, на наш погляд, є здобутком для українського законодавства.

Однак сфера правового регулювання такої категорії осіб, як біженці вимагає не тільки наявності належної нормативно-правової бази, яка б відповідала реаліям сьогодення та міжнародно-правовим стандартам, а й потребує вирішення фінансових питань.

Так, наприклад, порівняно із Законом України «Про біженців» Федеральний Закон «Про біженців» окремою статтею передбачає існування спеціального фонду допомоги біженцям, в якій вказується, що такий фонд формується за рахунок благодійних внесків фізичних та юридичних осіб, а також коштів, які надходять від іноземних держав, міжнародних та міжурядових організацій, коштів учасників фонду, і функціонує для фінансування заходів із соціальної та культурної адаптації, а також облаштування осіб, визнаних біженцями на території Росії.

На нашу думку необхідно використати світовий досвід та досвід російських колег і передбачити на законодавчому рівні існування такого фонду в Україні.

Нова редакція Закону України Про біженців» усуває багато із законодавчих прогалин, які виявилися у зв'язку з реалізацією законодавства України з питань біженців протягом останніх років, повніше забезпечує захист їхніх прав. Проте, як виявляється на практиці, даний закон потребує подальшого вдосконалення з урахуванням існуючих положень, інституцій, які були апробовані на практиці іншими державами, зокрема Російською Федерацією.

біженець правовий мігрант законодавство

Список літератури

1. Куракин А.В. Иностранные граждане и лица без гражданства как субъект административного права России // Государство и право. - 2001. - №6. - С. 25. 2 Буроменський М.В. Міжнародний захист прав людини та права біженців. Навчальний посібник. - К., 2002. - С. 143. 3 Кузьменко О.В. Адміністративно-правовий статус біженців в Україні. - К., 2001. - С. 77-78.

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. - 2001. - С. 17.

3. Литвинова Г.И., Михалева Н.А. Правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев в России // Государство и право. - 1992. - №4. - С. 10.

4. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Статус беженцев и вынужденных переселенцев: сравнительно-правовой аспект // Журн. российского права. - 1999. - №5/6. - С. 108.

5. Федеральный Закон «О беженцах» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - №26. - Ст. 2956.

6. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Зазнач. праця. - С. 110.

7. О вынужденных переселенцах: Закон Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №52. - Ст. 5110.

8. Про біженців: Закон України // Офіційний вісник України. - 2001. - №9.

9. Малиновська О. Біженці у світі та в Україні: моделі вирішення проблеми. - 2003. - С. 248.

Размещено на Allbest.ru