Взаємодія органів державної влади й місцевого самоврядування: методологічні й управлінські аспекти

Размещено на http://allbest.ru

Взаємодія органів державної влади й місцевого самоврядування: методологічні й управлінські аспекти

Данильян О.Г., Дзьобань О.П.

У системі демократичного правління значна роль належить місцевому самоврядуванню. Воно є тією сферою публічної діяльності, у якій може взяти участь кожний громадянин. Провідним принципом самоврядування є організаційне й функціональне відокремлення його органів від структур державної влади: взаємовідносини між ними регулюються лише законом. У цьому сенсі воно є важливою проміжною ланкою взаємозв'язку між державою і громадянським суспільством, належачи радше до другого, аніж до першої.

Демократичний устрій базується на створенні такої системи влади й управління, за якої громадяни мають усі можливості для реалізації своїх прав і свобод. Держава і громадянське суспільство здатні забезпечити такі умови, якщо їхні інститути однаково сильні і врівноважені один одним. При цьому важливо з'ясувати, чи робить держава кроки назустріч своїм громадянам, і чи докладають зусиль самі громадяни для того, щоб поліпшити своє становище.

Аналіз основних джерел і публікацій свідчить, що проблема взаємодії органів державної влади й місцевого самоврядування достатньо опрацьована у вітчизняній та закордонній науковій літературі. Разом з тим, в контексті вибору методологічних та управлінських підходів, вказана проблема потребує деякого уточнення, що і є метою даної статті.

Існує чимало практичних проблем, які об'єктивно можуть бути ефективно вирішені лише на державному рівні із залученням централізованих засобів і ресурсів. До таких проблем доцільно віднести [1-4]: забезпечення територіальної цілісності й незалежності держави; створення єдиної правової бази; розробка і впровадження зовнішньої державної політики; конституційне визнання та гарантії основних прав і свобод громадян; прийняття й реалізація державних програм (у сфері науки, культури, освіти, охорони здоров'я, соціального захисту, правопорядку й безпеки) та державними установами та місцевими громадами. І саме тут повинні бути створені умови для реалізації гарантованих державою прав та свобод, забезпечена можливість упорядкованого проживання. Щодня тут необхідно дбати про безпеку людей, надавати медичну допомогу, забезпечувати можливість одержання освіти, створювати робочі місця, надавати транспортні, торгові, побутові і комунальні послуги тощо. Усе це має бути компетенцією самоврядних територіальних формувань держави, функцією її адміністративно-територіальних одиниць.

Серед багатьох проблем, пов'язаних з державним будівництвом і із становленням та розвитком місцевого самоврядування, особливе місце займає проблема взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування в умовах, коли місцеве самоврядування є відносно самостійним інститутом влади, організаційно відособленим від системи державних органів.

Взагалі кажучи, означена проблема не тільки і не стільки є власне проблемою формування такого інституту народовладдя, як місцеве самоврядування, скільки питанням усієї системи державного устрою. Можна розглядати це питання достатньо абстрактно, стосовно державного устрою взагалі, але нас воно цікавить зараз як одне з актуальних питань реформування української держави на основі принципів, встановлених Конституцією України.

Якщо повністю відійти від полеміки навколо співвідношення державного управління й місцевого самоврядування й неупереджено оцінити, яка ж загальна картина державного устрою України в її конституційному вигляді, то вимальовується цілком струнка й зрозуміла схема. Є одне джерело влади - народ, який частково реалізує свою владу безпосередньо, а частково - через створювані демократичним шляхом інші суб'єкти влади. Місцеве самоврядування у цій системі займає відведену йому нішу, яка існує об'єктивно, - забезпечує життєдіяльність населення в місцях його компактного мешкання. Перелік завдань, що вирішуються нижнім рівнем влади, є абсолютно очевидним і визначеним щоденними потребами жителів. Це - загальна освіта, мінімальний набір медичних послуг, комунальне, побутове й соціальне обслуговування населення, впорядкування, місцевий транспорт і місцевий зв'язок. He перераховуючи далі, можна сказати, що це все те, що є загальними інтересами мешканців кожного міста, кожного села, селища й найефективніше реалізується на місці. Навряд чи хто стане заперечувати проти необхідності вирішувати «проблему крана, який протікає» безпосередньо в місті без очікування керівних вказівок «з центру».

Необхідність місцевого самоврядування виникає там і тоді, де й коли ускладнюються господарські та інші відносини [5-7]. В умовах єдиної державної власності (соціалістичний період) необхідності у місцевому самоврядуванні практично немає. В умовах різноманіття форм власності місцеве самоврядування неминуче.

Відзначимо також, що з двох основних складових місцевого самоврядування - владної й господарської - на відміну від державної влади, переважає господарська. Влада місцевому самоврядуванню, тобто можливість ухвалювати загальнообов'язкові рішення, потрібна постільки, поскільки ці рішення забезпечують функціонування муніципального господарства і сприяють створенню сприятливих умов мешкання громадян в даному населеному місці.

Все вищесказане, незважаючи на певну видиму абстрагованість від основної теми даного дослідження, має пряме відношення до проблеми взаємодії державної влади й місцевого самоврядування. He визначивши місце кожного з суб'єктів влади у загальній системі владних відносин, неможливо вести мову про форми взаємодії цих суб'єктів.

Щоб зрозуміти, як державна влада може впливати на органи місцевого самоврядування, нагадаємо основні принципи, на яких заснована місцева влада [8-10]. По-перше, принцип «підзаконності», тобто функціонування місцевого самоврядування в рамках, заданих законом. По-друге, принцип «виділеної компетенції» - наявність у органів місцевого самоврядування власних повноважень, в межах яких вони є самостійними. По-третє, принцип «ресурсної забезпеченості» - наявність власних ресурсів, достатніх для здійснення органами місцевого самоврядування своїх повноважень. І, по-четверте, принцип «виборності», інакше кажучи, вимога про обов'язковість виборних органів в системі місцевого самоврядування.

Інструмент позначеної вище дії заданий першим принципом. Основним інструментом (а в ідеальному випадку і єдиним) повинен бути закон. Для державної влади це забезпечує гарантію того, що місцеве самоврядування функціонуватиме в межах тих встановлень, які визначені законами. Для місцевого самоврядування це гарантія від волюнтаристського втручання державних чиновників у діяльність його органів. Закон забезпечує достатню стабільність відносин між органами державної влади й органами місцевого самоврядування. Звичайно, завжди є якась вірогідність недотримання закону однією або обома сторонами. Але така вірогідність нейтралізується діяльністю прокурорської й судової систем. У разі виникнення суперечки ситуація може бути дозволена незалежною й неупередженою стороною.

Сама «виділена компетенція» є об'єктом регулювання з боку держави, оскільки встановлюється вона якраз законом. Але в тому обсязі, в якому компетенція місцевого самоврядування є встановленою, вона є власного компетенцією органів місцевої влади і втручання в неї заборонене. Як бачимо, баланс інтересів забезпечується й тут.

«Ресурсна забезпеченість» знаходиться у тому ж ряду об'єктів регулювання [11]. Джерела доходів місцевих бюджетів, об'єкти муніципальної власності передаються місцевому самоврядуванню державою за допомогою ухвалення законів. З іншого боку, у держави є обов'язок передати ресурси місцевому самоврядуванню в обсязі, що відповідає вирішуваним органами місцевого самоврядування задачам, і передати їх на довготривалій основі, отже, забезпечити місцевому самоврядуванню можливість самостійного й довгострокового планування і здійснення своєї діяльності.

Виборність місцевої влади регулюється державою стосовно забезпечення гарантій виборчих прав громадян за допомогою встановлення законом виборчих процедур, що гарантують вільне волевиявлення громадян. У органів місцевого самоврядування при цьому залишається можливість вибору тієї виборчої системи, яка найкращим чином відповідає місцевим особливостям організації місцевого самоврядування. Ефективною формою взаємодії може стати співпраця державних і місцевих властей через асоціації муніципальних утворень або їх аналоги. В рамках таких структур органи місцевого самоврядування можуть точніше формулювати й доводити до відома державних органів їх загальні проблеми, для державної влади такі структури - ті організації, через які можна звертатися одночасно до всіх її членів і виробляти узгоджену політику відносно місцевого самоврядування.

Наступним крупним питанням, яке повинна вирішити держава у взаємодії з місцевим самоврядуванням, є формування ресурсної бази місцевого самоврядування. Спробуємо сформулювати основні підходи до створення необхідної бази й відзначимо два аспекти проблеми - формування фінансової основи місцевого самоврядування й формування місцевої матеріальної бази. самоврядування управління муніципальний

При формуванні фінансової основи місцевого самоврядування в контексті взаємодії органів державної влади і органів місцевого самоврядування вимагають вирішення два питання: як найраціональніше розподілити джерела доходів між державним бюджетом і місцевими бюджетами і якими є оптимальні процедури взаємодії влади й місцевого самоврядування при закріпленні прибуткових джерел місцевих бюджетів [12-13]. За будь-яких умов за місцевими бюджетами повинні бути закріплені джерела доходів, що забезпечують задоволення основних життєвих потреб населення в сферах, віднесених до ведення муніципальних утворень, на рівні не нижче мінімальних державних соціальних стандартів. Само собою зрозуміло, що ці стандарти повинні бути встановлені як на державному, так і на місцевому рівнях.

Неможливо охопити всі сфери діяльності, в яких взаємодіють органи державної вла^и й органи місцевого самоврядування, але ще однієї сфери хотілося б торкнутися. Йдеться про комплексний соціально-економічний розвиток території. Тут може виникнути зіткнення інтересів різних рівнів влади, причому і державна, і місцева влада має право вирішувати питання комплексного соціально-економічного розвитку на своїй території, а територія муніципального утворення складає частину державної території. Зрештою, інтереси повинні співпасти, якщо виходити з того, що будь-який рівень влади повинен керуватися інтересами населення, а не інтересами яких би то не було бюрократичних структур. Але інтереси населення кожен рівень розуміє по- своєму залежно від тих завдань, які вирішує кожний з них. Тому інтереси структур влади можуть і не співпадати.

Тут і потрібна постійна взаємодія і полягати вона може в узгодженій розробці планів і програм соціально-економічного розвитку. А значить, органи місцевого самоврядування при розробці муніципальних планів і програм повинні враховувати відповідні державні плани і програми. У свою чергу, державні органи при розробці державних планів і програм об'єктивно зацікавлені в урахуванні думки органів місцевого самоврядування. Ідеальним був би той випадок, коли муніципальні програми стали б за своєю суттю самостійними, але все-таки були складовою частиною державних програм або, принаймні, приймалися до уваги в їх розвитку. І тут вся проблема саме в граничній узгодженості дій влади різного рівня. І якби це вдавалося, то тоді можна було б максимально концентрувати ресурси для досягнення узгодженої мети, використовувати ці ресурси найраціональніше.

Необхідно також зупинитися на організаційних формах взаємодії органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Під організаційними формами ми розуміємо наявність певних стууюур (організацій), які здійснюють процес взаємодії. Початковими структурами є самі органи державної влади і органи місцевого самоврядування, між якими існує можливість їх прямої взаємодії. Тільки прямою взаємодією стосовно більшості питань не обмежитися, часто це просто фізично неможливо. Якщо не збудувати працездатну систему проміжних органів, багато проблем практично ніколи не будуть вирішені. Таким чином, ми впритул підходимо до проблеми управління в системі взаємодії структур державної влади і структур місцевого самоврядування. Зважаючи на особливу важливість цієї проблеми зупинимося на ній детальніше.

Державне управління має на увазі не тільки управлінські дії, а й організаційну співпрацю держави та її суб'єктів з місцевим самоврядуванням, що забезпечує цілеспрямоване й ефективне функціонування муніципальних утворень. У прямих зв'язках основними є управлінські дії, у зворотних - на перше місце висуваються моменти співпраці й взаємодії, ініціативи знизу, сприйняття й результативність прямих зв'язків. У системі державного управління важливе значення має оптимальне поєднання прямих і зворотних зв'язків. Взаємодія органів державної влади і місцевого самоврядування передбачає, що вони як партнери, принаймні, рівні відносно головного об'єкта управління, і воно (управління) здійснюється заради досягнення спільної мети - підвищення рівня і якості життя населення кожного місцевого утворення й регіону в цілому.

Проблеми управління відвіку хвилюють людство, оскільки виступають одним з умов його існування, одним з родових видів діяльності. У переважній більшості випадків управління визначається як упорядкування системи, тобто приведення її у відповідність з об'єктивною закономірністю, що діє в даному середовищі. Управління - це процес, направлений на підвищення функціональних якостей системи, на прогресивний її розвиток [14-15].

Аналогічним чином можна підійти й до визначення державного управління: це система політичних, правових і економічних методів управління і регулювання, вживана державним апаратом для оптимізації суспільної діяльності людей.

З точки зору кібернетичного підходу управління - це переведення системи в новий стан або зміна стану об'єкта управління для досягнення мети системи [16-17]. Управління - це завжди поєднання «інтересів» частини (конкретної керованої системи) й цілого - соціального організму, частиною якого виступає будь-яка керована конкретна система. Синергійність цих двох рівнів - це складне й не завжди легко вирішуване завдання.

Управління як суспільне явище, відпрацьоване й пристосоване людьми для вирішення життєвих проблем, має багатогранний характер і складається з різноманітних елементів і взаємозв'язків. У філософській літературі (К.Поппер, К.Ясперс та ін.) проблема управління аналізується з точки зору прояву в ньому сутнісних самокерованих властивостей суспільства. З точки зору соціології (К.Маркс, М.Вебер, Т.Веблен, Д.Бернхем та ін.) між станом системи управління і рівнем впорядкованості суспільних процесів існує глибока залежність.

Велике значення для усвідомлення суті управління і його практичного використання мають економічні дослідження (Г.Форд, Ф.Тейлор, Г.Емерсон, А.Файоль та ін.), які свідчать про те, що управління є обов'язкова інтегруюча функція будь-якої колективної економічної діяльності.

Управління - неодмінна, внутрішньо властива властивість суспільства на будь-якому ступені його розвитку. Ця властивість має загальний характер і витікає з системної природи суспільства, з суспільної, колективної праці людей.

Управління як система припускає наявність наступних підсистем: організації відносин її елементів, режиму її функціонування у вигляді сукупності певних механізмів, що діють під певним контролем згідно з певними нормами розвитку за відомою програмою у напрямі якоїсь мети.

Особливе місце займає соціальне управління, як цілеспрямований вплив на суспільство для впорядкування, збереження, вдосконалення й розвитку його певної якісної специфіки. Воно обумовлене системною природою суспільства, суспільним характером праці, необхідністю спілкування людей в їх життєдіяльності, в процесі обміну продуктами матеріальної й духовної діяльності.

Протилежне за значенням, але не за важливістю, поняття самоврядування є здатністю системи самостійно, без зовнішніх впливів, виробляти рішення життєво важливі і корисні з точки зору її функціонування й розвитку. При цьому, система прагне до самодостатності, цілісності, що виражається у прагненні до самоорганізації й саморозвитку. Самоврядування -- це «підпорядкування» системи своїй власній волі, яке полягає у самостійному виробленні рішень усіма елементами системи, а також аналіз і підсумовування їх в єдине прийнятне для всіх ціле і подальша реалізація їх спільно.

Роль управління полягає у впорядкуванні зв'язків у соціальній системі, які за своїм характером можуть бути трьох типів: речовинні, енергетичні, інформаційні. Речовинні зв'язки є каналами, по яких елементи системи обмінюються тими або іншими речовинами; енергетичні - канали обміну різними видами енергії; інформаційні - канали, по яких передаються сигнали управління, команди, відомості про стан об'єкта й навколишнього середовища.

Першими серед рівних виступають енергетичні зв'язки, які є підставою розвитку, його джерелом, оскільки будь-які форми руху вимагають витрат енергії. Енергетизм, писав свого часу О.Богданов, є початковим пунктом організації [18,с.51].

Найяскравіше суть управління проявляється в рамках системно-діяльнісного підходу. Управлінська діяльність розглядається ж система з кінцевим числом компонентів, де головною фігурою виступає суб'єкт управління. Система функцій управління включає: дослідження, планування, організацію, керівництво, контроль, регулювання. Обов'язкові інструменти управління - стимулювання й обмеження - відіграють різні ролі по відношенню до керованої системи. Якщо функцією стимулювання є розвиток, сприяння мобільності, то обмеження покликане зберігати певний енергетичний потенціал системи. Системно-діяльнісний підхід орієнтований на виявлення кінцевого числа параметрів, компонентів, функцій системи і цим є привабливим для практики. Розвиток цього підходу пов'язаний з розумінням управління як соціальної технології, в якій реалізується синергетичний потенціал системи.

Таким чином, як висновок, зазначимо, що для потреб дослідження проблеми взаємозв'язку й взаємодії органів державної влади й місцевого самоврядування у сучасній науці напрацьований цілий комплекс методів і підходів різних рівнів узагальнення. Разом з тим, для наукової розробки проблеми впорядкування зв'язків у соціальній системі на державному й місцевому рівнях, серед усіх методів доцільно особливо виділити системно-діяльнісний метод. Чималим евристичним потенціалом володіє й синергетичний підхід, сутність якого і конкретні аспекти застосування стосовно проблеми взаємозв'язку й взаємодії органів державної влади й місцевого самоврядування потребують окремого дослідження.

Список використаних джерел

1. Гдичинський Б.П. Державний устрій України: політико-історичний аспект: монографія [Текст] / Гдичинський Б.П. - Чернівці: Рута, 2007. - 167 с.

2. Дєгтяр А.О. Управлінські рішення в органах державної влади: монографія [Текст] /

А.О. Дєгтяр, В.Ю. Степанов, С.В. Тарабан; зазаг. ред. д-ра наук здерж, упр., проф. А.О. Дегтяра. - X.: С.А.М, 2010. - 275 с.

3. Халецька А. А. Соціальний захист населення в Україні: теорія та практика державного управління: монографія [Текст] / А.А.Халецька. - Донецьк: Юго-Восток, 2010. - 430 с.

4. Соціальне партнерство і державна політика: від теорії до практики демократизації державного управління: монографія [Текст] / Мартиненко В.M., Крутій О.М., Стойка А.В., Тинкован О.В., Кирій CJL / Василь Миколайович Мартиненко (заг. ред.). -X.: Магістр, 2009. - 251 с.

5. Соціально-трудові відносини: нормативно-правове регулювання вирішення колективних трудових спорів (конфліктів) в Україні: нормативно-правові акти з питань діяльності Національної служби посередництва і примирення та здійснення примирних процедур: збірник [Текст] / О.Я.Окіс (заг. ред.) - K.: АДЕФ-Україна, 2009. - 271 с.

6. Дядик TB. Економіка праці та соціально-трудові відносини [Текст] / Дядик TB. - Полтава: ФОП Говоров С.В., 2008. - 344 с.

7. Колот А.М. Соціально-трудові відносини: теорія і практика регулювання: монографія [Текст] / Колот А.М. - 2-ге вид., без зм. - K.: КНЕУ, 2008. - 230 с.

8. Калашников В.М. Організаційно-правові засади місцевого управління і самоврядування в зарубіжних країнах: монографія [Текст] / Калашников В.М. - Д.: Пороги, 2009. - 387 с.

9. Кочуєв В.І. Конституційно-законодавчі проблеми становлення місцевого самоврядування в Україні [Текст] / Кочуєв В.І. - Донецьк: Східний видавничий дім, 2009. - 96 с.

10. Пантюхін В. О. Організаційна структура органів місцевого самоврядування в сучасній Україні: монографія [Текст] / Пантюхін В.О. - Луганськ: Вид-во СНУ ім. В.Даля, 2009. - 192 с.

11. БезверхнюкТ.М. Ресурсне забезпечення регіонального управління: теоретико-методологічні засади: монографія / Безверхнюк TM. - O.: ОРІДУ НАДУ, 2009. - 320 с.

12. Бондарук Т.Г. Місцеве самоврядування та його фінансове забезпечення в Україні / Бондарчук Т.Г. - K.: [б. в.], 2009. - 607 с.

13. Бюджетна політика у контексті стратегії соціально-економічного розвитку України: / Азаров М.Я., Ярошенко Ф.О., Бодров В.Г. та ін. -- у 6-ти т. / М. Я. Азаров (голова редкол.) - K.: НДФІ, 2004. - Т. 5. Реформування міжбюджетних відносин і зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування. - K.: НДФІ, 2004. - 400 с.

14. Дзьобань О.П. Механізми управлінської діяльності у перехідних соціумах: до визначення понятійно-концептуальних основ і Дзьобань О.П., Руденко С.О. // Вісник Харківського національного університету імені В.Н.Каразіна «Post office». - 2007. - № 776. - С. 133-145.

15. Данильян О.Г. Самоврядування й управління: діалектика взаємозв'язку / Данильян О.Г., Дзьобань О.П. // Проблеми законності: Акад. зб. наук. пр. / Відп. ред. В.Я.Тацій. -X.: Нац. юрид. акад. України, 2011. - Вип. 114. -С. 216-224.

16. Литвин І.С. Оптимізація інформаційної ефективності систем управління: монографія / Литвин І.С. - Т.: ТНЕУ, 2008. - 336 с.

17. Дубовой В.М. Моделі прийняття рішень в управлінні розподіленими динамічними системами: монографія / Дубовой В.М., Ковалюк О.О. -- Вінниця: УНІВЕРСУМ-Вінниця, 2008. -185 с.

18. Богданов А. А. Тектология. Всеобщая организационная наука / А.А.Богданов. - M.: Экономика, 1989. - Кн. 1. - 359 с.

Размещено на Allbest.ru